PRIPOROČILO o osnutku sklepa Sveta o sklenitvi Sporazuma med Evropsko unijo in Avstralijo o obdelavi in prenosu podatkov iz evidence podatkov o potnikih (PNR) s strani letalskih prevoznikov Avstralski carinski in mejni službi
18. 10. 2011 - (09825/2011 – C7‑0304/2011 – 2011/0126(NLE)) - ***
Odbor za državljanske svoboščine, pravosodje in notranje zadeve
Poročevalka: Sophia in 't Veld
OSNUTEK ZAKONODAJNE RESOLUCIJE EVROPSKEGA PARLAMENTA
o osnutku sklepa Sveta o sklenitvi Sporazuma med Evropsko unijo in Avstralijo o obdelavi in prenosu podatkov iz evidence podatkov o potnikih (PNR) s strani letalskih prevoznikov Avstralski carinski in mejni službi
(09825/2011 – C7‑0304/2011 – 2011/0126(NLE))
(Odobritev)
Evropski parlament,
– ob upoštevanju osnutka sklepa Sveta (09825/2011),
– ob upoštevanju sporazuma med Evropsko unijo in Avstralijo o obdelavi in prenosu podatkov iz evidence podatkov o potnikih PNR s strani letalskih prevoznikov Avstralski carinski in mejni službi, ki je priložen omenjenemu osnutku sklepa Sveta (10093/2011),
– ob upoštevanju sporočila Komisije o globalnem pristopu k prenosu podatkov iz evidence imen letalskih potnikov (PNR) tretjim državam (KOM(2010)0492),
– ob upoštevanju svojih resolucij z dne 14. februarja 2007 o družbi SWIFT, sporazumu PNR in čezatlantskem dialogu o teh vprašanjih[1], z dne 22. oktobra 2008 o oceni sporazuma PNR med EU in Avstralijo[2], z dne 5. maja 2010 o začetku pogajanj o sporazumih o evidencah podatkov o potnikih z Združenimi državami Amerike, Avstralijo in Kanado[3] in z dne 11. novembra 2010 o globalnem pristopu k prenosu podatkov PNR tretjim državam[4],
– ob upoštevanju mnenja Evropskega nadzornika za varstvo podatkov z dne 19. oktobra 2010 o sporočilu Komisije o globalnem pristopu k prenosu podatkov iz evidence imen letalskih potnikov (Passenger Name Record, PNR) tretjim državam[5] in njegovega mnenja z dne 15. julija 2011 o sklenitvi Sporazuma med Evropsko unijo in Avstralijo o obdelavi in prenosu podatkov iz evidence podatkov o potnikih (PNR) s strani letalskih prevoznikov Avstralski carinski in mejni službi[6],
– ob upoštevanju mnenja št. 7/2010 z dne 12. novembra 2010 o Sporočilu Evropske komisije o globalnem pristopu k prenosu podatkov iz evidence imen letalskih potnikov tretjim državam, ki ga je sprejela delovna skupina za varstvo podatkov iz člena 29,
– ob upoštevanju prošnje za odobritev, ki jo je Svet vložil v skladu s členom 218(6), drugi pododstavek, točka (a), v povezavi s členom 82(1), drugi pododstavek, točka (d), in členom 87(2), točka (a), Pogodbe o delovanju Evropske unije (C7–0304/2011),
– ob upoštevanju člena 16 Pogodbe o delovanju Evropske unije in členov 7 in 8 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah,
– ob upoštevanju členov 81 in 90(7) svojega poslovnika,
– ob upoštevanju priporočila Odbora za državljanske svoboščine, pravosodje in notranje zadeve ter mnenja Odbora za zunanje zadeve (A7–0364/2011),
1. odobri sklenitev sporazuma;
2. meni, da je postopek 2009/0186(NLE) postal nepredmeten, ker je bil sporazum o obdelavi in posredovanju podatkov iz evidence podatkov o potnikih (PNR) med Evropsko unijo in Avstralijo iz leta 2008 nadomeščen z novim sporazumom;
3. naroči svojemu predsedniku, naj stališče Parlamenta posreduje Svetu in Komisiji ter vladam in parlamentom držav članic in vladi Avstralije.
