RAPPORT concernant le règlement (CE) n° 1905/2006 portant établissement d’un instrument de financement de la coopération au développement: enseignements et perspectives d’avenir

5.5.2011 - (2009/2149(INI))

Commission du développement
Rapporteur: Gay Mitchell

PROPOSITION DE RÉSOLUTION DU PARLEMENT EUROPÉEN

concernant le règlement (CE) n° 1905/2006 portant établissement d’un instrument de financement de la coopération au développement: enseignements et perspectives d’avenir (2009/2149(INI))

Le Parlement européen,

–    vu les articles 208 à 211, 290 et 291, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (traité FUE),

–    vu le règlement (CE) n° 1905/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 18 décembre 2006, portant établissement d'un instrument de financement de la coopération au développement[1] (instrument de la coopération au développement –ICD),

–    vu la déclaration du Millénaire du 8 septembre 2000 sur les objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) définis comme des critères établis collectivement par la communauté internationale pour l’éradication de la pauvreté,

–    vu la déclaration conjointe du Conseil et des représentants des gouvernements des États membres réunis au sein du Conseil, du Parlement européen et de la Commission sur la politique de développement de l’Union européenne intitulée "Le consensus européen", signée le 20 décembre 2005[2],

–    vu la déclaration conjointe sur le contrôle démocratique et la cohérence dans les actions extérieures, ainsi que la déclaration de la Commission sur le contrôle démocratique et la cohérence dans les actions extérieures liées à l’accord interinstitutionnel sur la discipline budgétaire et la bonne gestion financière[3],

–    vu les déclarations de la Commission jointes aux procès-verbaux du Conseil adoptant formellement la position commune du Conseil concernant l’adoption de l’ICD[4], et en particulier la «"Déclaration de la Commission concernant l’article 5 de l’ICD",

–    vu la lettre D (2007) 303749 du 5 mars 2007 du président de la commission du développement, à l’époque M. Josep Borrell Fontelles, aux commissaires Ferrero‑Waldner et Michel[5],

–    vu la lettre A (2007) 5238 du 26 mars 2007 de la commissaire Ferrero-Waldner au président de la commission du développement, à l’époque M. Josep Borrell Fontelles[6],

–    vu les "Directives pour l’établissement des formulaires du système de notification des pays créanciers" du comité d’aide au développement de l’Organisation pour la coopération et le développement économique (le CAD de l’OCDE)[7],

–    vu l’arrêt de la Cour de justice du 23 octobre 2007, Affaire C-403/05 (Parlement européen contre Commission des Communautés européennes) Recours en annulation d’une décision de la Commission approuvant un projet relatif à la sécurité des frontières aux Philippines (Décision adoptée sur la base du règlement (CEE) n° 443/92),

–    vu le règlement (CE) n° 1337/2008 du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 portant établissement d'une facilité de réponse rapide à la flambée des prix alimentaires dans les pays en développement[8],

–    vu les conclusions de la présidence du Conseil européen des 29 et 30 octobre 2009 (Doc. 15265/09),

–    vu la décision du Conseil du 26 juillet 2010 fixant l'organisation et le fonctionnement du service européen pour l'action extérieure (SEAE)[9],

–    vu la communication de la Commission du 19 octobre 2010 concernant le "réexamen du budget de l’UE" (COM(2010)0700),

–    vu le livre vert de la Commission du 19 octobre 2010 concernant "L’avenir de l’appui budgétaire de l’UE en faveur des pays tiers" (COM(2010)0586),

–    vu le livre vert de la Commission du 10 novembre 2010 concernant "La politique de développement de l’UE en faveur de la croissance inclusive et du développement durable: Accroître l’impact de la politique de développement de l’Union européenne" (COM(2010)0629),

–    vu sa résolution du 15 février 2007 sur les projets de décision de la Commission établissant les documents de stratégie par pays et les programmes indicatifs, respectivement, pour la Malaisie, le Brésil et le Pakistan[10],

–    vu sa résolution du 7 juin 2007 sur le projet de décision de la Commission établissant les documents de stratégie régionale et les programmes indicatifs régionaux pour le Mercosur et l'Amérique latine[11],

–    vu la résolution du 21 juin 2007 sur le projet de décision de la Commission établissant un document de stratégie régionale et un programme indicatif pluriannuel pour l’Asie[12],

–    vu la résolution du 12 juillet 2007 sur le contrôle démocratique de la mise en œuvre de l’instrument de financement de la coopération au développement (ICD)[13],

–    vu sa résolution du 25 octobre 2007 sur le projet de décision de la Commission établissant une Mesure spécifique 2007 pour l'Iraq[14],

–    vu la résolution du 9 juillet 2008 sur les projets de décision de la Commission établissant des programmes d’action annuels pour le Brésil pour 2008 et pour l’Argentine pour 2008[15],

–    vu sa résolution du 15 mars 2007 sur les collectivités locales et la coopération au développement[16],

–    vu la communication de la Commission du 10 septembre 2009 intitulée "Les autorités locales: des acteurs en faveur du développement" (COM(2008)0626),

–    vu le dialogue structuré engagé en 2010 par la Commission en vue d'associer les organisations de la société civile et les autorités locales à la coopération au développement de la Commission,

–    vu la résolution du 6 mai 2009 sur le projet de décision de la Commission portant création du programme d’action annuel pour 2009 pour le programme thématique «les acteurs non étatiques et les autorités locales dans le développement» (partie II: actions ciblées)[17],

