RAPPORT sur les régimes de garantie des assurances

21.6.2011 - (2011/2010(INI))

Commission des affaires économiques et monétaires
Rapporteure: Peter Skinner

PROPOSITION DE RÉSOLUTION DU PARLEMENT EUROPÉEN

sur les régimes de garantie des assurances

(2011/2010(INI))

Le Parlement européen,

–   vu la communication de la Commission du 12 juillet 2010 intitulée "Livre blanc sur les régimes de garantie des assurances" (COM(2010)0370),

–   vu la directive 2009/138/CE du Parlement européen et du Conseil du 25 novembre 2009 sur l'accès aux activités de l'assurance et de la réassurance et leur exercice (Solvabilité II)[1],

–   vu le règlement (UE) n° 1094/2010 du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 instituant une Autorité européenne de surveillance (Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles)[2],

–   vu sa résolution du 4 juillet 2006 sur la crise de la compagnie d'assurances "Equitable Life"[3],

–   vu le rapport final de sa commission d'enquête du 23 mai 2007 sur la crise de la compagnie d'assurances "Equitable Life" (A6-0203/2007),

–   vu l'article 48 de son règlement,

–   vu le rapport de la commission des affaires économiques et monétaires et les avis de la commission des affaires juridiques et de la commission du marché intérieur et de la protection des consommateurs (A7-0243/2011),

A. considérant que la crise financière a démontré que la confiance que les consommateurs accordent au système financier peut rapidement être ébranlée en l'absence de processus d'indemnisation suffisants pour contrebalancer les pertes subies du fait de la faillite d'établissements financiers,

B.  considérant que les régimes de garantie des assurances (RGA) peuvent représenter des outils précieux dans la réduction des risques pesant sur les preneurs d'assurance ou, le cas échéant, les bénéficiaires en cas de faillite d'une entité d'assurance,

C. considérant que les motifs de l'existence des RGA, leur fonction et leur structure ne sont analogues ni à ceux des régimes de garantie des dépôts ni à ceux des régimes d'indemnisation des investisseurs du fait de la nature différente du modèle commercial utilisé par les assureurs et du degré différent de risque auquel sont exposés les consommateurs en cas de faillite d'un assureur,

D. considérant qu'il existe, dans les États membres, une grande variété de RGA qui offrent des degrés divers de protection des consommateurs selon les lignes de produits et sur la base de différents modèles de financement,

E.  considérant que la crise financière n'a pas entraîné de pertes notables pour les preneurs d'assurance ou, le cas échéant, les bénéficiaires et que le secteur européen de l'assurance en est sorti relativement indemne,

F.  considérant que la directive "Solvabilité II" introduit une échelle de mesures d'intervention des autorités de contrôle qui réduit la probabilité qu'un assureur fasse faillite et les conséquences néfastes pour les preneurs d'assurance ou, le cas échéant, les bénéficiaires dans une telle éventualité,

G. considérant que l'introduction de la directive "Solvabilité II" et des RGA contribuera à l'instauration de conditions égales sur le marché européen de l'assurance et à parachever le marché intérieur,

H. considérant que, conformément à la directive "Solvabilité II", les demandes d'indemnisation des preneurs d'assurance et, le cas échéant, des bénéficiaires sont garanties lorsqu'un assureur devient insolvable (en ne respectant pas le capital de solvabilité requis) et ne sont compromises que si l'assureur fait faillite (quand l'actif ne suffit pas à couvrir le passif),

I.   considérant que la prestation transfrontalière de services d'assurance dans l'Union est marginale mais qu'elle est susceptible de croître à la suite de la mise en place de la directive "Solvabilité II" du fait des avantages en matière de capital qu'offre une structure paneuropéenne s'appuyant sur des succursales,

J.   considérant que l'absence de RGA harmonisés au niveau européen et la diversité des régimes en place dans les États membres se sont traduites par une protection inefficace et inégale des preneurs d'assurance et ont entravé le fonctionnement du marché de l'assurance en faussant la concurrence transfrontalière,

K. considérant que la confiance des consommateurs envers le fonctionnement du marché intérieur des services financiers ne peut être garantie que par un degré égal de protection de ces derniers, quelle que soit l'origine du prestataire de services, essentiellement grâce à l'application uniforme de règles prudentielles saines et la supervision efficace de l'Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles (AEAPP) et, le cas échéant, des autorités nationales compétentes,

L.  considérant que l'exposition des contribuables à la faillite des établissements financiers doit être maintenue au minimum grâce à un contrôle efficace et proportionné, effectué par les autorités de surveillance nationales et européennes,

1.  reconnaît que le nouveau régime de surveillance et la future directive‑cadre "Solvabilité II" renforceront encore la protection des consommateurs;

2.  invite la Commission, conformément aux règles et aux définitions énoncées dans la directive "Solvabilité II" et au nouveau cadre de surveillance, à présenter des propositions pour une directive d'harmonisation minimale transfrontalière portant création d'un cadre transfrontalier cohérent et uniforme pour les RGA dans les États membres fournissant exclusivement une protection en dernier ressort aux consommateurs lorsque des entreprises d'assurance, en raison de leur insolvabilité, sont incapables de tenir leurs engagements contractuels;