OBRAZLOŽITEV
I. Ozadje
Evropska unija se pogaja o treh mednarodnih sporazumih o obdelavi in prenosu podatkov iz evidence podatkov o potnikih (PNR), in sicer z Avstralijo, Kanado in ZDA. Podatke PNR zagotovijo potniki, zbirajo jih letalski prevozniki, uporabljajo pa se v sistemih za izdajo vozovnic, za rezervacije in za prijavo potnikov na let. Ker so podatki PNR tržne narave, vsebujejo več vrst podatkov, od imena, naslova, številke potnega lista in podatkov o kreditni kartici, do podatkov o drugih potnikih, poti in potovalnih agentih.
Sedanji sporazum z Avstralijo sledi avstralski zakonodaji o mejni zaščiti, ki avstralsko carinsko službo pooblašča, da oceni tveganje na podlagi podatkov PNR mednarodnih letalskih družb, preden potniki prispejo v Avstralijo. Po tej zakonodaji morajo letalske družbe carinski službi zagotoviti dostop do podatkov PNR, ki jih hranijo. Letalske družbe pa so zaradi izpolnjevanja teh avstralskih zahtev imele težave z evropsko zakonodajo o varstvu podatkov. Komisija je zato, da bi rešila te težave, začela poganja z Avstralijo za določitev pogojev, ki bi omogočali dostopanje do podatkov PNR.
Evropski zakonodajni okvir, ki letalskim družbam omogoča prenos podatkov o potnikih, je bil vzpostavljen s sklepom Sveta 2008/651/SZVP/PNZ z dne 30. junija 2008 o podpisu Sporazuma med Evropsko unijo in Avstralijo o obdelavi in posredovanju podatkov iz evidence podatkov o potnikih (PNR) Evropske unije s strani letalskih prevoznikov avstralski Carinski službi v imenu Evropske unije. Ker Svet ni mogel doseči potrebnega soglasja za sklenitev sporazuma, se je ta od 30. junija 2008 začasno uporabljal v 17 državah članicah[1].
Z začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe 1. decembra 2009 se je za pogajanja o mednarodnih sporazumih začel uporabljati redni zakonodajni postopek, ki vključuje pravico Evropskega parlamenta, da odobri sporazum. Potem, ko je Evropski parlament 15. februarja 2010 prejel zahtevo Sveta za odobritev, je 5. maja 2010 sprejel resolucijo, s katero je sklenil, da bo preložil glasovanje o zahtevi za odobritev. V svoji resoluciji je od Evropske komisije zahteval, naj pripravi usklajen pristop k uporabi podatkov PNR, ki bi temeljil na samo eni vrsti pravil, pri čemer naj upošteva druga dva sporazuma PNR z ZDA in Kanado ter naraščanje zahtev po uporabi podatkov PNR iz držav, kot so Savdska Arabija, Južna Koreja in Nova Zelandija[2]. Ta pristop, ki sta ga sprejela tako Svet kot Komisija, se zdi najbolj pragmatična možnost v razmerah, ko vse več držav zahteva prenos podatkov PNR.
Komisija in Avstralija sta začeli nova pogajanja januarja 2011 s sprejetjem sporočila o globalnem pristopu k prenosu podatkov PNR v tretje države in potem, ko je Svet potrdil nova pogajalska pooblastila. Komisija je parafirala sporazum in poslala Svetu 19. maja 2011 priporočilo, naj ga podpiše in sprejme. Svet je sprejel sporazum 22. septembra 2011, podpisan pa je bil 29. septembra 2011. Istega dne je Evropski parlament prejel zahtevo Sveta za odobritev.
II. Ocena sporazuma PNR med EU in Avstralijo
Ne smemo pozabiti, da so tretje države suverene in odločajo o zahtevah glede oseb, ki vstopajo na njihovo ozemlje. Evropska unija zato ne more prepovedati zbiranja, hrambe in uporabe podatkov PNR v tretji državah. Evropska unija odloča samo o tem, ali so pogoji za prenos teh podatkov skladni s standardi EU o varstvu podatkov. Če sporazuma ne bo, bodo tretje države še naprej zbirale in shranjevale podatke PNR o evropskih državljanih.
