BETÄNKANDE om ökad solidaritet inom EU på asylområdet

19.7.2012 - (2012/2032(INI))

Utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor
Föredragande: Kyriacos Triantaphyllides

FÖRSLAG TILL EUROPAPARLAMENTETS RESOLUTION

om ökad solidaritet inom EU på asylområdet

(2012/2032(INI))

Europaparlamentet utfärdar denna resolution

–   med beaktande av artiklarna 67.2, 78 och 80 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt,

–   med beaktande av kommissionens meddelande till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén av den 2 december 2011 om ökad solidaritet inom EU på asylområdet: En EU-agenda för bättre ansvarsfördelning och ökat ömsesidigt förtroende (COM(2011)0835),

–   med beaktande av sin resolution av den 25 november 2009 om kommissionens meddelande till Europaparlamentet och rådet: ”Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa i allmänhetens tjänst – Stockholmsprogrammet”[1],

–   med beaktande av kommissionens meddelande till rådet och Europaparlamentet av den 6 april 2005 om inrättande av ett ramprogram för solidaritet och hantering av migrationsströmmar för perioden 2007–2013 (COM(2005)0123),

–   med beaktande av rådets (rättsliga och inrikes frågor) slutsatser från sammanträdet den 8 mars 2012 om ett gemensamt ramverk för äkta och praktisk solidaritet med medlemsstater som drabbats av särskilda påfrestningar på asylsystemen, bland annat på grund av blandade migrationsströmmar, vid det 3 151:a sammanträdet i rådet (rättsliga och inrikes frågor),

–   med beaktande av internationella och europeiska instrument för mänskliga rättigheter, särskilt FN:s konvention om flyktingars rättsliga ställning, den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) och Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (stadgan),

–   med beaktande av kommissionens grönbok av den 6 juni 2007 om det framtida europeiska asylsystemet (COM(2007)0301),

–   med beaktande av kommissionens strategiska plan för asylpolitiken – ett integrerat grepp på skyddsfrågor över hela EU av den 17 juni 2008(COM(2008)0360),

–   med beaktande av rådets direktiv 2001/55/EG av den 20 juli 2001 om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta[2],

–   med beaktande av rådets 18-månadersprogram av den 17 juni 2011, som utarbetats av de polska, danska och cypriotiska ordförandeskapen,

–   med beaktande av kommissionens förslag till förordning av den 15 november 2011 om inrättandet av asyl- och migrationsfonden (COM(2011)0751),

–   med beaktande av artikel 48 i arbetsordningen,

–   med beaktande av betänkandet från utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor (A7-0248/2012) och av följande skäl:

A. Europeiska unionen har åtagit sig att slutföra inrättandet av ett gemensamt europeiskt asylsystem under 2012.

B.  Solidaritet har ända från början erkänts som en nödvändig del av och en vägledande princip för det europeiska asylsystemet, och utgör en nyckelprincip i EU:s lagstiftning enligt vilken medlemsstaterna bör dela både fördelar och bördor på ett jämlikt och rättvist sätt.

C. Solidariteten bör dock kombineras med ansvar. Medlemsstaterna bör se till att deras asylsystem kan uppfylla de standarder som anges i internationell rätt och EU‑lagstiftningen, särskilt de som anges i 1951 års Genèvekonvention och dess tilläggsprotokoll från 1967, Europeiska konventionen om mänskliga rättigheter samt Europeiska stadgan om grundläggande rättigheter.

D. Tillhandahållande av stöd för att genomföra asylförfaranden vad gäller verklig solidaritet och rättvist fördelat ansvar måste betraktas som ett sätt att hjälpa medlemsstaterna att uppfylla sin skyldighet att ge skydd till dem i behov av internationellt skydd och stöd åt tredjeländer som tar emot det största antalet flyktingar, i syfte att stärka det gemensamma området för skydd som helhet.

