RELAZIONE sulla proposta di regolamento del Parlamento europeo relativo alle modalità per l'esercizio del diritto d'inchiesta del Parlamento europeo e che abroga la decisione 95/167/CE/Euratom/CECA del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione
14.10.2011 - (2009/2212(INI))
Commissione per gli affari costituzionali
Relatore: David Martin
PROPOSTA DI RISOLUZIONE LEGISLATIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO
sulla proposta di regolamento del Parlamento europeo relativo alle modalità per l'esercizio del diritto d'inchiesta del Parlamento europeo e che abroga la decisione 95/167/CE/Euratom/CECA del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione
Il Parlamento europeo,
– visto l'articolo 226, terzo comma, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea,
– visti gli articoli 41 e 48 del suo regolamento,
– vista la relazione della commissione per gli affari costituzionali (A7-0352/2011),
1. approva la proposta di regolamento allegata alla presente risoluzione;
2. invita il Consiglio e la Commissione a comunicare la propria approvazione alla proposta;
3. invita il Consiglio e la Commissione, qualora non siano in grado di dare la propria approvazione alla proposta nella forma attuale, ad aprire negoziati ed incarica il suo relatore e il presidente della sua commissione competente ad avviare, sotto la guida di tale commissione, negoziati con il Consiglio e la Commissione al fine di ottenere l'approvazione di queste due istituzioni;
4. incarica il suo Presidente di trasmettere la presente risoluzione e la proposta di regolamento ad essa allegata al Consiglio, alla Commissione e ai parlamenti nazionali.
ALLEGATO
PROPOSTA DI REGOLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO
relativo alle modalità per l'esercizio del diritto d'inchiesta del Parlamento europeo e che abroga la decisione 95/167/CE/Euratom/CECA del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione
IL PARLAMENTO EUROPEO,
visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare l'articolo 226, terzo comma,
visto il trattato che istituisce la Comunità europea dell'energia atomica, in particolare l'articolo 106 bis,
previa trasmissione del progetto di atto legislativo ai parlamenti nazionali,
vista l'approvazione del Consiglio[1],
vista l'approvazione della Commissione[2],
deliberando secondo una procedura legislativa speciale,
considerando quanto segue:
(1) Il trattato di Lisbona ha creato le condizioni per un rinnovato e rafforzato equilibrio istituzionale all'interno dell'Unione che consente alle sue istituzioni di funzionare in modo più efficiente, trasparente e democratico; in tale contesto, sono state rafforzate ed ampliate le funzioni del Parlamento europeo in materia di controllo politico. In conformità con la prassi parlamentare nazionale e i requisiti previsti dal trattato sull'Unione europea, dal trattato sul funzionamento dell'Unione europea e dal trattato che istituisce la Comunità europea dell'energia atomica (di seguito denominati "i trattati"), le commissioni d'inchiesta del Parlamento europeo dovrebbero quindi essere rafforzate ed ottenere poteri specifici, autentici e chiaramente delimitati che siano più in linea con la sua statura e le sue competenze politiche, rispettando ad un tempo il principio di proporzionalità sancito dall'articolo 5 del trattato sull'Unione europea. I poteri delle commissioni d'inchiesta, che rappresentano strumenti eccezionali di controllo politico, dovrebbero lasciare impregiudicate le responsabilità di altre istituzioni.
(2) Il 19 aprile 1995, il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione hanno adottato la decisione 95/167/CE, Euratom, CECA[3] che definisce le modalità per l'esercizio del diritto d'inchiesta del Parlamento europeo. Tale decisione alludeva alla possibilità che le relative disposizioni potessero essere rivedute alla luce dell'esperienza acquisita.
(3) A fronte del rinnovato equilibrio istituzionale creato dal trattato di Lisbona e dell'esperienza acquisita grazie all'attività delle commissioni d'inchiesta del Parlamento europeo, è opportuno abrogare la decisione 95/167/CE, Euratom, CECA e sostituirla con un nuovo regolamento.
(4) In linea con il principio di utilità riconosciuto dalla giurisprudenza della Corte di giustizia[4], occorre conferire al Parlamento europeo e alle sue commissioni d'inchiesta i poteri indispensabili per svolgere i compiti derivanti dal diritto di inchiesta. A tal fine, è altresì essenziale che le istituzioni e gli organi dell'Unione europea nonché gli Stati membri prendano tutte le misure intese ad agevolare lo svolgimento di tali compiti;
(5) Nessuna commissione d'inchiesta dovrebbe essere costituita qualora i fatti presunti siano all'esame di un organo giurisdizionale e fino a quando il caso sia ancora oggetto di procedimento giudiziario; tuttavia, al fine di evitare conflitti tra inchieste di natura politica e inchieste di natura giudiziaria, il Parlamento europeo dovrebbe essere in grado - senza esservi obbligato ai sensi dei trattati - di sospendere l'indagine di una commissione d'inchiesta se, una volta che essa sia stata costituita, abbia avuto inizio un procedimento giudiziario avente lo stesso oggetto.
(6) I principi di trasparenza, buon governo e responsabilità democratica presuppongono che i lavori delle commissioni d'inchiesta e, in particolare, le audizioni siano pubblici; d'altro canto, occorre prevedere la possibilità che i lavori si svolgano a porte chiuse e predisporre opportune norme in materia di riservatezza, al fine di garantire l'efficienza delle inchieste, la protezione degli interessi vitali degli Stati membri, la tutela della vita privata e dell'integrità dell'individuo, in linea segnatamente con la legislazione dell'Unione sulla protezione dei dati personali, o la tutela degli interessi commerciali di una persona fisica o giuridica.
(7) Il diritto d'inchiesta, in quanto importante elemento dei poteri di sorveglianza parlamentare, è volto a determinare le modalità in base alle quali il corpus juris esistente è stato attuato in passato; è quindi indispensabile che una commissione d'inchiesta possa fare affidamento su prove concrete raccolte nel corso della propria indagine. A tal fine, la commissione d'inchiesta dovrebbe essere in grado di effettuare, entro i limiti del proprio mandato, qualsiasi indagine che ritenga necessaria al fine di espletare il proprio compito, in particolare di effettuare indagini in loco, richiedere documenti, citare testimoni, sentire funzionari e altri agenti dell'Unione o degli Stati membri e chiedere relazioni di esperti.