3.  invite la Commission à présenter rapidement la proposition de directive sur les régimes de garantie des assurances afin de compléter celles relatives aux systèmes de garantie des dépôts et aux régimes d'indemnisation des investisseurs ainsi que la directive "Solvabilité II";

4.  reconnaît que l'inégalité potentielle des conditions d'activité pourrait entraîner un arbitrage réglementaire qui affecterait les RGA; invite la Commission à examiner l'interaction entre, d'une part, l'harmonisation et l'application de divers régimes au sein de l'Union et, d'autre part, le principe du pays d'origine afin de déterminer si des distorsions significatives du marché apparaissent ou non; estime que cet examen devrait être effectué trois ans après la pleine mise en œuvre de la directive "Solvabilité II";

5.   reconnaît que la directive "Solvabilité II" ne crée pas un environnement "zéro défaut" pour les entreprises d'assurance et ne met pas les consommateurs à l'abri de pertes en cas de défaillance d'entreprises d'assurance; demande dès lors à la Commission de veiller à ce que le RGA commun, qui doit encore être adopté, soit cohérent et compatible avec la directive "Solvabilité II";

6.  soutient l'adoption du principe du "pays d'origine" – selon lequel les contrats d'assurance émis par un assureur, quel que soit le lieu de la souscription, sont couverts par le RGA du "pays d'origine" – en reconnaissant que a) en raison de l'introduction de la directive "Solvabilité II", la prestation transfrontalière de services d'assurance connaîtra une progression et que b) la faillite d'un assureur sera liée à l'insuffisance du contrôle exercé par l'autorité du "pays d'origine" si bien que la responsabilité de cette faillite devrait être assumée par le RGA du "pays d'origine", qui devrait fournir une protection en dernier ressort aux consommateurs exclusivement lorsque des entreprises d'assurance, en raison de leur insolvabilité, sont incapables de tenir leurs engagements contractuels; invite la Commission à mener une étude d'impact et une consultation publique des parties prenantes en priorité sur l'intégration de l'assurance vie et sur la possibilité d'inclure l'assurance non-vie dans un RGA transfrontalier afin d'assurer un degré approprié de protection des consommateurs et des conditions égales entre les États membres; estime que la Commission et l'AEAPP devraient poser le principe que les coûts supplémentaires d'un RGA sont mis en balance avec l'objectif de la protection des consommateurs; relève que la législation de l'Union en vigueur sur les régimes de garantie des dépôts et les régimes de protection des investisseurs ne couvre que les produits d'épargne;

7.  insiste sur le fait que le modèle de financement des RGA nationaux devrait relever du principe de subsidiarité, en reflétant le principe du "pays d'origine" appliqué à la surveillance et la variété des modèles utilisés par les RGA en vigueur; exhorte la Commission à ne pas prôner une approche purement ex ante pour leur financement, étant donné l'absence d'arguments convaincants en faveur de cette approche et les répercussions négatives qu'elle pourrait occasionner;

8.  insiste pour que les États membres veillent à ce que des tests de leurs RGA soient réalisés et pour qu'ils soient informés dans l'éventualité où les autorités compétentes détectent, dans une compagnie d'assurance, des problèmes susceptibles d'entraîner une intervention au titre du régime concerné; propose que de tels tests soient effectués au moins tous les trois ans ou lorsque les circonstances l'exigent; estime en outre que l'AEAPP devrait mener périodiquement des examens par les pairs afin d'examiner la viabilité financière à long terme des régimes et de pointer les besoins d'amélioration, si nécessaire;

9.  admet que l'application du principe de subsidiarité au choix de modèles de financement ex ante ou ex post peut entraîner des distorsions de la concurrence entre les États membres; estime que de telles distorsions pèsent de manière égale sur la protection des consommateurs et des contribuables et qu'il conviendrait que la Commission adopte une approche prudente et à long terme pour lutter contre ces distorsions;

10. reconnaît qu'il existe différentes manières d'assurer la protection des consommateurs:

– indemnisation: les pertes subies par les preneurs d'assurance ou les bénéficiaires en cas d'insolvabilité de l'assureur sont directement compensées dans le cadre d'un processus méthodique de règlement des demandes;

– continuité: la continuité des contrats d'assurance est assurée grâce à des transferts de portefeuille aux assureurs encore en activité sur le marché ou à une entité spécifique instaurée à cette fin;

recommande que les deux approches soient autorisées par le futur cadre pour les RGA en tenant compte des différences, sur les marchés nationaux, en matière de dimension, de concentration, de conception des produits et de gammes des produits d'assurance proposés;

11. insiste sur le fait que les informations mises à la disposition des consommateurs en cas d'insolvabilité d'un assureur devraient être facilement accessibles, exhaustives et aisément compréhensibles, et fournir des indications claires en ce qui concerne l'autorité à laquelle le consommateur devrait s'adresser pour déposer un recours ou poser des questions; se déclare convaincu que la mise en place d'un point de contact unique pour l'ensemble des régimes de garantie ou d'indemnisation permettrait de faire en sorte que la législation actuelle bénéficie véritablement aux consommateurs, en particulier en ce qui concerne la fourniture d'informations et la facilitation des contacts et des paiements transfrontaliers;