–    vu la résolution législative du 3 février 2011 sur la position du Conseil en première lecture en vue de l’adoption du règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 1905/2006 portant établissement d’un instrument de financement de la coopération au développement[18],

–    vu la résolution législative du 3 février 2011 sur la position du Conseil en première lecture en vue de l’adoption du règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement du Conseil (CE) n° 1905/2006 portant établissement d’un instrument de financement de la coopération au développement[19],

–    vu la résolution législative du 3 février 2011 sur la position du Conseil en première lecture en vue de l’adoption du règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 1934/2006 du Conseil portant établissement d’un instrument financier de coopération avec les pays industrialisés et les autres pays et territoires à revenu élevé[20],

–    vu l’article 48 du règlement,

–    vu le rapport de la commission du développement (A7-0187/2011),

A.  considérant que, conformément à l’article 2, paragraphe 1, de l’ICD, l’objectif global de la coopération, au titre de cet instrument consiste à "éradiquer la pauvreté dans les pays et régions partenaires", y compris "les efforts visant à atteindre les objectifs du Millénaire pour le développement" (OMD),

B.   considérant que, conformément à l’article 2, paragraphe 4, de l’ICD, toutes les mesures des programmes géographiques et 90 % des dépenses prévues par les programmes thématiques doivent remplir les critères de l’aide publique au développement (APD) dictés par le CAD de l’OCDE,

C.  considérant que, selon les calculs de la Commission, 0,2 % seulement des engagements financés par des programmes thématiques de l’ICD entre 2007 et 2009 ne respectent pas les critères de l’APD,

D.  considérant que, conformément à la décision du Conseil n° 1999/468/CE[21] (la "décision comitologie"), le Parlement a lancé en 2007 un processus de contrôle démocratique concernant la mise en œuvre du règlement (CE) n° 1905/2006, comprenant tous les documents de stratégie par pays (DSP), les documents de stratégie régionale (DSR) et les documents stratégiques thématiques (DST), ainsi que les programmes indicatifs pluriannuels et la plupart des programmes d’action annuels (PAA),

E.   considérant que, conformément à la déclaration commune relative au contrôle démocratique et à la cohérence des actions extérieures et à la déclaration de la Commission relative au contrôle démocratique et à la cohérence des actions extérieures, annexées à l'accord interinstitutionnel sur la discipline budgétaire et la bonne gestion financière, mentionnées plus haut, la Commission s'est engagée "à prendre dûment en considération la position du Parlement européen dans la mise en œuvre desdites stratégies",

F.   considérant que les principes d'appropriation, de participation et de bonne gouvernance impliquent une approche multilatérale, où les différents partenaires du développement, à savoir les autorités locales ou les acteurs non-étatiques, agissent de manière complémentaire et cohérente, mais qu'il est important de distinguer clairement la spécificité du rôle des autorités locales par rapport à celui des acteurs non-étatiques: domaines de compétence, légitimité et contrôle démocratique, expérience en matière de gestion des affaires locales, engagement dans la mise en œuvre des politiques publiques,

G.  constatant que le financement européen de la coopération internationale avec l'Afrique s'effectue au titre de quatre instruments géographiques: pour les pays ACP situés en Afrique, le Fonds européen de développement; pour l'Afrique du Sud, l'Accord sur le commerce, le développement et la coopération et, pour cinq États d'Afrique du Nord, ainsi que l'IDC pour les programmes thématiques,

H.  considérant que la Commission s'est engagée à faire en sorte que 20 % du financement au titre des programmes nationaux couverts par l’ICD soit consacré, pour 2009, à l’éducation fondamentale et secondaire et à la santé de base, à travers l’aide au projet, programme ou budget lié à ces secteurs, en prenant la moyenne de toutes les zones géographiques,

I.    considérant que l’Union européenne s’est engagée à dépenser collectivement 0,7 % de son revenu national brut (RNB) en APD d’ici à 2015,

J.    considérant que le Sommet de la Terre 2012 vise à assurer un engagement politique renouvelé en faveur du développement durable, à évaluer les progrès sur la voie d'objectifs en matière de développement durable définis au niveau international et à faire face aux défis nouveaux et à venir,

K.  considérant que l’article 290 du traité FUE dispose qu'"un acte législatif peut déléguer à la Commission le pouvoir d’adopter des actes non législatifs de portée générale qui complètent ou modifient certains éléments non essentiels de l’acte législatif",

Enseignements

1.   salue la volonté de la Commission d’honorer son engagement à nouer un dialogue régulier avec le Parlement concernant la mise en œuvre de l’ICD; reconnaît les efforts entrepris pour tenir les groupes de travail du Parlement informés de la manière dont leurs commentaires concernant les documents stratégiques ont été pris en considération lors de la rédaction des PAA;

2.   prend note que, notamment lors de l’examen à mi-parcours des documents stratégiques, dans le contexte de l’exercice du contrôle démocratique, le dialogue entre la Commission et le Parlement a réduit le risque d’adoption de projets de documents stratégiques contenant des dispositions outrepassant les pouvoirs et a conformé les documents de stratégie aux exigences du règlement de l’ICD et en particulier aux principes d’éligibilité de l’APD;

