RELATÓRIO sobre o reforço da solidariedade na União Europeia no domínio do asilo
19.7.2012 - (2012/2032(INI))
Comissão das Liberdades Cívicas, da Justiça e dos Assuntos Internos
Relator: Kyriacos Triantaphyllides
PROPOSTA DE RESOLUÇÃO DO PARLAMENTO EUROPEU
sobre o reforço da solidariedade na União Europeia no domínio do asilo
o Parlamento Europeu,
– Tendo em conta os artigos 67.º, n.º 2, 78.º e 80.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia,
– Tendo em conta a comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões, de 2 de dezembro de 2011, relativa ao reforço da solidariedade no interior da UE no domínio do asilo – Um programa da União Europeia para uma melhor partilha da responsabilidade e uma maior confiança mútua (COM(2011)0835),
– Tendo em conta a sua resolução, de 25 de novembro de 2009, sobre a Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho – Um espaço de liberdade, segurança e justiça ao serviço do cidadão – Programa de Estocolmo[1],
– Tendo em conta a Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu, de 6 de abril de 2005, que estabelece o programa-quadro «Solidariedade e gestão dos fluxos migratórios» para o período 2007-2013 (COM(2005) 0123),
– Tendo em conta as conclusões do Conselho «Justiça e Assuntos Internos», de 8 de março de 2012, sobre um quadro comum para uma solidariedade verdadeira e concreta para com Estados‑Membros sujeitos a pressões especiais sobre os seus sistemas de asilo, nomeadamente através de fluxos migratórios mistos, aquando da 3151.º reunião do Conselho «Justiça e Assuntos Internos»,
– Tendo em conta os instrumentos internacionais e europeus em matéria de direitos humanos, em particular a Convenção das Nações Unidas relativa ao Estatuto dos Refugiados, a Convenção europeia para a proteção dos direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais (CEDH), e a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia,
– Tendo em conta o Livro Verde da Comissão, de 6 de junho de 2007, sobre o futuro Sistema Europeu Comum de Asilo (COM(2007)0301),
– Tendo em conta o plano de ação da Comissão em matéria de asilo, de 17 de junho de 2008: Uma abordagem integrada da proteção na UE (COM(2008)0360),
– Tendo em conta a Diretiva 2001/55/CE do Conselho, de 20 de julho de 2001, relativa a normas mínimas em matéria de concessão de proteção temporária no caso de afluxo maciço de pessoas deslocadas e a medidas tendentes a assegurar uma repartição equilibrada do esforço assumido pelos Estados‑Membros ao acolherem estas pessoas e suportarem as consequências decorrentes desse acolhimento[2],
– Tendo em conta o programa do Conselho, de 17 de junho de 2011, preparado pelas presidências polaca, dinamarquesa e cipriota, e válido por um período de 18 meses,
– Tendo em conta a proposta de regulamento da Comissão, de 15 de novembro de 2011 que estabelece o Fundo para o Asilo e a Migração (COM(2011)0751),
– Tendo em conta o artigo 48.º do seu Regimento,
– Tendo em conta o relatório da Comissão das Liberdades Cívicas, da Justiça e dos Assuntos Internos (A7-0248/2012),
A. Considerando que a União Europeia se comprometeu a completar a criação de um Sistema Europeu Comum de Asilo (SECA) em 2012;
B. Considerando que a solidariedade tem sido reconhecida desde o início como uma componente essencial e um princípio orientador do SECA, além de constituir um princípio fundamental da legislação da UE, de acordo com o qual os Estados-Membros devem partilhar benefícios e encargos de forma equitativa e justa;
C. Considerando que a solidariedade tem de andar a par com a responsabilidade e que os Estados-Membros devem assegurar que os seus sistemas estão em condições de respeitar as normas estabelecidas no direito internacional e europeu, nomeadamente na Convenção de Genebra de 1951 relativa ao Estatuto dos Refugiados, na Convenção Europeia dos Direitos do Homem e na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia;
D. Considerando que a prestação de assistência na execução dos procedimentos de asilo, no respeito do princípio da solidariedade eficaz e da justa partilha de responsabilidades, deve ser entendida como uma forma de apoiar os EstadosMembros para que cumpram a sua obrigação de garantir a proteção aos que dela necessitem e assistência aos países terceiros que acolhem o maior número de refugiados, com o objetivo de reforçar o espaço comum de proteção no seu todo;
E. Considerando que - apesar da obrigação de examinar cada pedido de asilo numa base individual - para que o tratamento conjunto possa conduzir a decisões conjuntas é necessário prestar o devido respeito aos conceitos comuns europeus de país de origem seguro e de países terceiros seguros, respeitando também as condições e salvaguardas incluídas na posição em primeira leitura do Parlamento, de 6 de abril de 2011, sobre a proposta da Comissão de revisão da diretiva relativa aos procedimentos de asilo;
Introdução
1. Congratula-se com a comunicação da Comissão sobre o reforço da solidariedade no interior da UE no domínio do asilo, que apela à materialização em medidas concretas da solidariedade e partilha da responsabilidade e a que os Estados‑Membros assumam a sua responsabilidade de assegurar que os respetivos sistemas de asilo observam as normas internacionais e europeias;
2. Salienta o papel central e o efeito horizontal da solidariedade e da partilha de responsabilidades na criação do SECA; reitera a necessidade de garantir a aplicação eficaz e uniforme do acervo da União em matéria de asilo e o cumprimento da legislação a fim de assegurar níveis de proteção elevados;
3. Recorda que o direito à proteção internacional é um direito fundamental consagrado no direito internacional e europeu, sendo complementada por um conjunto de direitos e princípios adicionais, como o princípio da não-repulsão, o direito à dignidade, a proibição da tortura e de tratamentos desumanos ou degradantes, a proteção das mulheres contra a violência e todas as formas de discriminação, o direito a um recurso efetivo e o direito à vida privada e familiar;