E.  Om gemensam handläggning ska kunna leda till gemensamma beslut, trots skyldigheten att behandla enskilda asylansökningar från fall till fall, måste vederbörlig hänsyn tas till de gemensamma EU-begreppen om säkert ursprungsland och säkra tredjeländer, med respekt för de villkor och garantier som ingår i parlamentets ståndpunkt vid första behandlingen av den 6 april 2011 om kommissionens förslag till ett omarbetat direktiv om asylförfaranden.

Inledning

1.  Europaparlamentet välkomnar kommissionens meddelande om ökad solidaritet inom EU på asylområdet, som pekar på behovet av att omsätta solidaritet och ansvarsfördelning i konkreta åtgärder samt av att medlemsstaterna att fullföljer sina skyldigheter för att deras egna asylsystem ska uppfylla både internationella och europeiska standarder.

2.  Europaparlamentet betonar solidaritetens och ansvarsfördelningens viktiga roll och övergripande effekt vid inrättandet av ett europeiskt asylsystem. Parlamentet bekräftar behovet av att säkerställa en effektiv och enhetlig tillämpning av unionens regelverk på asylområdet och genomförandet av lagstiftning för att garantera höga skyddsnivåer.

3.  Europaparlamentet påminner om att rätten till internationellt skydd är en grundläggande rättighet enligt internationell rätt och unionsrätten, vilken kompletteras med en rad ytterligare rättigheter och principer, bland annat principen om ”non-refoulement”, rätten till värdighet, förbudet mot tortyr, omänsklig eller förnedrande behandling, kvinnors skydd mot våld och alla former av diskriminering, rätten till effektiva rättsmedel och rätten till privatliv och familjeliv.

4.  Europaparlamentet betonar att principen om solidaritet och ansvarsfördelning anges i fördragen och att ett effektivt ramverk för solidaritet åtminstone omfattar förpliktelsen för EU:s institutioner och organ samt medlemsstater att samarbeta i syfte att tillämpa denna princip. Parlamentet hävdar att solidaritet inte är begränsat till medlemsstaternas förbindelser med varandra, utan även avser asylsökande och personer som beviljats internationellt skydd.

5.  Europaparlamentet betonar att även om antalet asylsökande har ökat under 2011 har det senaste årtiondet präglats av en mycket tydlig generell minskning av antalet asylansökningar i EU. Parlamentet framhåller att vissa medlemsstater står inför oproportionerligt många asylansökningar jämfört med andra, vilket beror på olika faktorer, bland annat geografiska förhållanden, och att asylansökningarna är ojämnt fördelade i EU. Parlamentet påminner om att tio medlemsstater svarade för över 90 % av asylansökningarna 2011, att fram till sommaren 2011 omplacerades endast 227 personer som beviljats internationellt skydd inom EU från Malta till sex andra medlemsstater, och att 2011 var det i hela EU bara 4 125 flyktingar som vidarebosattes till endast tio EU‑medlemsstater, vilket motsvarar cirka 6,6 % av alla personer som vidarebosattes det året. Parlamentet betonar att det är avgörande att kartlägga dessa ojämlikheter, bland annat genom att jämföra absoluta tal med kapacitetsindikatorer, och menar att de medlemsstater som tar emot flest asylansökningar måste få mer stöd av EU, både administrativt och ekonomiskt.

6.  Europaparlamentet betonar att en hög skyddsnivå för asylsökande och personer som beviljats internationellt skydd inte kan uppnås och att hållbara beslut i asylärenden inte kan fattas, om skillnaderna mellan andelen asylansökningar och enskilda medlemsstaters handläggningskapacitet ut teknisk och administrativ synpunkt inte åtgärdas och om de stödåtgärder som finns i medlemsstaterna inte är anpassade till att hantera skiftande asylströmmar.

7.  Europaparlamentet påminner om att medlemsstaterna bör se till att asylsystemen är rättvisa och effektiva för att bemöta de skiftande asylströmmarna. Parlamentet anser att trots att antalet asylansökningar inte är konstant finns det bevis för att specifika gränsövergångar vid EU:s yttre gränser är utsatta platser där sannolikheten för att ett stort antal asylansökningar kan komma att lämnas in är relativt stor. Parlamentet kräver åtgärder för att förbättra beredskapen i asylsystemen i de medlemsstater där EU:s huvudsakliga gränsövergångar finns, som ett tecken på praktisk solidaritet.