12. souligne que l'application aux RGA de l'approche reposant sur le principe du "pays d'origine" ne peut être crédible, du point de vue des consommateurs, que si ceux-ci ont la même démarche à effectuer pour les deux fonctions des RGA (transfert de portefeuille et demandes d'indemnisation des preneurs d'assurance); invite la Commission à prévoir une procédure dans la langue de communication des consommateurs et un point de contact uniques pour ces derniers au sein des autorités de surveillance de leur pays pour toutes les demandes d'indemnisation au titre des garanties des assurances, quel que soit le lieu d'implantation du RGA du "pays d'origine"; recommande que l'AEAPP développe une approche harmonisée et transparente basée sur la simplicité et les meilleures pratiques et, le cas échéant, au travers de normes techniques contraignantes;

13. souligne qu'il convient d'améliorer les connaissances des consommateurs et de mieux les sensibiliser aux services financiers et aux risques qui leur sont associés; suggère dès lors de mettre en place un mécanisme semblable à la fiche européenne d'information standardisée (FEIS) pour les polices d'assurance, qui comporterait impérativement des mises en garde claires contre les risques liés aux produits d'investissement complexes associés à des assurances et qui signale également l'existence d'un RGA lié à une autorité nationale spécifique afin qu'il soit plus facile aux preneurs d'assurance de comprendre les produits d'assurance et d'avoir accès à toutes les informations pertinentes;

14. estime que les autorités de contrôle des "pays d'origine" et "d'accueil" devraient coopérer pleinement avec le RGA concerné et le cadre de surveillance européenne afin de réduire le plus possible les répercussions négatives sur les preneurs d'assurance ou, le cas échéant, les bénéficiaires dans un "pays d'accueil" en cas de faillite d'un assureur, en agissant par l'intermédiaire du collège des contrôleurs, avec la participation et la supervision de l'AEAPP, afin de garantir la cohérence des approches entre les différents régimes;

15. invite la Commission à préciser le rôle joué par les RGA vis-à-vis des intermédiaires;

16. affirme que, pour assurer une protection complète et permanente aux preneurs d'assurance et aux bénéficiaires, la Commission devrait maintenir et prendre en compte les autres dispositifs de protection et dispositions législatives qui sont déjà en place; estime que les RGA devraient être activés lorsque les autres dispositifs de protection ont échoué;

17. insiste sur le fait que l'adoption par l'Union de nouveaux textes législatifs ne devrait pas servir à diluer la protection assurée par les RGA en vigueur dans les États membres et que les consommateurs ne devraient pas subir de pertes parce que les autorités de surveillance n'ont pas supervisé les assureurs de manière appropriée; invite dès lors la Commission à veiller à ce que le cadre européen pour les RGA fonctionne en tant que mécanisme de dernier ressort en fournissant aux preneurs d'assurance (ou, le cas échéant, aux bénéficiaires) éligibles une indemnisation pour leurs pertes dans toute la mesure du possible ou la possibilité d'un transfert de portefeuille dans un délai raisonnable, si une entreprise devait devenir insolvable;

18. reconnaît que les entreprises d'assurance sont responsables de la conduite de leurs employés et que les intermédiaires sont obligés de souscrire à des assurances de responsabilité civile professionnelle; relève que la fraude relève du droit pénal et du droit de la responsabilité civile délictuelle; reconnaît qu'un RGA fonctionnant selon des règles applicables à la vente abusive et à la fraude pourrait rendre les autorités de surveillance moins vigilantes et moins promptes à utiliser leurs pouvoirs de surveillance, ce qui créerait de l'aléa moral;

19. relève que, en l'absence d'une définition juridiquement contraignante dans l'Union de ce qui constitue une petite ou une micro-entreprise et étant donné la nature fluctuante de ces entités dans le temps, il conviendrait que le champ d'application d'une directive sur les RGA soit limité aux personnes physiques et que les personnes physiques directement liées à l'assureur ayant fait faillite, telles que les directeurs, les cadres ou les membres du conseil d'administration jouissant d'un droit de vote dont le domaine de responsabilité professionnelle est lié aux causes de l'insolvabilité soient exclues du groupe des consommateurs; demande que la Commission examine de nouveau les arguments en faveur de l'inclusion de certaines personnes morales une fois qu'une définition juridiquement contraignante aura été convenue; souligne que, conformément au principe de subsidiarité, les États membres peuvent choisir individuellement d'intégrer les personnes morales dans le champ d'application de leurs RGA nationaux;

20. admet que les problèmes de concentration du marché pourraient mettre à mal la capacité d'un RGA de répondre à toutes les demandes d'indemnisation des preneurs d'assurance ou, le cas échéant, des bénéficiaires à la suite de la faillite d'un ou de plusieurs assureurs; estime qu'il convient d'éviter de soumettre les RGA à des règles susceptibles de créer des tensions accrues sur des marchés concentrés;

21. prévoit un rôle de supervision pour l'AEAPP dans la coordination de simulations de crises spécifiques au marché organisées par les autorités nationales et dans la conduite de simulations de crises à l'échelle européenne appliquées aux RGA, en formulant, si nécessaire, des recommandations et en menant régulièrement des évaluations par les pairs afin de garantir l'échange d'approches basées sur les meilleures pratiques;

