BERICHT über den Entwurf eines Beschlusses des Rates über die vollständige Anwendung der Bestimmungen des Schengen-Besitzstands in der Republik Bulgarien und Rumänien

4.5.2011 - (14142/2010 – C7‑0367/2010 – 2010/0820(NLE)) - *

Ausschuss für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres
Berichterstatter: Carlos Coelho

ENTWURF EINER LEGISLATIVEN ENTSCHLIESSUNG DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS

zu dem Entwurf eines Beschlusses des Rates über die vollständige Anwendung der Bestimmungen des Schengen-Besitzstands in der Republik Bulgarien und Rumänien

(14142/2010 – C7‑0369/2010 – 2010/0820(NLE))

(Konsultation)

Das Europäische Parlament,

–   in Kenntnis des Entwurfs eines Beschlusses des Rates (14142/2010),

–   gestützt auf Artikel 4 Absatz 2 der Beitrittsakte 2005, gemäß dem es vom Rat konsultiert wurde (C7-0369/2010),

–   gestützt auf Artikel 55 seiner Geschäftsordnung,

–   in Kenntnis des Berichts des Ausschusses für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres (A7-0185/2011),

1.  billigt den Entwurf eines Beschlusses des Rates in der geänderten Fassung;

2.  fordert den Rat auf, es zu unterrichten, falls er beabsichtigt, von dem vom Parlament gebilligten Text abzuweichen;

3.  fordert den Rat auf, es erneut zu konsultieren, falls er beabsichtigt, den Entwurf des Beschlusses entscheidend zu ändern;

4.  beauftragt seinen Präsidenten, den Standpunkt des Parlaments dem Rat und der Kommission zu übermitteln.

Änderungsantrag  1 Entwurf eines Beschlusses Erwägung 4
Entwurf des Rates	Geänderter Text
(4) Am XXXXX 20XX [Tag der Annahme der betreffenden Schlussfolgerungen des Rates] hat der Rat festgestellt, dass Bulgarien und Rumänien die einschlägigen Bedingungen in jedem der genannten Bereiche erfüllt haben.	(4) Am XXXXX 20XX [Tag der Annahme der betreffenden Schlussfolgerungen des Rates] hat der Rat festgestellt, dass Bulgarien und Rumänien die einschlägigen Bedingungen in jedem der genannten Bereiche erfüllt haben. Jeder der betroffenen Mitgliedstaaten sollte das Europäische Parlament und den Rat schriftlich binnen der Sechsmonatsfrist ab dem Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Beschlusses über die Maßnahmen unterrichten, die er im Anschluss an die in den Bewertungsberichten enthaltenen und in den Folgeberichten erwähnten Empfehlungen, die noch umzusetzen sind, getroffen hat.

BEGRÜNDUNG

Schengen – Hintergrund

Die Schengen-Zusammenarbeit begann am 14. Juni 1985 mit dem Schengener Abkommen, das die Beseitigung der systematischen Grenzkontrollen an den Binnengrenzen der Unterzeichnerstaaten und die Schaffung eines gemeinsamen Raumes der Freizügigkeit von Personen und einer einzigen Außengrenze (mit gemeinsamen Regeln über Kontrollen an den Außengrenzen, einer gemeinsamen Visapolitik, polizeilicher und justizieller Zusammenarbeit und der Schaffung des Schengener Informationssystems [SIS]) ermöglichte.

Zu den ursprünglich fünf Mitgliedstaaten des Schengen-Raums – Belgien, Deutschland, Frankreich, Luxemburg und die Niederlande – kamen mit der Zeit weitere hinzu. Derzeit umfasst der Schengen-Raum 25 Schengen-Mitgliedstaaten: die EU-Mitgliedstaaten Österreich, Belgien, Dänemark, Frankreich, Finnland, Deutschland, Griechenland, Italien, Luxemburg, Niederlande, Portugal, Spanien, Schweden, die Tschechische Republik, Estland, Ungarn, Lettland, Litauen, Malta, Polen, die Slowakische Republik, Slowenien sowie die drei assoziierten Nicht-EU-Staaten Norwegen, Island und Schweiz (Liechtenstein sollte der vierte assoziierte Staat werden, das entsprechende Protokoll sollte am 7. April 2011 nach den notwendigen Bewertungsbesuchen in Kraft treten). Bulgarien, Rumänien und Zypern wenden den Schengen-Besitzstand zurzeit nur teilweise an, so dass an den Grenzen mit diesen drei Mitgliedstaaten immer noch Kontrollen durchgeführt werden.