8.  Europaparlamentet betonar att alla medlemsstater är skyldiga att till fullo genomföra och tillämpa EU:s lagstiftning och internationella skyldigheter på asylområdet. Parlamentet konstaterar att medlemsstaterna vid unionens yttre gränser står inför andra utmaningar med det europeiska asylsystemet än medlemsstater utan yttre gränser och därför också behöver en annan sorts stöd för att kunna utföra respektive uppgifter på ett tillfredsställande sätt. Parlamentet påpekar att artikel 80 i EUF-fördraget kräver att man mobiliserar befintliga åtgärder och utvecklar nya för att bistå dessa medlemsstater vid behov.

9.  Europaparlamentet pekar på behovet av att optimera användningen av befintliga åtgärder samt att utarbeta nya riktade åtgärder och verktyg i syfte att hantera ständigt nya utmaningar på ett flexibelt och samtidigt effektivt sätt. En sådan optimering är särskilt läglig med tanke på den akuta finanskris som drabbat EU, som innebär ytterligare ansträngningar för medlemsstaterna att effektivt hantera asylförfaranden, framför allt för dem som tar emot oproportionerligt många asylsökande.

10. Europaparlamentet noterar, mot bakgrund av de växande behoven för flyktingar på global nivå, att samarbete med tredjeländer inom ramen för miljöpolitik och utvecklingspolitik kan spela en viktig roll för att skapa relationer som bygger på solidaritet.

11. Europaparlamentet betonar betydelsen av att samla in och analysera tillförlitliga, exakta, omfattande, jämförbara och aktuella kvantitativa och kvalitativa uppgifter samt att sätta dem i sitt sammanhang, för att övervaka och utvärdera åtgärder och få goda kunskaper i asylrelaterade frågor. Medlemsstaterna uppmuntras därför att ge Europeiska stödkontoret för asylfrågor (EASO) och kommissionen relevanta uppgifter i asylfrågor, utöver de uppgifter som föreskrivs i förordningen om statistik över migration och förordningen om Europeiska stödkontoret för asylfrågor. Alla statistiska uppgifter bör om möjligt delas upp efter kön.

12. Europaparlamentet beklagar ökningen av främlingsfientlighet och rasism samt av en negativ attityd och felaktiga antaganden om asylsökande och flyktingar till följd av den sociala och ekonomiska otryggheten i EU. Parlamentet rekommenderar medlemsstaterna att genomföra informationskampanjer om den aktuella situationen för asylsökande och personer som beviljats internationellt skydd.

Praktiskt samarbete och tekniskt bistånd

13. Europaparlamentet understryker att inrättandet av Europeiska stödkontoret för asylfrågor (nedan kallat stödkontoret) kan främja närmare samarbete mellan medlemsstaterna för att bidra till avsevärt minskade skillnader i asylpraxis, för att utveckla bättre och rättvisare asylsystem i EU. Parlamentet betonar att ett sådant aktivt praktiskt samarbete bör kombineras med en harmonisering av lagstiftningen för europeisk asylpolitik.

