ПРЕПОРЪКА относно проектопредложението за решение на Съвета за сключване на Споразумението между Европейския съюз и Австралия относно обработката и предаването на резервационни данни за пътниците (PNR данни) от въздушни превозвачи на Австралийската митническа и гранична служба
18.10.2011 - (09825/2011 – C7‑0304/2011 – 2011/0126(NLE)) - ***
Комисия по граждански свободи, правосъдие и вътрешни работи
Докладчик: Sophia in 't Veld
ПРОЕКТ НА ЗАКОНОДАТЕЛНА РЕЗОЛЮЦИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ
относно проектопредложението за решение на Съвета за сключване на Споразумението между Европейския съюз и Австралия относно обработката и предаването на резервационни данни за пътниците (PNR данни) от въздушни превозвачи на Австралийската митническа и гранична служба
(09825/2011 – C7‑0304/2011 – 2011/0126(NLE))
(Одобрение)
Европейският парламент,
– като взе предвид проекторешението на Съвета (09825/2011),
– като взе предвид споразумението между Европейския съюз и Австралия за обработка и предаване на резервационни данни на пътниците (PNR данни) от въздушни превозвачи на австралийската митническа служба и на австралийската служба за защита на границите, приложено към горецитираното проекторешение на Съвета (10093/2011),
– като взе предвид съобщението на Комисията относно глобалния подход за предаване на резервационни данни на пътниците (PNR данни) на трети държави (COM(2010)0492),
– като взе предвид своята резолюция от 14 февруари 2007 г. относно SWIFT, споразумението относно системата за регистрация на пътници (PNR) и трансатлантическия диалог по тези въпроси[1], резолюцията от 22 октомври 2008 г. относно оценката на споразумението за PNR[2], резолюцията от 5 май 2010 г. относно започване на преговори за споразумения със Съединените американски щати, Австралия и Канада[3] относно резервационните данни на пътниците (PNR) и резолюцията от 11 ноември 2010 г. относно глобалния подход за предаване на резервационни данни на пътниците (PNR данни) на трети държави[4],
– като взе предвид становищата на Европейския надзорен орган по защита на данните от 19 октомври 2010 г. относно съобщението на Комисията относно глобалния подход за предаване на резервационни данни на пътниците (PNR данни) на трети държави[5] и от 15 юли 2011 г. относно проекторешението на Съвета за сключването на Споразумението между Европейския съюз и Австралия относно обработката и предаването на резервационни данни за пътниците (PNR) от въздушни превозвачи на Австралийската митническа и гранична служба[6],
– като взе предвид Становище 7/2010 от 12 ноември 2010 г. относно съобщението на Европейската комисия относно глобалния подход за предаване на резервационни данни на пътниците (PNR данни) на трети държави, приет от работната група за защита на личните данни по член 29,
– като взе предвид искането за одобрение, внесено от Съвета съгласно член 218, параграф 6, втора алинея, буква a), във връзка с член 82, параграф 1, втора алинея, буква г) и член 87, параграф 2, буква а) от Договора за функционирането на Европейския съюз (C7-0304/2011),
– като взе предвид член 16 от Договора за функционирането на Европейския съюз и членове 7 и 8 от Хартата на основните права на Европейския съюз,
– като взе предвид член 81 и член 90, параграф 7 от своя правилник,
– като взе предвид препоръката на комисията по граждански свободи, правосъдие и вътрешни работи и становището на комисията по външни работи (A7-0364/2011),
1. дава своето одобрение за сключване на споразумението;
2. счита, че е отпаднало основанието за процедура 2009/0186(NLE) в резултат на замяната на Споразумението PNR между Европейския съюз и Австралия от 2008 г. с ново споразумение PNR;
3. възлага на своя председател да предаде позицията на Парламента съответно на Съвета и на Комисията, както и на правителствата и на парламентите на държавите-членки и на Австралия.