(8) A fini di trasparenza e certezza del diritto, l'ordine di assunzione delle prove da parte di una commissione d'inchiesta dovrebbe assumere la forma di una decisione la quale, quando produca effetti giuridici in capo a terzi, dovrebbe essere considerata costituire un atto del Parlamento europeo onde consentire un idoneo sindacato giurisdizionale.
(9) Le indagini dovrebbero essere condotte rispettando appieno i diritti dell'uomo e le libertà fondamentali, in particolare il principio di equità, e il diritto degli interessati ad esprimere le proprie opinioni sui fatti che li riguardano.
(10) Le commissioni d'inchiesta dovrebbero rispettare appieno i diritti di coloro che chiamano a testimoniare, conformemente alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e alla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea.
(11) Le indagini dovrebbero altresì tener conto del principio secondo il quale le conclusioni di un'inchiesta dovrebbero basarsi esclusivamente su elementi che abbiano valore probante; a tal fine, è opportuno che la commissione d'inchiesta possa, in particolare, accedere a qualsiasi documento pertinente in possesso delle istituzioni o degli organi dell'Unione, degli Stati membri o, se il documento è ritenuto pertinente per il buon esito dell'inchiesta, di qualsiasi altra persona fisica o giuridica.
(12) In linea con il principio di cooperazione leale e con l'impegno di contribuire a sostenere l'ordinamento giuridico dell'Unione, le istituzioni e gli organi dell'Unione o gli Stati membri dovrebbero designare i funzionari o gli agenti che autorizzano a comparire dinanzi a una commissione d'inchiesta qualora la commissione li inviti a farlo. Inoltre, una commissione d'inchiesta dovrebbe poter sentire i Commissari competenti per i fatti oggetto dell'indagine, se la loro testimonianza è considerata di importanza fondamentale e necessaria per una valutazione approfondita dei fatti oggetto dell'indagine.
(13) Tuttavia, al fine di garantire che la commissione d'inchiesta possa essere certa che le proprie conclusioni si basino su elementi aventi valore probante, essa dovrebbe altresì avere il diritto di citare come testimone chiunque risieda nell'Unione europea, compresi i funzionari e gli altri agenti delle istituzioni dell'Unione o degli Stati membri, i quali dovrebbero essere tenuti a rispondere alle domande di buon grado, in modo esauriente e veritiero; inoltre, al fine di garantire che i funzionari e gli agenti dell'Unione possano ottemperare a questo obbligo, occorre chiarire che essi sono ritenuti autorizzati a norma degli articoli 17 e 19 dello statuto dei funzionari dell'Unione europea, stabilito dal regolamento (CEE, Euratom, CECA) n. 259/68[5], e dell'articolo 11 del regime applicabile agli altri agenti dell'Unione europea, contenuto nello stesso regolamento, a rispondere alle citazioni della commissione, a partecipare all'audizione in quanto testimone e a produrre dichiarazioni o fornire prove personalmente.
(14) Considerata l'esigenza di garantire il massimo valore probante delle testimonianze, le commissioni d'inchiesta dovrebbero avere altresì il diritto di chiedere ai testimoni di testimoniare sotto giuramento; visto però che la testimonianza sotto giuramento non è una procedura utilizzata in ogni ordinamento giuridico nazionale dell'Unione, i testimoni non dovrebbero essere obbligati a prestare giuramento. È opportuno che si prenda ufficialmente atto di ogni caso in cui un testimone rifiuti di testimoniare sotto giuramento, al fine di consentire un'equa valutazione comparativa del valore probante di tutte le testimonianze.
(15) All'atto della ratifica del trattato sul funzionamento dell'Unione europea, gli Stati membri hanno altresì convenuto di conferire al Parlamento europeo il diritto di indagare le denunce di infrazione o di cattiva amministrazione nell'applicazione del diritto comunitario; di conseguenza, essi dovrebbero garantire che le proprie autorità nazionali, in linea con le disposizioni del diritto nazionale, forniscano il necessario sostegno per consentire alle commissioni d'inchiesta di svolgere il proprio compito, tra l'altro, in particolare, eseguendo in modo tempestivo le richieste di assistenza giudiziaria emesse dalla commissione.
(16) Al fine di rafforzare il controllo democratico a livello di Unione, le disposizioni del presente regolamento concedono ampi poteri alle commissioni d'inchiesta; per dare effetto a tali disposizioni, rafforzare l'efficacia delle inchieste e portarle maggiormente in linea con la prassi dei parlamenti nazionali, il presente regolamento dovrebbe prevedere la possibilità di sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive in casi ben precisi; spetta agli Stati membri garantire che determinate violazioni siano oggetto di opportune sanzioni a titolo del diritto nazionale e avviare opportuni procedimenti a carico dei responsabili di tali violazioni.
(17) Al fine di garantire un'ampia gamma di efficaci mezzi di impugnazione, le persone fisiche o giuridiche diverse dalle istituzioni e organi dell'Unione e dagli Stati membri dovrebbero poter disporre all'interno del Parlamento europeo di un mezzo di impugnazione a livello precontenzioso il quale preveda che tali persone possano contestare le decisioni, adottate in applicazione delle disposizioni in materia d'inchiesta, che sono loro rivolte o che le interessano direttamente o individualmente. Tale mezzo di impugnazione dovrebbe integrare i mezzi di impugnazione di carattere giudiziale ed extragiudiziale previsti dai trattati e dagli ordinamenti giuridici degli Stati membri.
(18) Occorre rispettare la dottrina della separazione dei poteri in base alla quale, onde evitare abusi di potere, il legislatore (il parlamento), l'esecutivo (il governo) e la magistratura (i tribunali) dovrebbero essere separati l'uno dall'altro.