Derzeit ist die Freizügigkeit in einem Gebiet mit 42 673 km Außenseegrenzen und 7 721 km Landgrenzen gewährleistet, das 25 Länder und 400 Millionen Bürger umfasst.

Kriterien der Schengen-Bewertung

Rumänien und Bulgarien haben bei ihrem EU-Beitritt im Jahr 2007 den Schengen-Besitzstand übernommen. Gemäß Artikel 4 Absatz 2 der Beitrittsakte stellt die Prüfung der Frage mittels Bewertungsverfahren, ob die erforderlichen Voraussetzungen für die Anwendung aller Teile des Schengen-Besitzstandes (Datenschutz, SIS, Luft-, Land-, Seegrenzen, polizeiliche Zusammenarbeit und Visa) von den neuen Mitgliedstaaten erfüllt werden, eine Vorbedingung dafür dar, dass der Rat die Aufhebung der Kontrollen an den Binnengrenzen mit diesen Mitgliedstaaten beschließt.

Die Bewertungen für neue Mitgliedstaaten sollten nach einem Antrag des betreffenden Mitgliedstaats (Bereitschaftserklärung) beginnen. Sie sollten unter der Federführung der Arbeitsgruppe „Schengen-Bewertung“ (SCH-EVAL) stattfinden. Zuerst sollte dem Mitgliedstaat ein Fragebogen mit Fragen über alle Teile des Schengen-Besitzstandes übermittelt werden; danach sollten Bewertungsbesuche stattfinden. Sachverständigengruppen sollten SIS-Einrichtungen, SIRENE-Büros, Konsulate, die Grenzen usw. besuchen und umfassende Berichte mit Aussagen zum Ist-Zustand, Bewertungen und Empfehlungen für möglicherweise erforderliche weitere Maßnahmen und erneute Besuche erstellen. Der Abschlussbericht sollte Aussagen darüber enthalten, ob der betreffende neue Mitgliedstaat nach einem umfassenden Bewertungsverfahren alle Voraussetzungen für die praktische Anwendung erfüllt.

Die Entscheidung über die Aufnahme trifft der Rat in einem einstimmigen Beschluss aller Regierungen der Staaten, die bereits dem Schengen-Raum angehören.

Schlussfolgerungen in Bezug auf Bulgarien

Bulgarien erklärte seine Bereitschaft am 25. Januar 2008.

Die Bewertung des Datenschutzes war positiv. Der Beschluss wurde vom Rat nach einer befürwortenden Stellungnahme des Europäischen Parlaments angenommen. Seit dem 5. November 2010 ist das SIS angeschlossen und voll funktionsfähig.

Der SIS-Bewertungsbesuch belegte die angemessene Umsetzung der Funktionen von SIS und SIRENE unter Beachtung des einschlägigen Schengen-Besitzstands. Zu den Aspekten, die weiterer Beachtung bedürfen, gehören die Umsetzung des Dreischichtmodells für das SIRENE-Büro, mehr Schulung für die Endnutzer im Hinblick auf die Verwendung lateinischer Buchstaben und die Minimierung manueller Eingriffe im SIRENE-Büro.

Der Großteil der Vorbereitungsarbeiten für die Umsetzung des Schengen-Besitzstands im Bereich der polizeilichen Zusammenarbeit ist – was die institutionellen und operativen Strukturen anbelangt – abgeschlossen. Übereinkommen mit den Nachbarstaaten (Rumänien, Griechenland, Serbien) über die grenzüberschreitende polizeiliche Zusammenarbeit in Strafsachen wurden abgeschlossen, und weitere Übereinkommen mit anderen Mitgliedstaaten werden vorbereitet.

