ANDRABEHANDLINGS-REKOMMENDATION om rådets ståndpunkt vid första behandlingen inför antagandet av Europaparlamentets och rådets beslut om ändring av beslut nr 573/2007/EG om inrättande av Europeiska flyktingfonden för perioden 2008–2013 som en del av det allmänna programmet ”Solidaritet och hantering av migrationsströmmar”

22.3.2012 - (06444/2/2012 – C7‑0072/2012 – 2009/0127(COD)) - ***II

Utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor
Föredragande: Rui Tavares

FÖRSLAG TILL EUROPAPARLAMENTETS LAGSTIFTNINGSRESOLUTION

om rådets ståndpunkt vid första behandlingen inför antagandet av Europaparlamentets och rådets beslut om ändring av beslut nr 573/2007/EG om inrättande av Europeiska flyktingfonden för perioden 2008–2013 som en del av det allmänna programmet ”Solidaritet och hantering av migrationsströmmar”

(06444/2/2012 – C7‑0072/2012 – 2009/0127(COD))

(Ordinarie lagstiftningsförfarande: andra behandlingen)

Europaparlamentet utfärdar denna resolution

–   med beaktande av rådets ståndpunkt vid första behandlingen (06444/2/2012 – C7‑0072/2012),

–   med beaktande av sin ståndpunkt vid första behandlingen av ärendet[1], en behandling som avsåg kommissionens förslag till Europaparlamentet och rådet (COM(2009)0456),

–   med beaktande av artiklarna 294.7 och 78.2 g i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt,

–   med beaktande av yttrandet från utskottet för rättsliga frågor över den rättsliga grunden,

–   med beaktande av artiklarna 72 och 37 i arbetsordningen,

–   med beaktande av andrabehandlingsrekommendationen från utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor (A7‑0063/2012).

1.  Europaparlamentet godkänner rådets ståndpunkt vid första behandlingen.

2.  Europaparlamentet godkänner det uttalande som bifogas denna resolution.

3.  Europaparlamentet tar del av rådets uttalande och kommissionens förklaring, som bifogas denna resolution.

4.  Europaparlamentet konstaterar att rättsakten är antagen i enlighet med rådets ståndpunkt.

5.  Europaparlamentet uppdrar åt talmannen att tillsammans med rådets ordförande underteckna akten i enlighet med artikel 297.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

6.  Europaparlamentet uppdrar åt sin generalsekreterare att, när det har kontrollerats att alla förfaranden vederbörligen avslutats, underteckna akten och i samförstånd med rådets generalsekreterare se till att den offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning.

7.  Europaparlamentet uppdrar åt talmannen att översända parlamentets ståndpunkt till rådet, kommissionen och de nationella parlamenten.

• [1]  EUT C 161 E, 31.5.2011, s. 161.

UTTALANDE AV EUROPAPARLAMENTET

Europaparlamentet fastslår att beslut nr .../2012/EU genom sina genomförandebestämmelser är ett konkret uttryck för solidaritetsprincipen, närmare bestämt i form av de nya ekonomiska incitamenten för att få medlemsstater att delta i åtgärder för vidarebosättning. För att beslutet ska kunna antas inom en omedelbar framtid har parlamentet som ett tecken på kompromissvilja godkänt beslutets lydelse i dess nuvarande form, enligt vilken en uttrycklig hänvisning till artikel 80 i EUF-fördraget begränsas till ett skäl i beslutet. Parlamentet framhåller att antagandet av beslutet inte påverkar den uppsättning av rättsliga grunder som finns tillgängliga, i synnerhet när det gäller den framtida användningen av artikel 80 i EUF‑fördraget.

YTTRANDE FRÅN UTSKOTTET FÖR RÄTTSLIGA FRÅGOR ÖVER DEN RÄTTSLIGA GRUNDEN

Juan Fernando López Aguilar

Ordförande

Utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor

BRYSSEL

Ärende:           Yttrande över den rättsliga grunden för förslaget till Europaparlamentets och rådets beslut om ändring av beslut nr 573/2007/EG om inrättande av Europeiska flyktingfonden för perioden 2008–2013 som en del av det allmänna programmet ”Solidaritet och hantering av migrationsströmmar” och om upphävande av rådets beslut 2004/904/EG(COM(2009)0456 – C7

‑0123/2009 – 2009/0127(COD))

Med en skrivelse av den 28 februari 2012 begärde du i enlighet med artikel 37 i arbetsordningen att utskottet för rättsliga frågor skulle yttra sig över lämpligheten i att stryka artikel 80 i EUF-fördraget från den rättsliga grunden för antagandet av förslaget till Europaparlamentets och rådets beslut om ändring av beslut nr 573/2007/EG om inrättande av Europeiska flyktingfonden.