4. Sublinha que o princípio da solidariedade e da partilha de responsabilidades está consagrado nos Tratados e que um quadro de solidariedade eficaz pressupõe, no mínimo, o dever das instituições e das agências da UE e dos Estados‑Membros de cooperarem no sentido de encontrar formas de concretizar a aplicação deste princípio; afirma que a solidariedade não se restringe às relações entre os Estados‑Membros, abrangendo também os requerentes de asilo e os beneficiários de proteção internacional;
5. Sublinha que, apesar do aumento do número de pedidos verificado durante 2011, se observou uma queda significativa, em termos globais, do número de pedidos de asilo na UE durante a última década; salienta que o número de pedidos de asilo recebidos por alguns Estados‑Membros é desproporcionado comparativamente a outros - devido a diversos fatores, incluindo as suas características geográficas - e que os pedidos de asilo são repartidos de forma desigual na UE; recorda que em 2011 dez Estados-Membros receberam mais de 90% dos pedidos de asilo, que até ao verão de 2011 apenas 227 beneficiários de proteção internacional foram objeto de transferência interna na UE, de Malta para seis outros Estados‑Membros, e que em 2011, considerando a UE no seu todo, somente 4 125 refugiados foram reinstalados, e em apenas dez Estados-Membros, o que representa aproximadamente 6,6% de todas as pessoas reinstaladas durante esse ano; salienta que é essencial identificar estas desigualdades, nomeadamente através da comparação de números absolutos e de indicadores de capacidade, e que os Estados‑Membros que recebem números mais elevados de pedidos de asilo devem beneficiar de uma maior assistência por parte da UE, tanto do ponto de vista administrativo como financeiro;
6. Sublinha que não será possível alcançar um nível elevado de proteção dos requerentes de asilo e dos beneficiários de proteção internacional e tomar decisões sólidas em matéria de asilo enquanto as discrepâncias entre a proporção dos pedidos de asilo e as capacidades de absorção dos Estados‑Membros individuais não forem corrigidas e as medidas de apoio em vigor nos Estados-Membros forem inadaptadas para responder a fluxos de requerentes de asilo variáveis;
7. Considera que os Estados‑Membros devem assegurar a existência de sistemas de asilo justos e eficazes para responder a fluxos de requerentes de asilo variáveis; considera que, apesar de o número de pedidos de asilo não ser constante, se constata a existência de pontos de entrada específicos nas fronteiras externas da UE, que constituem pontos de maior movimento e onde é previsível a submissão de um grande número de pedidos de asilo; apela a que sejam tomadas medidas para promover a rápida adequação dos sistemas de asilo dos Estados‑Membros localizados nos principais pontos de entrada da UE, como sinal de efetiva solidariedade;
8. Sublinha que todos os Estados-Membros têm a obrigação de implementar e de respeitar plenamente a legislação da UE e as suas obrigações internacionais em matéria de asilo; nota que os Estados-Membros nas fronteiras externas da União enfrentam desafios diferentes, no âmbito do SECA, em relação aos Estados-Membros que não fazem fronteira com o exterior da União e que, por essa razão, necessitam de um apoio diferente para a realização adequada das respetivas tarefas; salienta que o artigo 80.º do TFUE prevê a ativação de medidas existentes e o desenvolvimento de novas medidas para a prestação de assistência aos Estados‑Membros sempre que necessário;
9. Apela a uma otimização da aplicação das medidas existentes, bem como ao desenvolvimento de medidas e de instrumentos novos especificamente vocacionados para fazer face a desafios em constante mudança de forma flexível mas também eficaz; essa otimização é particularmente oportuna atendendo à grave crise financeira que a União atravessa e que está a colocar uma pressão adicional sobre os esforços dos Estados‑Membros para cumprirem de forma eficiente os procedimentos de asilo, em particular, no caso daqueles que têm de dar resposta a uma quantidade desproporcionada de pedidos de asilo;
10. Nota que, à luz das necessidades crescentes em termos de movimento de refugiados à escala global, a cooperação com países terceiros no quadro de políticas ambientais e de desenvolvimento pode desempenhar um papel crucial na construção de relações norteadas pela solidariedade;
11. Sublinha a importância de recolher, analisar e contextualizar dados quantitativos e qualitativos fiáveis, precisos, abrangentes, comparáveis e atuais, no sentido de acompanhar e avaliar medidas e adquirir um conhecimento sólido sobre questões em matéria de asilo; portanto, os Estados-Membros são incentivados a fornecer ao Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo (GEAA) e à Comissão dados pertinentes sobre asilo, para além dos dados fornecidos nos termos do Regulamento relativo às estatísticas das migrações e do Regulamento do GEAA; todos os dados estatísticos devem, sempre que possível, ser discriminados por género;
12. Lamenta o aumento da xenofobia, do racismo e da ideia negativa e não fomentada sobre os requerentes de asilo e os refugiados, decorrentes da insegurança económica na UE; recomenda que os Estados-Membros realizem campanhas de sensibilização sobre a situação atual dos requerentes de asilo e dos beneficiários de proteção internacional;
Cooperação para o desenvolvimento e assistência técnica
13. Salienta que a criação do GEAA pode contribuir para uma cooperação mais estreita e prática entre os Estados-Membros, com vista a reduzir as diferenças consideráveis nas práticas em matéria de asilo, criando, deste modo, sistemas de asilo melhores e mais justos na UE; está convicto de que essa cooperação prática deve fazer-se acompanhar de uma harmonização legislativa das políticas europeias em matéria de asilo;