14. Europaparlamentet påminner om behovet av att stödkontoret tillhandahåller tekniskt stöd och specialister till medlemsstaterna vid genomförandet av asyllagstiftningen, i samarbete med civilsamhället och UNHCR. Parlamentet framhåller betydelsen av att kommissionen använder den information som samlats in av stödkontoret för att identifiera brister i medlemsstaternas asylsystem. Den information som samlats in av stödkontoret i enlighet med förordning (EU) nr 439/2010 är också relevant för mekanismen för tidig varning, beredskap och krishantering, vilken ska utgöra en del av den ändrade Dublinförordningen. Parlamentet betonar vikten av att regelbundet lägga fram rapporter samt utforma åtgärdsplaner för att kunna främja riktade lösningar och rekommendationer för att förbättra stödkontoret och avhjälpa eventuella brister. Parlamentet noterar i synnerhet stödkontorets roll vid samordning av och stöd till gemensamma åtgärder i syfte att bistå medlemsstater vars asylsystem och asylmottagningar är utsatta för särskilt tryck, i form av åtgärder såsom att utstationera tjänstemän i de berörda medlemsstaterna och anlita asylexpertgrupper, socialarbetare och tolkar som snabbt kan rycka ut i krissituationer. Stödkontorets effekt kommer att vara beroende av i vilken utsträckning medlemsstaterna är beredda att fullt ut utnyttja dess potential.

15. Europaparlamentet uppmanar stödkontoret att, med hänsyn till dess förpliktelser såväl som dess begränsade budget, resurser och erfarenhet, optimera sina tillgängliga resurser genom en nära dialog och ett nära samarbete med internationella organisationer och det civila samhället i syfte att utbyta information och kunskaper på asylområdet, samla uppgifter, utbyta bästa praxis, utarbeta övergripande riktlinjer om könsrelaterade frågor på asylområdet, utforma utbildning och upprätta en reserv av experter, handläggare och tolkar som kan rycka ut med kort varsel för att ge stöd. Parlamentet rekommenderar dessutom stödkontoret att se till att en stor grupp av företrädare för olika organisationer deltar i det rådgivande forumet.

16. Europaparlamentet betonar att stödkontorets verksamhet bör fokusera på både långsiktiga förebyggande mål och kortsiktiga motverkande åtgärder, för att på lämpligt sätt hantera olika situationer. Parlamentet anser därför att samtidigt som stödkontoret bör stödja kapacitetsuppbyggande åtgärder för underutvecklade eller illa fungerande asylsystem, bör det prioritera krissituationer och medlemsstater som drabbats av särskilt eller oproportionerligt stora påfrestningar. Parlamentet betonar i detta avseende asylexpertgruppernas avgörande roll för att ge stöd vid hög belastning och eftersläpningar, tillhandahålla utbildning, leda projekt, ge råd och rekommendera konkreta åtgärder samt övervaka och genomföra uppföljningsåtgärder.

17. Europaparlamentet noterar den operativa plan som tillämpats för att stödja det grekiska asylsystemet och förbättra situationen för asylsökande och personer som beviljats internationellt skydd i Grekland. Parlamentet understryker att det trots viss framgång uppnåtts behövs ytterligare ansträngningar från både EU:s och de grekiska myndigheternas sida för att förbättra asylsystemet och säkerställa att de asylsökandes rättigheter till fullo respekteras. Parlamentet påminner om att åtgärder för att minska budgetunderskottet förhindrar att nationella fonder beviljas för att anställa fler tjänstemän, och rekommenderar att detta problem åtgärdas eftersom en välfungerande asylmyndighet är nödvändig för att Grekland ska kunna uppfylla sina skyldigheter inom ramen för internationell rätt och EU‑lagstiftning.

18. Europaparlamentet noterar kommissionens och rådets rekommendation om interinstitutionellt samarbete mellan stödkontoret och Frontex, och betonar att en nödvändig förutsättning för sådant samarbete om internationellt skydd är att man fullt ut och snabbt genomför Frontex strategi för grundläggande rättigheter, genom att bland annat utse en person med ansvar för mänskliga rättigheter, inrätta det rådgivande forumet med det civila samhället och bjuda in internationella organisationer att delta i dess verksamhet som människorättsobservatörer. Parlamentet betonar att ett sådant eventuellt samarbete måste ske med respekt för de standarder som europeiska och internationella normer utgör för att på så sätt rent konkret höja kvaliteten i det skydd som tillhandahålls asylsökande. Parlamentet uppmanar därför stödkontoret att bistå Frontex med hänsyn till dess skyldigheter avseende tillgång till internationellt skydd, särskilt principen om ”non‑refoulement”. Parlamentet betonar att gränsåtgärder bör vidtas på ett sätt som gör det möjligt att bevilja skydd.