3.   estime regrettable que la Commission n’ait pas suffisamment pris en considération plusieurs préoccupations du Parlement, soulevées au cours du processus de contrôle démocratique, en particulier en ce qui concerne le manque d’insistance sur la pauvreté et les ODM;

4.   estime également regrettable qu'alors que le "consensus européen pour le développement" de 2005 et l'ICD soulignent l'importance de l'appropriation, la participation des parlements nationaux à l'élaboration des documents de stratégie par pays ait été faible en pratique; déplore que la Commission n'ait pas mis en œuvre de façon adéquate les dispositions des articles 19, 20 et 33 du règlement (CE) n° 1905/2006 sur les acteurs non étatiques et les autorités locales dans le développement;

5.   rappelle qu'il ne faut pas confondre une stratégie en faveur de la croissance avec une stratégie de développement à long terme impliquant le financement d'objectifs à long terme, notamment dans les domaines de la santé, de l'enseignement, de l'accès à l'énergie dans les zones rurales et de l'aide aux petits agriculteurs;

6.   estime regrettable qu'en réponse à ses solutions, par lesquelles il mettait en évidence le non respect de l'exigence établie à l'article 2, paragraphe 4, du règlement de satisfaire aux critères d'éligibilité à l'APD, la Commission n'ait modifié ou retiré que trois des onze mesures de mise en œuvre concernées;

7.   regrette que le comité créé conformément à l'article 35 de l'ICD n'ait pas réagi aux résolutions du Parlement signalant que la Commission avait dépassé ses compétences d'exécution; observe avec inquiétude que les considérables travaux de contrôle parlementaire effectués par le Parlement n'ont trouvé aucun écho chez les représentants des États membres au sein du comité de l'ICD, et invite instamment les États membres à assumer leurs responsabilités et à s'assurer, en étroite collaboration avec le Parlement, que les mesures proposées par la Commission respectent pleinement les prescriptions de l'ICD;

8.   demande à la Commission d’indiquer, par ordre de priorité et selon leur poids respectif, les critères qu’elle a utilisés pour l’affectation de fonds entre les pays et les régions de l’ICD et les différents secteurs d’activité, dans chaque programme géographique et thématique;

9.   considère que bon nombre de documents stratégiques par pays et par région ne prévoient pas suffisamment de ressources pour l'objectif général de l'ICD, à savoir l'élimination de la pauvreté dans le cadre du développement durable, et que bon nombre de ces documents n'indiquent pas clairement dans quelle mesure les actions proposées contribueront à la réalisation des OMD;

10.  attire en particulier l’attention sur l’exigence d’éligibilité de l’APD pour les programmes géographiques dans le cadre de l’ICD et invite la Commission et le SEAE à toujours garantir le plein respect de cette obligation juridique dans chaque cas;

11. rappelle que la cohérence des politiques en faveur du développement, l'appropriation du développement et la non-fragmentation de l'aide sont essentielles pour assurer une aide efficace;

Perspectives d’avenir: principes

12.  insiste sur le fait que l’Union doit maintenir un instrument de financement distinct pour la coopération au développement, ciblant spécifiquement les pays en développement et poursuivant les objectifs définis à l’article 208 du traité FUE; insiste sur le fait que l’enveloppe financière annuelle attribuée à l’aide au développement dans le prochain CFP devrait être augmentée en termes réels pour atteindre l’objectif collectif de 0,7 % du RNB consacré à l’APD d’ici à 2015;

13. souligne que le respect total des critères de l’APD et en particulier de l’exigence du CAD de l’OCDE pour que chaque opération soit gérée en ayant pour objectif principal la promotion du développement économique et le bien-être des pays en développement[22], doit rester une condition du financement de toutes les mesures faisant partie intégrante des programmes géographiques relevant du nouvel instrument; demande un quota plus strict d’APD pour les programmes thématiques par rapport à l’ICD actuel, notamment en ce qui concerne les programmes thématiques sur "l'immigration et l'asile", pour lesquels la Commission n'a pas démontré clairement dans quelle mesure les activités financées dans le cadre du contrôle des frontières sont éligibles à l'APD d'après les exigences du CAD de l'OCDE;

14. souligne que la poursuite des OMD doit rester l’objectif premier de l’instrument pour la période allant jusqu’à 2015; invite instamment la Commission à s’assurer que l’aide de l’Union européenne reste cohérente avec les objectifs convenus au niveau international et les indices de développements qui seront adoptés par les Nations unies et d’autres organisations internationales compétentes pour la période d’après 2015;

15. reconnaît la nécessité d’une coopération ne relevant pas de l’APD avec de nombreux pays en développement pour la fourniture de biens publics mondiaux; pense que ce genre de coopération devrait être réglementée et que les fonds devraient être acheminés par le recours à un ou plusieurs instruments séparés, de manière à garantir la transparence et à protéger la nature distincte de la coopération au développement comme un domaine de politique indépendant des relations extérieures; insiste, conformément à l’engagement contracté lors du Conseil européen des 29 et 30 octobre 2009, pour que le financement du changement climatique ne sape ni ne menace la lutte contre la pauvreté et le progrès continu vers les OMD, et que les rares fonds de l’APD disponibles pour la réduction de la pauvreté ne soient pas détournés en faveur d’objectifs non liés au développement dans les pays en développement; souligne que la définition donnée à l'APD par l'OCDE ne devrait pas être modifiée et demande à la Commission de s'assurer qu'aucun projet de développement financé par l'Union ne freine les efforts de lutte contre le changement climatique déployés à l'échelle mondiale et que tous ces projets soient à l'épreuve des conditions climatiques, notamment dans le cas de grands projets d'infrastructure ou de projets menés sur de petites îles qui seront les premières à subir les conséquences du changement climatique;