(19) Il presente regolamento rispetta i diritti fondamentali e osserva i principi riconosciuti nella Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea,
HA ADOTTATO IL PRESENTE REGOLAMENTO:
Sezione 1
Oggetto e norme generali sulla costituzione di una commissione d'inchiesta
Articolo 1
Oggetto
1. Il presente regolamento stabilisce le modalità dettagliate per l'esercizio del diritto del Parlamento europeo, nell'ambito delle sue funzioni, di esaminare le denunce di infrazione o di cattiva amministrazione nell'applicazione del diritto dell'Unione.
2. Le disposizioni che disciplinano l'organizzazione interna del Parlamento europeo sono stabilite nel suo regolamento.
Articolo 2
Costituzione e mandato delle commissioni d'inchiesta
1. Alle condizioni ed entro i limiti stabiliti dai trattati, il Parlamento europeo può costituire commissioni temporanee d'inchiesta.
2. Il Parlamento europeo può costituire tali commissioni d'inchiesta su richiesta di un quarto dei suoi membri.
3. La decisione di costituire una commissione di inchiesta ne specifica il mandato, fra cui in particolare:
(a) l'oggetto e lo scopo dell'inchiesta, con riferimento alle pertinenti disposizioni del diritto dell'Unione;
(b) la sua composizione, sulla base di una rappresentanza equilibrata delle forze politiche;
(c) il termine per il deposito della sua relazione che non deve superare dodici mesi dal giorno in cui si riunisce la prima volta e che può, con decisione motivata del Parlamento europeo, essere prorogato due volte di non più di tre mesi.
Articolo 3
Cessazione di esistenza delle commissioni d'inchiesta
Una commissione d'inchiesta cessa di esistere:
(a) con il deposito della sua relazione; o
(b) raggiunto il termine per il deposito della sua relazione; e
(c) in ogni caso, alla fine della legislatura.
Articolo 4
Nuove inchieste
Una commissione d'inchiesta non può essere costituita né ricostituita per fatti già oggetto di inchiesta da parte di una commissione d'inchiesta prima della scadenza di un termine minimo di dodici mesi dal deposito della relazione riguardante tale inchiesta o dalla conclusione del mandato della precedente commissione d'inchiesta e se non sono emersi fatti nuovi. Una commissione può essere in ogni caso costituita qualora siano emersi fatti nuovi e gravi che siano considerati tali da modificare conclusioni sostanziali.
Sezione 2
Norme procedurali di carattere generale
Articolo 5
Incompatibilità
1. Nessuna commissione d'inchiesta può essere costituita qualora i fatti presunti siano all'esame di un organo giurisdizionale e fino a quando il caso sia ancora oggetto di procedimento giudiziario.
2. Se, costituita una commissione d'inchiesta, viene avviato un procedimento giudiziario avente lo stesso oggetto, il Parlamento europeo decide se sospendere l'indagine della commissione.
Una richiesta in tal senso può essere presentata da uno Stato membro, dalla Commissione o da una persona direttamente e individualmente interessata dall'inchiesta.
Il periodo di sospensione non viene computato ai fini del termine di cui all'articolo 2, paragrafo 3, lettera c).
Articolo 6
Pubblicità dei lavori
1. I lavori della commissione d'inchiesta e, in particolare, le audizioni svolte dalla commissione sono pubblici.
2. Eccezionalmente, i lavori si svolgono a porte chiuse se richiesto da un quarto dei membri della commissione d'inchiesta, da un'istituzione o da un organo dell'Unione o dalle autorità nazionali interessate. I testimoni e gli esperti possono, se lo richiedono, essere sentiti a porte chiuse.
Le informazioni ritenute riservate, come previsto dall'articolo 7, sono esaminate a porte chiuse.
3. Colui che, chiamato in causa nel corso di un'inchiesta, possa subirne un danno, viene informato dalla commissione d'inchiesta e da questa sentito, qualora ne faccia richiesta.
Articolo 7
Riservatezza
1. Le informazioni raccolte dalla commissione d'inchiesta sono destinate unicamente allo svolgimento dei compiti assegnatile. Esse non possono essere pubblicate se contengono materiale di carattere riservato. Le informazioni riservate sono trattate e tutelate dal Parlamento europeo in conformità con le norme minime di sicurezza comuni applicate dalle istituzioni dell'Unione.
2. Il paragrafo 1 si applica di conseguenza alle informazioni la cui pubblicazione pregiudicherebbe la tutela della vita privata e l'integrità di una persona, in particolare per quanto riguarda la legislazione dell'Unione in materia di protezione dei dati personali, o gli interessi commerciali di una persona fisica o giuridica, compresa la proprietà intellettuale.
Articolo 8
Cooperazione
Le istituzioni e gli organi dell'Unione provvedono affinché i propri membri e dipendenti concedano l'assistenza necessaria per consentire alla commissione d'inchiesta di svolgere i suoi compiti.
Gli Stati membri provvedono affinché le loro autorità competenti, secondo le disposizioni nazionali, forniscano alla commissione d'inchiesta il sostegno necessario allo svolgimento dei suoi compiti.
Articolo 9
Comunicazioni
Le comunicazioni alle autorità nazionali o ai tribunali degli Stati membri ai fini dell'applicazione del presente regolamento sono eseguite per il tramite delle rispettive rappresentanze permanenti presso l'Unione europea.
Articolo 10
Risultati delle inchieste
1. Conclusa l'inchiesta, la commissione d'inchiesta presenta la propria relazione definitiva al Parlamento europeo che la approva o respinge senza modifiche.
2. La relazione definitiva della commissione può comprendere le conclusioni della minoranza come parte ufficiale del testo, purché tali conclusioni ottengano il sostegno di almeno un quarto dei membri della commissione.
3. Sulla base della relazione, il Parlamento europeo può, in particolare, deferire la questione alle istituzioni o agli organi dell'Unione ovvero alle autorità giudiziarie nazionali o ad altre autorità.
Il Parlamento europeo può trasmettere alle istituzioni o agli organi dell'Unione europea o agli Stati membri le raccomandazioni da esso eventualmente adottate sulla base della relazione della commissione d'inchiesta.