Kommissionen har lagt fram sitt förslag på grundval av artikel 63.2 b i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen. Parlamentet antog sin ståndpunkt vid första behandlingen den 18 maj 2010. I denna ståndpunkt angav parlamentet artiklarna 78 och 80 i EUF-fördraget som rättslig grund. Rådet håller för närvarande på att preliminärt förhandla fram sin förstabehandlingsståndpunkt tillsammans med parlamentet. När det gäller den rättsliga grunden rör rådets mandat bara artikel 78.2 g i EUF-fördraget och inte artikel 80 i detsamma.

Bakgrund

I. Förslaget

Syftet med förslaget är att ändra beslutet om inrättandet av Europeiska flyktingfonden mot bakgrund av att ett gemensamt vidarebosättningsprogram för EU ska inrättas. I motiveringen till förslaget och det åtföljande meddelandet[1] förklarar kommissionen att arbetet med att inrätta ett gemensamt vidarebosättningsprogram för EU är ett svar på uppmaningarna från rådet om att föreslå ett sådant program, som ska komma till rätta med de aktuella bristerna. Tanken är att EU:s vidarebosättningsinsatser ska ge bättre skydd åt flyktingar och öka den strategiska betydelsen av vidarebosättning genom en bättre inriktning på de personer som är i störst behov av vidarebosättning, och att gemensamma prioriteringar för vidarebosättning regelbundet ska utarbetas på EU-nivå.

Närmare bestämt anges i det ändrade beslutet – så som rådet och parlamentet har enats om i sak – prioriteringar för vidarebosättning, inbegripet EU:s gemensamma årliga prioriteringar för vidarebosättning (vilka förtecknas i en bilaga för 2013, dvs. det enda återstående år som omfattas av detta beslut). Medlemsstaterna kommer att få ytterligare ekonomiskt stöd per person som tas emot för vidarebosättning i enlighet med dessa prioriteringar. Medlemsstaterna ska också förse kommissionen med en uppskattning av det antal personer som de kommer att motta för vidarebosättning i enlighet med dessa prioriteringar under det påföljande kalenderåret.

II. De aktuella rättsliga grunderna

1. Den rättsliga grunden i kommissionens förslag

I kommissionens förslag anges som grund artikel 63.2 b i EG-fördraget, som har följande lydelse:

Artikel 63

Rådet skall i enlighet med det förfarande som avses i artikel 67 inom fem år efter Amsterdamfördragets ikraftträdande besluta om följande:

[...]

2. Åtgärder som avser flyktingar och fördrivna personer inom följande områden:

[...]

b) Främjande av en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot flyktingar och fördrivna personer och bära följderna av detta.

Kommissionen förklarar denna rättsliga grund på följande vis i motiveringen: ”Förslaget bygger på artikel 63.2 b i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, som är den rättsliga grunden för den rättsakt som ska ändras.”

Efter det att Lissabonfördraget trätt i kraft antog kommissionen sitt meddelande av den 2 december 2009 om konsekvenser av Lissabonfördragets ikraftträdande för pågående interinstitutionella beslutsförfaranden (COM(2009)0665). I bilaga 4 till det meddelandet angav kommissionen en vägledande förteckning över de förslag under behandling som den lagt fram före det att Lissabonfördraget trätt i kraft och redogjorde för konsekvenserna av Lissabonfördragets ikraftträdande för vart och ett av förslagen. För det förslag det nu handlar om anger kommissionen artiklarna 78 och 80 som den nya rättsliga grunden från EUF‑fördraget.