14. Recorda a necessidade de o GEAA prestar assistência técnica aos Estados-Membros para a plena aplicação da legislação em matéria de asilo, em cooperação com a sociedade civil e o ACNUR; salienta a importância de a Comissão utilizar a informação recolhida pelo GEAA para identificar eventuais deficiências nos sistemas de asilo dos Estados‑Membros; essa informação, recolhida pelo GEAA nos termos do Regulamento (UE) 439/2010, também tem pertinência no quadro de um mecanismo de alerta precoce e de promoção da capacidade de reação e de gestão de crises, cuja criação será prevista no Regulamento de Dublim revisto; sublinha a importância da apresentação regular de relatórios e da elaboração de planos de ação com vista a promover soluções e recomendações adequadas para melhorar o SECA e corrigir eventuais deficiências; nota, em particular, o papel da agência na coordenação e no suporte de ações comuns de assistência aos Estados‑Membros cujos sistemas de asilo e equipamentos de receção estão sujeitos a especial pressão, nomeadamente através do destacamento de funcionários para os Estados-Membros em questão, de equipas de apoio especializadas em matéria de asilo e de assistentes sociais e intérpretes que possam ser mobilizados rapidamente em situações de crise; recorda que o impacto do GEAA dependerá da vontade dos Estados-Membros de utilizarem plenamente o seu potencial;
15. Solicita que o SECA - tendo em conta os seus deveres e os limites do seu orçamento, recursos e experiência - otimize os recursos disponíveis, encetando um diálogo estreito e uma cooperação com organizações internacionais e a sociedade civil com vista ao intercâmbio de informação e de conhecimentos no domínio do asilo, à recolha de dados, ao intercâmbio de boas práticas, ao desenvolvimento de orientações abrangentes relativas a questões de género no domínio do asilo, ao desenvolvimento da formação e criação de grupos de peritos, assistentes sociais e intérpretes que possam ser mobilizados rapidamente a fim de prestar assistência; recomenda ainda uma representação geral, por parte do GEAA, de organismos que participam no fórum consultivo;
16. Realça que as atividades do GEAA devem visar simultaneamente objetivos preventivos de longo prazo e medidas de resposta de curto prazo, de modo a responder adequadamente a diferentes situações; considera, por conseguinte, que o GEAA, sem prejuízo do seu apoio a medidas de reforço da capacidade de sistemas de asilo subdesenvolvidos ou disfuncionais, deve dar prioridade a situações de emergência e aos Estados-Membros que enfrentam uma pressão extraordinária ou desproporcionada em relação às suas capacidades; salienta, a este respeito, o papel crucial das equipas de peritos em matéria de asilo na assistência em situações de sobrecarga e de acumulação de processos, na prestação de formação, na gestão de projetos, na prestação de aconselhamento e na recomendação de medidas concretas, e também na aplicação de medidas corretivas e no acompanhamento da sua execução.
17. Toma nota do plano operacional em curso para apoiar o sistema de asilo grego e melhorar a situação dos requerentes de asilo e dos beneficiários de proteção internacional na Grécia; sublinha que, apesar de se terem registado alguns progressos, são necessários esforços adicionais por parte da UE e das autoridades gregas para melhorar o sistema de asilo e assegurar que os direitos dos requerentes de asilo são plenamente respeitados; recorda que o plano atualmente em execução com vista à redução do défice não permite a afetação de fundos nacionais para contratar mais funcionários, e recomenda que seja encontrada uma solução para este problema, visto que a existência de uma autoridade eficiente no domínio do asilo é fundamental para que a Grécia possa cumprir as suas obrigações ao abrigo da legislação comunitária e internacional;
18. Regista a recomendação da Comissão e do Conselho relativa à cooperação entre as agências GEAA e Frontex e sublinha que a aplicação plena e rápida da Estratégia para os Direitos Fundamentais da Frontex é uma condição sine qua non para uma tal cooperação no contexto da proteção internacional, incluindo a nomeação de um responsável pelos direitos humanos, a constituição do fórum consultivo com a sociedade civil e o convite às organizações internacionais para participarem nas atividades do fórum como observadoras dos direitos humanos; salienta que qualquer cooperação deve ser vista no contexto do respeito pelas normas de direito internacional e europeu, desta forma aumentando na prática a qualidade da proteção dos requerentes de asilo; portanto, exorta o GEAA a apoiar a Frontex relativamente às suas obrigações relacionadas com o acesso à proteção internacional, em particular, o princípio de não repulsão; sublinha que as medidas de controlo fronteiriço devem ser aplicadas de forma sensível às questões da proteção;
19. Reconhece a necessidade de uma revisão regular do mandato do GEAA, de forma a adequar a sua capacidade de resposta aos diferentes desafios que se colocam ao nível dos sistemas de asilo; tendo em consideração que quaisquer eventuais ações a empreender pelo GEAA estão dependentes da boa vontade dos Estados-Membros, sugere que seja ponderada a possibilidade de introdução de salvaguardas estruturais no âmbito do mandato do GEAA a fim de assegurar uma efetiva cooperação prática e a disponibilização de assistência técnica sempre que necessário;
Solidariedade financeira
20. Incentiva os Estados-Membros a fazerem uso pleno das possibilidades existentes ao abrigo do Fundo Europeu para os Refugidos (FER) em termos da realização de ações especificamente direcionadas para a melhoria dos sistemas de asilo; recomenda que os Estados-Membros tomem medidas para resolver problemas como procedimentos burocráticos morosos e complicados, atrasos na absorção e problemas de liquidez, a fim de assegurar uma distribuição eficiente e rápida dos fundos;
21. Recorda que os Estados-Membros devem garantir que aproveitam plenamente as possibilidades oferecidas pelo Fundo Europeu para os Refugiados e que todas as dotações atribuídas possam ser desembolsadas, a fim de que os responsáveis pelos projetos não sejam colocados em situações delicadas na execução dos projetos financiados;
