RECOMENDACIÓN sobre la propuesta de Decisión del Consejo relativa a la celebración del Acuerdo entre la Unión Europea y Australia sobre el tratamiento y transferencia de datos del registro de nombres de los pasajeros (PNR) por los transportistas aéreos al Servicio de Aduanas y de Protección de las Fronteras de Australia
18.10.2011 - (09825/2011 – C7‑0304/2011 – 2011/0126(NLE)) - ***
Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior
Ponente: Sophia in 't Veld
PROYECTO DE RESOLUCIÓN LEGISLATIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO
sobre la propuesta de Decisión del Consejo relativa a la celebración del Acuerdo entre la Unión Europea y Australia sobre el tratamiento y transferencia de datos del registro de nombres de los pasajeros (PNR) por los transportistas aéreos al Servicio de Aduanas y de Protección de las Fronteras de Australia
(09825/2011 – C7‑0304/2011 – 2011/0126(NLE))
(Aprobación)
El Parlamento Europeo,
– Vista la propuesta de Decisión del Consejo (09825/2011),
– Visto el Acuerdo entre la Unión Europea y Australia sobre el tratamiento y transferencia de datos del registro de nombres de los pasajeros (PNR) por los transportistas aéreos al Servicio de Aduanas y de Protección de las Fronteras de Australia anejo a la citada Decisión del Consejo (10093/2011),
– Vista la Comunicación de la Comisión sobre el enfoque global de las transferencias de datos de los registros de nombres de los pasajeros (PNR) a los terceros países (COM(2010)0492),
– Vistas sus Resoluciones, de 14 de febrero de 2007, sobre SWIFT, el acuerdo PNR y el diálogo transatlántico sobre estas cuestiones[1], de 22 de octubre de 2008, sobre la evaluación del acuerdo PNR Australia/UE[2], de 5 de mayo de 2010, sobre el inicio de las negociaciones para los acuerdos relativos al registro de nombres de los pasajeros (PNR) con los Estados Unidos, Australia y Canadá[3], y, de 11 de noviembre de 2010, sobre el enfoque global de las transferencias de datos de los registros de nombres de los pasajeros (PNR) a los terceros países[4],
– Vistos los dictámenes del Supervisor Europeo de Protección de Datos, de 19 de octubre de 2010, relativo a la Comunicación de la Comisión sobre el enfoque global de las transferencias de Datos de Registro de Pasajeros (PNR, en inglés) a terceros países[5] y de 15 de julio de 2011, sobre la propuesta de Decisión del Consejo relativa a la celebración del Acuerdo entre la Unión Europea y Australia sobre el tratamiento y transferencia de datos del registro de nombres de los pasajeros (PNR) por los transportistas aéreos al Servicio de Aduanas y de Protección de las Fronteras de Australia[6],
– Vista la Opinión 7/2010, de 12 de noviembre de 2010, relativa a la Comunicación de la Comisión sobre el enfoque global de las transferencias de datos de los registros de nombres de los pasajeros (PNR) a los terceros países, expresada por el Grupo de Trabajo del artículo 29 sobre protección de datos,
– Vista la solicitud de aprobación presentada por el Consejo de conformidad con el artículo 218, apartado 6, párrafo segundo, letra a), en conexión con los artículos 82, apartado 1, párrafo segundo, letra d), y 87, apartado 2, letra a), del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (C7-0304/2011),
– Vistos el artículo 16 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y los artículos 7 y 8 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea,
– Vistos los artículos 81 y 90, apartado 7, de su Reglamento,
– Vistas la recomendación de la Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior y la opinión de la Comisión de Asuntos Exteriores (A7-0364/2011),
1. Concede su aprobación a la celebración del Acuerdo;
2. Considera que el procedimiento 2009/0186(NLE) ha caducado debido a que el Acuerdo PNR de 2008 entre la Unión Europea y Australia ha sido sustituido por este nuevo Acuerdo PNR;
3. Encarga a su Presidente que transmita la Posición del Parlamento al Consejo y a la Comisión, así como a los Gobiernos y Parlamentos de los Estados miembros y al Gobierno de Australia.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
I. Antecedentes
La Unión Europea negocia tres acuerdos internacionales, con Australia, Canadá y los EE.UU., sobre el tratamiento y la transferencia de datos del registro de nombres de los pasajeros (PNR). Los datos del PNR los facilitan los pasajeros, los recogen los transportistas aéreos y se utilizan en los sistemas de compra de billetes, reserva y facturación. Dado su carácter comercial, el PNR contiene diferentes tipos de información, desde los nombres, direcciones, números de pasaporte y datos de la tarjeta de crédito a información sobre otros pasajeros, rutas de viaje y agencias de viaje.