Artikel 78 i EUF-fördraget har följande lydelse:

1. Unionen ska utforma en gemensam politik avseende asyl, subsidiärt skydd och tillfälligt skydd i syfte att erbjuda en lämplig status till alla tredjelandsmedborgare som har behov av internationellt skydd och att säkerställa principen om ”non-refoulement”. Denna politik ska överensstämma med Genèvekonventionen av den 28 juli 1951, med protokollet av den 31 januari 1967 om flyktingars rättsliga ställning och med andra tillämpliga fördrag.

2. Vid tillämpning av punkt 1 ska Europaparlamentet och rådet i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet besluta om åtgärder om ett gemensamt europeiskt asylsystem som omfattar

a) en enhetlig asylstatus för tredjelandsmedborgare som ska gälla i hela unionen,

b) en enhetlig status för subsidiärt skydd för de tredjelandsmedborgare som, utan att beviljas europeisk asyl, har behov av internationellt skydd,

c) ett gemensamt system, i händelse av en massiv tillströmning, för tillfälligt skydd för fördrivna personer,

d) gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla enhetlig asylstatus eller subsidiärt skydd,

e) kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en ansökan om asyl eller subsidiärt skydd,

f) normer för mottagande av personer som söker asyl eller subsidiärt skydd,

g) partnerskap och samarbete med tredjeländer för att hantera flöden av personer som söker asyl eller subsidiärt eller tillfälligt skydd.

3. Om en eller flera medlemsstater försätts i en nödsituation med plötslig tillströmning av medborgare från tredjeländer, får rådet på förslag av kommissionen besluta om provisoriska åtgärder till förmån för den eller de medlemsstater som berörs. Rådet ska besluta efter att ha hört Europaparlamentet.

Artikel 80 i EUF-fördraget har följande lydelse:

Den unionspolitik som avses i detta kapitel och dess genomförande ska styras av principen om solidaritet och rättvis ansvarsfördelning, även i finansiellt avseende, mellan medlemsstaterna. Varje gång det är nödvändigt ska de unionsakter som antas enligt detta kapitel innehålla lämpliga åtgärder för tillämpningen av denna princip.

I sin ståndpunkt vid första behandlingen[2] angav parlamentet artiklarna 78.2 och 80 i EUF‑fördraget som rättslig grund.

2. Föreslagen ändring av den rättsliga grunden

Inrikesutskottet har begärt att utskottet för rättsliga frågor ska yttra sig över lämpligheten i att stryka artikel 80 från den rättsliga grunden. Som bakgrund förklarar man att förhandlingarna med rådet utmynnade i en positiv överenskommelse, förutom i frågan om den rättsliga grunden, där rådet ville ha artikel 78.2 g i stället för den dubbla rättsliga grunden artiklarna 78 och 80 i EUF-fördraget.

III. Analys

Av domstolens rättspraxis framgår vissa principer för valet av rättslig grund. För det första är valet av korrekt rättslig grund av konstitutionell betydelse, med tanke på den rättsliga grundens följder i fråga om materiell behörighet och förfarande[3]. För det andra ska varje institution enligt artikel 13.2 i EU-fördraget agera inom ramen för de befogenheter den tilldelas enligt fördraget[4]. För det tredje ska, enligt domstolens rättspraxis, ”valet av rättslig grund för en rättsakt inom gemenskapen […] ske utifrån objektiva kriterier, som kan bli föremål för domstolsprövning. Bland dessa kriterier ingår bland annat rättsaktens syfte och innehåll”[5]. När det gäller frågan om fler än en rättslig grund gäller slutligen följande: om bedömningen av en gemenskapsåtgärd visar att det finns två avsikter med denna åtgärd eller att den har två beståndsdelar, och om en av dessa kan identifieras som den huvudsakliga eller avgörande avsikten eller beståndsdelen, medan den andra endast är av underordnad betydelse, måste rättsakten ha en enda rättslig grund, nämligen den som krävs med hänsyn till den huvudsakliga eller avgörande avsikten eller beståndsdelen[6]. Om det finns flera avsikter med en rättsakt eller den har flera beståndsdelar som har ett sådant samband att de inte kan åtskiljas utan att den ena är sekundär och indirekt i förhållande till den andra, måste rättsakten å andra sidan antas med stöd av de olika bestämmelser i fördraget som är relevanta i sammanhanget[7].