Evropski parlament je 5. maja in 11. novembra 2011 določil svoja merila za odobritev sporazumov s tretjimi državami o prenosu podatkov PNR.
Ta merila so:
1. Dokazana mora biti potreba po množičnem zbiranju in hrambi podatkov PNR, podprta z dejanskimi dokazili za vsak navedeni namen zbiranja in hrambe.
2. Dokazana mora biti sorazmernost (se pravi, da istega cilja ne bi bilo mogoče doseči z manj vsiljivimi sredstvi).
3. Namen mora biti jasno in ozko omejen na podlagi jasnih pravnih opredelitev iz Okvirnega sklepa Sveta št. 2002/475/PNZ z dne 13. junija 2002 o boju proti terorizmu in Okvirnega sklepa Sveta št. 2002/584/PNZ z dne 13. junija 2002 o evropskem nalogu za prijetje.
4. Za prenos se lahko uporablja izključno metoda „push“ (letalska družba organu prosilcu tretje države posreduje prečiščene podatke), namesto metode „pull“ (kjer ima tretja država neposreden dostop do evropskih podatkovnih baz).
5. Podatkov PNR se v nobenem primeru ne sme uporabiti za podatkovno rudarjenje ali profiliranje.
6. Nadaljnji prenos podatkov države prejemnice v tretje države mora biti skladen s standardi EU o varstvu podatkov, kar se ugotovi s posebnimi ocenami primernosti.
7. Rezultati so nemudoma na voljo pristojnim organom EU in držav članic (vzajemnost).
8. Pravna podlaga sklepa Sveta mora vključevati člen 16 PDEU.
Večina teh meril je bila vključena v pogajalsko pooblastilo, ki ga je sprejel Svet.
Evropski parlament je po teh merilih ocenil novi osnutek sporazuma PNR med EU in Avstralijo. Ugotovil je, da je bila večina teh meril zadovoljivo izpolnjena in bo torej odobril sklenitev sporazuma.
Evropski parlament je pozitivno ocenil naslednje točke:
- Opredelitev namena je bil znatno poostrena, saj vključuje samo namen preprečevanja, odkrivanja, preiskovanja in pregona terorističnih ali hudih mednarodnih kaznivih dejanj. Oba izraza sta v sporazumu jasno opredeljena na podlagi ustreznih instrumentov EU. Z natančnim opazovanjem uporabe sporazuma se bo pokazalo, ali je opredelitev namena dovolj natančna in ne omogoča uporabe podatkov PNR v druge namene.
- Za prenos podatkov se uporablja samo metoda „push“, najvišje število načrtovanih prenosov podatkov na let pa je pet;
- Sporazum predvideva izmenjavo relevantnih in ustreznih analitičnih podatkov z zadevnimi državami članicami, Evropolom in Eurojustom takoj, ko je to možno.
- Državljani EU so upravičeni do učinkovitih administrativnih in pravnih sredstev v Avstraliji, zagotoviti pa je treba zaščitne ukrepe za varstvo podatkov glede dostopanja, popravka, izbrisa in varnosti podatkov.
Poudariti pa je treba, da številna merila niso bila v celoti izpolnjena in da ostajajo še številni pomisleki. Ti so pomembni tudi za sporazume PNR z drugimi tretjimi državami.
Evropski parlament je ugotovil, da naslednja merila niso bila v celoti izpolnjena:
- Profiliranje ni izrecno omenjeno v sporazumu, ni pa tudi izrecno izključeno. Kljub večkrat ponovljenim zahtevam Evropska komisija noče podati pravno opredelitev profiliranja in podobnih avtomatiziranih metod iskanja.
- Zdi se, da so pravila o nadaljnjem prenosu na splošno v skladu s standardi EU o varstvu podatkov, zlasti s priloženo izjavo, ki jo je zahteval Svet. Vendar je še vedno nekaj pomislekov, ali so določbe o nadaljnjem prenosu ustrezne. Z natančnim spremljanjem uporabe sporazuma se bo pokazalo, ali je potrebno te določbe še dodatno zaostriti.