Sezione 3
Indagine
Articolo 11
Svolgimento dell'indagine
1. Entro i limiti del proprio mandato, la commissione d'inchiesta può svolgere qualsiasi indagine che ritenga necessaria per lo svolgimento del suo compito. A tal fine, la commissione ha diritto in particolare a:
– svolgere indagini in loco;
– richiedere documenti;
– citare testimoni;
– sentire funzionari e altri agenti dell'Unione o degli Stati membri;
– richiedere relazioni di esperti.
2. Nel corso delle proprie indagini la commissione d'inchiesta può chiedere assistenza alle autorità giudiziarie nazionali e ad altre autorità. Tali autorità forniscono il necessario sostegno alla commissione d'inchiesta.
3. Qualora le denunce di infrazione o di cattiva amministrazione nell'applicazione del diritto dell'Unione coinvolgano l'eventuale responsabilità di un organo o di un'autorità di uno Stato membro, la commissione d'inchiesta può chiedere al parlamento dello Stato membro interessato di collaborare all'indagine.
A tal fine, il Parlamento europeo può concludere accordi interparlamentari con i parlamenti degli Stati membri.
4. Le decisioni della commissione, adottate in applicazione della presente Sezione 3 e rivolte ad una persona fisica o giuridica diversa dalle istituzioni o dagli organi dell'Unione e dagli Stati membri, indicano ai destinatari i mezzi di impugnazione di cui dispongono ai sensi dell'articolo 21 del presente regolamento.
Le decisioni della commissione che producono effetti giuridici in capo a terzi sono considerate atti costitutivi del Parlamento europeo.
Articolo 12
Ordine di assunzione delle prove
Ai fini della sua indagine, la commissione adotta una decisione (ordine di assunzione delle prove) che stabilisce i mezzi di indagine previsti e i fatti da stabilire.
Articolo 13
Indagini in loco
La commissione d'inchiesta può condurre indagini in loco. Esse sono condotte eventualmente in cooperazione con le autorità nazionali e in conformità con le disposizioni del diritto nazionale.
Articolo 14
Richieste di documenti
1. Su richiesta della commissione d'inchiesta rivolta alle istituzioni e agli organi dell'Unione, essi mettono a disposizione della commissione qualsiasi documento rilevante in loro possesso.
2. Su richiesta della commissione d'inchiesta rivolta alle autorità degli Stati membri, esse mettono a disposizione della commissione qualsiasi documento in loro possesso in conformità con le disposizioni del diritto nazionale, fatte salve le norme di cui all'articolo 346, paragrafo 1, lettere a) e b) del trattato sul funzionamento dell'Unione europea.
3. La commissione d'inchiesta può chiedere a qualsiasi altra persona fisica o giuridica interessata di mettere a disposizione i documenti che ritenga pertinenti per il buon esito della propria inchiesta. Tali persone, fatti salvi gli obblighi derivanti dalla legislazione dell'Unione e nazionale, ottemperano alla richiesta della commissione. Esse possono invocare i diritti di cui beneficerebbero a titolo del diritto nazionale in caso di sequestro di oggetti da parte delle autorità nazionali di forza pubblica.
4. Le richieste di documenti indicano la base giuridica e l'obiettivo della richiesta e specificano quali documenti sono richiesti e fissano i termini entro i quali devono essere forniti i documenti. Esse precisano inoltre le eventuali conseguenze di un immotivato rifiuto di fornire i documenti richiesti.
Articolo 15
Testimoni
1. La commissione d'inchiesta può citare chiunque sia residente nell'Unione europea come testimone, se ritiene che sentire questa persona sia necessario per essere in grado di svolgere il proprio compito.
Ogni citazione contiene nome, cognome e indirizzo del testimone interessato e indica precisamente in merito a quale oggetto e per quali motivi il testimone deve essere esaminato. Essa è trasmessa dalla commissione all'autorità nazionale competente dello Stato membro in cui risiede il testimone. L'autorità nazionale competente provvede affinché la citazione sia consegnata al testimone in conformità con le disposizioni del diritto nazionale.
2. I testimoni regolarmente citati sono tenuti ad ottemperare alla citazione e a presentarsi all'audizione. Essi rispondono di buon grado, in modo esaustivo e veritiero alle domande loro rivolte dai membri della commissione. Essi possono invocare i diritti di cui beneficerebbero se citati e sentiti da una commissione parlamentare d'inchiesta o da un organismo analogo ovvero da un organo giurisdizionale avente competenze in materia civile, nel loro Stato membro di residenza. A tal fine, possono avvalersi di patrocinio giuridico.
I testimoni sono preventivamente informati dei loro diritti ed obblighi e delle eventuali conseguenze dovute ad un immotivato rifiuto di ottemperare alla citazione e di presentarsi all'audizione, a falsa testimonianza e a corruzione di testimoni.
3. Se un testimone debitamente citato non compare dinanzi alla commissione d'inchiesta, quest'ultima può predisporre che sia consegnata al testimone un'ulteriore citazione.
4. La commissione può decidere di ascoltare i testimoni sotto il seguente giuramento: "Giuro di dire la verità, tutta la verità, nient'altro che la verità". I testimoni che lo desiderano possono aggiungere una formula religiosa complementare al giuramento. Nessuno può essere però obbligato a testimoniare sotto giuramento.
Occorre prendere ufficialmente atto di ogni caso in cui un testimone rifiuti di testimoniare sotto giuramento.
Articolo 16
Testimonianza dei membri delle istituzioni europee e dei membri dei governi degli Stati membri
La commissione può invitare le istituzioni dell'Unione - ad eccezione della Corte di giustizia - o i governi degli Stati membri a designare uno o più dei propri membri a partecipare ai suoi lavori se la loro testimonianza è considerata di importanza fondamentale e necessaria per una valutazione approfondita dei fatti oggetto dell'indagine.
Su richiesta di cui al primo comma, la Commissione designa uno o più Commissari competenti per i fatti oggetto dell'indagine a comparire dinanzi alla commissione d'inchiesta.