Die Bewertung bezüglich der Visaerteilung war im Wesentlichen positiv, und in einigen Aspekten waren sie ein Vorbild für bewährte Praktiken. Unter Berücksichtigung der Ergebnisse einiger Folgemaßnahmen wurde festgestellt, dass Bulgarien in der Lage ist, den Schengen-Besitzstand vollständig zeitnah umzusetzen. Die Empfehlungen wurden zwischenzeitlich umgesetzt. Das Personal sollte sich jedoch weiterhin der Gefahr der illegalen Einwanderung und anderer Formen des Visa-Missbrauchs sowie des möglichen Drucks auf das Personal nach Beginn der Ausgabe von Schengen-Visa bewusst sein.

Luftgrenzen: Die für die Grenzkontrollen verwendete Infrastruktur entspricht den Anforderungen des Schengener Grenzkodex, und die Ausrüstung für die erste und zweite Linie ist im Wesentlichen ausreichend und modern. Dennoch wurden noch Unzulänglichkeiten im Bereich der Ausrüstung, der Durchführung von Grenzkontrollen und Schulungen und der vollständigen physischen Trennung der Fluggastströme auf dem Flughafen Burgas festgestellt. An der Verpflichtung, Passagierdaten zu übermitteln, an den Sprachkenntnissen und an der Haftung von Beförderungsunternehmen wird gegenwärtig gearbeitet.

Seegrenzen: Systematische taktische Risikoanalyse, Kontrollen von Fischereifahrzeugen und Grenzkontrollen auf Freizeitschiffen konnten als Beispiele für bewährte Praktiken betrachtet werden. Das Grenzüberwachungssystem entsprach im Allgemeinen den Anforderungen des Schengener Grenzkodex. Nachfolgend konnte festgestellt werden, dass das Integrierte Grenzüberwachungssystem weiter entwickelt worden ist und dass die festgestellten Unzulänglichkeiten (im Bereich der Grenzkontrollen, der Grenzüberwachung, der Visaerteilung, der Infrastruktur, des Personals und der Sprachkenntnisse) in Angriff genommen wurden.

Landgrenzen: Es konnte ein professionelles Niveau der Zusammenarbeit an der Grenze sowohl im Hinblick auf die Grenzkontrollen als auch die Grenzüberwachung festgestellt werden. Auch der Umfang der in der ersten und zweiten Linie verfügbaren Ausrüstung wurde positiv vermerkt, obwohl das Verfahren der Bereitstellung von Ausrüstung und die notwendige Schulung in diesem Zusammenhang noch fortgesetzt werden. Unzulänglichkeiten wurden noch in den Bereichen der Grenzkontrollen, der Grenzüberwachung, insbesondere bei der Verbesserung der Lageeinschätzung, der Zusammenarbeit zwischen Agenturen, der Luftüberwachung und des gewählten taktischen Ansatzes festgestellt. Die Ergebnisse des erneuten Besuchs im Dezember 2010 waren noch nicht zufriedenstellend, und ein Folgebesuch an den Landgrenzen fand vom 21. bis 23. März 2011 statt. Der Bewertungsausschuss kam zu dem Ergebnis, dass Bulgarien gute Fortschritte gemacht hat und – was den Bereich der Grenzkontrollen an den Landaußengrenzen anbelangt – nun die Schengen-Anforderungen erfüllt.

Der Bewertungsausschuss fordert Bulgarien jedoch auf, ein „Spezialpaket“ begleitender Maßnahmen vorzubereiten, um die bereits ergriffenen Maßnahmen weiter zu verbessern und sich angemessen auf einen möglicherweise erhöhten Migrationsdruck nach dem vollständigen Beitritt vorzubereiten.

Schlussfolgerungen in Bezug auf Rumänien

Rumänien erklärte seine Bereitschaft im Jahr 2007 und 2008.

Die Bewertung des Datenschutzes war positiv. Der Beschluss wurde vom Rat nach einer befürwortenden Stellungnahme des Europäischen Parlaments angenommen. Seit dem 5. November 2010 ist das SIS angeschlossen und voll funktionsfähig.

