RECOMANDARE PENTRU A DOUA LECTURĂ referitoare la poziţia Consiliului în primă lectură în vederea adoptării unei decizii a Parlamentului European şi a Consiliului de modificare a Deciziei nr. 573/2007/CE de instituire a Fondului european pentru refugiaţi pentru perioada 2008-2013, ca parte a Programului general „Solidaritatea şi gestionarea fluxurilor migratorii”

22.3.2012 - (06444/2/2012 – C7‑0072/2012 – 2009/0127(COD)) - ***II

Comisia pentru libertăţi civile, justiţie şi afaceri interne
Raportor: Rui Tavares

Procedură : 2009/0127(COD)
Stadiile documentului în şedinţă
Stadii ale documentului :  
A7-0063/2012

PROIECT DE REZOLUŢIE LEGISLATIVĂ A PARLAMENTULUI EUROPEAN

referitoare la poziţia Consiliului în primă lectură în vederea adoptării unei decizii a Parlamentului European şi a Consiliului de modificare a Deciziei nr. 573/2007/CE de instituire a Fondului european pentru refugiaţi pentru perioada 2008-2013, ca parte a Programului general „Solidaritatea şi gestionarea fluxurilor migratorii”

(06444/2/2012 – C7‑0072/2012 – 2009/0127(COD))

(Procedura legislativă ordinară: a doua lectură)

Parlamentul European,

–   având în vedere poziţia Consiliului adoptată în primă lectură (06444/2/2012– C70072/2012),

–   având în vedere poziţia sa în primă lectură[1] referitoare la propunerea Comisiei înaintată Parlamentului European şi Consiliului (COM(2009)0456),

–   având în vedere articolul 294 alineatul (7) şi articolul 78 alineatul (2) litera (g) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene,

–   având în vedere avizul Comisiei pentru afaceri juridice privind temeiul juridic propus,

–   având în vedere articolele 72 şi 37 din Regulamentul său de procedură,

–   având în vedere recomandarea pentru a doua lectură a Comisiei pentru libertăţi civile, justiţie şi afaceri interne (A7-0063/2012),

1.  aprobă poziţia Consiliului în primă lectură;

2.  aprobă declaraţia sa anexată la prezenta rezoluţie;

3.  ia act de declaraţia Consiliului şi de cea a Comisiei anexate la prezenta rezoluţie;

4.  constată că actul este adoptat în conformitate cu poziţia Consiliului;

5.  încredinţează Preşedintelui sarcina de a semna actul, împreună cu Preşedintele Consiliului, în conformitate cu articolul 297 alineatul (1) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene;

6.  încredinţează Secretarului General sarcina de a semna actul, după ce s-a verificat îndeplinirea corespunzătoare a tuturor procedurilor, şi de a asigura, în acord cu Secretarul General al Consiliului, publicarea sa în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene;

7.  încredinţează Preşedintelui sarcina de a transmite Consiliului şi Comisiei, precum şi parlamentelor naţionale poziţia Parlamentului.

  • [1]       JO C 161 E, 31.5.2011, p. 161.

DECLARAŢIA PARLAMENTULUI EUROPEAN

Parlamentul European consideră că Decizia nr. .../2012/UE dă expresie concretă, prin dispoziţiile conţinute, principiului solidarităţii, şi anume în forma unor noi stimulente financiare care să încurajeze reinstalarea în statele membre. Pentru a asigura adoptarea imediată a acestei decizii, Parlamentul European şi-a dat acordul cu privire textul deciziei în forma actuală, într-un spirit de compromis, în virtutea căruia se face o referire explicită la articolul 80 din TFUE într-un singur considerent din decizie. Parlamentul European declară că adoptarea prezentei decizii nu aduce atingere temeiurilor juridice disponibile, în special în ceea ce priveşte viitoarea utilizare a articolului 80 din TFUE.

AVIZ AL COMISIEI PENTRU AFACERI JURIDICE PRIVIND TEMEIUL JURIDIC

Domnului Juan Fernando López Aguilar

Preşedinte

Comisia pentru libertăţi civile, justiţie şi afaceri interne

BRUXELLES

Ref.:                Aviz referitor la temeiul juridic al propunerii de Decizie a Parlamentului European şi a Consiliului de modificare a Deciziei nr. 573/2007/CE de instituire a Fondului european pentru refugiaţi pentru perioada 2008-2013, ca parte a Programului general „Solidaritatea şi gestionarea fluxurilor migratorii”, precum şi de abrogare a Deciziei 2004/904/CE a Consiliului (COM(2009)0456 – C7-0123/2009 – 2009/0127 (COD))

Stimate Domnule preşedinte,

În scrisoarea din 28 februarie 2012, aţi solicitat Comisiei pentru afaceri juridice, în conformitate cu articolul 37 din Regulamentul de procedură, să-şi dea avizul cu privire la eliminarea articolului 80 din TFUE din temeiul juridic pentru adoptarea propunerii de Decizie a Parlamentului European şi a Consiliului de modificare a Deciziei nr. 573/2007/CE de instituire a Fondului european pentru refugiaţi.