22. relève que, dans des marchés de petite dimension et concentrés, la mise sur pied d'un RGA avec des mécanismes de financement inappropriés pourrait engendrer des risques systémiques en augmentant le degré d'interdépendance des assureurs, ce qui créerait des conditions inégales entre les marchés de moyenne et de grande dimension, étant donné que les marchés de plus petite dimension auraient davantage de difficultés à faire face aux coûts; relève que ces difficultés doivent être prises en compte afin d'éviter de soumettre des marchés concentrés à des tensions accrues; invite la Commission à laisser aux États membres toute latitude d'adapter les règles de financement et les autres aspects de la conception des RGA aux besoins spécifiques des marchés nationaux;

23. charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil et à la Commission.

• [1]  JO L 335 du 17.12.2009, p. 1.
• [2]  JO L 331 du 15.12.2010, p. 48.
• [3]  Textes adoptés de cette date, P6_TA(2006)0293.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Les régimes de garantie des assurances (RGA) sont considérés comme un outil précieux pour réduire les risques qui pèsent sur les preneurs d'assurance en cas de faillite d'une entité d'assurance. À plusieurs reprises, le Parlement européen a exprimé son soutien en faveur d'une approche à l'échelle européenne (directive "Solvabilité II", article 242; règlement instituant une AEAPP, article 26) et votre rapporteur souscrit, dans leur principe, aux propositions présentées par la Commission dans son Livre blanc en faveur d'une directive sur les régimes de garantie des assurances (publié en juillet 2010), qu'il considère comme primordiales pour le succès de la directive "Solvabilité II".

La question des RGA est complexe du fait de la grande variété des régimes en vigueur dans les États membres et des interactions entre les RGA et d'autres questions actuellement à l'examen à l'échelle de l'Union, tout particulièrement l'introduction imminente de la directive "Solvabilité II".

Le présent exposé des motifs analysera, en premier lieu, les arguments en faveur d'une solution à l'échelle de l'Union, avant de présenter un panorama des préférences de votre rapporteur.

Une dimension européenne est-elle nécessaire?

La directive "Solvabilité II", dès 2013, modifiera en profondeur le secteur européen des assurances. Statistiquement, les exigences économiques basées sur le risque fixées par la directive "Solvabilité II" réduiront la probabilité de voir un assureur faire faillite à un événement pouvant se produire une fois tous les 200 ans. La faillite est définie comme une situation dans laquelle un assureur possède un niveau de capital insuffisant pour couvrir son passif. Dans une telle situation, les preneurs d'assurance introduisant des demandes d'indemnisation sont potentiellement exposés à des pertes.

Toutefois, conformément à la directive "Solvabilité II", une "échelle" de mesures d'intervention des autorités de contrôle est appliquée avant qu'une faillite puisse avoir lieu. L'intervention est officiellement engagée lorsqu'un assureur ne respecte pas son niveau de capital de solvabilité requis (SCR). Dans cette éventualité, l'autorité de surveillance compétente exigera de l'assureur qu'il prenne des mesures afin de rétablir son niveau de capital au-dessus de son SCR dans un délai imposé. Dans le cas d'une nouvelle baisse de son niveau de capital, en deçà de son minimum de capital requis (MCR), l'assureur restera une entreprise en activité apte à faire face aux demandes d'indemnisation, mais sujette à de sévères interventions prudentielles, y compris l'interdiction d'émettre de nouveaux contrats, et/ou l'obligation de vendre des portefeuilles et/ou d'autres actifs. Dans la pratique, il sera attendu des assureurs qu'ils détiennent un capital supérieur au SCR.

Dans ce contexte, votre rapporteur identifie quatre domaines qui justifient que l'on dote les RGA d'une dimension européenne:

1) Assurer la protection des consommateurs en cas de faillite d'un assureur

Bien que ce soit peu probable, il est tout de même envisageable qu'un assureur (transfrontalier) fasse faillite et que, en conséquence, des preneurs d'assurance fondés à faire valoir des demandes d'indemnisation enregistrent des pertes, en l'absence d'un RGA.

2) Assurer la protection équitable des consommateurs quel que soit le "pays d'origine" de l'assureur

Les activités transfrontalières sont susceptibles de croître dans les années à venir du fait de la multiplication du nombre d'assureurs paneuropéens passant d'un modèle basé sur le principe de subsidiarité à un modèle s'appuyant sur des succursales afin de mettre à profit les avantages en matière de capital qu'offre une telle structure en vertu de la directive "Solvabilité II". Les consommateurs étant ainsi davantage susceptibles de souscrire des assurances auprès d'entreprises opérant sur des marchés soumis à des RGA différents ou n'en comportant pas, l'uniformité de la protection des consommateurs pose clairement question.