Evropski parlamenti ima še naslednje pomisleke:
- Evropska komisija je le delno in nezadovoljivo dokazala potrebo po množičnem zbiranju in hrambi podatkov ter njuno sorazmernost. Za nekatere namene je bila uporaba podatkov PNR pojasnjena z naključno zbranimi dokazi in obiski delegacij Evropskega parlamenta na kraju samem. Vendar pa še ni bila podana podrobna utemeljitev vsakega navedenega namena (boj proti terorizmu in hudim mednarodnim kaznivim dejanjem) in vsake posamezne metode obdelave (reaktivne, v stvarnem času in proaktivne), kot je zaprosili Evropski parlament.
- Dana ni bila nikakršna utemeljitev za dolgoročno hrambo določljivih podatkov vseh potnikov. Zdi se, da je obdobje hrambe 5 let in pol let precej naključno in ni utemeljeno s posebnimi dokazi. To je v nasprotju s pravnimi zahtevami o potrebnosti in sorazmernosti ter z ustrezno sodno prakso, zlasti s sodbami nacionalnih ustavnih sodišč o sorazmernosti dolgoročne množične hrambe osebnih podatkov, kadar ne obstaja sum ali ni bila podana prijava. Zato se pričakuje, da Svet ne bo mogel odobriti sporazuma soglasno, saj se bo morebiti ena ali več držav članic vzdržala glasovanja ali bila proti. To kaže, da je vprašanje zapleteno.
- Evropska komisija ni dovolj raziskala drugih, manj vsiljivih možnosti, na primer uporabo podatkov ESTA ali API, za prepoznavanje sumljivih oseb.
- Evropska komisija ni zahtevala mnenja Agencije Evropske unije za temeljne pravice o tem sporazumu z Avstralijo. Prav tako ni upoštevala vseh priporočil Evropskega nadzornika za varstvo podatkov, niti ni pojasnila, zakaj določena priporočila niso bila upoštevana.
- V vsakem primeru bi morala biti ustrezna pravna podlaga predvsem člen 16 PDEU (o varstvu podatkov). Vendar pa navedeni člen ni vključen v pravno podlago, pač pa je samo na splošno omenjen v preambuli. Kot je navedeno zgoraj in kot je navedel Evropski nadzornik za varstvo podatkov v svojem mnenju z dne 15. julija 2011, je namen sporazuma zagotoviti, da bo prenos podatkov v skladu s standardi EU o varstvu podatkov. Sporazum zato ne bi smel temeljiti samo na členih 82(1)(d) in 87(2)(a), pač pa tudi na členu 16 PDEU. Če je namen sodelovanje med policijo in pravosodjem, potem bi se lahko EU odločila proti zbiranju podatkov PNR v Avstraliji. Toda to je suverena odločitev tretje države. Ne gre za politiko EU, saj EU ne odloča o tem. Izbrana pravna podlaga je očitno napačna.
Evropski parlament je v javnih razpravah po sprejemu resolucij zaprosil za dodatne postopkovne zaščitne ukrepe v zvezi s sodelovanjem med institucijami EU. Evropski parlament je v zvezi z izvajanjem člena 218 PDEU o sklenitvi mednarodnih sporazumov in uporabo člena 23 (reševanje sporov in prenehanje izvajanja sporazuma) in člena 25 (ukinitev) sporazuma PNR med EU in Avstralijo zaprosil Evropsko komisijo, naj se javno zaveže, da bo na njegovo zahtevo podala predlog za prekinitev izvajanja ali ukinitev sporazuma. Evropska komisija je to zagotovila v javni izjavi na plenarnem zasedanju Evropskega parlament 4. julija 2011.
Komisijo se naproša, da z izmenjavo pisem med predsedniki obeh institucij potrdi to svojo zavezo.
MANJŠINSKO MNENJE
v skladu s členom 52(3) poslovnika
Jan Albrecht, Rui Tavares, Judith Sargentini, Gabriele Zimmer in Mikael Gustafsson
Sporazum med EU in Avstralijo o prenosu podatkov PNR ne izpolnjuje jamstev, ki jih je v svojih prejšnjih resolucijah zahteval Evropski parlament. Ta jamstva so bila resnična rdeča nit.
Komisija ni niti predstavila stvarnih dokazov, ki bi podpirali trditev, da je shranjevanje in obdelava podatkov PNR za namene kazenskega pregona potrebno in sorazmerno, niti ni resno raziskala manj vsiljivih možnosti.