19. Europaparlamentet erkänner behovet av att granska stödkontorets mandat regelbundet för att se till att de olika utmaningar som asylsystem kan konfronteras med kan hanteras på lämpligt sätt. Med tanke på att alla åtgärder som vidtas av stödkontoret är beroende av medlemsstaternas goda vilja, föreslår parlamentet att man överväger möjligheten att införa strukturella garantier inom stödkontorets mandat för att säkerställa praktiskt samarbete och tekniskt stöd vid behov.

Ekonomisk solidaritet

20. Europaparlamentet uppmuntrar medlemsstaterna att till fullo utnyttja de möjligheter som står till buds i Europeiska flyktingfonden när det gäller att vidta riktade åtgärder för att förbättra asylsystemen. Parlamentet rekommenderar att medlemsstaterna vidtar åtgärder för att hantera frågor såsom tunga byråkratiska förfaranden, eftersläpningar i handläggningen och likviditetsproblem, i syfte att säkerställa en effektiv och snabb fördelning av medel.

21. Europaparlamentet påminner om att medlemsstaterna måste se till att de möjligheter som Europeiska flyktingfonden erbjuder utnyttjas fullt ut och försäkra sig om att alla anslag kan betalas ut för att inte försvåra projektorganisatörernas genomförande av finansierade projekt.

22. Europaparlamentet välkomnar inrättandet av en enklare och mer flexibel asyl- och migrationsfond från och med 2014, vilken kommer att ersätta Europeiska flyktingfonden, Europeiska fonden för integration av tredjelandsmedborgare och Europeiska återvändandefonden. Parlamentet betonar behovet av att anslå tillräckliga resurser för att understödja skyddet av personer som beviljats internationellt skydd och asylsökande. Parlamentet betonar i detta avseende vikten av att införa garantier i asyl- och migrationsfonden för att förhindra överdriven tilldelning av medel till endast ett strategiskt område på bekostnad av det europeiska asylsystemet som helhet. Parlamentet anser det nödvändigt att, vad gäller reformen för tilldelning av medel inom området inrikes frågor för den fleråriga budgetramen för 2014–2020, även tilldela tillräckliga resurser för gränsskydd i syfte att uppnå ökad solidaritet även inom detta område. Parlamentet påminner om att det bör finnas tillräckliga medel för att finansiera internationellt skydd och solidaritetsåtgärder för medlemsstaterna.

23. Europaparlamentet betonar hur viktigt det är att asyl- och migrationsfonden är tillräckligt flexibel och lätt att använda samt att den erbjuder snabb tillgång för att man ska kunna reagera snabbt och lämpligt på oförutsedda påfrestningar eller krissituationer som påverkar ett eller flera medlemsstater. Parlamentet föreslår i detta avseende att man vid behov avsätter en viss procentandel av medlen från asyl- och migrationsfonden i samband med halvtidsöversynen till de åtgärder som har till syfte att hjälpa medlemsstater att till fullo genomföra och tillämpa EU:s befintliga asyllagstiftning samt att följa samtliga internationella skyldigheter på området.

24. Europaparlamentet välkomnar den inrikespolitiska dialogen med enskilda medlemsstater om deras användning av medel som föregick den fleråriga programplaneringen. Parlamentet understryker betydelsen av en strategi som bygger på aktivt deltagande för att nå optimala resultat och rekommenderar en förstärkning av partnerskapsprincipen genom att inkludera det civila samhället, internationella organisationer samt lokala och regionala myndigheter liksom relevanta aktörer, eftersom deras erfarenhet på lokal nivå är nödvändig för att sätta realistiska prioriteringar och utveckla hållbara program. Deras insatser vad gäller utveckling, genomförande, övervakning och utvärdering av målen och programmen är därför viktig och bör beaktas av medlemsstaterna.