3) Assurer la protection des consommateurs en cas de fraude ou de vente abusive

La vente abusive ou les activités frauduleuses dont se rendent coupables des assureurs ou des intermédiaires peuvent entraîner des rendements moins élevés et/ou des pertes pour les preneurs d'assurance du fait de facteurs autres que la faillite de l'assureur. Afin que les services financiers inspirent confiance aux consommateurs, un RGA devrait également couvrir leurs demandes d'indemnisation à la suite de fraudes ou de ventes abusives, étant donné que, du point de vue du consommateur, il n'y a pas de différence entre les pertes occasionnées par la faillite d'un assureur, une vente abusive ou une fraude – in fine, elles résultent toutes d'une défaillance des autorités de surveillance.

4) Assurer la protection des contribuables en cas de défaillance d'un RGA

Sur certains marchés où un seul assureur ou un nombre restreint d'assureurs domine en termes de primes émises, sa ou leur faillite pourrait avoir pour conséquence que les contribuables se voient obligés de couvrir le coût des remboursements, même si un RGA existait. D'un point de vue européen, cette question pose particulièrement problème lorsqu'un assureur ayant fait faillite utilise un passeport pour exporter des primes d'assurance dans un autre État membre. L'exposition potentielle des contribuables émanant de la défaillance d'un RGA devrait être limitée le plus possible.

Éléments-clés d'une directive sur les RGA dans l'Union

Votre rapporteur estime que les quatre objectifs présentés ci-dessus peuvent être atteints de manière appropriée par une directive d'harmonisation minimale qui assurerait un niveau égal de protection des consommateurs, quelle que soit l'implantation géographique de l'assureur émettant la police d'assurance, et limiterait l'exposition des contribuables par suite de demandes d'indemnisation sur des marchés où la taille d'un ou de plusieurs assureurs par rapport à la dimension globale du marché est telle que sa ou leur faillite compromettrait la capacité du RGA de répondre aux demandes d'indemnisation des preneurs d'assurance. Dans le respect de ces limites – qui seront développées ci-après –, votre rapporteur estime que la conception du régime devrait relever du principe de subsidiarité. Dans ces conditions, votre rapporteur reconnaît que d'éventuelles distorsions de la concurrence au sein du marché unique restent sans solution, mais estime qu'il serait plus judicieux de résoudre ces questions à une date ultérieure, lorsque d'autres modifications législatives seront consolidées et l'objectif central qu'est la protection des consommateurs et des contribuables, assuré.

Le champ d'application géographique du RGA devrait être basé sur le principe du "pays d'origine".

Une approche basée sur le principe du "pays d'accueil" comporte des avantages si l'on considère l'équité des règles du jeu et la protection des consommateurs, en l'absence de normes relatives à la protection des consommateurs harmonisées à l'échelle de l'Union. Toutefois, cette approche peut entraîner une multiplication des coûts pour les assureurs paneuropéens devant participer à divers régimes nationaux et, ce qui paraît plus important, d'un point de vue prudentiel, va à l'encontre de l'accent mis dans la directive "Solvabilité II" sur le fait que le pouvoir en matière prudentielle revient en dernier recours à l'autorité de surveillance principale (du "pays d'origine"). Ainsi, in fine, la faillite d'un assureur sera liée à l'insuffisance du contrôle exercé par l'autorité du "pays d'origine" et la responsabilité de l'indemnisation des preneurs d'assurance affectés par cette faillite devra être assumée par le RGA du "pays d'origine".

Les RGA devraient couvrir intégralement les demandes d'indemnisation valables pour toutes les formes d'assurance et le processus d'indemnisation devrait garantir à tous les consommateurs des conditions identiques.

Afin de conserver la confiance des consommateurs tant envers le secteur des assurances qu'envers le marché unique des services financiers, votre rapporteur est convaincu que l'objectif central d'un RGA à l'échelle européenne devrait être d'assurer un niveau cohérent de protection des consommateurs pour tous les types de produits d'assurance en cas de faillite de l'assureur, de vente abusive ou de fraude (commise par l'assureur ou par un intermédiaire). La nouvelle législation de l'Union ne devrait pas entraîner un recul de la protection des consommateurs dans les États membres par rapport aux RGA déjà en vigueur (dont plusieurs offrent déjà une protection pour toutes les classes d'assurance et/ou des remboursements à hauteur de 100 %). Elle devrait au contraire faire en sorte que les consommateurs européens aient la certitude que tous les types de produits d'assurance auxquels ils souscrivent sont couverts par un RGA et que ce dernier garantira qu'ils reçoivent une indemnisation à hauteur de 100 % dans un délai fixé, identique dans l'ensemble de l'Union.

En outre, afin de rendre le principe du "pays d'origine" crédible du point de vue du consommateur, il est nécessaire de rendre cohérentes les conditions faites aux consommateurs lorsqu'il y va de déposer des demandes auprès des RGA, et ce quel que soit le "pays d'origine" de l'assureur. Il est essentiel que les preneurs d'assurances aient, au sein de leur autorité de surveillance nationale, un point de contact unique qui puisse les assister dans leur demande, que ce soit auprès du RGA de leur pays ou celui d'un autre État membre. Ils devraient également être à même de recevoir une assistance adéquate leur permettant de comprendre le processus d'indemnisation et de déposer des demandes dans leur propre langue. L'AEAPP devrait œuvrer au développement d'une approche harmonisée pour les demandes d'indemnisation des preneurs d'assurance sur la base de la simplicité et des meilleures pratiques, le cas échéant par l'intermédiaire de normes techniques contraignantes. Les autorités de surveillance du "pays d'origine" et du "pays d'accueil" devraient pleinement coopérer afin de veiller à ce que le preneur d'assurance dans le "pays d'accueil" soit confronté au minimum de désagréments en cas de faillite.