ИЗЛОЖЕНИЕ НА МОТИВИТЕ
I. Контекст
Европейският съюз води преговори по три международни споразумения с Австралия, Канада и САЩ относно обработката и предаването на резервационни данни за пътниците (PNR) данни. PNR данните се предоставят от пътниците, събират се от въздушни превозвачи и се използват за техните системи за издаване на билети, резервация и регистрация. Предвид на търговския им характер, PNR съдържат различен вид информация, като се започне от имена, адреси, номера на паспорти и информация за кредитни карти и се стигне до информация относно други пътници, маршрут на пътуване и туроператори.
Настоящето споразумение с Австралия е съобразено с австралийското законодателство в областта на охраната на границите, което предоставя на австралийските митнически органи правомощия да извършват оценка на риска на резервационни данни за пътниците на международни авиокомпании преди пристигането на пътниците в Австралия. Съгласно посоченото законодателство авиокомпаниите са длъжни да предоставят на митническите служби достъп до притежаваните от тях PNR данни. При все това съобразяването от страна на авиокомпаниите с посочените австралийски изисквания създаде проблеми с европейското законодателство в областта на защитата на данните. С цел намиране на решение на тези проблеми Комисията започна преговори с Австралия, за да установи условията, които биха позволили достъп до PNR данните.
Решение на 2008/651/ОВППС/ПВР на Съвета от 30 юни 2008 г. за подписване, от името на Европейския съюз, на Споразумението между Европейския съюз и Австралия относно обработката и предаването на произхождащи от Европейския съюз резервационни данни за пътниците (PNR данни) от въздушни превозвачи на Австралийската митническа служба. Понеже Съветът не успя да постигне необходимото единодушие относно сключването на споразумението, от 20 юни 2008 година споразумението се прилага временно в 17 държави-членки на ЕС.[1]
С влизането в сила на Договора от Лисабон на 1 декември 2009 г., по отношение на договарянето на международни споразумения, включително правото на Европейския парламент да предоставя одобрение, вече се прилага обикновената законодателна процедура. След като на 15 февруари 2010 г. получи искане за одобрение от Съвета, Европейският парламент прие резолюция на 5 май 2010 г. за отлагане на гласуването по посоченото искане за одобрение. В своята резолюция Парламентът настоятелно призова Европейската комисия да представи последователен подход за използването на PNR данни, който да се основава на единен набор от принципи и да отчита другите две PNR споразумения със САЩ и Канада, както и увеличаването на исканията за използване на PNR данни от страни като Саудитска Арабия, Южна Корея, Нова Зеландия.[2] Посоченият подход, възприет както от Съвета, така и от Комисията, изглежда прагматична опция при положение, че все повече страни искат да им се предават PNR данни.
Със съобщение относно глобалния подход по отношение на предаването на PNR данни на трети страни и нови мандати за преговори, одобрени от Съвета, Комисията и Австралия започнаха нови преговори през януари 2011 г. Комисията парафира споразумението и на 19 май 2011 г. изпрати на Съвета препоръка за подписване и сключване на споразумението. Съветът прие споразумението на 22 септември 2011 г. и на 29 септември 2011 г. споразумението беше подписано. На същия ден Европейският парламент получи искане за одобрение от Съвета.
II. Оценка на споразумението PNR между Европейския съюз и Австралия
Трябва да се има предвид, че третите страни са суверенни държави, които определят изискванията за допускане на лица до тяхна територия. Следователно Европейският съюз не може да забрани събирането, съхраняването и използването на PNR от трети страни. Европейският съюз може единствено да реши дали условията за предаването на въпросните данни съответстват на стандартите на ЕС за защита на данните. При липса на споразумение, третите страни ще продължат да събират и съхраняват PNR данни на европейски граждани.
На 5 май 2010 г. и 11 ноември 2010 г. Европейският парламент определи критерии за предоставяне на съгласие за споразумения с трети страни за предаване на PNR данни.
Тези критерии са следните:
1. За всяка от посочените цели трябва да бъде доказана и подкрепена с фактически доказателства необходимостта от масово събиране и съхраняване на PNR данни.