22. Congratula-se com a criação, prevista para 2014, de um Fundo para o Asilo e a Migração (FAM) mais simples e flexível e sublinha a necessidade de atribuir recursos substanciais e suficientes para apoiar a proteção dos beneficiários de proteção internacional e dos requerentes de asilo; salienta, neste contexto, a importância de incluir garantias no FAM, a fim de evitar a atribuição excessiva de fundos a uma única área de intervenção em detrimento da globalidade do SECA; entende ser necessário, no contexto da reforma na atribuição de fundos no domínio dos assuntos internos para o QFP 2014‑2020, afetar também recursos suficientes à proteção das fronteiras, a fim de promover um aumento da solidariedade também neste domínio; recorda que deverão existir sempre recursos em quantidade suficiente para financiar a proteção internacional e a aplicação de medidas de solidariedade nos Estados-Membros;
23. Sublinha a necessidade de o FAM ser suficientemente flexível e fácil de mobilizar e oferecer acesso rápido, de forma a poder reagir de forma rápida e adequada a pressões inesperadas e a crises em matéria de asilo que afetem um ou mais EstadosMembros; propõe, a este respeito, que seja reservada, quando necessário, uma certa percentagem do FAM reservada no quadro da revisão intercalar das medidas destinadas a ajudar os Estados-Membros a implementar e a aplicar plenamente o acervo da União em matéria de asilo e a respeitar todas as obrigações internacionais neste domínio;
24. Congratula-se com o estabelecimento de diálogos sobre política em matéria de assuntos internos com cada Estado‑Membro no que se refere à utilização de fundos antes da programação plurianual; Salienta a importância de uma abordagem participativa para obter os resultados desejados e recomenda o reforço do princípio de parceria, incluindo a sociedade civil, as organizações internacionais e as autoridades locais e regionais, assim como as partes interessadas pertinentes, já que a sua experiência no terreno é essencial para o estabelecimento de prioridades realistas e para o desenvolvimento de programas sustentáveis; portanto, o seu contributo em termos de preparação, implementação, monitorização e avaliação dos objetivos e programas é importante e deve ser tido em conta pelos Estados-Membros;
25. Sublinha a importância da partilha de responsabilidade financeira no domínio do asilo e recomenda a criação um mecanismo dotado de recursos adequados para o acolhimento de números mais elevados de requerentes de asilo e beneficiários de proteção internacional, tanto em termos absolutos como proporcionais, e para ajudar os Estados‑Membros com sistemas de asilo menos desenvolvidos; considera que são necessários estudos adicionais para identificar e quantificar os custos reais da receção e tratamento de pedidos de asilo; solicita, por conseguinte, à Comissão que realize um estudo para determinar os montantes que devem ser atribuídos em função das responsabilidades suportadas por cada Estado-Membro, com base em indicadores, tais como: o número de pedidos de primeiro asilo, o número de decisões positivas de concessão de estatuto de refugiado ou de proteção subsidiária, o número de refugiados reinstalados, o número de decisões e de operações de regresso e o número de detenções de migrantes em situação irregular;
26. Recomenda que os Estados-Membros empreguem os incentivos financeiros disponíveis através do FAM em atividades de reinstalação, reconhecendo a importância da assistência financeira através do fundo e da assistência técnica através do GEAA; sugere a introdução de áreas prioritárias para fazer face a situações urgentes e disponibilizar uma assistência financeira mais substancial aos Estados-Membros que queiram participar em iniciativas de reinstalação, a fim de minimizar os custos financeiros associados;
27. Acredita que a criação de um sistema de incentivos financeiros mais transparente e eficaz para os Estados-Membros que participam em atividades de recolocação e em estratégias proativas com o objetivo de melhorar as infraestruturas dos sistemas de asilo nacionais contribuirá para um efeito positivo de longo prazo na convergência das normas na UE e na qualidade do SECA;
28. Acolhe favoravelmente a possibilidade de aumento da contribuição da Comissão até 90% das despesas totais elegíveis em projetos que, de outro modo, poderiam não ser implementados; considera que os projetos financiados pela Comissão devem gerar um valor acrescentado evidente; sublinha que os financiamentos da UE não devem, em circunstância alguma, substituir os orçamentos nacionais destinados às políticas de asilo;
29. Sublinha os problemas atualmente relacionados com o financiamento das atividades em termos de obstáculos ao acesso a informação rigorosa e ao financiamento, a fixação de objetivos realistas e específicos e a aplicação de medidas de acompanhamento eficazes; sugere a introdução de salvaguardas para evitar a duplicação, promover a transparência na atribuição de fundos e um exame exaustivo do valor acrescentado gerado pelas atividades, bem como dos resultados alcançados;
30. Salienta a importância de uma supervisão estrita relativamente à utilização e gestão de fundos, com base em indicadores quantitativos e qualitativos e critérios específicos, no sentido de evitar uma atribuição desadequada de recursos humanos e financeiros e garantir o cumprimento dos objetivos fixados; congratula-se, neste sentido, com a criação de um sistema comum de avaliação e acompanhamento;
31. Exorta os Estados-Membros a assegurarem, com a assistência da Comissão, a exploração plena das complementaridades existentes entre outros instrumentos financeiros disponíveis, tais como o Fundo Social Europeu e outros fundos estruturais, a fim de alcançar uma abordagem holística de financiamento às políticas no domínio do asilo.