25. Europaparlamentet betonar betydelsen av ekonomisk ansvarsfördelning på asylområdet och rekommenderar att man skapar en resursstark mekanism för att ta emot ett större antal asylsökande och personer som beviljats internationellt skydd, antingen i absoluta eller proportionella tal, och för att stödja dem med mindre utvecklade asylsystem. Parlamentet anser att det krävs ytterligare forskning för att identifiera och kvantifiera de verkliga kostnaderna för att ta emot och behandla asylansökningar. Parlamentet uppmanar därför kommissionen att genomföra en undersökning i syfte att bedöma de medel som ska tilldelas i enlighet med de ansvarsområden som varje medlemsstat har, och på grundval av indikatorer såsom: antalet första asylansökningar, antalet positiva beslut om flyktingstatus eller subsidiärt skydd, antalet vidarebosatta och omplacerade flyktingar, antalet beslut om och verkställda återvändanden samt antalet gripna olagliga invandrare.

26. Europaparlamentet rekommenderar medlemstaterna att utnyttja de ekonomiska incitament som finns tillgängliga genom asyl- och migrationsfonden för omplaceringsåtgärder, eftersom ekonomiskt stöd genom fonden och tekniskt stöd genom stödkontoret är viktigt. Parlamentet föreslår att man fastställer prioriterade områden för att hantera akuta situationer och ge mer omfattande ekonomiskt stöd till de medlemsstater som vill delta i omplaceringsinitiativ, för att lindra de relaterade kostnaderna.

27. Europaparlamentet anser att inrättandet av ett tydligare och effektivare system med ekonomiska incitament för medlemsstater som deltar i omplaceringsåtgärder och förebyggande strategier som syftar till att förbättra infrastrukturen i nationella asylsystem på lång sikt ger en positiv effekt på konvergensen mellan normer i EU och det europeiska asylsystemets kvalitet.

28. Europaparlamentet välkomnar möjligheten att öka kommissionens bidrag till upp till 90 % av de totala stödberättigade utgifterna för de projekt som annars inte skulle ha genomförts. Parlamentet anser att projekt som finansieras av kommissionen bör skapa ett tydligt mervärde. Parlamentet betonar att EU:s finansiering under inga omständigheter får ersätta nationella budgetar för asylpolitik.

29. Europaparlamentet betonar de problem som för närvarande är kopplade till finansieringen av verksamhet i form av svårigheter att få tillgång till rätt information och finansiering, att fastställa realistiska och anpassade mål samt att genomföra effektiva uppföljningsåtgärder. Parlamentet föreslår att man inför garantier för att undvika dubbelarbete, en tydlig fördelning av finansiering samt en grundlig granskning av verksamheters mervärde och uppnådda resultat.

30. Europaparlamentet betonar betydelsen av noggrann tillsyn av fondens användning och förvaltning, på grundval av kvantitativa och kvalitativa indikatorer och särskilda kriterier, för att undvika felaktig fördelning av mänskliga och finansiella resurser och garantera att de uppsatta målen uppnås. Parlamentet välkomnar i detta avseende upprättandet av ett gemensamt system för utvärdering och övervakning.

31. Europaparlamentet uppmanar medlemsstaterna att med kommissionens stöd se till att man till fullo utnyttjar befintlig komplementaritet mellan andra tillgängliga finansiella instrument, till exempel Europeiska socialfonden och andra strukturfonder, i syfte att uppnå ett helhetsperspektiv för finansiering av asylrelaterad politik.

Fördelning av ansvarsområden

32. Europaparlamentet välkomnar kommissionens åtagande om en omfattande utvärdering av Dublinsystemet under 2014, för att se över dess rättsliga, ekonomiska och sociala effekter, inbegripet dess inverkan på de mänskliga rättigheterna och i synnerhet på asylsökande kvinnors ställning. Parlamentet anser att man behöver fundera vidare på utvecklingen av en rättvis ansvarsfördelningsmekanism för att fastställa vilken medlemsstat som bör ansvara för behandlingen av asylansökningar, vilket skulle möjliggöra snabbt och effektivt praktiskt stöd för de medlemsstater i krissituationer och de som bär en oproportionerligt stor börda.