El presente Acuerdo con Australia resulta necesario con arreglo a la legislación australiana de protección de fronteras, que faculta al Servicio de Aduanas australiano a evaluar el riesgo de los datos del registro de nombres de los pasajeros (PNR) de las líneas aéreas internacionales antes de que los pasajeros lleguen a Australia. De conformidad con esa legislación, las líneas aéreas están obligadas a permitir el acceso del Servicio de Aduanas a los datos del PNR en su poder. No obstante, el cumplimiento de esa legislación por parte de las líneas aéreas planteaba problemas con la legislación europea de protección de datos. Para resolver esas fricciones, la Comisión inició negociaciones con Australia, con vistas a establecer las condiciones de acceso a los datos del PNR.
Mediante la Decisión 2008/651/JAI, de 30 de junio de 2008, sobre la firma del Acuerdo entre la Unión Europea y Australia sobre el tratamiento y transferencia de datos, generados en la Unión Europea, del registro de nombres de los pasajeros (PNR) por las compañías aéreas a los Servicios de Aduanas de Australia, se ha establecido un marco jurídico europeo vinculante que permite a las compañías aéreas transferir datos del PNR. Al no haberse alcanzado en el Consejo la mayoría necesaria para la celebración del Acuerdo, éste pasó a aplicarse provisionalmente a partir del 30 de junio de 2008 en 17 Estados miembros de la UE[1].
Con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa el 1 de diciembre de 2009 comenzó a aplicarse el procedimiento legislativo ordinario a la negociación de acuerdos internacionales, incluido el derecho de aprobación del Parlamento Europeo. Tras recibir la solicitud de aprobación del Consejo el 15 de febrero de 2010, el Parlamento Europeo decidió, el 5 de mayo de 2010, posponer el voto sobre dicha solicitud de aprobación. En su resolución pidió a la Comisión Europea que presentara un enfoque coherente sobre la utilización del PNR basado en un único conjunto de principios, teniendo presentes los otros dos acuerdos PNR negociados con los EE.UU. y Canadá y el incremento de las solicitudes de utilización de los datos del PNR por parte de países como Arabia Saudí, Corea del Sur y Nueva Zelanda[2]. Este enfoque, apoyado tanto por el Consejo como por la Comisión, parece ser la alternativa más pragmática a la luz del creciente número de países que solicitan la transferencia de datos del PNR.
Al hilo de una Comunicación sobre el enfoque global de las transferencias del PNR a terceros países y de los nuevos mandatos de negociación aprobados por el Consejo, la Comisión y Australia comenzaron nuevas negociaciones en enero de 2011. La Comisión ha rubricado el Acuerdo y recomendado al Consejo el 19 de mayo de 2001 que firme y celebre el Acuerdo. El Consejo adoptó el Acuerdo el 22 de septiembre de 2011 y éste se firmó el 29 de septiembre de 2011. Ese mismo día el Parlamento recibió la solicitud de aprobación del Consejo.
II. Evaluación del Acuerdo PNR UE/Australia
Conviene tener presente que los terceros países son Estados soberanos que establecen los requisitos que deben cumplir los pasajeros para entrar en sus países. Por consiguiente, la Unión Europea no puede prohibir la recogida, utilización y almacenamiento de los datos del PNR por terceros países. La Unión Europea sólo puede decidir si las condiciones de transferencia de esos datos se ajustan a las normas europeas de protección de datos. También sin la celebración de un acuerdo los terceros países seguirían recogiendo y almacenado datos del PNR de ciudadanos europeos.