Comisia şi-a prezentat propunerea în temeiul articolului 63 alineatul (2) litera (b) din Tratatul de instituire a Comunităţii Europene. Parlamentul şi-a adoptat poziţia în primă lectură la 18 mai 2010. În poziţia Parlamentului din primă lectură, ca temei juridic sunt menţionate articolele 78 şi 80 din TFUE. În prezent, Consiliul este în faza de prenegociere a poziţiei sale în primă lectură cu Parlamentul. În ceea ce priveşte temeiul juridic, mandatul Consiliului menţionează doar articolul 78 alineatul (2) litera (g) din TFUE, nu şi articolul 80 din TFUE.

Context

I. Propunerea

Obiectivul prezentei propuneri este modificarea Deciziei de instituire a Fondului european pentru refugiaţi, având în vedere crearea unui Program comun de reinstalare al UE. În expunerea de motive şi în comunicarea aferentă[1], Comisia arată că eforturile de a crea un Program comun de reinstalare al UE constituie un răspuns la solicitările Consiliului de a iniţia un astfel de program, pentru a remedia actualele deficienţe. Ideea este de a creşte impactul acţiunilor UE de reinstalare, oferind protecţie refugiaţilor şi maximizând efectele strategice ale reinstalării printr-o mai bună orientare către persoanele pentru care reinstalarea este o necesitate stringentă, precum şi de a stabili în mod regulat priorităţi comune în materie de reinstalare la nivelul UE.

Concret, decizia modificată - în forma convenită pe fond între Consiliu şi Parlament - identifică priorităţile în materie de reinstalare, inclusiv priorităţi comune anuale ale UE în acest domeniu (precizate într-o anexă pentru 2013, care rămâne singurul an acoperit de această decizie). Statele membre vor primi asistenţă financiară suplimentară pentru fiecare persoană ce urmează a fi reinstalată, în conformitate cu aceste priorităţi. Statele membre vor prezenta, de asemenea, Comisiei, o estimare a numărului de persoane pe care le vor reinstala în cursul următorului an calendaristic, urmând priorităţile respective.

II. Temeiurile juridice în cauză

1. Temeiul juridic al propunerii Comisiei

Propunerea Comisiei se bazează pe articolul 63 alineatul (2) litera (b) din Tratatul CE, cu următorul conţinut:

„Articolul 63

Consiliul, hotărând în conformitate cu procedura prevăzută la articolul 67, adoptă, în următorii cinci ani de la intrarea în vigoare a Tratatului de la Amsterdam:

[...]

2. măsuri privind refugiaţii şi persoanele strămutate, în următoarele domenii:

[...]

(b) măsuri care să asigure un echilibru între eforturile consimţite de statele membre pentru primirea refugiaţilor şi a persoanelor strămutate şi pentru gestionarea consecinţelor acestei primiri”.

În expunerea de motive, Comisia explică acest temei juridic astfel: „Propunerea se fundamentează pe articolul 63 punctul 2 litera (b) din Tratatul de instituire a Comunităţii Europene, temei juridic al actului modificat.”

După intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, Comisia a adoptat, la 2 decembrie 2009, o Comunicare privind consecinţele intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona asupra procedurilor decizionale interinstituţionale în curs de desfăşurare (COM(2009)0665). În anexa 4 la această comunicare, Comisia prezintă o listă indicativă a propunerilor în curs pe care le-a prezentat înaintea intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona, precizând totodată şi consecinţele intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona pentru fiecare propunere. În ceea ce priveşte propunerea în discuţie, Comisia menţionează, ca nou temei juridic, articolele 78 şi 80 din TFUE.