À ce stade, les RGA devraient couvrir uniquement les personnes physiques, bien que les régimes nationaux soient autorisés à choisir d'intégrer les personnes morales.

Du point de vue du marché unique, il existe des avantages à inclure les petites et micro‑entreprises dans un RGA; il convient toutefois d'accorder une attention particulière à la définition des critères permettant d'identifier ces entreprises. En effet, votre rapporteur relève que, s'il existe une définition de ce qu'est une PME (recommandation de la Commission 2003/361/CE), celle-ci n'est pas appliquée de manière homogène dans l'Union. La nature fluctuante de ces entreprises dans le temps est source de complications supplémentaires. En conséquence, toute directive future sur les RGA devrait se limiter aux personnes physiques. Toutefois, après l'adoption d'une définition juridique des PME appliquée dans l'ensemble de l'Union et à la suite de la consolidation d'un RGA destiné uniquement aux consommateurs, la Commission devrait de nouveau examiner les arguments en faveur de la couverture de certaines personnes morales par les RGA. Conformément à l'approche s'appuyant sur l'harmonisation minimale, telle que prônée tout au long du présent rapport, votre rapporteur estime que les États membres, sur une base individuelle, devraient être autorisés à intégrer les personnes morales dans leur RGA national s'ils le souhaitent.

Le modèle de financement des RGA devrait relever du principe de subsidiarité. Les RGA devraient être suffisamment robustes, l'autorité de surveillance du "pays d'origine" appliquant, sous la supervision de l'AEAPP, des normes crédibles afin d'éviter aux contribuables de financer les demandes d'indemnisation.

Les RGA en vigueur reflètent les particularités des marchés nationaux et ont des structures extrêmement hétérogènes. Pourvu que la protection apportée aux consommateurs et aux contribuables soit cohérente et efficace, votre rapporteur, à ce stade, ne voit donc pas l'intérêt d'adopter une approche harmonisée à l'échelle européenne pour leur financement.

Votre rapporteur n'apporterait pas son soutien tout particulièrement à une approche ex ante définie par une directive d'harmonisation minimale. Il se peut qu'elle soit appropriée dans certains États membres du fait des circonstances historiques, mais il est difficile de cerner les raisons qui expliqueraient la nécessité pour l'Union de se doter d'un fond ex ante, étant donné que:

•   même durant les crises financières, les assureurs – contrairement aux banques – ne tendent pas à faire faillite en masse du fait de leur profil de financement différent et de l'absence d'une interdépendance systémique;

•   l'insolvabilité ou la faillite d'un assureur n'entraîne pas de besoins immédiats de financement, les demandes d'indemnités étant très illiquides du point de vue du consommateur, au contraire des dépôts de particuliers dans les banques;

•   bien que certains avancent que l'appartenance à des régimes ex ante réduit l'aléa moral, aucune preuve n'indique que les assureurs opérant en Europe sous les régimes ex ante ou ex post en vigueur adoptent en conséquence des profils de risque différents;

•   il est légitime de se demander si, à un niveau macro-économique, un régime ex ante pourrait être de taille suffisante pour contribuer à amoindrir les effets procycliques d'une crise.

Cependant, votre rapporteur reconnaît que, sur un petit nombre de marchés, on constate un niveau de concentration tel que la faillite d'un ou de plusieurs assureurs pourrait mettre à mal l'aptitude d'un RGA à absorber toutes les demandes d'indemnisation introduites avant que les autorités de surveillance ne puissent restructurer et/ou vendre l'entreprise et/ou les portefeuilles d'assurance. Dans une telle éventualité, les contribuables pourraient se voir obligés de régler la facture des coûts des demandes d'indemnisation. Votre rapporteur estime qu'il incomberait alors à l'autorité de surveillance du "pays d'origine" de garantir que les risques supplémentaires posés au RGA national du fait de la présence d'un ou de plusieurs grands assureurs sont pris en compte par des règles de surveillance renforcées. De telles mesures pourraient prendre la forme d'un fond général ex ante, d'exigences plus élevées en matière de capital imposées, en vertu de la directive "Solvabilité II", aux grands assureurs (conformément au second pilier ou à un agrément plus strict des modèles internes), de la contribution des exportateurs d'assurance à un régime ex ante spécifique, exigeant des assureurs individuels qu'ils versent des fonds supplémentaires sur un compte séquestre, ou d'une autre approche. Étant donné les implications qu'aurait la défaillance d'un RGA national pour la confiance envers le marché à travers l'Europe, les autorités de surveillance nationales, en coopération avec l'AEAPP, devraient procéder à des simulations de crise spécifiques au marché et à l'échelle de l'Union appliquées aux RGA nationaux afin de veiller à ce qu'ils soient capables de surmonter la faillite d'un ou de plusieurs assureurs et formuler des recommandations si des modèles de RGA s'avèrent insuffisants. À cette démarche devraient être associées des évaluations par les pairs afin de garantir l'échange des meilleures pratiques en matière de RGA.