Der SIS-Bewertungsbesuch belegte eine angemessene Umsetzung der Funktionen von SIS und SIRENE unter Beachtung des einschlägigen Schengen-Besitzstands. Die Ausrüstung und die Installationen für N.SIS und SIRENE wurden als auf dem Stand der Technik betrachtet. Einige Aspekte bedurften jedoch weiterer Aufmerksamkeit, insbesondere die Frage der fehlenden A- und M-Formulare für Meldungen gemäß Artikel 95 SDÜ (Europäischer Haftbefehl), aber es wurde festgestellt, dass die rumänischen Behörden diese Frage offenbar zufriedenstellend gelöst haben. Es wurden Empfehlungen unterbreitet und Folgemaßnahmen in Bezug auf verschiedene andere Themen (Weiterbildung, Minimierung manueller Eingriffe, Verbesserung der PDA-Mobilterminals) durchgeführt.

Die bilateralen Übereinkommen über die polizeiliche Zusammenarbeit mit Ungarn und Bulgarien wurden ratifiziert. Alle vorbereitenden Arbeiten für die Umsetzung des Schengen-Besitzstands im Hinblick auf die polizeiliche Zusammenarbeit können nun, nach einigen Folgemaßnahmen, als abgeschlossen betrachtet werden.

Die Kontrollen bei der Visaabteilung in der rumänischen Botschaft in Chisinau und im Generalkonsulat in Istanbul und die ergriffenen Folgemaßnahmen zeigen, dass Rumänien nunmehr in der Lage ist, den Schengen-Besitzstand vollständig umzusetzen. Alle Punkte, die der Aufmerksamkeit oder der Überprüfung bedurften (Verbesserung der Risikobewertung, Verbesserung der Sicherheitsparameter der Gebäude, Verbesserung des Verfahrens der Einreichung und Bearbeitung von Visaanträgen usw.), wurden behoben und konnten in einigen Aspekten als Beispiel für bewährte Praktiken betrachtet werden.

Luftgrenzen: Es gibt eine im Allgemeinen gut strukturierte öffentliche Behörde, die die Grenzverwaltung durchführt, gute berufliche Kompetenz unter den Offizieren und Angestellten der Grenzpolizei und eine zufriedenstellende Kenntnis der Anforderungen des Schengener Grenzkodex. Ein erneuter Besuch war notwendig, und es konnte festgestellt werden, dass die festgestellten Unzulänglichkeiten (Haftung von Beförderungsunternehmen, verfügbare Infrastruktur für die Aufteilung der Schengen- und Nicht-Schengen-Fluggastströme, kleinere Unzulänglichkeiten bei der Ausrüstung für die erste und zweite Linie) behoben worden waren.

Seegrenzen: Es gibt ein gutes Niveau der Zusammenarbeit und Kommunikation, ein gutes Lagebewusstsein und eine gute Reaktionsfähigkeit sowie ein gutes Niveau der Risikoanalyse. Festgestellte Unzulänglichkeiten im Bereich der Haftung von Beförderungsunternehmen, der Durchführung von Grenzkontrollen und Schulungen wurden beseitigt.

Landgrenzen: Es gibt ein gutes Niveau der Grenzkontrollen sowie einen professionellen allgemeinen taktischen und operativen Ansatz bei der Grenzüberwachung. Die verfügbare Infrastruktur und die Ausstattung mit Personal vor Ort wurde als ausreichend bewertet. Die festgestellten kleineren Unzulänglichkeiten wurden nachfolgend angemessen angegangen und die Empfehlungen (Durchführung von Grenzkontrollen, Verfügbarkeit von Ausrüstung für die erste und zweite Linie, steigende Zahl von unangekündigten Inspektionen als Mittel zur Bekämpfung von Korruption) größtenteils umgesetzt. Die beiden Grenzkontrollposten, die einen erneuten Besuch erforderten, sind nun voll funktionsfähig und entsprechend den einschlägigen Empfehlungen ausgestattet. Auch die Unzulänglichkeiten bei der Ausrüstung der Grenzüberwachung wurden ordnungsgemäß behoben.

Nach den Bewertungsberichten hat Rumänien im Großen und Ganzen gezeigt, dass das Land ausreichend vorbereitet ist, sowohl die nicht-SIS-bezogenen Bestimmungen als auch die SIS-bezogenen Bestimmungen des Schengen-Besitzstands in zufrieden stellender Weise anzuwenden. Die Voraussetzungen wurden erfüllt, damit der Rat gemäß Artikel 4 Absatz 2 der Beitrittsakte 2005 beschließt, dass die internen Kontrollen an den Luft-, Land-, Seebinnengrenzen aufgehoben werden können.