Articolo 17
Funzionari e altri agenti dell'Unione e degli Stati membri
1. La commissione d'inchiesta può invitare le istituzioni o gli organi dell'Unione o gli Stati membri a designare uno o più funzionari o agenti a partecipare ai suoi lavori.
Le istituzioni o gli organi dell'Unione o gli Stati membri designano i funzionari o gli agenti che autorizzano a comparire dinanzi alla commissione d'inchiesta.
2. La commissione d'inchiesta può citare un funzionario o altro agente specifico dell'Unione a testimoniare in una materia legata al suo ufficio, se ritiene che sentire tale persona sia necessario per essere in grado di svolgere il proprio compito. Il funzionario o altro agente interessato è ritenuto autorizzato ai sensi degli articoli 17 e 19 dello statuto dei funzionari dell'Unione europea e dell'articolo 11 del regime applicabile agli altri agenti dell'Unione europea ad ottemperare alla citazione della commissione, a presentarsi all'audizione come testimone, a produrre dichiarazioni e a fornire prove personalmente.
3. La commissione d'inchiesta può citare un funzionario o altro agente specifico di uno Stato membro a testimoniare in una materia legata al suo ufficio, se ritiene che sentire tale persona sia necessario per essere in grado di svolgere il proprio compito. Lo Stato membro interessato autorizza i propri funzionari o altri agenti, in conformità con le disposizioni del proprio diritto nazionale, ad ottemperare alla citazione, a presentarsi all'audizione come testimone, a produrre dichiarazioni e a fornire prove personalmente.
Articolo 18
Richieste di assistenza giudiziaria
1. La commissione d'inchiesta può formulare richiesta di assistenza giudiziaria per sentire testimoni debitamente citati.
2. Tale richiesta è emessa, in conformità con l'articolo 15, paragrafo 1, sotto forma di decisione della commissione e trasmessa dalla commissione all'autorità giudiziaria competente dello Stato membro in cui risiede il testimone. Se necessario, la decisione è corredata della traduzione nella lingua ufficiale o in una delle lingue ufficiali dello Stato membro cui è trasmessa.
3. L'autorità giudiziaria competente, dopo averne verificato l'autenticità e la legittimità, dà seguito alla richiesta in conformità col proprio diritto nazionale. Tuttavia, essa può aderire ad una richiesta della commissione d'inchiesta di seguire una procedura o un metodo speciali, a meno che ciò non sia incompatibile con il diritto nazionale dello Stato membro interessato o sia impraticabile per motivi di prassi e procedura interna o per difficoltà pratiche.
4. Le richieste di assistenza giudiziaria sono eseguite in modo tempestivo.
5. Dopo l'esecuzione, l'autorità giudiziaria competente trasmette alla commissione d'inchiesta la decisione che dà seguito alla richiesta, qualsiasi documento derivante dall'esecuzione e una scheda dettagliata dei costi.
Articolo 19
Esperti
1. La commissione d'inchiesta può decidere di chiedere relazioni di uno o più esperti. La sua decisione al riguardo definisce il compito degli esperti e stabilisce i termini entro cui la relazione deve essere elaborata.
2. Gli esperti possono esprimere il proprio parere soltanto sui quesiti che sono stati loro espressamente sottoposti.
3. Su proposta di un esperto, la commissione può ordinare di sentire testimoni.
4. Dopo aver elaborato una relazione, l'esperto può essere sentito dalla commissione d'inchiesta.
Si applica, mutatis mutandis, l'articolo 18.
Articolo 20
Sanzioni
1. E' preso formalmente atto di qualsiasi rifiuto o inadempienza a rispettare gli obblighi stabiliti dal presente regolamento.
Il Presidente del Parlamento europeo può comunicare, in tutto o in parte, i punti di cui è stato preso ufficialmente atto e predisporne la comunicazione nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea.
2. Gli Stati membri provvedono affinché le seguenti violazioni del presente regolamento siano oggetto di opportune sanzioni a titolo del loro diritto nazionale:
– immotivato rifiuto di fornire i documenti richiesti;
– immotivato rifiuto di ottemperare a una citazione e di partecipare all'audizione come testimone;
– falsa testimonianza; e
– corruzione di testimoni.
Tali sanzioni sono effettive, proporzionate e dissuasive e riflettono le sanzioni per le corrispondenti infrazioni in relazione all'attività delle commissioni d'inchiesta dei parlamenti nazionali.
3. Qualora una persona sia ragionevolmente sospettata di aver commesso una delle violazioni di cui al paragrafo 2, lo Stato membro in cui risiede tale persona avvia un opportuno procedimento a suo carico ai sensi del diritto nazionale.
Articolo 21
Mezzi di impugnazione
1. Qualsiasi persona fisica o giuridica diversa dalle istituzioni e dagli organi dell'Unione e dagli Stati membri può presentare un reclamo scritto motivato contro la decisione di una commissione d'inchiesta, adottata in applicazione della Sezione 3, che sia rivolta a tale persona o che la interessi direttamente e individualmente. Il reclamo specifica la presunta violazione del diritto dell'Unione o del diritto nazionale applicabile all'autore del reclamo.
2. Il reclamo è presentato al Parlamento europeo entro 10 giorni lavorativi dalla notifica della decisione all'autore del reclamo o, in mancanza di tale notifica, dal giorno in cui questi ne è venuto a conoscenza, a seconda del caso.
I reclami non hanno effetto sospensivo.
3. Il Parlamento europeo adotta una decisione motivata sul reclamo nella prima tornata successiva alla scadenza di un periodo di 10 giorni lavorativi dal ricevimento del reclamo. La decisione può includere una clausola in base alla quale il reclamo non ha effetto sospensivo.
Il Parlamento europeo comunica tale decisione all'autore del reclamo entro 10 giorni lavorativi e lo informa dei mezzi di impugnazione di cui dispone, vale a dire l'avvio di un ricorso contro il Parlamento europeo e/o la presentazione di una denuncia al Mediatore europeo, alle condizioni stabilite rispettivamente dagli articoli 263 e 228 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea.