Syftet med det aktuella beslutet är att ändra beslutet om inrättandet av Europeiska flyktingfonden mot bakgrund av det gemensamma vidarebosättningsprogrammet för EU, som enligt kommissionens förklaring i det åtföljande meddelandet[8] ska inrättas ”1) för att ge EU större genomslagskraft i humanitära frågor genom att se till att EU ger större och mer välriktat stöd till internationellt skydd av flyktingar genom vidarebosättning, 2) för att öka den strategiska användningen av vidarebosättning genom att se till att den integreras väl i unionens externa och humanitära politik rent allmänt, och 3) för att rationalisera EU:s insatser för vidarebosättning i syfte att garantera att fördelarna uppnås på det mest kostnadseffektiva sättet”.

Den ändrade rättsakten, det vill säga beslut nr 573/2007/EG[9], har som sin grund artikel 63.2 b i EG-fördraget, så som kommissionen anger i sitt förslag till ändringsakt. I artikel 2.1 i det beslutet uppges det allmänna målet med Europeiska flyktingfonden vara ”att stödja och uppmuntra medlemsstaternas insatser för att ta emot flyktingar och fördrivna personer och bära följderna av detta”. För detta mål är artikel 63.2 b i EG-fördraget en passande rättslig grund.

Frågan är då med vilken rättslig grund artikel 63.2 b i EG-fördraget skulle behöva ersättas efter Lissabonfördragets ikraftträdande, eller närmare bestämt om artikel 78 i EUF-fördraget skulle räcka eller om den behöver kompletteras med artikel 80 i EUF-fördraget.

I den vägledande förteckningen i bilaga 4 till kommissionens meddelande COM(2009)0665 räknas båda dessa artiklar upp.

För det första bör det nämnas att artikel 78 i sin helhet inte kan erbjuda en rättslig grund i detta fall: I artikel 78.1 står det att unionen ska utforma en gemensam politik avseende asyl, subsidiärt skydd och tillfälligt skydd, och artikel 78.3 handlar om nödsituationer. Det är artikel 78.2 som möjliggör antagandet av en rad specifika åtgärder inom det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Led g förefaller vara den lämpliga bestämmelsen här, eftersom rättsakten i fråga handlar just om hanteringen av flyktingströmmar och om partnerskap och samarbete med tredjeländer i denna fråga.

Eftersom artikel 78.2 g i EUF-fördraget utgör den lämpliga rättsliga grunden för beslutet i fråga behövs det alltså inte någon vidare analys av artikel 80 i samma fördrag.

Vid sammanträdet den 1 mars 2012 behandlade utskottet för rättsliga frågor detta ärende. Utskottet beslutade då med 20 röster för och 2 nedlagda röster[10] att rekommendera artikel 78.2 g i EUF-fördraget som den lämpliga rättsliga grunden för förslaget till Europaparlamentets och rådets beslut om ändring av beslut nr 573/2007/EG om inrättande av Europeiska flyktingfonden, och att artikel 80 i EUF-förslaget borde strykas.