El 5 de mayo de 2010 y el 11 de noviembre de 2010 el Parlamento Europeo fijó sus criterios para conceder la aprobación a la celebración de acuerdos con terceros países sobre la transferencia de datos del PNR.
Éstos fueron los siguientes:
1. La necesidad de recogida y almacenamiento colectivos de datos del PNR debe quedar demostrada y sustentarse en hechos para cada uno de los propósitos aducidos.
2. Debe demostrarse su proporcionalidad (es decir, que no sea posible alcanzar el mismo objetivo con otros instrumentos menos intrusivos).
3. El propósito debe ser clara y estrictamente limitado, con arreglo a las definiciones jurídicas unívocas de la Decisión marco 2002/475/JHA, de 13 de junio de 2002, sobre la lucha antiterrorista y de la Decisión 2002/584/JAI, de 13 de junio de 2002, sobre la orden de detención europea.
4. Para la transferencia sólo se utilizará el método de «envío» (es decir, unos datos filtrados que transmitirán las compañías aéreas a las autoridades solicitantes de terceros países) y no el método de «extracción» (que permite a los terceros países un acceso directo a las bases de datos europeas).
5. Los datos del PNR no se utilizarán de ninguna manera para otros fines de explotación de datos o realización de perfiles.
6. El reenvío de datos por parte del país receptor a terceros países debe respetar las normas de la UE en materia de protección de datos, que se establecerán mediante una decisión específica de idoneidad.
7. Los resultados deben compartirse de inmediato con las autoridades pertinentes de la UE y de los Estados miembros (reciprocidad).
8. La base jurídica de la Decisión del Consejo por la que se celebra el Acuerdo debe incluir el artículo 16 del TFUE.
La mayor parte de esos criterios se han incluido en el mandato de negociación aprobado por el Consejo.
El Parlamento Europeo ha examinado el nuevo proyecto de Acuerdo UE/Australia a la luz de esos criterios. El Parlamento Europeo considera que muchos de esos criterios se han cumplido satisfactoriamente y, por consiguiente, dará su aprobación a la celebración del Acuerdo.
El Parlamento Europeo valora positivamente los siguientes puntos:
- La definición de los fines se ha restringido considerablemente y sólo incluye fines de prevención, detección, investigación y enjuiciamiento de actos terroristas o de delitos graves de carácter transnacional. En el Acuerdo se ofrecen definiciones claras de ambos términos con arreglo a los instrumentos pertinentes de la UE. Siguiendo de cerca la aplicación del Acuerdo se apreciará si la definición de los fines es suficientemente precisa y no deja margen para utilizar los datos del PNR con otros propósitos.
- El método de transferencia de datos es sólo de envío, pudiendo preverse un máximo de 5 transferencias por vuelo.
- En el Acuerdo se prevé compartir la información analítica adecuada y pertinente, tan pronto como sea posible, con los Estados miembros implicados o Europol y Eurojust.
- Los ciudadanos de la UE tienen derecho a presentar recursos administrativos o judiciales en Australia y se garantizan salvaguardias en materia de acceso, rectificación, eliminación y seguridad de datos.
Debe recordarse, no obstante, que algunos criterios no se han cumplido plenamente y que persisten algunos reparos. Esos reparos también son pertinentes para los acuerdos PNR con otros terceros países.
El Parlamento Europeo indica que los siguientes puntos no se han cumplido totalmente:
- En el Acuerdo no se menciona explícitamente la realización de perfiles, pero tampoco se excluye expresamente. A pesar de las reiteradas peticiones formuladas, la Comisión Europea se ha negado a ofrecer una definición jurídica de la realización de perfiles y métodos similares de búsqueda automática.
- La transferencia posterior de los datos parece ajustarse en líneas generales a las normas de protección de datos de la UE, en particular mediante la declaración en anexo solicitada por el Consejo. Sin embargo, sigue habiendo reparos sobre la idoneidad de las disposiciones relativas al reenvío de datos. Siguiendo de cerca la aplicación del Acuerdo se apreciará si conviene endurecer esas disposiciones.