Repartição das responsabilidades
32. Congratula-se com o empenho da Comissão em realizar uma avaliação abrangente do sistema Dublim em 2014, através da revisão dos seus efeitos legais, económicos, sociais e em matéria de direitos humanos, incluindo os efeitos na situação dos requerentes de asilo do sexo feminino; considera ser necessário realizar uma reflexão mais aprofundada sobre o desenvolvimento de um mecanismo de partilha equitativa de responsabilidades para determinar que Estado‑Membro deve ser responsável pelo processamento de pedidos de asilo, o que permitiria prestar um apoio prático eficaz aos Estados‑Membros que enfrentam situações de emergência e encargos desproporcionados;
33. Considera que o Regulamento de Dublim, que rege a repartição de responsabilidade relativa aos pedidos de asilo, coloca um encargo desproporcionado aos Estados‑Membros que constituem pontos de entrada na UE, e não prevê uma repartição justa da responsabilidade em matéria de asilo entre os Estados‑Membros; observa que o sistema Dublim - tal como tem sido aplicado, num contexto de sistemas nacionais de asilo muito divergentes e de níveis insuficientes de aplicação do acervo em matéria de asilo - conduziu a desigualdades no tratamento dos requerentes de asilo, tendo igualmente um impacto negativo na reunificação das famílias e na integração; salienta ainda as suas lacunas em termos de eficiência e da relação custo-eficácia, dado que mais de metade das transferências acordadas nunca chegam a acontecer e que continuam a verificar-se números significativos de pedidos múltiplos; insta a Comissão e os Estados‑Membros a velarem por que os requerentes de asilo que são devolvidos a um Estado‑Membro nos termos do Regulamento de Dublim II não sejam discriminados apenas por serem retornados ao abrigo desse regulamento;
34. Salienta que, no contexto da jurisprudência pertinente, já está em curso um processo de refutação da fundamentação do sistema de Dublim; considera que, embora a jurisprudência pertinente forneça uma resposta para casos individuais, não elimina as deficiências existentes na aplicação do acervo em matéria de asilo; embora reconhecendo a necessidade dos Estados-Membros de assegurarem que os seus sistemas de asilo respeitam as normas internacionais e europeias, congratula-se, portanto, com o esforço para incluir critérios adicionais no Dublim II com vista a atenuar os efeitos negativos e indesejados do sistema; considera que as discussões para a determinação do Estado-Membro responsável devem ter em conta o facto de alguns Estados-Membros já se encontrarem confrontados com pressões desproporcionais e de alguns sistemas de asilo serem parcial ou totalmente disfuncionais;
Tratamento conjunto dos pedidos de asilo
35. Considera essencial dar continuidade ao diálogo sobre a partilha de responsabilidade relativamente aos requerentes de asilo e aos beneficiários de proteção internacional, nomeadamente sobre a utilização de instrumentos tais como o tratamento conjunto dos pedidos de asilo (a seguir denominado «tratamento conjunto») e regimes de recolocação;
36. Considera que o tratamento conjunto poderia constituir um instrumento útil para a solidariedade e partilha de responsabilidade em vários casos, em particular, nos casos em que os Estados-Membros são confrontados com afluxos de requerentes de asilo significativos ou repentinos ou em que se verifica uma grande acumulação de processos que atrasa e compromete o processo de asilo em detrimento dos requerentes de asilo; o tratamento conjunto pode prevenir ou corrigir problemas de capacidade, reduzir os encargos e os custos relativos ao tratamento de pedidos de asilo, tornar o processamento dos pedidos mais célere e assegurar uma partilha mais equitativa da responsabilidade pelo tratamento de pedidos de asilo; sublinha que o tratamento de asilo requer uma repartição clara de responsabilidades entre os Estados‑Membros envolvidos, de forma a evitar a isenção de responsabilidades, e que a tomada de decisões continue a ser da responsabilidade do Estado‑Membro; nota que isso teria de ser complementado por um sistema para assegurar uma partilha mais equitativa da responsabilidade após o processamento dos pedidos;
37. Congratula-se pelo estudo de viabilidade lançado pela Comissão para analisar as consequências legais e práticas do tratamento conjunto no território da União, dado que é necessário clarificar várias questões;
38. Observa que o tratamento conjunto não implica necessariamente uma decisão comum mas pode envolver apoio e tratamento comum relativamente a outros aspetos do procedimento de asilo - tais como a identificação, a preparação de procedimentos em primeira instância, entrevistas - ou a avaliação da situação política do país de origem;
39. Sublinha que o tratamento comum deve trazer valor acrescentado em termos da qualidade do processo de decisão, assegurando e facilitando procedimentos justos, eficientes e rápidos; salienta o facto de a introdução de melhorias nos procedimentos de asilo com uma concentração de esforços na fase inicial («frontloading») poder reduzir a duração e os custos do processo, com benefícios tanto para os requerentes de asilo como para os Estados-Membros;
40. Sublinha que um regime de tratamento conjunto deve respeitar plenamente os direitos dos requerentes e incluir fortes garantias para esse fim; insiste que o tratamento conjunto não deve, em circunstância alguma, ser utilizado para acelerar o procedimento de asilo em detrimento da sua qualidade; defende que o tratamento conjunto pode conduzir a procedimentos de asilo mais eficientes, com benefícios também para os requerentes de asilo, dado que o aumento das capacidades administrativas pode permitir um reconhecimento mais rápido da sua necessidade de proteção;
41. Considera que o GEAA pode desempenhar um papel importante na constituição, preparação e coordenação de equipas de apoio no domínio do asilo responsáveis pela prestação de assistência, aconselhamento e recomendações para procedimentos de primeira instância;
42. Recomenda que os regimes relativos ao tratamento conjunto devem conferir prioridade a opções que envolvam a participação e a cooperação das autoridades relevantes, em detrimento da transferência de requerentes de asilo;
43. Recomenda que o GEAA incentive, facilite e coordene os intercâmbios de informações e as outras atividades relacionadas com o tratamento conjunto;
Recolocação de beneficiários de proteção internacional e de requerentes de asilo
44. Realça que os regimes de reinstalação e de transferência interna da UE são medidas complementares que visam reforçar a proteção dos requerentes de asilo e dos beneficiários de proteção internacional, numa demonstração de solidariedade tanto a nível interno como externo.