AVIS de la commission du marché intérieur et de la protection des consommateurs (14.4.2011)

à l'intention de la commission des affaires économiques et monétaires

sur les régimes de garantie des assurances
(2011/2010(INI))

Rapporteur pour avis: Louis Grech

SUGGESTIONS

La commission du marché intérieur et de la protection des consommateurs invite la commission des affaires économiques et monétaires, compétente au fond, à incorporer dans la proposition de résolution qu'elle adoptera les suggestions suivantes:

A.   considérant que le ralentissement récent de l'activité économique a mis en évidence un certain nombre de lacunes et d'inégalités préoccupantes sur le marché unique, qui ont toutes eu des incidences négatives sur la confiance des consommateurs et des citoyens; considérant que, pour protéger les droits des consommateurs et rétablir la confiance de ces derniers à l'égard des marchés financiers, il importe que l'Union prenne de toute urgence des mesures en sorte que les intérêts des consommateurs soient dûment pris en compte dans toutes les initiatives actuelles et à venir,

B.   considérant que l'absence de RGA harmonisés au niveau européen et la diversité des régimes en place dans les États membres se sont traduites par une protection inefficace et inégale des preneurs d'assurance et ont entravé le fonctionnement du marché de l'assurance en faussant la concurrence transfrontalière,

1.   estime que l'adoption d'un régime commun de garantie des assurances (RGA) à l'échelle de l'Union européenne et l'adaptation des divers régimes de garantie des assurances existant dans les États membres permettraient de donner davantage confiance aux citoyens, de protéger les droits des consommateurs et des contribuables et de renforcer la stabilité du marché, dans le secteur des assurances en particulier et, de façon plus générale, sur le marché intérieur et dans le domaine des services financiers; salue par conséquent l'initiative de la Commission de mettre en place un cadre d'harmonisation minimale en matière de RGA;

2.   reconnaît que la directive "Solvabilité II" ne crée pas un environnement "zéro défaut" pour les entreprises d'assurances et ne met pas les consommateurs à l'abri de pertes en cas de défaillance d'une entreprise d'assurance; demande dès lors à la Commission de veiller à ce que le régime commun de garantie des assurances, à adopter, soit cohérent et compatible avec la directive "Solvabilité II";

3.   reconnaît que l'approche la plus réaliste et la plus judicieuse à l'heure actuelle serait de mettre en place un cadre cohérent et juridiquement contraignant de protection par les RGA basé sur une harmonisation minimale, ne portant pas atteinte à la protection déjà fournie par certains États membres; convient que, à plus long terme, l'objectif devrait consister à harmoniser les dispositions régissant les questions qui sont importantes pour les consommateurs, comme le principe du pays d'origine, les limites d'indemnisation et autres questions connexes; estime que, dès l'entrée en vigueur du cadre législatif applicable aux RGAS, la Commission devrait procéder à une évaluation, conduite par des experts, afin de déterminer si la législation a atteint ses principaux buts et ses objectifs essentiels; souscrit au point de vue selon lequel la structure législative des RGA devrait s'appuyer sur des analyses d'impact adéquates;

4.   affirme que, pour assurer une protection complète et permanente aux preneurs d'assurance et aux bénéficiaires, la Commission devrait maintenir et prendre en compte les autres dispositifs de protection et dispositions législatives qui sont déjà en place; estime que les RGA devraient être activés lorsque les autres dispositifs de protection ont échoué;

5.  estime que les futurs RGA devraient se baser sur le principe de l'État membre d'origine, notamment pour les succursales conduisant des activités d'assurance transfrontalières, à condition que les États membres offrent un niveau élevé et identique de protection des consommateurs à toutes les personnes physiques – preneurs d'assurances ou bénéficiaires – couvertes par tous les types de contrats d'assurance (vie et non-vie) concernant les consommateurs;

6.   relève qu'aucun régime de garantie ne s'applique aux retraites relevant du second pilier gérées par les fonds de pension, alors que les assureurs servant des pensions seraient couverts par un RGA; insiste dès lors pour que les produits de pension du second pilier soient couverts par des régimes distincts et séparés assurant des niveaux équivalents de protection pour tous les pensionnés;

7.  insiste sur le fait que les informations mises à la disposition des consommateurs en cas d'insolvabilité d'un assureur devraient être facilement accessibles, exhaustives et aisément compréhensibles, et fournir des indications claires en ce qui concerne l'autorité à laquelle le consommateur devrait s'adresser pour déposer un recours ou poser des questions; se déclare convaincu que la mise en place d'un point de contact unique pour l'ensemble des régimes de garantie ou d'indemnisation permettrait de faire en sorte que la législation actuelle bénéficie réellement aux consommateurs, en particulier en ce qui concerne la fourniture d'informations et la facilitation des contacts et des paiements transfrontaliers;