4. In caso di mancata notifica da parte del Parlamento europeo di una decisione motivata entro il termine previsto, l'autore del reclamo ha il diritto di proporre un ricorso contro il Parlamento europeo alle condizioni di cui all'articolo 263 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea.
Articolo 22
Costi
Le spese di viaggio e di soggiorno dei membri e dei funzionari delle istituzioni e degli organi dell'Unione sono a carico di questi ultimi. Le spese di viaggio e di soggiorno delle altre persone che compaiono dinanzi ad una commissione d'inchiesta sono rimborsate dal Parlamento europeo secondo i massimali fissati per le audizioni di esperti.
Sezione 4
Disposizioni finali
Articolo 23
Abrogazione
La decisione 95/167/CE, Euratom, CECA è abrogata.
Articolo 24
Entrata in vigore
Il presente regolamento entra in vigore il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea.
Esso è applicabile …*:
Il presente regolamento è obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri.
Fatto a,
Per il Parlamento europeo
Il Presidente
MOTIVAZIONE
"La verità è una freccia e stretto è il varco....... che attraversa"
Bob Dylan
Introduzione
Il diritto d'inchiesta è un aspetto importante dei poteri di controllo del Parlamento. Certo, fornisce in ultima analisi la possibilità di controllare il passato: in che modo è stato attuato il corpus di leggi esistente? Si sono verificate violazioni delle norme o casi di cattiva amministrazione o corruzione nell'amministrazione della legge? In altre parole: il diritto d'inchiesta mira ad appurare la verità sul passato.
Il diritto è esercitato in molti modi diversi nei parlamenti democratici di tutto il mondo. Nella maggioranza degli Stati membri dell'Unione europea la costituzione di commissioni d'inchiesta è prevista e regolamentata dalla Costituzione, dalla legge o per decreto. Un confronto tra i diversi tipi di commissioni d'inchiesta esistenti nei diversi Stati membri mostra differenze significative per quanto riguarda i meccanismi di costituzione, il funzionamento e i poteri[1]. Inoltre, si possono rilevare differenze anche in relazione alla frequenza con cui le commissioni di inchiesta sono costituite.
Il diritto del Parlamento europeo di costituire commissioni temporanee d'inchiesta per indagare in merito a presunte violazioni o cattiva amministrazione nell'applicazione del diritto comunitario è diventato un diritto primario con il trattato di Maastricht. Il trattato non forniva informazioni sui poteri specifici concessi alle commissioni d'inchiesta del Parlamento europeo lasciando invece la definizione delle modalità dettagliate ad un futuro accordo interistituzionale.
Il Parlamento ha immediatamente iniziato ad elaborare un tale accordo e solo dopo lunghi negoziati e la presentazione di due relazioni[2], nel 1995 è stata adottata una decisione interistituzionale relativa alle modalità per l'esercizio del diritto d'inchiesta del Parlamento europeo[3].
Il Parlamento ha fatto uso del suo diritto con notevole prudenza. Dal 1995 sono state costituite solo tre commissioni d'inchiesta:
- TRANSIT - commissione d'inchiesta sul regime di transito comunitario,
- ESB1 - commissione d'inchiesta sulla BSE (encefalopatia spongiforme bovina),
- EQUI - commissione d'inchiesta sulla crisi finanziaria della Equitable Life Assurance Society.
Durante i suoi lavori la commissione EQUI ha ben presto scoperto i limitati poteri concessi alle commissioni d'inchiesta, che in ultima analisi risultavano non essere conformi alla statura politica, alle necessità e alle competenze del Parlamento europeo. Al riguardo, la commissione EQUI ha rilevato nella sua relazione che:
Salvo che nei confronti della Commissione europea, la commissione ha poteri molti limitati: i testimoni non possono essere convocati, i potenziali testimoni che rifiutino di cooperare con l'inchiesta non subiscono conseguenze di sorta e tantomeno costi o penali e non sono previste sanzioni in caso di falsa testimonianza o di rifiuto di testimoniare dinanzi alla commissione. La commissione non ha poteri investigativi analoghi a quelli di cui godono i tribunali nei confronti delle pubbliche amministrazioni nei casi in cui un organo amministrativo o un'organizzazione privata rifiuti di fornire la documentazione richiesta. La commissione non ha neanche la possibilità di chiedere a un tribunale nazionale di prestarle assistenza nel corso delle indagini[4].
Tali problemi messi in luce dalla commissione EQUI sono di fatto gli stessi elementi controversi emersi in precedenza durante i negoziati interistituzionali del 1995. Su tale base il Parlamento europeo ha presentato il 19 giugno 2007[5] una raccomandazione in cui invita la Conferenza dei presidenti a mettere in atto le raccomandazioni contenute nella relazione della commissione d'inchiesta, in particolare per quanto riguarda la futura riforma delle commissioni d'inchiesta.
Perché avviare ora tale riforma?
Il trattato di Lisbona ha modificato l'equilibrio istituzionale dell'Unione e rafforzato la statura politica del Parlamento. L'articolo 14 del TUE prevede espressamente che il Parlamento eserciti il controllo politico. Il trattato ha anche modificato la procedura per determinare le disposizioni che disciplinano l'esercizio del diritto d'inchiesta. L'articolo 226 recita: "Previa approvazione del Consiglio e della Commissione, il Parlamento europeo, di sua iniziativa, deliberando mediante regolamenti secondo una procedura legislativa speciale, fissa le modalità per l'esercizio del diritto d'inchiesta".
Mentre in passato si trattava di una decisione condivisa tra le tre principali istituzioni europee, il trattato di Lisbona accorda esplicitamente il diritto d'iniziativa al Parlamento. Tuttavia, il Parlamento deve ancora ottenere l'approvazione formale del Consiglio e della Commissione.
Un altro motivo per avviare la revisione ora è che le ultime modifiche allo statuto del Mediatore[6] hanno conferito al Mediatore poteri più ampi rispetto alle commissioni parlamentari d'inchiesta.