16. exprime son inquiétude, en cette période de fortes restrictions des dépenses publiques, quant à la grande attention accordée aux investissements dans le secteur privé en vue de lever davantage de fonds de financement destinés au développement; rappelle que la coopération au développement est le seul domaine de la politique en matière d’action extérieure (en dehors de l’aide humanitaire) qui n’a pas été conçu pour servir les intérêts de l’Union, mais bien plutôt pour défendre les intérêts des populations les plus marginalisées et les plus vulnérables de la planète; invite, dès lors, la Commission à s'assurer que tous les fonds publics destinés à soutenir les investissements dans le secteur privé dans les pays du Sud ne soient pas détournés par les secteurs qui sont déjà sous-financés (comme c'est, par exemple, le cas des programmes concernant les acteurs non étatiques et les autorités locales), et à ce que ce soutien permette de développer efficacement le secteur privé national ainsi que les petites et moyennes entreprises des pays à faibles revenus;

17. convient qu’il est nécessaire de développer une approche différenciée vis-à-vis des différents groupes de pays en développement et que l’aide financière traditionnelle devient moins pertinente pour les pays émergents; considère que l’aide aux pays émergents, tout en promouvant la croissance économique durable, devrait néanmoins se concentrer sur le renforcement de la politique budgétaire du pays partenaire et sur la promotion de la mobilisation du revenu national qui devrait conduire à la réduction de la pauvreté et de la dépendance vis-à-vis de l’aide;

18. demande instamment à la Commission d'apporter une aide accrue aux pays en développement et aux pays émergents en matière de réformes fiscales afin de soutenir des régimes fiscaux effectifs, efficaces, équitables et durables; demande à la Commission d'intégrer efficacement les principes de bonne gouvernance en matière fiscale dans la programmation, la mise en œuvre et le suivi des documents stratégiques par pays et par région, tout en prenant les mesures nécessaires pour faire respecter l'obligation pour les entreprises transnationales de rendre compte pays par pays;

19. insiste par conséquent pour que le futur instrument de coopération au développement continue de couvrir tous les pays en développement des régions géographiques auxquelles il s'applique, conformément à la liste des pays en développement du CAD de l’OCDE;

20. plaide pour une coordination étroite entre la Commission et les États membres, de manière à respecter les dispositions de l’article 210 du traité FUE, et soutient le développement de documents stratégiques européens conjoints; estime que l'ensemble des documents de programmation de l'Union par pays et par région devraient contenir des informations détaillées et à jour sur les bailleurs de fonds, ainsi qu'un chapitre spécial sur l'efficacité de l'aide fournie par l'Union, qui spécifie les actions entreprises afin de renforcer la coordination, l'harmonisation et la complémentarité entre les bailleurs de fonds et d'améliorer la répartition du travail entre les donateurs et, notamment, entre les États membres;

21. réitère son appel afin que le Fonds européen de développement (FED) soit intégré dans le budget de l’UE, ce qui simplifierait les procédures et augmenterait l’efficacité et l’efficience de l’aide de la Commission; insiste sur le fait que cela ne devrait pas conduire à une réduction des montants totaux du financement à l’échelle de l’Union destinés à l’ICD et au FED, ni du montant total des fonds mis à la disposition de l'APD au niveau européen;

22. estime qu'il est essentiel de renforcer le soutien aux groupes vulnérables (les femmes, les personnes handicapées, les jeunes et les chômeurs ainsi que les populations autochtones), de même que les mesures en faveur de l'intégration de la dimension de genre et le traitement d'autres "questions transversales"; souligne que l'instrument qui succédera à l'ICD nécessitera des critères de référence clairement définis dans les documents de programmation pour assurer une évaluation correcte de l'incidence de l'intervention de l'Union dans ce domaine;

23. souligne que l'implication des autorités locales dans les politiques de développement est indispensable pour atteindre les OMD et pour assurer la bonne gouvernance; rappelle notamment que les autorités locales ont un rôle essentiel à jouer dans des domaines tels que l'enseignement, ,la lutte contre la faim, la santé, l'eau, l'assainissement, la cohésion sociale et le développement économique local; juge, par conséquent, essentiel de renforcer leur rôle dans le prochain instrument financier, conformément au principe de l'appropriation du développement;

24. souligne la nécessité d’un dialogue régulier et structuré entre la Commission, le SEAE, les acteurs non étatiques (ANE) et les autorités locales (AL) concernant la programmation, la mise en œuvre et l’évaluation des documents stratégiques; insiste donc sur la nécessité de tenir compte des conclusions du dialogue structuré pour les futurs instruments financiers;

25. souligne la nécessité de dispositions flexibles qui permettent à l’Union de répondre aux changements en termes de besoins et de priorités; suggère d’étudier le modèle, établi par le FED, d’enveloppes limitées par pays pour l’aide non programmée en tant que modèle possible pour le futur instrument de coopération au développement; souligne toutefois que les fonds utilisés de manière plus flexible doivent poursuivre de véritables objectifs de développement;