El Parlamento Europeo sigue albergando los siguientes reparos:
- La Comisión Europea solo ha demostrado parcial e insuficientemente la necesidad y proporcionalidad de la recogida y almacenamiento colectivo de datos. Pruebas esporádicas y visitas sobre el terreno de delegaciones del Parlamento Europeo han clarificado la utilización del PNR para algunos fines. No obstante, aún debe facilitarse una justificación detallada de cada uno de los finos expuestos (antiterrorismo y lucha contra los delitos graves transnacionales) y para cada uno de los métodos de tratamiento (reactivamente, en tiempo real y activamente), según ha solicitado el Parlamento Europeo.
- No se ha justificado, a este respecto, el almacenamiento a largo plazo de datos identificables de todos los pasajeros. El período de conservación de 5,5 años parece ser bastante arbitrario y no basarse en pruebas específicas. Ello choca con los requisitos jurídicos de necesidad y proporcionalidad y con la jurisprudencia pertinente, en particular las sentencias de tribunales constitucionales nacionales sobre la proporcionalidad del almacenamiento colectivo de datos personales sin ningún tipo de sospecha o cargo. Se prevé que, por tal motivo, el Consejo no podrá aprobar el Acuerdo por unanimidad, pues uno o más Estados miembros podrían abstenerse o votar en contra. Ello demuestra que el asunto es problemático.
- La Comisión Europea no ha explorado suficientemente medidas alternativas menos intrusivas, por ejemplo la utilización de datos API (sistema de información anticipada sobre los pasajeros) o ESTA (sistema electrónico de autorización de viaje).
- La Comisión Europea no ha solicitado el dictamen de la Agencia de Derechos Fundamentales de la UE sobre el acuerdo específico con Australia. La Comisión Europea no ha hecho suyas todas las recomendaciones del Supervisor Europeo de Protección de Datos ni ha explicado por qué ha dejado de lado ciertas recomendaciones.
- La base jurídica adecuada para el Acuerdo debe ser en principio, en cualquier caso, el artículo 16 del TFUE (protección de datos). No está incluido, sin embargo, en la base jurídica, si bien se cita de forma general, no vinculante, en el preámbulo. Según se ha señalado más arriba, y de conformidad con el dictamen, de 15 de julio de 2011, del Supervisor Europeo de Protección de Datos, el objetivo del Acuerdo es asegurar que la transferencia de datos se ajuste a las normas de protección de datos de la UE. Por consiguiente, el Acuerdo no debe basarse en el artículo 82, apartado 1, letra d) y en el artículo 87, apartado 2, letra a), sino en el artículo 16 del TFUE. Si el objetivo fuera la cooperación policial y judicial, la UE podría optar, teóricamente, por que no se permitiera a Australia recoger datos del PNR. Pero aquí se trata de una decisión soberana de un tercer país. Por consiguiente, no se trata de una política de la UE ni compete a la UE decidir al respecto. La base jurídica elegida es evidentemente incorrecta.
En los debates públicos al hilo de la aprobación de sus resoluciones, el Parlamento pidió mayores salvaguardias de procedimiento en lo relativo a la cooperación entre las instituciones de la UE. En lo referente a la aplicación del artículo 218 del TFUE sobre la celebración de acuerdos internacionales y a la aplicación del artículo 23 (resolución de conflictos y suspensión del Acuerdo) y del artículo 25 (denuncia) del Acuerdo PNR UE/Australia, el Parlamento Europeo reclamó, en especial, que la Comisión Europea se comprometiera públicamente a presentar propuestas de suspensión o denuncia del Acuerdo a petición del Parlamento Europeo. La Comisión Europea ha ofrecido tal garantía en una declaración pública durante la sesión plenaria del Parlamento Europeo de 4 de julio de 2011.
Se ha pedido a la Comisión que confirme su compromiso mediante un canje de notas entre los Presidentes de ambas instituciones.
- [1] Diez Estados miembros, en concreto Bélgica, República Checa, Alemania, Irlanda, Letonia, Países Bajos, Hungría, Polonia, Malta y Finlandia emitieron declaraciones señalando que debían respetar sus propios procedimientos constitucionales.
- [2] Hasta ahora 11 países han solicitado a la Comisión Europea datos del PNR.