45. Salienta que, em determinadas condições, a recolocação física de beneficiários de proteção internacional e de requerentes de asilo constitui uma das formas mais concretas de solidariedade e pode ser uma contribuição considerável para um SECA mais equitativo; sublinha que, apesar de isso representar também uma expressão firme de compromisso com a proteção internacional e a promoção dos direitos humanos, até à data têm sido poucos os Estados-Membros que têm participado em iniciativas de recolocação;
46. Salienta a importância de projetos como o Projeto de Recolocação da União Europeia para Malta (EUREMA) e a sua extensão, no âmbito do qual beneficiários de proteção internacional têm sido transferidos de Malta para outros Estados‑Membros, e defende o desenvolvimento de mais iniciativas deste tipo; lamenta que este projeto não tenha tido os resultados esperados, devido à relutância dos Estados-Membros em participar; insta à participação mais ativa dos Estados-Membros no EUREMA, num espírito de solidariedade e partilha da responsabilidade; congratula-se com o empenho da Comissão em realizar uma avaliação rigorosa do projeto EUREMA e em apresentar uma proposta para a permanência do mecanismo de recolocação da UE;
47. Solicita à Comissão que tenha em conta - na sua proposta legislativa para o estabelecimento de um mecanismo de recolocação interna ao nível da UE permanente e efetivo - a utilização duma Grelha de Repartição Europeia para a recolocação dos beneficiários de proteção internacional com base em indicadores adequados relativos às capacidades de acolhimento e integração dos Estados-Membros, tais como o PIB, a população e a área de superfície dos Estados‑Membros, bem como a defesa dos interesses de eventuais beneficiários e as perspetivas de integração; esta Grelha de Repartição Europeia pode ser tida em conta relativamente aos Estados‑Membros que enfrentam pressões extraordinárias e desproporcionais sobre os seus sistemas de asilo ou em situações de emergência; sublinha que a recolocação dependerá sempre do consentimento dos beneficiários de proteção internacional e que a introdução de uma Grelha de Repartição Europeia não eximirá os Estados‑Membros da sua obrigação de aplicarem e respeitarem plenamente o acervo comunitário em matéria de asilo, em termos de condições de elegibilidade para a proteção, condições de acolhimento e garantias processuais, bem como de aderirem a todas as obrigações internacionais neste domínio;
48. Insta a Comissão a incluir garantias processuais sólidas e critérios transparentes na sua proposta para um regime de recolocação permanente na UE, para garantir a defesa dos interesses de eventuais beneficiários e reduzir a pressão migratória dos Estados-Membros particularmente expostos a fluxos migratórios. Recomenda o envolvimento da comunidade de acolhimento, da sociedade civil e das autoridades locais desde o início das iniciativas de recolocação;
49. Sublinha que a recolocação não deve resultar numa transferência de responsabilidade, embora ofereça soluções duradouras para os beneficiários de proteção internacional e reduza os encargos dos sistemas de asilo dos Estados-Membros; insiste que a recolocação deve implicar um forte empenho por parte dos Estados-Membros que beneficiam dela para abordar de forma eficaz as insuficiências de proteção nos seus sistemas de asilo e para garantir níveis de proteção elevados para aqueles que permanecem nos Estados-Membros de partida em termos de condições de acolhimento, procedimentos de asilo e integração;
50. Congratula-se com as possibilidades de financiamento disponibilizadas no âmbito do Fundo para o Asilo e a Migração para a recolocação de requerentes de asilo, e incentiva os Estados-Membros a participarem em iniciativas voluntárias, respeitando plenamente os direitos dos requerentes de asilo e o seu consentimento; solicita à Comissão que analise a viabilidade de desenvolver um sistema europeu para recolocação de requerentes de asilo, examinando nomeadamente a viabilidade de o basear numa Grelha de Repartição Europeia que tenha em conta critérios verificáveis objetivamente, tais como o PIB, a população e a área de superfície dos Estados‑Membros, bem como a defesa dos interesses de eventuais beneficiários e as perspetivas de integração dos requerentes de asilo; esse programa poderia ser aplicado como medida de solidariedade em situações onde o número de requerentes de asilo for desproporcionalmente elevado em relação à capacidade do sistema de asilo do Estado‑Membro ou em situações de emergência;
51. Recorda as responsabilidades do GEAA no que diz respeito à promoção da recolocação dos beneficiários de proteção internacional entre os Estados-Membros e insta o gabinete a reforçar a sua capacidade com vista a apoiar ativamente programas e atividades de recolocação, em estreita cooperação com o ACNUR, através do intercâmbio de informação e de melhores práticas, bem como através de atividades de coordenação e de cooperação;
52. Nota que a Comissão sempre se mostrou favorável a ponderar a ativação do mecanismo da diretiva relativa à proteção temporária quando as condições o justificarem, nomeadamente em caso de afluxo em massa ou de iminência de um afluxo em massa de pessoas deslocadas impossibilitadas de regressar ao seu país de origem em condições seguras e duradouras; apela à Comissão para que torne possível que esta diretiva seja ativada inclusivamente nos casos em que o afluxo em causa constitui um afluxo em massa para pelo menos um Estado-Membro e não apenas quando constitui um tal afluxo para a UE como um todo;