Volendo migliorare il funzionamento e l'efficacia delle future commissioni d'inchiesta, la raccomandazione del Parlamento europeo del 19 giugno 2007, basata sulla relazione della commissione EQUI, ha già previsto una riforma delle norme che disciplinano tali commissioni. Secondo lo studio della commissione sulla situazione in 12 Stati membri e in Svizzera, i parlamenti nazionali sono molto meglio attrezzati per avviare indagini rispetto al Parlamento europeo. In seguito, il Dipartimento tematico ha aggiornato l'analisi estendendola agli Stati membri che non erano inclusi nell'indagine precedente. I risultati dimostrano che nella maggior parte degli Stati membri vige un sistema costituzionale che prevede commissioni d'inchiesta. Nella grande maggioranza degli Stati membri tali commissioni hanno poteri investigativi analoghi a quello dei tribunali veri e propri, anche se di minore portata. Nella grande maggioranza degli Stati membri che dispongono di una base giuridica per le commissioni d'inchiesta esiste anche la possibilità che convochino testimoni a deporre. In caso di irregolarità le sanzioni variano da paese a paese.
Rispetto a tali disposizioni, l'attuale serie di norme concernenti le commissioni d'inchiesta del Parlamento europeo è molto più restrittiva, in particolare per quanto riguarda la convocazione di testimoni e le sanzioni per coloro che rifiutano di cooperare.
Visto che il trattato accorda al Parlamento il diritto di iniziativa, la procedura utilizzata è quella prevista dall'articolo 41 del regolamento "Diritto di iniziativa conferito al Parlamento dai trattati".
Essendo la procedura cambiata, il Parlamento non procede semplicemente a modificare la vecchia decisione ma può invece proporre un nuovo regolamento, come sopra indicato[7].
Quale sono i miglioramenti proposti?
Le commissioni d'inchiesta devono disporre degli strumenti necessari per svolgere i propri compiti di esame dei casi di presunte violazioni del diritto dell'Unione o di cattiva amministrazione. Ciò è in linea con la giurisprudenza della Corte di giustizia: quando un articolo del trattato assegna un compito specifico ad un'istituzione o organo dell'Unione bisogna accettare, se non si vuole vanificare completamente tale disposizione, che conferisce a detto organo "per ciò stesso e necessariamente i poteri indispensabili per svolgere tale compito"[8].
Al fine di elaborare una proposta di regolamento del tutto nuova – per la prima volta nella storia del Parlamento europeo – il relatore ha tratto ispirazione da diverse fonti. Lo statuto e il regolamento della Corte di giustizia dell'UE, in particolare gli articoli 24-30 e gli articoli 47-53 e 75 rispettivamente, sono stati una delle più importanti fonti d'ispirazione. Il regolamento (CE) n. 1073/1999 relativo alle indagini svolte dall'OLAF e la decisione 94/262/CECA, CE, Euratom sulle funzioni del Mediatore hanno costituito validi esempi su come definire i poteri di inchiesta a livello sovrannazionale. Il documento del Dipartimento tematico "Commissioni parlamentari d'inchiesta: un'analisi comparativa" ha fornito una visione di insieme dei poteri e delle procedure delle commissioni d'inchiesta in diversi paesi. Naturalmente, i testi precedentemente elaborati sulle commissioni d'inchiesta del PE non sono state ignorati[9]. Gli eccellenti documenti, note e contributi del servizio giuridico hanno anche fornito il loro apporto alla riflessione. Infine, alcune disposizioni incontestate ed utili contenute nella vecchia decisione sopravvivranno senza dubbio nel nuovo strumento giuridico.
La presente proposta di regolamento offre una struttura più chiara e logica rispetto a quella della vecchia decisione. I miglioramenti più importanti si trovano nella Sezione 3 (Indagine).
Il presupposto della nostra riflessione è stato la convinzione che tutte le conclusioni di un'inchiesta dovrebbero basarsi esclusivamente su elementi probatori. A tal fine una commissione d'inchiesta dovrebbe poter effettuare, entro i limiti del suo mandato, qualsiasi indagine ritenuta necessaria per ottemperare al suo compito, cioè appurare la verità in merito ad alcuni elementi del passato con l'aiuto di prove fattuali.
Pertanto, secondo la proposta di regolamento, la commissione potrebbe effettuare qualsiasi tipo di indagine, in base a disposizioni dettagliate per le più importanti di esse, cioè effettuare indagini in loco, richiedere documenti, ascoltare funzionari e altri agenti dell'Unione e degli Stati membri, convocare testimoni e chiedere una relazione di esperti.
Le commissioni d'inchiesta dovrebbero avere accesso a tutti i documenti – amministrativi o di altro tipo – e a qualsiasi informazione che possa agevolare il loro lavoro. Dovrebbero poter ottenere dette informazioni sia dall'Unione che da organi nazionali e da persone fisiche o giuridiche. Comunque, tale potere andrebbe utilizzato solo nei casi in cui esiste un collegamento tra l'informazione o il documento richiesto e il compito della commissione di inchiesta in questione.
Sulla stessa base, le commissioni d'inchiesta dovrebbero poter convocare qualsiasi persona (funzionari dell'Unione o nazionali, esperti tecnici, rappresentanti di persone giuridiche, ecc.) la cui testimonianza o competenza è ritenuta necessaria per indagare meglio sul caso in questione.
Al fine di realizzare gli obiettivi sopra illustrati, la proposta di regolamento prevede l'obbligo di rendere disponibili i documenti richiesti dalla commissione e di presentarsi dinanzi ad essa e testimoniare. Tuttavia, una procedura contenuta nella decisione originale potrebbe essere mantenuta: i funzionari e altri agenti dell'Unione europea o degli Stati membri possono essere designati per via gerarchica a partecipare ai procedimenti. In tal caso non è irrealistico immaginare che agirebbero, di fatto, sulla base delle istruzioni loro impartite. Qualora, però, la commissione d'inchiesta non fosse soddisfatta dei documenti o delle dichiarazioni presentati in base a tale procedura, potrebbe ricorrere ai suoi nuovi e più forti poteri – in particolare per convocare tali persone direttamente come testimoni. Così, la vecchia modalità (che si basa sulla buona volontà e la cooperazione leale delle istituzioni dell'UE e degli Stati membri) non è abolita ma la minaccia da parte della commissione di utilizzare i suoi nuovi poteri rafforzati potrebbe "ridurre alla ragione" le istituzioni dell'UE o degli Stati membri sotto indagine.