2. Пропорционалността (т.е. невъзможността същата цел да бъде постигната с по-малко ограничаващи средства) трябва да се докаже.
3. Целта трябва да бъде ограничена ясно и стриктно въз основа на ясни правни определения, основани на определенията в Рамково решение 2002/475/ПВР на Съвета от 13 юни 2002 г. относно борбата срещу тероризма и в Рамково решение 2002/584/ПВР на Съвета от 13 юни 2002 г. относно европейската заповед за арест).
4. Методът за предаване трябва да бъде само „push“ (тоест подбрани данни се предават от авиокомпаниите до изискващите органи на трети страни) вместо „pull“ (когато трети страни разполагат с пряк достъп до европейските бази данни).
5. PNR данни при никакви обстоятелства не се използват за извличане или профилиране.
6. По-нататъшното предаване на данни от държавата получател на трети страни трябва да съответства на стандартите на ЕС за защита на данните, което се установява със специфично заключение за адекватност;
7. Резултатите трябва да се споделят незабавно със съответните органи на ЕС и държавите-членки (взаимност);
8. Правното основание за решението на Съвета за сключването на споразумението трябва да включва член 16 от ДФЕС.
Повечето от тези критерии бяха включени в мандата за преговори, приет от Съвета.
Европейският парламент направи оценка на новото проектоспоразумение между ЕС и Австралия относно PNR данните въз основа на тези критерии. Съгласно заключението на Европейския парламент много от тези критерии са изпълнени на задоволително равнище и поради това Парламентът дава своето съгласие за сключване на споразумението.
Европейският парламент дава положителна оценка на следните точки:
- Определението на целта е значително стеснено, така че включва само целта по предотвратяване, откриване, разследване и преследване на терористични престъпления или тежки транснационални престъпления. В споразумението са предвидени ясни определения на двата термина въз основа на съответните инструменти на ЕС. Внимателният мониторинг на изпълнението на споразумението ще трябва да покаже, че определението на целта е достатъчно прецизно и не оставя възможност за използване на PNR данните за други цели.
- Методът на предаване на данните е само изпращане на данните (метод „push“) с максимум пет предварително определени предавания на полет.
- Споразумението предвижда предаване на значимата и подходяща аналитична информация на засегнатите държави-членки или на Европол и Евроюст във възможно най-кратки изпълними срокове.
- Гражданите на ЕС имат право на ефективна административна и съдебна защита в Австралия, като освен това са гарантирани защитни механизми по отношение на достъпа, коригирането, заличаването и сигурността на данните.
Въпреки това трябва да бъде посочено, че редица критерии не са изпълнени изцяло и продължава да има редица причини за загриженост. Тези причини за загриженост се отнасят и до споразуменията за PNR данните с други трети страни.
Европейският парламент отбелязва, че следните критерии не са изпълнени изцяло:
- В споразумението не се посочва конкретно профилирането, но то също така не е изрично изключено. Въпреки многократните искания Европейската комисия отказа да предложи правно определение на профилирането и подобни методи за автоматично търсене.
- Правилата за по-нататъшното предаване на данни изглеждат в общи линии в съответствие със стандартите на ЕС за защита на данните, по-специално с приложеното изявление, изискано от Съвета. Въпреки това продължава да е налице определено безпокойство относно това, дали разпоредбите, засягащи по-нататъшното предаване на данни, са подходящи. Внимателният мониторинг на изпълнението на споразумението ще трябва да покаже дали е необходимо тези разпоредби да бъдат по-строги.
Следните въпроси продължават да предизвикват загрижеността на Европейския парламент:
- Европейската комисия демонстрира само отчасти и в недостатъчна степен необходимостта и пропорционалността на масовото събиране и съхранение на данни. Непотвърдени сведения и посещения на място на делегации на Европейския парламент изясниха използването на PNR данните за някои цели. Въпреки това остава необходимостта да бъде представена подробна обосновка на заявените цели (противодействие на тероризма и борба със сериозните трансгранични престъпления) и на всеки от методите за обработка на данните (със задна дата, в реално време и предварително), както бе поискано от Европейския парламент.