8.   souligne qu'il convient d'améliorer les connaissances des consommateurs et de mieux les sensibiliser aux services financiers et aux risques qui leur sont associés; suggère dès lors de mettre en place un mécanisme semblable à la fiche européenne d'information standardisée (FEIS) pour les polices d'assurance, qui comporte impérativement des mises en garde claires contre les risques liés aux produits d'investissement complexes associés à des assurances et qui signale également l'existence de RGA liés à une autorité nationale spécifique en sorte qu'il soit plus facile aux preneurs d'assurance de comprendre les produits d'assurance et d'avoir accès à toutes les informations pertinentes;

9.   estime que, pour garantir un niveau élevé de protection des consommateurs en cas de défaillance d'un assureur, un cadre européen pour les RGA devrait donner le choix entre l'indemnisation financière des pertes subies et la poursuite des contrats d'assurance par transfert de portefeuille et que la préférence devrait être donnée à cette dernière option, en veillant à ce que, en toutes circonstances, le preneur d'assurance ne perde aucun des droits et privilèges dérivant de la police; estime qu'il convient d'envisager de fixer des limites d'indemnisation pour les assurances non obligatoires, tout en garantissant une indemnisation maximale pour les assurances obligatoires;

10. relève que, sur un certain nombre de marchés de l'assurance au sein de l'Union, les limites d'indemnisation s'appliquant à des produits d'investissement, d'assurance et de banque de même nature ne sont pas alignées; estime que la Commission devrait veiller à ce que, en pareils cas, le niveau de protection qui s'applique aux dépôts bancaires et aux fonds d'investissement soit également applicable aux produits d'investissement vendus par des entreprises d'assurance;

11. estime que les modalités de financement des RGA devraient se baser tant sur un financement ex ante, sous réserve de la conduite d'analyses d'impact détaillées, que sur un financement ex post, et qu'un large débat au niveau européen est nécessaire afin de garantir que les fonds collectés ex ante sont fixés, en pourcentage, à un niveau raisonnable qui bénéficie aux consommateurs sans peser trop lourdement sur l'assureur; reconnaît que des fonds d'urgence collectés ex ante bénéficieraient aux compagnies d'assurance, en ce sens qu'ils inciteraient à une bonne gestion du risque d'entreprise;

12. demande à la Commission et aux États membres de s'engager en faveur d'une gouvernance et d'une surveillance effectives des RGA par les autorités compétentes des États membres et par l'AEAPP et de renforcer la coopération entre les autorités nationales et l'AEAPP afin de garantir une approche cohérente des RGA; insiste sur le fait que les systèmes de surveillance nationaux, avec l'accord de l'AEAPP, devraient vérifier que les RGA sont en mesure de résister à la faillite d'un ou plusieurs assureurs et devraient par ailleurs faciliter l'échange d'informations et de bonnes pratiques;

13. admet que les problèmes de concentration du marché pourraient mettre à mal la capacité d'un RGA de répondre à toutes les demandes d'indemnisation des preneurs d'assurances à la suite de la faillite d'un ou de plusieurs assureurs; estime qu'il convient d'éviter de soumettre les RGA à des règles qui seraient de nature à créer des tensions accrues sur des marchés concentrés.

RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION

Date de l'adoption	13.4.2011
Résultat du vote final	+: –: 0:	34 0 3
Membres présents au moment du vote final	Pablo Arias Echeverría, Adam Bielan, Lara Comi, Anna Maria Corazza Bildt, António Fernando Correia De Campos, Jürgen Creutzmann, Christian Engström, Evelyne Gebhardt, Louis Grech, Małgorzata Handzlik, Iliana Ivanova, Philippe Juvin, Sandra Kalniete, Eija-Riitta Korhola, Edvard Kožušník, Kurt Lechner, Toine Manders, Mitro Repo, Robert Rochefort, Zuzana Roithová, Heide Rühle, Matteo Salvini, Christel Schaldemose, Andreas Schwab, Eva-Britt Svensson, Róża Gräfin von Thun und Hohenstein, Kyriacos Triantaphyllides, Emilie Turunen, Bernadette Vergnaud, Barbara Weiler
Suppléants présents au moment du vote final	Ashley Fox, María Irigoyen Pérez, Constance Le Grip, Pier Antonio Panzeri, Konstantinos Poupakis, Sylvana Rapti, Olle Schmidt

RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION

Date de l'adoption	15.6.2011
Résultat du vote final	+: –: 0:	37 0 1
Membres présents au moment du vote final	Sharon Bowles, Udo Bullmann, Pascal Canfin, Nikolaos Chountis, George Sabin Cutaş, Leonardo Domenici, Diogo Feio, Elisa Ferreira, Ildikó Gáll-Pelcz, José Manuel García-Margallo y Marfil, Jean-Paul Gauzès, Sven Giegold, Sylvie Goulard, Liem Hoang Ngoc, Gunnar Hökmark, Wolf Klinz, Jürgen Klute, Philippe Lamberts, Werner Langen, Astrid Lulling, Arlene McCarthy, Ivari Padar, Alfredo Pallone, Anni Podimata, Antolín Sánchez Presedo, Olle Schmidt, Edward Scicluna, Peter Simon, Peter Skinner, Theodor Dumitru Stolojan, Ivo Strejček, Kay Swinburne, Marianne Thyssen, Ramon Tremosa i Balcells, Corien Wortmann-Kool
Suppléants présents au moment du vote final	David Casa, Ashley Fox, Thomas Mann