Sporazum predvideva neupravičeno obdobje petih let in pol za shranjevanje podatkov. Poleg tega ne vsebuje ustreznih zaščitnih ukrepov za preprečevanje diskriminatornega profiliranja Zato se pojavljajo resni pomisleki glede skladnosti sporazuma z Listino o temeljnih pravicah in pa s sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice in nemškega ustavnega sodišča.
Komisija je prezrla poziv Parlamenta, naj zaprosi Agencijo za temeljne pravice za mnenje o tem sporazumu z vidika temeljnih pravic. Pomisleki, ki so jih glede sporazuma PNR z ZDA in glede tovrstnih (PNR) podatkov Evropske unije izrazile Agencija za temeljne pravice ter pravni službi Sveta in Komisije, veljajo tudi za sporazum z Avstralijo.
Poudarjamo našo zavezo sodelovanju z Avstralijo in ostalimi tretjimi državami v boju proti terorizmu, vseeno pa menimo, da se posplošeno shranjevanje in obdelava podatkov vseh potnikov iz evidence podatkov o potnikih ne sklada z našo predstavo odprte družbe.
MNENJE Odbora za zunanje zadeve (12. 10. 2011)
za Odbor za državljanske svoboščine, pravosodje in notranje zadeve
o osnutku sklepa Sveta o sklenitvi sporazuma med Evropsko unijo in Avstralijo o obdelavi in prenosu podatkov iz evidence podatkov o potnikih (PNR) s strani letalskih prevoznikov avstralski carinski in mejni službi
(09825/2011 – C7-0304/2011 – 2011/0126(NLE))
Pripravljavka mnenja: Monica Luisa Macovei
KRATKA OBRAZLOŽITEV
Evropska unija se zaveda, da je izmenjava informacij ključna prvina v boju proti terorizmu, zato je leta 2008 z Avstralijo podpisala sporazum o obdelavi in prenosu podatkov iz evidence podatkov o potnikih (PNR). Sporazum je odtlej v začasni uporabi.
Evropski parlament je 5. maja 2010 v resoluciji sprejel odločitev, da ne bo soglašal z dokončno sklenitvijo sporazuma o obdelavi in prenosu podatkov iz evidence podatkov o potnikih (PNR) in je zaprosil za ponovna pogajanja o sporazumu na podlagi določenih meril. Parlament se je pri tem skliceval na svojo odločenost za boj proti terorizmu kot ključni sestavini zunanjega delovanja Evropske unije in za nadaljevanje proaktivne politike preprečevanja, izrazil pa je tudi potrebo po varovanju temeljnih pravic in zagotavljanju spoštovanja pravice državljanov EU do zasebnosti v skladu z ustreznimi predpisi EU. Pozval je, naj se z novim sporazumom med drugim vzpostavijo ustrezni mehanizmi za neodvisen sodni nadzor, v skladu z metodo „push“ uredi, da se bodo podatki iz evidence podatkov o potnikih (PNR) uporabljali samo za namene kazenskega pregona in varnosti v primeru terorističnih napadov ter prepove uporaba podatkov za podatkovno rudarjenje in profiliranje v vseh okoliščinah.
Po ponovnih pogajanjih osnutek sporazuma vsebuje številne zaščitne ukrepe za prenos in obdelavo podatkov iz evidence podatkov o potnikih (PNR): med drugim zagotavlja posameznikom pravico, da dostopajo do svojih podatkov v tej evidenci, zahtevajo njihove popravke, da poiščejo sodno varstvo, da se ne obdelujejo občutljivi podatki in da se za vsako kršitev varnosti podatkov uporabljajo učinkovite kazni. Z novim osnutkom so bili okrepljeni drugi zaščitni ukrepi, na primer da se lahko podatki sporočijo organom v tretjih državah samo v skladu z določenimi merili. Namen preprečevanja, odkrivanja, preiskovanja in kaznovanja terorističnih dejanj je bil poostren in podrobneje določen.