Confiança mútua no centro de um sistema de governação renovado
53. Insiste que a confiança mútua se baseia numa compreensão comum das responsabilidades; sublinha que o cumprimento da legislação da UE é um elemento indispensável para a confiança entre os Estados-Membros;
54. Salienta que o cumprimento pelos Estados-Membros das suas obrigações em matéria jurídica e dos direitos fundamentais reforçará a confiança e a solidariedade;
55. Salienta a importância de formar bases sólidas para a confiança mútua entre Estados-Membros, dado que esta está intimamente relacionada com o desenvolvimento do SECA e com uma solidariedade autêntica e prática;
56. Reconhece que, embora a observância das obrigações de proteção internacionais promova a confiança mútua, este facto não resulta necessariamente numa aplicação uniforme das normas, dado que a interpretação e a aplicação do direito internacional e europeu em matéria de asilo variam consideravelmente entre os Estados-Membros, como está patenteado na jurisprudência recente do TEDH e do TJUE e relativa ao regulamento Dublim; salienta que é responsabilidade da Comissão e dos tribunais controlarem e avaliarem a aplicação das normas de asilo previstas na legislação internacional e da UE;
57. Defende a introdução de mecanismos de alerta precoce para detetar e combater problemas emergentes prevenindo o desencadeamento de crises, que considera poderem representar um instrumento valioso; entende, contudo, que devem ser contempladas também soluções complementares, a fim de evitar a violação de direitos fundamentais e assegurar o bom funcionamento dos sistemas de asilo;
58. Salienta que - apesar de os processos de incumprimento deverem ser aplicados mais prontamente para chamar a atenção dos Estados-Membros para as suas responsabilidades e para situações de incumprimento do acervo existente em matéria de asilo - eles devem ser acompanhados de medidas preventivas, planos operacionais e mecanismos de supervisão, a fim de produzir resultados; sublinha a importância da realização regular de avaliações, do diálogo construtivo e do intercâmbio de melhores práticas, como elementos cruciais e com maiores possibilidades de promover uma evolução positiva nos sistemas de asilo onde são identificadas deficiências; assim, podem ser concedidas várias formas de apoio financeiro e prático para a transposição integral e correta da legislação da UE em matéria de asilo;
59. Observa que o sistema Dublim se baseia na confiança mútua e que a sua aplicação constitui um reconhecimento mútuo de decisões de rejeição nos Estados-Membros, dado que um pedido de asilo só pode ser considerado uma vez na UE; insta a Comissão a apresentar uma comunicação sobre um quadro para a transferência da proteção de beneficiários de proteção internacional e o reconhecimento das decisões de asilo até 2014, em conformidade com o Plano de Ação de Aplicação do Programa de Estocolmo;
60. Sublinha que a gestão da migração só pode aumentar a confiança mútua e as medidas de solidariedade se for acompanhada de uma abordagem sensível à proteção no âmbito da qual as medidas de fronteiras sejam aplicadas sem prejudicar os direitos dos refugiados e das pessoas que requerem proteção internacional;
61. Sublinha que os regimes de vistos regem muitas autorizações de entrada e de saída e que essas normas de entrada e de saída não colocam quaisquer limites às obrigações legais de concessão de acesso ao asilo;
62. Recorda o empenho da Comissão em promover a chegada organizada à UE de pessoas com necessidade de proteção e apela à Comissão para que explore novas abordagens em termos de acesso aos procedimentos de asilo; saúda, a este respeito, o empenho da Comissão em adotar, até 2013, uma «Comunicação relativa às novas abordagens sobre o acesso aos procedimentos de asilo visando os principais países de trânsito»;
63. Encarrega o seu Presidente de transmitir a presente resolução ao Conselho, à Comissão, aos Parlamentos dos Estados‑Membros e ao Conselho da Europa.
EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS
A União Europeia comprometeu-se a completar a criação de um Sistema Europeu Comum de Asilo (SECA) em 2012, mediante a criação de um espaço comum de proteção e solidariedade baseada num procedimento comum de asilo e num estatuto uniforme para beneficiários de proteção internacional. O SECA tem por base três pilares: a harmonização de normas de proteção, mediante um maior alinhamento da legislação dos Estados-Membros em matéria de asilo; uma cooperação prática eficaz e dotada dos meios necessários; e uma maior solidariedade e um sentido de responsabilidade, não apenas entre os Estados‑Membros mas também entre UE e países terceiros.
A harmonização das normas de proteção está em curso através da alteração da legislação dos Estados-Membros e prevê-se o reforço da cooperação prática mediante a atuação do Gabinete Europeu de Apoio em matéria de Asilo (GEAA). Importa agora abordar frontalmente o terceiro pilar do SECA dando corpo ao conceito de solidariedade e partilha de responsabilidade, consagrado no artigo 80.º do TFUE, que constitui uma componente horizontal essencial do SECA.