26. considère que le nouvel instrument de coopération au développement devrait constituer la base d’une aide ciblée et plus flexible dans des situations sensibles; pense que la nouvelle structure financière générale devrait contribuer à garantir un bon lien entre l’aide d’urgence, la réhabilitation et le développement (LARD) à travers la flexibilité et la complémentarité des mécanismes de financement;

Perspectives d’avenir: programmes géographiques et thématiques

27. demande que 20 % des dépenses au titre des programmes géographiques soient affectées aux services sociaux de base comme défini par les Nations unies dans les OMD (indicateur 8.2 pour l’objectif 8: "Mettre en place un partenariat mondial pour le développement");

28. insiste sur des critères d’éligibilité stricts pour l’aide budgétaire; insiste pour que la Commission s’abstienne d’utiliser l'aide budgétaire dans des pays où la transparence des dépenses publiques ne peut être assurée, pour que cette aide budgétaire s’accompagne toujours d’actions de développement des capacités de contrôle parlementaire et d’audit du pays bénéficiaire et afin d’accroître la transparence et l’accès du public à l’information, et pour que la société civile soit impliquée dans le suivi de l'aide budgétaire;

29. reconnaît l'importance des rôles de la société civile dans le développement, notamment en tant que "sentinelle" par rapport au gouvernement, en ce qu'elle permet notamment de contrôler ce dernier et ainsi de le contraindre à rendre des comptes; demande qu'un financement approprié soit octroyé directement aux sociétés civiles des pays en développement;

30. réitère sa demande à la Commission de fournir un bilan global chiffré de l’aide budgétaire générale, sectorielle, par projet ou sous toute autre forme accordée à la gouvernance locale; souligne que si un tel bilan global était disponible, il serait possible de rendre plus cohérente l'aide accordée aux gouvernances locales et d'améliorer la gouvernance dans les pays partenaires;

31. note que tous les programmes thématiques de l’ICD ont démontré leur pertinence et souligne qu'il est impératif de conserver à la fois les programmes thématiques et les programmes géographiques, mais plaide pour un recentrage à la lumière des nouveaux défis tels que la crise économique et financière mondiale, la crise alimentaire mondiale, le changement climatique et les besoins propres aux États fragiles et aux États en transition;

32. souligne que la migration est un domaine pour lequel il est clairement nécessaire d'accorder la priorité à la cohérence des politiques en faveur du développement sur des projets à court terme menés par l'Union en matière de migration, visant principalement à combattre l'immigration illégale; souligne que les fonds de développement relatifs à la migration ne doivent pas être utilisés pour améliorer la gestion des frontières et pour combattre l'immigration illégale; insiste pour que tout futur programme thématique concernant la migration soit totalement aligné sur les objectifs de développement de l’Union européenne et pour que le financement principal au titre de ce programme respecte les critères d’éligibilité de l’APD; insiste notamment pour que les projets relatifs aux migrations Sud-Sud soient prioritaires dans le programme thématique;

33. insiste pour que le nouveau programme thématique concernant "Investir dans les ressources humaines" mette l’accent sur la poursuite des OMD qui accusent le plus de retard sans pour autant se limiter à cet objectif, en accordant une attention particulière aux pays et aux régions qui affichent des indicateurs OMD critiques; souligne que l'enseignement élémentaire et l'alphabétisation constituent le point de départ du processus de sensibilisation et de l'appropriation du développement; insiste donc pour que le programme s'attache également à l'éducation, conçue comme moyen d'émancipation et de participation;

34. estime que le nouvel instrument devrait offrir une approche différenciée du financement alloué aux organisations de la société civile et aux autorités locales, et également éviter toute concurrence inutile entre les deux types d'acteurs; souligne la nécessité de traiter le problème du dépassement des quotas d'inscription du programme actuel; demande que le futur programme thématique et les modalités d'aide proposées tiennent pleinement compte des résultats du dialogue structuré;

35. signale qu'une des raisons qui empêchent d'atteindre les OMD est le refus d'admettre l'apport de l'environnement, des ressources naturelles et des écosystèmes au développement humain et à l'élimination de la pauvreté; note avec préoccupation qu'alors que l'actuelle aide publique européenne au développement (APD) consacre seulement 3 % des dépenses totales aux questions environnementales, un nouveau problème se fait jour, à savoir qu'une partie du financement de l'Union et des États membres destiné aux pays en développement est investie dans des projets qui contribuent au changement climatique au lieu de l'atténuer; souligne qu'il convient d'améliorer la cohérence de la politique pour le développement en matière de changement climatique, tout particulièrement en ce qui concerne le financement des questions liées au climat et l'intégration des préoccupations liées au changement climatique dans la coopération au développement menée par l'Union européenne;

36. signale que le Cour de comptes a conclu, dans son "rapport spécial 6/2006", que l'Union n'a réalisé que peu de progrès depuis 2001 en matière d'intégration de la dimension environnementale dans la coopération au développement, étant donné que les documents stratégiques par pays ne tenait pas suffisamment compte des questions environnementales; presse, par conséquent, la Commission de mieux intégrer ces questions dans toutes les politiques extérieures et dans tous les instruments financiers et de veiller à leur contrôle systématique, notamment en raison des défis actuels que posent le changement climatique et la perte de biodiversité;

37. réaffirme que l’article 290 du traité FUE est pleinement applicable à l’ICD et souligne dès lors que l’application de la procédure des actes délégués est obligatoire pour les décisions qui remplissent les critères de l’article 290 du traité FUE, tels que l’établissement d’objectifs généraux, de priorités, de résultats escomptés et d’affectations financières;

o

o o

38. charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil et à la Commission, ainsi qu'aux gouvernements et aux parlements des États membres.