Poročevalka se zavzema za sporazum, ki bi okrepil skupen boj Evropske unije in Avstralije proti terorizmu v interesu varnosti njunih državljanov, ob sočasnem spoštovanju njihovih pravic in pravne države. Sporazum mora biti skladen s širšo svetovno in regionalno strategijo boja proti terorizmu in del strategije EU za boj proti terorizmu, saj so podatki iz evidence podatkov o potnikih pomemben instrument v boju proti terorističnim dejanjem.
Glede na zgoraj navedene prvine poročevalka meni, da novi sporazum nudi okvir za skupen boj proti terorizmu in hkrati zagotavlja, da bodo pravice oseb, na katere se nanaša, spoštovane.
******
Odbor za zunanje zadeve poziva Odbor za državljanske svoboščine, pravosodje in notranje zadeve kot pristojni odbor, da Parlamentu predlaga, naj da svoje soglasje.
IZID KONČNEGA GLASOVANJA V ODBORU
|
Datum sprejetja |
11.10.2011 |
|
|
|
|
|
Izid končnega glasovanja |
+: –: 0: |
51 8 0 |
|||
|
Poslanci, navzoči pri končnem glasovanju |
Gabriele Albertini, Bastiaan Belder, Elmar Brok, Arnaud Danjean, Michael Gahler, Marietta Gianaku (Marietta Giannakou), Ana Gomes, Richard Howitt, Anna Ibrisagic, Jelko Kacin, Ioanis Kasulidis (Ioannis Kasoulides), Evgeni Kirilov, Maria Eleni Kopa (Maria Eleni Koppa), Andrej Kovačev (Andrey Kovatchev), Paweł Robert Kowal, Wolfgang Kreissl-Dörfler, Eduard Kukan, Vytautas Landsbergis, Ryszard Antoni Legutko, Krzysztof Lisek, Sabine Lösing, Ulrike Lunacek, Barry Madlener, Mario Mauro, Kiriakos Mavronikolas (Kyriakos Mavronikolas), Willy Meyer, Francisco José Millán Mon, Alexander Mirsky, Norica Nicolai, Kristiina Ojuland, Ioan Mircea Paşcu, Bernd Posselt, Hans-Gert Pöttering, Cristian Dan Preda, Libor Rouček, Tokia Saïfi, José Ignacio Salafranca Sánchez-Neyra, Jacek Saryusz-Wolski, Werner Schulz, Marek Siwiec, Inese Vaidere, Geoffrey Van Orden, Sir Graham Watson |
||||
|
Namestniki, navzoči pri končnem glasovanju |
Laima Liucija Andrikienė, John Attard-Montalto, Tanja Fajon, Roberto Gualtieri, Liisa Jaakonsaari, Jaromír Kohlíček, Monica Luisa Macovei, Jacek Protasiewicz, Marietje Schaake, Helmut Scholz, György Schöpflin, Alf Svensson, Indrek Tarand, Traian Ungureanu, Renate Weber |
||||
|
Namestniki (člen 187(2)), navzoči pri končnem glasovanju |
Jolanta Emilia Hibner |
||||
IZID KONČNEGA GLASOVANJA V ODBORU
|
Datum sprejetja |
17.10.2011 |
|
|
|
|
|
Izid končnega glasovanja |
+: –: 0: |
25 7 1 |
|||
|
Poslanci, navzoči pri končnem glasovanju |
Jan Philipp Albrecht, Rita Borsellino, Simon Busuttil, Philip Claeys, Carlos Coelho, Tanja Fajon, Hélène Flautre, Kinga Göncz, Ágnes Hankiss, Anna Hedh, Salvatore Iacolino, Sophia in ‘t Veld, Teresa Jiménez-Becerril Barrio, Juan Fernando López Aguilar, Monica Luisa Macovei, Véronique Mathieu, Claude Moraes, Jan Mulder, Georgios Papanikolau (Georgios Papanikolaou), Carmen Romero López, Judith Sargentini, Birgit Sippel, Csaba Sógor, Rui Tavares, Axel Voss, Auke Zijlstra |
||||
|
Namestniki, navzoči pri končnem glasovanju |
Edit Bauer, Anna Maria Corazza Bildt, Dimitrios Drucas (Dimitrios Droutsas), Ana Gomes |
||||
|
Namestniki (člen 187(2)), navzoči pri končnem glasovanju |
Albert Deß, Mikael Gustafsson, Gabriele Zimmer |
||||