O relator acredita que a criação de um quadro de solidariedade não exime os Estados‑Membros de respeitar as suas obrigações internacionais e europeias em matéria de asilo, equipando antes o SECA com instrumentos específicos e procedimentos que visam apoiar e prestar assistência aos Estados‑Membros sujeitos a pressões desproporcionais e custos no domínio do asilo, sobretudo devido à sua situação geográfica e demográfica. Por outras palavras, um quadro de solidariedade abrangente no qual os Estados‑Membros recebessem apoio para melhorar a qualidade dos seus sistemas de asilo com vista a assegurar o pleno respeito pelos requerentes de asilo garantiria, por isso mesmo, a aplicação adequada do acervo em matéria de asilo e, por conseguinte, o próprio funcionamento do SECA.
É especialmente importante assegurar o bom funcionamento do SECA quando os fluxos migratórios são com frequência mistos, incluindo migrantes, requerentes de asilo, refugiados e pessoas vulneráveis, como os menores não acompanhados. O relator quer sublinhar que o asilo e os fluxos migratórios têm as especificidades próprias que não podem, em circunstância alguma, ser negligenciadas ou reunidas. O relator recorda lamentavelmente o número sem precedentes de pessoas que se afogaram no Mediterrâneo no decorrer de 2011 ao tentarem chegar à UE para encontrarem proteção.
O relator salienta que a atribuição de responsabilidades estabelecida pelo regulamento Dublim cria expectativas desproporcionais nos Estados‑Membros que constituem pontos de entrada na UE, enfraquecendo assim todo o SECA. Relativamente a situações em que os Estados‑Membros não conseguem lidar de forma adequada com os pedidos de asilo apresentados nos seus territórios, o relator sugere alguns meios de ação para abordar os desafios no domínio do asilo de uma forma global em toda a UE. Na sequência da comunicação da Comissão sobre a solidariedade no interior da UE no domínio do asilo - programa da UE para uma melhor partilha da responsabilidade e uma maior confiança mútua, o relator organizou as suas observações, propostas e recomendações em quatro partes principais, centrando-se: (a) na cooperação prática e na assistência técnica; (b) na solidariedade financeira; (c) na repartição das responsabilidades; e (d) na confiança mútua no centro de um sistema de governação renovado.
Na opinião do relator, num SECA eficaz:
- Os Estados-Membros, as autoridades locais e a sociedade civil devem ser informados sobre os vários fundos europeus que podem ser utilizados no domínio do asilo, incluindo informações sobre os critérios de elegibilidade e as formalidades relativas aos pedidos;
- Os sistemas de asilo dos Estados‑Membros devem ser periodicamente e frequentemente avaliados para identificar as boas práticas e as deficiências, e para facilitar a preparação de soluções destinadas a situações específicas;
- Os Estados‑Membros devem demonstrar solidariedade mutuamente e partilhar a responsabilidade, nomeadamente através de medidas como o tratamento conjunto dos pedidos de asilo e a recolocação dos beneficiários de proteção internacional.
Neste contexto, o relator salienta o papel essencial do GEAA na identificação de deficiências nos sistemas de asilo dos Estados-Membros e na coordenação, acompanhamento e continuidade da assistência concreta que deve ser prestada aos Estados-Membros, sublinhando a utilidade do recurso a grupos de peritos em matéria de asilo.
Outro elemento essencial na materialização do conceito de solidariedade em ações concretas é a otimização das complementaridades entre os diferentes fundos da UE disponíveis. A este respeito, a introdução de incentivos para a recolocação de beneficiários de proteção internacional reveste-se de especial relevância.
Cada proposta e recomendação aqui contida visam estabelecer um verdadeiro espaço de proteção no qual os direitos dos requerentes de asilo e dos beneficiários de proteção internacional são devidamente respeitados e promovidos. Por esta razão, algumas sugestões são horizontais, abrangendo também outras áreas de intervenção política da UE, como as políticas em matéria de fronteiras e vistos, dado que todas as políticas da UE devem ser aplicadas de uma forma sensível à proteção.
RESULTADO DA VOTAÇÃO FINAL EM COMISSÃO
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Data de aprovação |
10.7.2012 |
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Resultado da votação final |
+: –: 0: |
48 4 2 |
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Deputados presentes no momento da votação final |
Jan Philipp Albrecht, Edit Bauer, Mario Borghezio, Rita Borsellino, Emine Bozkurt, Arkadiusz Tomasz Bratkowski, Simon Busuttil, Philip Claeys, Carlos Coelho, Ioan Enciu, Frank Engel, Cornelia Ernst, Monika Flašíková Beňová, Hélène Flautre, Kinga Gál, Nathalie Griesbeck, Sylvie Guillaume, Anna Hedh, Salvatore Iacolino, Sophia in ‘t Veld, Lívia Járóka, Teresa Jiménez-Becerril Barrio, Timothy Kirkhope, Baroness Sarah Ludford, Monica Luisa Macovei, Svetoslav Hristov Malinov, Véronique Mathieu, Anthea McIntyre, Claude Moraes, Antigoni Papadopoulou, Georgios Papanikolaou, Carmen Romero López, Renate Sommer, Nils Torvalds, Kyriacos Triantaphyllides, Wim van de Camp, Axel Voss, Josef Weidenholzer, Cecilia Wikström, Tatjana Ždanoka, Auke Zijlstra |
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Suplente(s) presente(s) no momento da votação final |
Elena Oana Antonescu, Michael Cashman, Leonidas Donskis, Dimitrios Droutsas, Lorenzo Fontana, Monika Hohlmeier, Stanimir Ilchev, Hubert Pirker, Raül Romeva i Rueda, Salvador Sedó i Alabart, Bogusław Sonik, Michèle Striffler |
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Suplente(s) (nº 2 do art. 187º) presente(s) no momento da votação final |
Nadja Hirsch |
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