Zugang des Europäischen Parlaments zu den Ergebnissen des Bewertungsverfahrens

Mit Schreiben vom 12. November 2010 legte der Rat dem Parlament den Entwurf des Beschlusses über die vollständige Anwendung der Bestimmungen des Schengen-Besitzstands in der Republik Bulgarien und Rumänien zur Stellungnahme vor.

Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs zu dem in Artikel 13 Absatz 2 EUV verankerten Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit zwischen den Organen sollte das Parlament mit allen notwendigen Informationen versorgt werden, um seine Rolle in dem Verfahren umfassend wahrzunehmen.

Mit Schreiben vom 16. Dezember 2010 des Vorsitzenden des Ausschusses für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres (Juan Fernando López Aguilar) an die Innenministerin der belgischen Ratspräsidentschaft (Annemie Turtelboom) ersuchte das Parlament um die Bewertungsberichte im Hinblick auf Bulgarien und Rumänien, alle Berichte zu erneuten Besuchen und alle entsprechenden Empfehlungen sowie Informationen über den Stand der Umsetzung dieser Empfehlungen durch die betroffenen Mitgliedstaaten.

Am 25. Januar ging die Antwort des Rates, dass die verlangten Dokumente dem Vorsitzenden, den Koordinatoren der Fraktionen und den Berichterstattern zugänglich gemacht werden könnten, beim Parlament ein. Die betreffenden Dokumente würden in einem gesicherten Raum in den Gebäuden des Rates zugänglich gemacht. Gemäß den Sicherheitsvorschriften des Rates für den Schutz von EU-Verschlusssachen bliebe das Dokument selbst Eigentum des Rates, und im Anschluss an die Einsichtnahme dürfe in öffentlichen Sitzungen nicht direkt auf den genauen Inhalt des Dokuments Bezug genommen werden.

Es ist wichtig, hervorzuheben, dass der Rat mit dieser Antwort einen großen Schritt rückwärts zu seiner Position von 2007 vollzogen hat, als das Parlament ersucht wurde, seine Stellungnahme zu dem Beitritt zum Schengen-Raum von neun Staaten (Tschechische Republik, Estland, Ungarn, Lettland, Litauen, Malta, Polen, Slowakische Republik und Slowenien) abzugeben, was nicht hinnehmbar ist.

Gleichzeitig haben die Botschafter Rumäniens und Bulgariens ein Schreiben an den Rat übermittelt, in dem darum ersucht wurde, den Geheimhaltungsgrad dieser Dokumente aufzuheben und sie an alle Mitgliedstaaten zu übermitteln. Der COREPER stimmte mit einer Mehrheit seiner Mitglieder diesem Ersuchen zu, und die Dokumente wurden dem Parlament schließlich am 15. Februar 2011 übermittelt, so dass alle Mitglieder Zugang zum Inhalt der Bewertungen, Empfehlungen und Schlussfolgerungen haben können.

Das Parlament hat jedoch entschieden, diese Dokumente wegen ihres sensiblen Charakters im Hinblick auf die Sicherheit der Außengrenzen dieser beiden Mitgliedstaaten als Verschlusssachen zu behandeln. Den Mitgliedern wurde in einem gesicherten Raum gemäß den Regelungen des Europäischen Parlaments über den Umgang mit vertraulichen Dokumenten Zugang gewährt.

Der vollständige Zugang zu den Bewertungsberichten der Sachverständigen über den Fortschritt der Vorbereitungen beider Staaten ist für eine klare Beurteilung mit allen erforderlichen Bestandteilen, die notwendig sind, um die Stellungnahme des Europäisches Parlament festzulegen, ob diese beiden Staaten in der Lage sind, dem Schengen-Raum beizutreten, unerlässlich.

Schlussfolgerungen des Berichterstatters

Unter Berücksichtigung der Ergebnisse der Beurteilungen und der erforderlichen erneuten Besuche durch die Sachverständigengruppen stellt Ihr Berichterstatter fest, dass, obwohl einige Fragen noch nicht gelöst sind, über die künftig weiterhin Bericht erstattet werden muss und die weiterhin verfolgt werden müssen, diese kein Hindernis für die umfassende Teilnahme dieser Mitgliedstaaten darstellen.