Med vänlig hälsning

Klaus-Heiner Lehne

• [1]  Meddelande av den 2 september 2009 från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om inrättande av ett gemensamt vidarebosättningsprogram för EU (COM(2009)0447).
• [2]  Europaparlamentets ståndpunkt fastställd vid första behandlingen den 18 maj 2010 inför antagandet av Europaparlamentets och rådets beslut nr .../2010/EU om ändring av beslut nr 573/2007/EG om inrättande av Europeiska flyktingfonden för perioden 2008–2013 som en del av det allmänna programmet ”Solidaritet och hantering av migrationsströmmarna”, P7_TA(2010)0160.
• [3]  Yttrande 2/00, Cartagenaprotokollet, REG 2001, s. I-9713, punkt 5; mål C-370/07, kommissionen mot rådet, punkterna 46–49; yttrande 1/08, allmänna tjänstehandelsavtalet, REG 2009, s. I-11129, punkt 110.
• [4]  Mål C-403/05, parlamentet mot rådet, REG 2007, s. I-9045, punkt 49, och däri angiven rättspraxis.
• [5]  Se t.ex. mål C-411/06, kommissionen mot parlamentet och rådet, REG 2009, s. I-7585.
• [6]  Mål C-42/97, parlamentet mot rådet, REG 1999, s. I-0868, punkterna 39–40; mål C-36/98, Spanien mot rådet, REG 2001, s. I-0779, punkt 59; mål C-211/01, kommissionen mot rådet, REG 2003, s. I-8913, punkt 39.
• [7]  Mål C-165/87, kommissionen mot rådet, REG 1988, s. I-5545, punkt 11; mål C-178/2003, kommissionen mot Europaparlamentet och rådet, REG 2006, s. I-0107, punkterna 43–56.
• [8]  (COM(2009)0447) (se fotnot 1), s. 7.
• [9]  Europaparlamentets och rådets beslut nr 573/2007/EG av den 23 maj 2007 om inrättande av Europeiska flyktingfonden för perioden 2008–2013 som en del av det allmänna programmet ”Solidaritet och hantering av migrationsströmmarna” och om upphävande av rådets beslut 2004/904/EG (EUT L 144, 6.6.2007, s. 1).
• [10]  Följande ledamöter var närvarande vid slutomröstningen: Klaus-Heiner Lehne (ordförande), Raffaele Baldassarre (vice ordförande), Evelyn Regner (vice ordförande), Sebastian Valentin Bodu (vice ordförande), Françoise Castex (vice ordförande) Marielle Gallo, Giuseppe Gargani; Alajos Mészáros, Rainer Wieland, Tadeusz Zwiefka, Luigi Berlinguer, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Antonio Masip Hidalgo, Bernhard Rapkay, Evelyn Regner, Alexandra Thein, Cecilia Wikström, Christian Engström, Sajjad Karim, Jiří Maštálka, Jacek Włosowicz, Kurt Lechner, Angelika Niebler, Dagmar Roth-Behrendt, Cristian Silviu Buşoi, Eva Lichtenberger.

ÄRENDETS GÅNG

Titel	Europeiska flyktingfonden för perioden 2008–2013 (ändring av rådets beslut nr 573/2007/EG)
Referensnummer	06444/2/2012 – C7-0072/2012 – 2009/0127(COD)
Parlamentets första behandling – P-nummer	18.5.2010                     T7-0160/2010
Kommissionens förslag	COM(2009)0456 - C7-0123/2009
Mottagande av rådets ståndpunkt vid första behandlingen: tillkännagivande i kammaren	15.3.2012
Ansvarigt utskott        Tillkännagivande i kammaren	LIBE 15.3.2012
Föredragande        Utnämning	Rui Tavares 20.3.2012
Tidigare föredragande	Rui Tavares
Bestridande av den rättsliga grunden        JURI:s yttrande	JURI 1.3.2012
Antagande	21.3.2012
Slutomröstning: resultat	+: –: 0:	44 3 0
Slutomröstning: närvarande ledamöter	Roberta Angelilli, Edit Bauer, Arkadiusz Tomasz Bratkowski, Philip Claeys, Carlos Coelho, Rosario Crocetta, Frank Engel, Cornelia Ernst, Tanja Fajon, Kinga Göncz, Nathalie Griesbeck, Sylvie Guillaume, Anna Hedh, Salvatore Iacolino, Lívia Járóka, Teresa Jiménez-Becerril Barrio, Juan Fernando López Aguilar, Monica Luisa Macovei, Svetoslav Hristov Malinov, Véronique Mathieu, Anthea McIntyre, Jan Mulder, Antigoni Papadopoulou, Judith Sargentini, Csaba Sógor, Renate Sommer, Rui Tavares, Kyriacos Triantaphyllides, Wim van de Camp, Renate Weber, Josef Weidenholzer, Cecilia Wikström
Slutomröstning: närvarande suppleanter	Vilija Blinkevičiūtė, Andrew Henry William Brons, Michael Cashman, Anna Maria Corazza Bildt, Ana Gomes, Nadja Hirsch, Stanimir Ilchev, Iliana Malinova Iotova, Franziska Keller, Wolfgang Kreissl-Dörfler, Mariya Nedelcheva, Hubert Pirker, Zuzana Roithová, Kārlis Šadurskis
Slutomröstning: närvarande suppleanter (art. 187.2)	Luis de Grandes Pascual
Ingivande	22.3.2012