• [1]  JO L 378 du 27.12.2006, p. 41.
• [2]  JO C 46 du 24.2.2006, p. 1.
• [3]  JO C 139 du 14.6.2006, p. 1.
• [4]  Annexés à la Communication du 24 octobre 2006 de la Commission au Parlement européen conformément à l’article 251, paragraphe 2, deuxième alinéa, du traité CE concernant la position commune du Conseil sur l’adoption du règlement du Parlement européen et du Conseil établissant un instrument de financement de la coopération au développement (COM(2006)0628).
• [5]  Déposée comme document de comitologie n° CMT-2007-1709 ‑ annexe déposée comme document de comitologie n° CMT-2007-1709-2.
• [6]  Déposé comme document de comitologie n° CMT-2007-1709-3.
• [7]   DCD/DAC (2007)39/final du 4.9.2007, 145 pages.
• [8]  JO L 354 du 31.12.2008, p. 62.
• [9]  JO L 201 du 3.8.2010, p. 30.
• [10]  JO C 287 E du 29.11.2007, p. 507.
• [11]  JO C 125 E du 22.5.2008, p. 213.
• [12]  JO C 146 E du 12.6.2008, p. 337.
• [13]  JO C 175 E du 10.7.2008, p. 595.
• [14]  JO C 263 E du 16.10.2008, p. 624.
• [15]  JO C 294 E du 3.12.2009, p.19.
• [16]  JO C 301 E du 13.12.2007, p. 249.
• [17]  JO C 212 E du 5.8.2010, p.8.
• [18]  Textes adoptés de cette date, P7_TA(2011)0032.
• [19]  Textes adoptés de cette date, P7_TA(2011)0030.
• [20]  Textes adoptés de cette date, P7_TA(2011)0033.
• [21]  JO L 184 du 17.7.1999, p.23.
• [22]  Voir OCDE/CAD: "Directives pour l’établissement des formulaires du système de notification des pays créanciers".

EXPOSÉ DES MOTIFS

Introduction

L’année 2011 constitue un moment stratégique pour tirer les enseignements des quatre années de fonctionnement du règlement (CE) n° 1905/2006 portant établissement d’un instrument de financement de la coopération au développement (ICD). La Commission a annoncé qu’elle présenterait ses propositions en vue du cadre financier pluriannuel (CFP) de l’après 2013 avant les vacances d’été, et les propositions législatives concernant les instruments de financement des relations extérieures plus tard dans l’année. Le présent rapport vise à établir à un stade précoce la position du Parlement à l’égard du nouvel instrument de financement appelé à régir la coopération au développement de l’Union européenne, sur la base des enseignements tirés de la mise en œuvre de l’ICD.

Enseignements

À la suite de l’entrée en vigueur de l’ICD, la commission du développement du Parlement européen a créé quatre groupes de travail (dont le nombre a par la suite été porté à cinq) pour exercer le droit de regard du Parlement sur tous les grands documents de programmation proposés par la Commission. Ce processus a généré un profond dialogue, durable et structuré, entre la commission du développement et les services de la Commission, et a été très bénéfique aux deux institutions en termes d’apprentissage: nous avons été informés des difficultés rencontrées par la Commission dans son exercice de programmation, et votre rapporteur espère que la Commission a également pris davantage conscience de ce que signifient sur le plan pratique les compétences du Parlement vis-à-vis du contrôle démocratique, et de nos méthodes de travail.

Même si ce dialogue a été constructif, et si la Commission a consenti d’importants efforts pour informer les groupes de travail concernant le suivi accordé aux recommandations du Parlement, il n’a malheureusement pas suffi pour décider la Commission à tenir compte de bon nombre des demandes de notre commission ou des résolutions adoptées par le Parlement[1]. Ainsi, la position du Parlement n’a que rarement été reflétée dans les projets de mesures d’exécution proposés par la Commission au comité de gestion de l’ICD.

Nous avons également été déçus de voir que les importants travaux de contrôle effectués par le Parlement n’ont pas reçu le moindre écho de la part des représentants des États membres au sein du comité de l’ICD. Contrairement au Parlement, les États membres n’ont pas semblé se concentrer sur le contrôle du respect, par les propositions de la Commission, des dispositions juridiques de l’ICD (en particulier l’exigence de compatibilité de l’APD).

Notre dialogue semble avoir été surtout entravé par la difficulté à comprendre ou à accepter le véritable rôle de la coopération au développement dans le contexte de l’action extérieure de l’Union européenne. Ce problème est compréhensible: notre principal partenaire au sein de la Commission était la DG RELEX, qui a pour principale mission de promouvoir les intérêts de l’Union européenne dans le reste du monde. Il convient de changer d’état d’esprit pour comprendre que la coopération au développement est le seul domaine de l’action extérieure (en dehors de l’aide humanitaire) qui n’a pas été conçu pour servir les intérêts de l’Union européenne mais pour défendre les intérêts des populations les plus marginalisées et les plus vulnérables de cette planète. Nos actions ciblent donc la réduction de la pauvreté et le développement durable sur le plan humain, social et économique soit, dit plus simplement, le droit à une vie décente pour tous.