Articolul 78 din TFUE are următorul cuprins:

"1. Uniunea dezvoltă o politică comună în domeniul dreptului de azil, al protecţiei subsidiare şi al protecţiei temporare, cu scopul de a oferi un statut corespunzător oricărui resortisant dintr-o ţară terţă care are nevoie de protecţie internaţională şi de a asigura respectarea principiului nereturnării. Această politică trebuie să fie în conformitate cu Convenţia de la Geneva la 28 iulie 1951 şi cu Protocolul din 31 ianuarie 1967 privind statutul refugiaţilor, precum şi cu alte tratate din domeniu.

2. În înţelesul alineatului (1), Parlamentul European şi Consiliul, hotărând în conformitate cu procedura legislativă ordinară, adoptă măsurile referitoare la un sistem european comun de azil, care cuprinde:

(a) un regim unitar de azil în favoarea resortisanţilor ţărilor terţe, valabil în toată Uniunea;

(b) un regim unitar de protecţie subsidiară pentru resortisanţii ţărilor terţe care, fără să obţină azil european, au nevoie de protecţie internaţională;

(c) un sistem comun de protecţie temporară a persoanelor strămutate în cazul unui aflux masiv;

(d) proceduri comune de acordare şi de retragere a regimului unitar de azil sau de protecţie subsidiară;

(e) criterii şi mecanisme de determinare a statului membru responsabil de examinarea unei cereri de azil sau de protecţie subsidiară;

(f) norme referitoare la condiţiile de primire a solicitanţilor dreptului de azil sau de protecţie subsidiară;

(g) parteneriatul şi cooperarea cu ţările terţe pentru gestionarea fluxurilor de persoane care solicită drept de azil, protecţie subsidiară sau temporară.

3. În cazul în care unul sau mai multe state membre se află într-o situaţie de urgenţă caracterizată de un aflux brusc de resortisanţi din ţări terţe, Consiliul, la propunerea Comisiei, poate adopta măsuri provizorii, în beneficiul statului sau al statelor membre în cauză. Acesta hotărăşte după consultarea Parlamentului European.”

Articolul 80 TFUE prevede următoarele:

„Politicile Uniunii menţionate la prezentul capitol şi punerea în aplicare a acestora sunt reglementate de principiul solidarităţii şi al distribuirii echitabile a răspunderii între statele membre, inclusiv pe plan financiar. Ori de câte ori este necesar, actele Uniunii adoptate în temeiul prezentului capitol cuprind măsuri adecvate pentru aplicarea acestui principiu.”

Poziţia Parlamentului în primă lectură[2] menţionează ca temei juridic articolul 78 alineatul (2) şi articolul 80 din TFUE.

2. Schimbarea propusă a temeiului juridic

LIBE a solicitat avizul Comisiei pentru afaceri juridice cu privire la justeţea eliminării articolului 80 din temeiul juridic, explicând, cu trimitere la context, că negocierile cu Consiliul „au condus la un acord pozitiv, cu excepţia temeiului juridic, pe care Consiliul doreşte să-l stabilească în articolul 78 alineatul (2) litera (g), în loc de dublul temei juridic al articolelor 78 şi 80 din TFUE”.

III. Analiză

Din jurisprudenţa Curţii, se desprind câteva principii cu privire la alegerea temeiului juridic. În primul rând, având în vedere consecinţele temeiului juridic în ceea ce priveşte competenţa materială şi procedura, alegerea temeiului juridic corect prezintă o importanţă de natură constituţională[3]. În al doilea rând, conform articolului 13 alineatul (2) din TUE, fiecare instituţie este chemată să acţioneze în limitele atribuţiilor care îi sunt conferite prin tratat[4]. În al treilea rând, potrivit jurisprudenţei Curţii de Justiţie, „alegerea temeiului juridic pentru o măsură comunitară trebuie să se bazeze pe factori obiectivi care pot fi supuşi controlului juridic, printre care figurează în special scopul şi conţinutul măsurii[5]. În fine, în privinţa temeiurilor juridice multiple, dacă examinarea unei măsuri comunitare indică faptul că aceasta serveşte unui scop dublu sau că are o componentă dublă şi dacă unul dintre scopuri sau una dintre componente poate fi identificat(ă) ca principal(ă) sau predominant(ă), în timp ce celălalt (cealaltă) este doar incidental(ă), actul trebuie să fie întemeiat pe un temei juridic unic, respectiv cel necesar în vederea scopului sau componentei principal(e) sau predominant(e)[6]. Pe de altă parte, în cazul în care o măsură are mai multe obiective sau elemente simultane, indisolubil legate între ele, fără ca vreunul dintre acestea să fie secundar sau indirect în raport cu celelalte, măsura respectivă trebuie să aibă ca temei diferitele dispoziţii relevante din tratat[7].