- Във връзка с това не е представена обосновка за дългосрочното съхранение на данни, които могат да бъдат установени, за всички пътници. Периодът за съхранение на данните от 5,5 години изглежда доста произволен и не се базира на конкретни основания. Това е в противоречие с правните изисквания за необходимост и пропорционалност, както и със съответната съдебна практика, по-специално с решенията на националните конституционни съдилища относно пропорционалността на дългосрочното масово съхранение на личните данни при липса на подозрение или обвинение. Поради тази причина се очаква, че Съветът няма да може да одобри споразумението с единодушие, тъй като една или повече държави-членки могат да се въздържат или да гласуват против. Това показва, че въпросът е проблематичен.
- Европейската комисия не е проучила достатъчно алтернативните мерки с по-слаба степен на намеса, например използването на API или ESTA данни за идентифициране на заподозрени лица.
- Европейската комисия не е поискала становище от Агенцията на ЕС за основните права относно конкретното споразумение с Австралия. Европейската комисия не е приела всички препоръки на Европейския надзорен орган по защита на данните, нито е обяснила защо определени препоръки не са били приети.
- Подходящото правно основание на споразумението следва да бъде, при всички случаи на първо място, член 16 от ДФЕС (относно защитата на данните). Въпреки това той не е включен в правното основание, а само обща и необвързваща препратка е включена в преамбюла. Както бе посочено по-горе – и както бе заявено от Европейския надзорен орган по защита на данните в неговото становище от 15 юли 2011 г., целта на споразумението е да гарантира, че предаването на данни е в съответствие със стандартите на ЕС за защита на данните. Поради това споразумението не следва да се основава на член 82, параграф 1, буква г) и член 87, параграф 2, буква а), а на член 16 от ДФЕС. Ако целта беше полицейско и съдебно сътрудничество, ЕС теоретично би могъл да вземе решение против събирането на PNR данни от Австралия. Това обаче е суверенно решение на трета държава. Следователно не става дума за политика на ЕС, тъй като решението не се взема от ЕС. Избраното правно основание очевидно не е правилно.
В публичните обсъждания след приемането на резолюциите Европейският парламент поиска допълнителни процедурни защитни механизми във връзка със сътрудничеството между институциите на ЕС. По отношение на прилагането на член 218 от ДФЕС относно сключването на международни споразумения и прилагането на член 23 (решаване на спорове и спиране на действието на споразумението) и член 25 (прекратяване) от Споразумението между ЕС и Австралия относно PNR данните Европейският парламент поиска по-специално публичен ангажимент от страна на Европейската комисия да представи предложение за спиране или прекратяване на действието на споразумението при искане от Европейския парламент. Европейската комисия даде такова уверение в публично изявление по време на пленарното заседание на Европейския парламент на 4 юли 2011 г.
Отправя се искане към Комисията да потвърди този ангажимент чрез размяна на писма между председателите на двете институции.
- [1] Десет държави-членки на ЕС, а именно Белгия, Чешката република, Германия, Ирландия, Латвия, Малта, Нидерландия, Унгария, Полша и Финландия изразиха в декларация необходимостта да се съобразят с предвидената от техните конституции процедура.
- [2] Към момента 11 страни са подали искане в Европейската комисия за предаване на PNR данни.
МНЕНИЕ НА МАЛЦИНСТВОТО
съгласно член 52, параграф 3 от Правилника за дейността
Jan Albrecht, Rui Tavares, Judith Sargentini, Gabriele Zimmer и Mikael Gustafsson
Споразумението между ЕС и Австралия тносно обработката и предаването на произхождащи от Европейския съюз резервационни данни за пътниците (PNR данни) не отговаря на гаранциите, изискани от ЕП в предходните му резолюции. Тези гаранции съставляваха действителни, неподлежащи на изменение, линии.