La difficulté à reconnaître la mission différente et spécifique de notre politique de développement et à la transposer dans des mesures et des programmes concrets transparaissait clairement dans de nombreux documents de programmation émis par la Commission dans le cadre de l’ICD. Ceux-ci passent donc à côté des mesures d’éradication de la pauvreté et de développement durable et des objectifs du Millénaire pour le développement (OMD), que l’ICD cite comme étant ses objectifs primordiaux et prédominants.

Le Parlement reconnaît clairement l’importance, pour l’Union européenne, de mener dans les pays en développement certaines activités (actions culturelles, contacts entre citoyens, dialogue politique, etc.) qui ne remplissent pas les critères de l’aide publique au développement (APD), tels que définis par le CAD de l’OCDE, mais celles-ci ne peuvent pas être financées par le budget que l’Union européenne consacre au développement. Le Parlement a dès lors demandé que soit créé un instrument qui permettrait à l’Union européenne de financer ces actions à partir d’autres sources que l’ICD. Tout en répétant sa position selon laquelle l’instrument dit "IPI+" ne doit pas être financé par un transfert de fonds de l’ICD, le Parlement continuera de s’engager de manière constructive dans les négociations en cours concernant ce règlement.

Votre rapporteur reconnaît par ailleurs que, lors de l’examen à mi-parcours des documents stratégiques en 2009/2010 en particulier, l’exercice du contrôle démocratique a réduit le risque d’adopter des projets de documents stratégiques contenant des dispositions ultra vires. Notre contrôle a néanmoins également démontré la persistance des risques de promotion des intérêts de politique étrangère, une carence en matière de réduction de la pauvreté et d’OMD, ainsi que des inquiétudes quant au caractère approprié de la consultation des parties prenantes.

Perspectives d’avenir

Dans le cadre du débat sur le prochain CFP, la Commission a laissé entendre qu’elle pourrait revoir la structure générale des instruments de financement extérieur. La rationalisation et l’adaptation aux nouveaux défis, tels que le changement climatique, ainsi que la véritable place des politiques intérieures de l’Union européenne dans la dimension extérieure sont autant d’aspects importants qui doivent être pris en considération. À ce stade précoce, votre rapporteur ne formulera pas de suggestions détaillées sur la structure de la future politique de l’Union européenne pour le développement, mais plutôt sur les principes fondamentaux qui doivent y apparaître.

Le principe sur lequel se fondent nos réflexions est qu’il faut maintenir un instrument distinct ciblant spécifiquement les pays en développement et poursuivant les objectifs définis à l’article 208 du traité FUE. Eu égard à la transparence, la coopération ne relevant pas de l’APD avec des pays en développement (y compris les pays "émergents") devrait être menée au moyen d’un instrument séparé.

Une refonte devrait également permettre de résoudre une anomalie vieille de dix ans: pour assurer l’égalité de traitement de tous les pays en développement et renforcer la responsabilité démocratique de la politique de l’Union européenne pour le développement, le FED devrait être intégré dans le budget de l’EU. Cette mesure ne doit toutefois pas avoir pour conséquence de réduire le montant total des fonds octroyés à l’ICD ou au FED (par rapport à leurs niveaux actuels), ni le montant total des fonds octroyés à la coopération au développement à l’échelle de l’Union européenne.

Financement adéquat

Le futur instrument de fourniture de l’aide européenne au développement doit être pourvu d’un financement adéquat. L’Union européenne s’est engagée à consacrer collectivement 0,7 % de son RNB à l’APD d’ici à 2015. La réalisation de cet objectif nécessitera d’augmenter considérablement le montant actuel de l’aide européenne. Étant donné la valeur ajoutée de l’aide de la Commission, et le rôle important qu’elle joue dans la coordination de la politique de développement de l’Union européenne et des États membres (article 210 du traité FUE), la part de l’APD acheminée à travers le budget de l’Uion européenne devrait à tout le moins rester au même niveau.

L’enveloppe financière annuelle attribuée à l’aide au développement dans le prochain CFP devrait être fortement augmentée en termes réels.

En rappelant aux États membres l’engagement qu’ils ont contracté lors du Conseil européen des 29 et 30 octobre 2009, le Parlement insiste sur le fait que le financement de l’adaptation au changement climatique ne doit pas venir saper ou mettre en danger la lutte contre la pauvreté et les progrès continus en matière d’objectifs du Millénaire pour le développement; par conséquent, cette aide doit venir s’ajouter aux fonds prévus pour la réalisation des objectifs spécifiques de l’ICD et du FED.

Pleins feux sur l’éradication de la pauvreté et les critères de l’APD

L’ICD est conçu comme un véritable instrument de coopération au développement, notamment par les dispositions de l’article 2, paragraphe 1, (qui précisent que l’objectif primordial et prédominant consiste à éradiquer la pauvreté), et de l’article 2, paragraphe 4, (100 % du financement accordé aux programmes géographiques et 90 % de celui octroyé aux programmes thématiques doivent respecter les critères de l’APD).