Obiectivul deciziei în discuţie este modificarea deciziei de înfiinţare a Fondului european pentru refugiaţi, ţinând seama de Programul comun al UE pentru reinstalare, care un instrument - după cum explică Comisia în comunicarea însoţitoare[8] - „(1) pentru a spori impactul umanitar al UE prin garantarea faptului că aceasta oferă, prin reinstalare, un sprijin mai important şi mai bine orientat protecţiei internaţionale a refugiaţilor, (2) pentru a spori utilizarea strategică a reinstalării prin garantarea faptului că aceasta este integrată corespunzător în politicile externe şi umanitare ale Uniunii în general şi (3) pentru a canaliza mai eficient eforturile UE în materie de reinstalare, astfel încât să se asigure faptul că beneficiile sunt realizate în modul cel mai eficace din punctul de vedere al costurilor”.

Actul modificat, şi anume Decizia nr. 573/200/CE[9], se bazează, după cum menţionează Comisia în propunerea sa de act modificat, pe articolul 63 alineatul (2) litera (b) din Tratatul CE. Articolul 2 alineatul (1) din această decizie precizează că „obiectivul general al fondului este sprijinirea şi încurajarea eforturilor depuse de statele membre de a admite refugiaţii şi persoanele deplasate în teritoriu şi de a face faţă efectelor acestei admiteri”. Aceasta concordă cu temeiul juridic al articolului 63 alineatul (2) litera (b) din Tratatul CE.

Întrebarea este atunci cu ce temei juridic ar fi trebuit înlocuit articolul 63 alineatul (2) litera (b) din Tratatul CE după intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona sau, mai exact, dacă articolul 78 din TFUE este suficient sau ar trebui inclus şi articolul 80 din TFUE.

Enumerarea din lista indicativă inclusă în anexa 4 la comunicarea Comisiei COM(2009)665 menţionează atât articolul 78, cât şi articolul 80.

În primul rând, trebuie subliniat că articolul 78 ca întreg nu permite un temei juridic în acest caz: în timp ce articolul 78 alineatul (1) prevede că Uniunea trebuie să dezvolte o politică comună în domeniul azilului, protecţiei subsidiare şi protecţiei temporare, iar articolul 78 alineatul (3) se ocupă de situaţiile de urgenţă, articolul 78 alineatul (2) este cel care stipulează adoptarea unor măsuri specifice în cadrul procedurii legislative ordinare. Litera (g) pare a fi dispoziţia adecvată în acest caz, întrucât actul în cauză se ocupă într-adevăr de gestionarea fluxurilor de refugiaţi şi de parteneriatul şi cooperarea cu ţările terţe în această privinţă.

Astfel, întrucât articolul 78 alineatul (2) litera (g) din TFUE oferă temeiul juridic adecvat pentru decizia în discuţie, nu mai este necesară o analiză în privinţa articolului 80 din TFUE.

Comisia pentru afaceri juridice a examinat chestiunea de mai sus în cursul reuniunii sale din 1 martie 2012. La această reuniune, comisia a decis în consecinţă, cu 20 de voturi pentru şi 2 abţineri[10], să recomande articolul 78 alineatul (2) litera (g) din TFUE ca temei juridic adecvat pentru Decizia nr. 573/2007/CE de instituire a Fondului european pentru refugiaţi, fără includerea articolului 80 din TFUE.