Die Schlussfolgerungen der Sachverständigen wurden mit Ausnahme des letzten Folgeberichts über den erneuten Besuch an den bulgarischen Landgrenzen, der noch gebilligt und dem Europäischen Parlament förmlich übermittelt werden muss (selbst wenn der Berichterstatter bereits Gelegenheit hatte, diesen Bericht auf informellen Wege zu erhalten), bereits vom Rat gebilligt und an das Europäische Parlament übermittelt.

Der Berichterstatter hatte gemeinsam mit einigen Schatten-Berichterstattern auch die Gelegenheit, beide Staaten zu besuchen (22. bis 25. März) und vor Ort den gegenwärtigen Stand der Dinge und die umgesetzten erforderlichen Verbesserungen festzustellen. Ihr Berichterstatter unterstützt deshalb den Beschluss zur Öffnung der Grenzen für diese Mitgliedstaaten.

In diesem Augenblick haben Rumänien und Bulgarien den Beweis erbracht, dass sie ausreichend vorbereitet sind, alle Bestimmungen des Schengen-Besitzstands zufriedenstellend anzuwenden.

Es sollte jedoch berücksichtigt werden, dass es sich bei dem Gebiet Bulgarien – Türkei – Griechenland um eine der sensibelsten Außengrenzen der EU in Bezug auf die illegale Einwanderung handelt. Dies verlangt von Bulgarien zusätzliche Maßnahmen, insbesondere die Vorbereitung eines speziellen Plans mit Maßnahmen, die bei dem Beitritt zum Schengen-Raum umzusetzen sind, und auch einen gemeinsamen Ansatz von Griechenland, der Türkei und Bulgarien, um auf den möglichen starken Anstieg des Migrationsdrucks reagieren zu können.

In diesem Zusammenhang legt der Berichterstatter einen Änderungsantrag vor, in dem gefordert wird, dass die betroffenen Mitgliedstaaten das Europäische Parlament und den Rat schriftlich binnen der Sechsmonatsfrist ab dem Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Beschlusses über die Umsetzung dieser zusätzlichen Maßnahmen und Unzulänglichkeiten unterrichten.

Es ist wesentlich, nicht zu vergessen, dass die Aufhebung der Kontrollen an den Binnengrenzen ein hohes Niveau gegenseitigen Vertrauens zwischen den Mitgliedstaaten bezüglich wirksamer Kontrollen an den Außengrenzen erfordert, da die Sicherheit des Schengen-Raums von der Strenge und Wirksamkeit abhängt, die jeder Mitgliedstaat bei den Kontrollen an seinen Außengrenzen anwendet.

ERGEBNIS DER SCHLUSSABSTIMMUNG IM AUSSCHUSS

Datum der Annahme	2.5.2011
Ergebnis der Schlussabstimmung	+: –: 0:	31 5 0
Zum Zeitpunkt der Schlussabstimmung anwesende Mitglieder	Jan Philipp Albrecht, Emine Bozkurt, Philip Claeys, Carlos Coelho, Agustín Díaz de Mera García Consuegra, Kinga Gál, Kinga Göncz, Nathalie Griesbeck, Anna Hedh, Sophia in ‘t Veld, Juan Fernando López Aguilar, Monica Luisa Macovei, Louis Michel, Claude Moraes, Jan Mulder, Georgios Papanikolaou, Birgit Sippel, Csaba Sógor, Wim van de Camp, Daniël van der Stoep, Renate Weber, Tatjana Ždanoka
Zum Zeitpunkt der Schlussabstimmung anwesende Stellvertreter(innen)	Elena Oana Antonescu, Edit Bauer, Anna Maria Corazza Bildt, Ioan Enciu, Stanimir Ilchev, Iliana Malinova Iotova, Franziska Keller, Marian-Jean Marinescu, Mariya Nedelcheva, Jens Rohde, Cecilia Wikström
Zum Zeitpunkt der Schlussabstimmung anwesende Stellv. (Art. 187 Abs. 2)	Andrey Kovatchev, Traian Ungureanu, Pablo Zalba Bidegain