Комисията нито представи фактически доказателства в подкрепа на твърдението, че съхраняването и обработката на PNR данни за целите на правоприлагането е необходима и пропорционална мярка, нито разгледа задълбочено други възможности, включващи по-малко вмешателство.
Споразумението предвижда необосновано съхраняването да е за период от 5,5 години. При все това то не съдържа подходящи гаранции, за предотвратяване на дискриминиращо профилиране. Това повдига сериозно безпокойство относно съвместимостта на споразумението с Хартата на основните права, както и със съдебната практика на Европейския съд по правата на човека и Конституционния съд на Германия.
Комисията не уважи искането на Парламента да поиска становище от Агенцията на Европейския съюз за основните права относно свързаното с основните права измерение на споразумението. Все пак възраженията, представени от Агенцията на Европейския съюз за основните права и от правните служби на Съвета и Комисията относно споразумението PNR със Съединените щати и относно ЕС-PNR са приложими спрямо споразумението с Австралия.
Подчертаваме ангажимента си да сътрудничим с Австралия и други трети държави в борбата срещу тероризма, но считаме, че повсеместното съхраняване и обработване на данни за имената на всички пътници е несъвместимо с нашата визия за отворено общество.
СТАНОВИЩЕ на комисията по външни работи (12.10.2011)
на вниманието на комисията по граждански свободи, правосъдие и вътрешни работи
относно проекторешението на Съвета за сключване на Споразумението между Европейския съюз и Австралия относно обработката и предаването на резервационни данни за пътниците (PNR данни) от въздушни превозвачи на Австралийската митническа и гранична служба
(09825/2011 – C7-0304/2011 – 2011/0126(NLE))
Докладчик по становище: Monica Luisa Macovei
КРАТКА ОБОСНОВКА
Като призна, че споделянето на информация представлява основен елемент от борбата срещу тероризма, ЕС подписа споразумение с Австралия през 2008 г. относно обработката и предаването на резервационни данни за пътниците (PNR). Оттогава споразумението се прилагаше временно.
На 5 май 2010 г. Европейският парламент реши с резолюция да не дава одобрението си за окончателното сключване на споразумение за PNR и поиска предоговарянето на споразумението въз основа на определени критерии. Парламентът, като потвърди решителността си да се бори срещу тероризма като ключов елемент от европейската външна дейност и да следва проактивна политика на превенция, изрази също необходимостта от защита на основните права и гарантиране на зачитане на неприкосновеността на личния живот на гражданите на ЕС в съответствие със съответните норми на ЕС. Парламентът призова новото споразумение да предвиди, наред с другото, подходящи механизми за независим съдебен контрол, да уреди, в съответствие с метода PUSH използването на PNR данни единствено за целите на правоприлагането и сигурността в случай на терористични деяния, както и да се забрани употребата при всякакви обстоятелства на данни за извличане и профилиране.
Предоговореното проектоспоразумение съдържа редица нови защитни механизми относно предаването и обработката на PNR данни: предвидени са, наред с другото, право на достъп до собствените PNR данни, право да се иска поправяне на собствените PNR данни, право на съдебна защита, право да не се обработват чувствителни данни, както и предвиждането на ефективна санкция за всяко нарушение на сигурността на данните. Новият проектотекст укрепва други защитни механизми, като например, гаранцията, че данни могат да се предават на органи на трети държави единствено въз основа на специфични критерии. На целта за превенция, разкриване, разследване и наказателно преследване на терористични деяния беше придаден по-стриктен характер и по-подробно определение.
Докладчикът подкрепя споразумение, което би засилило общата бора на ЕС и Австралия срещу тероризма в интерес на сигурността на техните граждани, като потвърди техните права и принципите на правовата държава. Споразумението следва също така да съвпада с по-общия глобален и регионален дневен ред относно борбата срещу тероризма и да бъде част от стратегията на ЕС за противодействие на тероризма, тъй като данните PNR представляват важен инструмент в борбата срещу терористичните деяния.