OPINIÓN MINORITARIA
presentada de conformidad con el artículo 52, apartado 3, del Reglamento
Jan Albrecht, Rui Tavares, Judith Sargentini, Gabriele Zimmer y Mikael Gustafsson
El Acuerdo sobre la transferencia de los datos del PNR entre la UE y Australia no incluye las garantías solicitadas por el PE en sus anteriores resoluciones. Estas garantías eran principios intocables.
La Comisión no ha presentado pruebas factuales que sustenten la afirmación de que la conservación y el tratamiento del PNR para fines represivos sean necesarios y proporcionados, ni ha explorado seriamente alternativas menos intrusivas.
El Acuerdo prevé un período de conservación de 5,5 años que no está justificado. Además, no incluye salvaguardias adecuadas para evitar una realización de perfiles discriminatoria. Esto suscita serios temores sobre la compatibilidad del Acuerdo con la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, y con la jurisprudencia del Tribunal Europeo de los Derechos Humanos y del Tribunal Constitucional alemán.
La Comisión ha ignorado la solicitud del Parlamento de pedir a la Agencia de Derechos Fundamentales un dictamen sobre la consideración de los derechos fundamentales en el Acuerdo. No obstante, los mismos temores señalados por la Agencia de Derechos Fundamentales y por los servicios jurídicos del Consejo y de la Comisión en relación con el Acuerdo sobre el PNR con los Estados Unidos se hacen extensivos al Acuerdo con Australia.
Subrayamos nuestro compromiso de cooperación con Australia y otros países terceros en la lucha contra el terrorismo, pero consideramos que la retención y el tratamiento indiscriminados de los datos del registro de nombres de todos los pasajeros es incompatible con nuestra idea de una sociedad abierta.
OPINIÓN de la Comisión de Asuntos Exteriores (12.10.2011)
para la Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior
sobre la Decisión del Consejo relativa a la celebración del Acuerdo entre la Unión Europea y Australia sobre el tratamiento y transferencia de datos del registro de nombres de los pasajeros (PNR) por los transportistas aéreos al Servicio de Aduanas y de Protección de las Fronteras de Australia
(09825/2011 – C7-0304/2011 – 2011/0126(NLE))
Ponente de opinión: Monica Luisa Macovei
PA_Leg_Consent
BREVE JUSTIFICACIÓN
Reconociendo que el intercambio de información es un elemento fundamental de la lucha contra el terrorismo, en 2008 la UE firmó con Australia un Acuerdo sobre la transferencia y el tratamiento de datos del registro de nombres de los pasajeros (PNR). Desde entonces, dicho Acuerdo sigue siendo aplicable con carácter provisional.
En una resolución de 5 de mayo de 2010, el Parlamento Europeo decidió no conceder su aprobación a la celebración definitiva del Acuerdo PNR y solicitó una renegociación del mismo sobre la base de determinados criterios. El Parlamento recordaba su determinación de luchar contra el terrorismo como elemento esencial de la acción exterior europea, y de seguir aplicando una política de prevención dinámica, pero también expresaba la necesidad de proteger los derechos fundamentales y garantizar el respeto de la privacidad de los ciudadanos europeos de conformidad con la normativa pertinente de la UE. Asimismo, pedía que todo nuevo acuerdo incluyera, entre otros elementos, unos mecanismos adecuados de vigilancia judicial independiente para establecer disposiciones, conformes al método PUSH, sobre el uso de datos del PNR únicamente para fines represivos y de seguridad en caso de delitos de terrorismo, prohibiendo que estos datos se utilizaran, bajo ninguna circunstancia, para la elaboración de perfiles o la extracción de datos.
El proyecto de Acuerdo renegociado contiene varias salvaguardas nuevas relativas a la transferencia y al tratamiento de datos del PNR: se establece una serie de derechos, en particular el derecho de acceso de las personas a sus datos del PNR, el derecho a intentar la rectificación de los datos que les correspondan, el derecho a un recurso judicial, la prohibición del tratamiento de datos sensibles y la aplicación de sanciones efectivas para cualquier violación de la seguridad de los datos. El nuevo proyecto consolida otras salvaguardas como, por ejemplo, que los datos solo podrán transferirse a autoridades de terceros países con arreglo a criterios específicos. Los fines de prevención, detección, investigación y enjuiciamiento de los delitos de terrorismo se establecen de forma más estricta y pormenorizada.