Conformément à l’article 208 du traité FUE, ces dispositions doivent figurer dans tout instrument appelé à succéder à l’ICD et être, le cas échéant, exprimées en des termes plus stricts, comme nous le montrent les enseignements tirés de la mise en œuvre de l’ICD. Les stratégies thématiques comprendront toujours certaines mesures incompatibles avec l’APD, mais des quotas clairs devront être définis.

Il est toujours capital de se concentrer sur les OMD, sachant que l’objectif de 2015 tombe dans la période couverte par le prochain instrument de développement. Même si nous parvenons à atteindre tous les OMD, la pauvreté restera une réalité pour de nombreuses personnes. Nous devons trouver, pour l’après 2015, une formule qui garantisse la cohérence avec de nouveaux objectifs internationaux restant à définir. L’objectif de l’ICD consistant à octroyer 20 % du financement à la santé et à l’éducation (pour 2009) a constitué un point de référence important pour le Parlement, mais sa mise en œuvre a été difficile à contrôler. Le futur instrument doit maintenir un objectif similaire mais doit, dans un souci de transparence et de clarté, le rattacher au concept de "services sociaux de base", tels que définis par les Nations unies dans l’OMD 8 (indicateur 8.2) et fixer des exigences strictes de notification pour la Commission.

La crise des prix alimentaires a souligné la nécessité de réagir rapidement, et de manière flexible, aux changements subits survenant au niveau des besoins et des priorités. Cet état de fait doit être reflété non seulement dans la structure du financement extérieur mais également dans l’instrument de coopération au développement lui-même.

Programmes géographiques et thématiques

De bonnes raisons poussent à différencier davantage les approches adoptées à l’égard des pays en développement. L’ICD peut ne plus constituer l’instrument le plus approprié pour dialoguer avec certains pays à revenu intermédiaire, en particulier ceux qui se profilent comme des donateurs émergents. Ce constat ne doit néanmoins pas sous-tendre de décisions unilatérales sur la définition des "pays en développement", laquelle doit rester, par consensus international, la prérogative du CAD de l’OCDE. Le fait qu’une part très importante de la population des nouveaux pays donateurs émergents vive toujours dans une situation de pauvreté absolue est une raison suffisante, d’après votre rapporteur, pour que le futur instrument continue à couvrir l’intégralité de la liste du CAD des pays en développement.

Si tous les programmes thématiques se sont avérés importants, il convient peut-être de se concentrer davantage sur les nouveaux défis (crise alimentaire, changement climatique, besoins propres aux États fragiles).

Le programme pour les acteurs privés et les autorités locales s’est avéré souffrir d’un sous financement chronique et d’une trop grande sollicitation; il est impératif que le futur instrument remédie à cette situation. Les résultats du dialogue structuré en cours devront par ailleurs transparaître dans la définition du rôle des acteurs privés et dans les modalités d’aide.

Procédures de programmation de l’aide de l’UE

La coordination et la répartition du travail doivent constituer des principes directeurs de la programmation dans le nouvel instrument de développement. L’idée des documents stratégiques européens doit absolument être maintenue. Il serait judicieux d’inclure un chapitre consacré à l’efficacité de l’aide qui préciserait les actions prises à cet égard, ainsi qu’un tableau des donateurs et un autre des OMD, de manière à garantir la transparence quant au choix des interventions de la Commission.

La programmation géographique fait maintenant partie des attributions du SEAE, sous la responsabilité du commissaire au développement et en coopération avec la DG DEVCO. Étant donné les objectifs et la composition du SEAE, et compte tenu des expériences passées dans le cadre de l’ICD, le risque que les objectifs de développement soient délaissés au profit d’intérêts de politique étrangère est réel. Il est par conséquent absolument capital de développer des procédures et des structures qui conçoivent le développement comme un domaine politique autonome, poursuivant des objectifs propres.

Combler le fossé démocratique

Dans l’instrument de coopération au développement de l’après 2013, le Parlement doit avoir la possibilité de défendre la spécificité de la politique de l’Union européenne pour le développement en contrôlant les décisions de programmation stratégique sur le même pied que le Conseil. Plus particulièrement, les décisions relatives aux objectifs généraux, aux domaines prioritaires et aux résultats escomptés, ainsi qu’à l’affectation des fonds qui remplissent les critères de l’article 290 du traité FUE, doivent être prises selon la procédure des actes délégués.

• [1]  La commission du développement a élaboré sept résolutions adoptées en plénière selon l’article 81 du règlement du Parlement, informant la Commission que, pour douze projets de documents, elle avait outrepassé ses pouvoirs d’exécution. La Commission n’a toutefois adapté ou retiré son projet de décision que dans trois cas.

RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION

Date de l’adoption	2.5.2011
Résultat du vote final	+: –: 0:	22 0 0
Membres présents au moment du vote final	Thijs Berman, Corina Creţu, Leonidas Donskis, Charles Goerens, Catherine Grèze, Eva Joly, Miguel Angel Martínez Martínez, Gay Mitchell, Norbert Neuser, Bill Newton Dunn, Maurice Ponga, Birgit Schnieber-Jastram, Alf Svensson, Eleni Theocharous, Ivo Vajgl
Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final	Kriton Arsenis, Proinsias De Rossa, Agustín Díaz de Mera García Consuegra, Enrique Guerrero Salom, Martin Kastler, Krzysztof Lisek, Csaba Őry, Bart Staes
Suppléant(s) (art. 187, par. 2) présent(s) au moment du vote final	Edit Bauer