Като има предвид горецитираните елементи докладчикът изразява становище, че новото споразумение предоставя рамка за съвместна борба срещу тероризма и същевременно за гарантиране на спазването на правата на лицата, обвързани със споразумението.
******
Комисията по външни работи приканва водещата комисия по граждански свободи, правосъдие и вътрешни работи, да предложи на Парламента да даде одобрението си.
РЕЗУЛТАТ ОТ ОКОНЧАТЕЛНОТО ГЛАСУВАНЕ В КОМИСИЯ
|
Дата на приемане |
11.10.2011 г. |
|
|
|
|
|
Резултат от окончателното гласуване |
+: –: 0: |
51 8 0 |
|||
|
Членове, присъствали на окончателното гласуване |
Gabriele Albertini, Bastiaan Belder, Elmar Brok, Arnaud Danjean, Michael Gahler, Marietta Giannakou, Ana Gomes, Richard Howitt, Anna Ibrisagic, Jelko Kacin, Ioannis Kasoulides, Евгени Кирилов, Maria Eleni Koppa, Андрей Ковачев, Paweł Robert Kowal, Wolfgang Kreissl-Dörfler, Eduard Kukan, Vytautas Landsbergis, Ryszard Antoni Legutko, Krzysztof Lisek, Sabine Lösing, Ulrike Lunacek, Barry Madlener, Mario Mauro, Kyriakos Mavronikolas, Willy Meyer, Francisco José Millán Mon, Alexander Mirsky, Norica Nicolai, Kristiina Ojuland, Ioan Mircea Paşcu, Bernd Posselt, Hans-Gert Pöttering, Cristian Dan Preda, Libor Rouček, Tokia Saïfi, José Ignacio Salafranca Sánchez-Neyra, Jacek Saryusz-Wolski, Werner Schulz, Marek Siwiec, Inese Vaidere, Geoffrey Van Orden, Sir Graham Watson |
||||
|
Заместник(ци), присъствал(и) на окончателното гласуване |
Laima Liucija Andrikienė, John Attard-Montalto, Tanja Fajon, Roberto Gualtieri, Liisa Jaakonsaari, Jaromír Kohlíček, Monica Luisa Macovei, Jacek Protasiewicz, Marietje Schaake, Helmut Scholz, György Schöpflin, Alf Svensson, Indrek Tarand, Traian Ungureanu, Renate Weber |
||||
|
Заместник(ци) (чл. 187, пар. 2), присъствал(и) на окончателното гласуване |
Jolanta Emilia Hibner |
||||
РЕЗУЛТАТ ОТ ОКОНЧАТЕЛНОТО ГЛАСУВАНЕ В КОМИСИЯ
|
Дата на приемане |
17.10.2011 г. |
|
|
|
|
|
Резултат от окончателното гласуване |
+: –: 0: |
25 7 1 |
|||
|
Членове, присъствали на окончателното гласуване |
Jan Philipp Albrecht, Rita Borsellino, Simon Busuttil, Philip Claeys, Carlos Coelho, Tanja Fajon, Hélène Flautre, Kinga Göncz, Ágnes Hankiss, Anna Hedh, Salvatore Iacolino, Sophia in ‘t Veld, Teresa Jiménez-Becerril Barrio, Juan Fernando López Aguilar, Monica Luisa Macovei, Véronique Mathieu, Claude Moraes, Jan Mulder, Georgios Papanikolaou, Carmen Romero López, Judith Sargentini, Birgit Sippel, Csaba Sógor, Rui Tavares, Axel Voss, Auke Zijlstra |
||||
|
Заместник(ци), присъствал(и) на окончателното гласуване |
Edit Bauer, Anna Maria Corazza Bildt, Dimitrios Droutsas, Ana Gomes |
||||
|
Заместник(ци) (чл. 187, пар. 2), присъствал(и) на окончателното гласуване |
Albert Deß, Mikael Gustafsson, Gabriele Zimmer |
||||