Un miglioramento molto importante di questa nuova modalità giuridica sarebbe che i testimoni debitamente convocati saranno tenuti a rispondere di buon grado, esaustivamente e in modo veritiero alle domande poste loro dai membri della commissione. Ciò riguarderebbe anche i funzionari ed altri agenti dell'Unione. Essi sono autorizzati in virtù del regolamento a obbedire alle convocazioni di una commissione d'inchiesta e a testimoniare.
Questa impostazione giuridica risulta sufficientemente adeguata a garantire che il controllo politico esercitato dal Parlamento europeo – l'unica istituzione dell'Unione direttamente eletta – sia in ultima analisi serio, efficace e in linea con le aspettative dei cittadini europei in materia di responsabilità democratica e di buona governance.
Allo stesso modo, la mancata conformità a tali obblighi dovrebbe comportare adeguate sanzioni. Al fine di rispettare il principio del nullum crimen sine lege e nulla poena sine lege, sancito all'articolo 49 della Carta dei diritti fondamentali, il regolamento dovrebbe obbligare gli Stati membri a garantire che violazioni esattamente definite - quali il rifiuto immotivato di fornire i documenti richiesti, il rifiuto immotivato di obbedire alle convocazioni e partecipare ai procedimenti in qualità di testimone, la falsa testimonianza e la corruzione di testimoni - siano soggette alle opportune sanzioni conformemente alle leggi nazionali applicabili.
Il Parlamento europeo non è un tribunale; certo, non ha in sé il potere di imporre sanzioni ai singoli cittadini. Tuttavia, adottando il trattato di Lisbona, tutti gli Stati membri hanno anche concordato di conferire al Parlamento europeo il diritto di indagare su violazioni e cattiva amministrazione nell'attuazione del diritto dell'Unione. Ciò dovrebbe vincolarli a obbligare il proprio sistema amministrativo a fornire assistenza a qualsiasi eventuale commissione d'inchiesta del PE. D'altra parte, le istituzioni dell'Unione non dovrebbero consentire che funzionari debitamente convocati che violano il regolamento si facciano scudo dell'immunità loro accordata dal Protocollo n. 7 nel solo interesse dell'Unione; viene quindi chiarito che la revoca dell'immunità in tali casi non deve essere considerata contraria all'interesse dell'Unione.
Infine, l'obiettivo della costituzione di una commissione d'inchiesta è quello di rimediare ad una situazione illecita o sleale. Le indagini dovrebbero quindi disporre di un'ampia gamma di possibili risultati cosi da fornire la soluzione più opportuna. In questa occasione andrebbe ricordato che il potere finale di decisione – a prescindere dalle competenze conferite alle commissioni d'inchiesta per svolgere i loro compiti – spetta in ultima analisi al Parlamento. Le conclusioni delle commissioni d'inchiesta andrebbero quindi presentate nella forma di una relazione definitiva al Parlamento. Spetterebbe poi a quest'ultimo fare propria una o più raccomandazioni contenute nella relazione finale, ad esempio decidendo di pubblicare la relazione, presentando un'iniziativa legislativa, deferendo la questione alle autorità competenti dell'Unione o nazionali, deferendo la questione al Mediatore europeo o avviando qualsiasi azione adeguata, conformemente alle circostanze specifiche.
- [1] Cfr. analisi del Dipartimento tematico C: Commissioni parlamentari d'inchiesta nei sistemi nazionali: un'analisi comparativa degli Stati membri dell'UE.
- [2] A3-0302/92 e A4-0003/95.
- [3] Decisione 95/167/CE, Euratom, CECA
- [4] A6-0203/2007.
- [5] P6_TA(2007)0264.
- [6] GU L 189, del 17.7.2008, pag. 25.
- [7] Un dettaglio tecnico ma degno di nota: l'articolo 107 del trattato che istituisce la Comunità europea dell'energia atomica è stato abrogato dal Protocollo n. 2 allegato al trattato di Lisbona che modifica il trattato sull'Unione europea e il trattato che istituisce la Comunità europea; tuttavia in virtù dell'articolo 106 del trattato CEEA, l'articolo 226 del trattato sul funzionamento dell'UE è applicabile alla Comunità europea dell'energia atomica.
- [8] Cfr. sentenza del 9 luglio 1987 nella causa Case 281/85.
- [9] Relazione sulla crisi finanziaria della Equitable Life Assurance Society (A6-0203/2007); Relazione del 21 luglio 1995 sulla modifica dell'articolo 136 del regolamento (A4-0187-95); Relazione del 12 gennaio 1995 relativa alle modalità per l'esercizio del diritto di inchiesta del PE (A4-0003/95); Documento di lavoro del 3 gennaio 1995 sul diritto di inchiesta del PE (Relatore: Alexander Langer); Relazione del 14 ottobre 1992 sulle commissioni parlamentari di inchiesta (A3-0302/92); Documento di lavoro del 2 giugno 1992 sulle commissioni parlamentari di inchiesta (Relatore: François Musso).
ESITO DELLA VOTAZIONE FINALE IN COMMISSIONE
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Approvazione |
11.10.2011 |
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Esito della votazione finale |
+: –: 0: |
17 1 0 |
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Membri titolari presenti al momento della votazione finale |
Carlo Casini, Andrew Duff, Ashley Fox, Matthias Groote, Roberto Gualtieri, Enrique Guerrero Salom, Zita Gurmai, Gerald Häfner, Constance Le Grip, David Martin, Morten Messerschmidt, Paulo Rangel, Algirdas Saudargas, György Schöpflin, Rafał Trzaskowski, Luis Yáñez-Barnuevo García |
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Supplenti presenti al momento della votazione finale |
Helmut Scholz, Rainer Wieland |
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