Cu deosebită consideraţie,

Klaus-Heiner Lehne

  • [1]  Comunicarea Comisiei din 2.9.2009 către Consiliu şi către Parlamentul European privind crearea unui program comun de reinstalare al UE (COM(2009)0447).
  • [2]  Poziţia parlamentului European adoptată în primă lectură la 18 mai 2010 în vederea adoptării Deciziei nr. .../2010/UE a Parlamentului European şi a Consiliului de modificare a Deciziei nr. 573/2007/CE de instituire a Fondului european pentru refugiaţi pentru perioada 2008-2013, ca parte a Programului general „Solidaritatea şi gestionarea fluxurilor migratorii”, P7_TA(2010)0160.
  • [3]  Avizul 2/00, Protocolul de la Cartagena, Rec. 2001, p. I – 9713, punctul 5; Cauza C-370/07 Comisia/Consiliul, punctele 46-49; Avizul 1/08, Acordul general privind comerţul în domeniul serviciilor, Rec. 2009, p. I-11129, punctul 110.
  • [4]  Cauza C-403/01, Comisia/Consiliul, Rec., 2007, p. I-9045, punctul 49 şi jurisprudenţa citată.
  • [5]  A se vedea, cel mai recent, cauza C-411/06, Comisia/Parlamentul European şi Consiliul, Rec. 2009, p. I-7585.
  • [6]  Cauza C-42/97 Parlament/Consiliu, Rec., 1999, p. I-868, punctele 39-40; Cauza C-36/98 Spania/Consiliu, Rec., 2001, p. I-779, punctul 59; Cauza C-211/01, Comisia/Consiliul, Rec., 2003, p. I-8913, punctul 39.
  • [7]  C-165/87 Comisia/Consiliu, Rec., 1988 5545, punctul 11; Cauza C-178/03 Comisia/Parlamentul European şi Consiliu, Rec. 2006, I-107, p. 43-56.
  • [8]  (COM(2009)0447)(a se vedea nota de subsol 1), p. 7.
  • [9]  Decizia nr. 573/2007/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 23 mai 2007 de instituire a Fondului European pentru Refugiaţi pentru perioada 2008-2013, ca parte a Programului general "Solidaritatea şi gestionarea fluxurilor migratorii", precum şi de abrogare a Deciziei 2004/904/CE a Consiliului (JO L 144, 6.6.2007, p. 1).
  • [10]  La votul final au fost prezenţi: Klaus-Heiner Lehne (preşedinte), Raffaele Baldassarre (vicepreşedinte), Evelyn Regner (vicepreşedintă), Sebastian Valentin Bodu (vicepreşedinte), Françoise Castex (vicepreşedintă), Marielle Gallo, Giuseppe Gargani; Alajos Mészáros, Rainer Wieland, Tadeusz Zwiefka, Luigi Berlinguer, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Antonio Masip Hidalgo, Bernhard Rapkay, Evelyn Regner, Alexandra Thein, Cecilia Wikström, Christian Engström, Sajjad Karim, Jiří Maštálka, Jacek Włosowicz, Kurt Lechner, Angelika Niebler, Dagmar Roth-Behrendt, Cristian Silviu Buşoi, Eva Lichtenberger.

PROCEDURĂ

Titlu

Fondul european pentru refugiaţi pentru perioada 2008-2013 (modificarea Deciziei nr. 573/2007/CE a Consiliului)

Referinţe

06444/2/2012 – C7-0072/2012 – 2009/0127(COD)

Data primei lecturi a PE

18.5.2010                     T7-0160/2010

Propunerea Comisiei

COM(2009)0456 - C7-0123/2009

Data anunţului în plen al primirii poziţiei Consiliului în primă lectură

15.3.2012

Comisie competentă în fond

       Data anunţului în plen

LIBE

15.3.2012

 

 

 

Raportor(i)

       Data numirii

Rui Tavares

20.3.2012

 

 

 

Raportor(i) substituit (substituiţi)

Rui Tavares

 

 

 

Contestarea temeiului juridic

       Data avizului JURI

JURI

1.3.2012

 

 

 

Data adoptării

21.3.2012

 

 

 

Rezultatul votului final

+:

–:

0:

44

3

0

Membri titulari prezenţi la votul final

Roberta Angelilli, Edit Bauer, Arkadiusz Tomasz Bratkowski, Philip Claeys, Carlos Coelho, Rosario Crocetta, Frank Engel, Cornelia Ernst, Tanja Fajon, Kinga Göncz, Nathalie Griesbeck, Sylvie Guillaume, Anna Hedh, Salvatore Iacolino, Lívia Járóka, Teresa Jiménez-Becerril Barrio, Juan Fernando López Aguilar, Monica Luisa Macovei, Svetoslav Hristov Malinov, Véronique Mathieu, Anthea McIntyre, Jan Mulder, Antigoni Papadopoulou, Judith Sargentini, Csaba Sógor, Renate Sommer, Rui Tavares, Kyriacos Triantaphyllides, Wim van de Camp, Renate Weber, Josef Weidenholzer, Cecilia Wikström

Membri supleanţi prezenţi la votul final

Vilija Blinkevičiūtė, Andrew Henry William Brons, Michael Cashman, Anna Maria Corazza Bildt, Ana Gomes, Nadja Hirsch, Stanimir Ilchev, Iliana Malinova Iotova, Franziska Keller, Wolfgang Kreissl-Dörfler, Mariya Nedelcheva, Hubert Pirker, Zuzana Roithová, Kārlis Šadurskis

Membri supleanţi [articolul 187 alineatul (2)] prezenţi la votul final

Luis de Grandes Pascual

Data depunerii

22.3.2012