La ponente está a favor de un acuerdo que refuerce la lucha común de la UE y Australia contra el terrorismo en aras de la seguridad de sus ciudadanos, pero que respete al mismo tiempo sus derechos y el Estado de Derecho. El Acuerdo debería incluirse en una agenda de lucha contra el terrorismo más amplia, de carácter mundial y regional, y formar parte de la estrategia antiterrorista de la UE ya que los datos del PNR constituyen un importante instrumento para combatir los delitos de terrorismo.
Considerando lo anteriormente expuesto, la ponente opina que el nuevo Acuerdo ofrece un marco que permite luchar conjuntamente contra el terrorismo garantizando al mismo tiempo el respeto de los derechos de las personas sujetas a dicho Acuerdo.
******
La Comisión de Asuntos Exteriores solicita a la Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior, como comisión competente, que proponga que el Parlamento apruebe la propuesta.
RESULTADO DE LA VOTACIÓN FINAL EN COMISIÓN
Fecha de aprobación |
11.10.2011 |
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Resultado de la votación final |
+: –: 0: |
51 8 0 |
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Miembros presentes en la votación final |
Gabriele Albertini, Bastiaan Belder, Elmar Brok, Arnaud Danjean, Michael Gahler, Marietta Giannakou, Ana Gomes, Richard Howitt, Anna Ibrisagic, Jelko Kacin, Ioannis Kasoulides, Evgeni Kirilov, Maria Eleni Koppa, Andrey Kovatchev, Paweł Robert Kowal, Wolfgang Kreissl-Dörfler, Eduard Kukan, Vytautas Landsbergis, Ryszard Antoni Legutko, Krzysztof Lisek, Sabine Lösing, Ulrike Lunacek, Barry Madlener, Mario Mauro, Kyriakos Mavronikolas, Willy Meyer, Francisco José Millán Mon, Alexander Mirsky, Norica Nicolai, Kristiina Ojuland, Ioan Mircea Paşcu, Bernd Posselt, Hans-Gert Pöttering, Cristian Dan Preda, Libor Rouček, Tokia Saïfi, José Ignacio Salafranca Sánchez-Neyra, Jacek Saryusz-Wolski, Werner Schulz, Marek Siwiec, Inese Vaidere, Geoffrey Van Orden, Sir Graham Watson |
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Suplente(s) presente(s) en la votación final |
Laima Liucija Andrikienė, John Attard-Montalto, Tanja Fajon, Roberto Gualtieri, Liisa Jaakonsaari, Jaromír Kohlíček, Monica Luisa Macovei, Jacek Protasiewicz, Marietje Schaake, Helmut Scholz, György Schöpflin, Alf Svensson, Indrek Tarand, Traian Ungureanu, Renate Weber |
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Suplente(s) (art. 187, apdo. 2) presente(s) en la votación final |
Jolanta Emilia Hibner |
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RESULTADO DE LA VOTACIÓN FINAL EN COMISIÓN
Fecha de aprobación |
17.10.2011 |
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Resultado de la votación final |
+: –: 0: |
25 7 1 |
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Miembros presentes en la votación final |
Jan Philipp Albrecht, Rita Borsellino, Simon Busuttil, Philip Claeys, Carlos Coelho, Tanja Fajon, Hélène Flautre, Kinga Göncz, Ágnes Hankiss, Anna Hedh, Salvatore Iacolino, Sophia in ‘t Veld, Teresa Jiménez-Becerril Barrio, Juan Fernando López Aguilar, Monica Luisa Macovei, Véronique Mathieu, Claude Moraes, Jan Mulder, Georgios Papanikolaou, Carmen Romero López, Judith Sargentini, Birgit Sippel, Csaba Sógor, Rui Tavares, Axel Voss, Auke Zijlstra |
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Suplente(s) presente(s) en la votación final |
Edit Bauer, Anna Maria Corazza Bildt, Dimitrios Droutsas, Ana Gomes |
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Suplente(s) (art. 187, apdo. 2) presente(s) en la votación final |
Albert Deß, Mikael Gustafsson, Gabriele Zimmer |
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