33. Europaparlamentet anser att Dublinförordningen, som styr ansvarsfördelningen för asylansökningar, lägger oproportionerligt stor börda på medlemsstater vid EU:s gränsövergångar och inte föreskriver en rättvis fördelning av ansvaret för asylärenden mellan medlemsstaterna. Parlamentet konstaterar att Dublinsystemet så som det hittills tillämpats, i en situation med mycket olika asylsystem och där regelverk på asylområdet inte har genomförts i tillräcklig utsträckning, har lett till ojämlik behandling av asylsökande och haft en negativ inverkan på familjeåterföreningar och integration. Parlamentet understryker dessutom dess brister i fråga om ändamålsenlighet och kostnadseffektivitet, eftersom över hälften av de överenskomna överföringarna aldrig äger rum och ett stort antal ansökningar fortfarande lämnas in i flera länder. Parlamentet uppmanar kommissionen och medlemsstaterna att garantera att asylsökande som återlämnas till en medlemsstat i enlighet med Dublin II-förordningen inte diskrimineras enbart på grund av att de omfattas av Dublin II-förordningen.

34. Europaparlamentet betonar att de berörda överföringarna redan håller på att undergräva grunden för Dublinsystemet. Parlamentet anser att även om överföringarna erbjuder en lösning i enskilda fall misslyckas de att komma åt de brister som finns i genomförandet av regelverket på asylområdet. Medlemsstaterna måste se till att deras asylsystem överensstämmer med EU-normer och internationella normer. Parlamentet välkomnar därför ansträngningarna att inbegripa ytterligare kriterier i Dublin II-förordningen för att dämpa systemets oönskade negativa effekter. Parlamentet anser att man i diskussioner för att bestämma vilken medlemsstat som har ansvaret måste ta hänsyn till det faktum att vissa medlemsstater redan drabbats av oproportionerligt stora påfrestningar och att vissa asylsystem inte fungerar alls eller endast delvis.

Gemensam handläggning av asylansökningar

35. Europaparlamentet menar att det är nödvändigt att inleda en vidare dialog om ansvarsfördelningen vad gäller asylsökande och personer som beviljats internationellt skydd, inklusive om användningen av verktyg såsom den gemensamma handläggningen av asylansökningar (nedan kallat ”gemensam handläggning”) och omplaceringssystem.

36. Europaparlamentet anser att en gemensam handläggning i många fall kan vara ett värdefullt verktyg för solidaritet och ansvarsfördelning, framför allt när medlemsstater drabbas av stora eller plötsliga tillströmningar av asylsökande eller det finns en stor eftersläpning av ansökningar, som fördröjer och undergräver asylförfarandet på de asylsökandes bekostnad. Gemensam handläggning skulle förhindra eller korrigera kapacitetsproblem, minska bördan och kostnaderna i samband med asylförfarandet, påskynda behandlingen av ansökningar och garantera en mer jämlik ansvarsfördelning vid behandling av asylansökningar. Parlamentet understryker att gemensam handläggning kräver en klar uppdelning av ansvarsområden mellan de involverade medlemsstaterna för att undvika att ansvaret läggs över, och att medlemsstaten har fortsatt ansvar för beslutsfattandet. Parlamentet påpekar att detta bör kompletteras av ett system som garanterar en mer jämlik ansvarsfördelning då ansökningar behandlas.

37. Europaparlamentet välkomnar den genomförbarhetsstudie som lanserats av kommissionen för att undersöka de rättsliga och praktiska konsekvenserna av gemensam handläggning på unionens territorium, eftersom det behövs ett förtydligande av ett antal frågor.

38. Europaparlamentet konstaterar att gemensam handläggning inte nödvändigtvis kräver ett gemensamt beslut, men skulle kunna innebära stöd och gemensamma förfaranden i andra aspekter av asylförfarandet, till exempel identifiering, förberedelse av förfaranden i första instans, intervjuer eller utvärdering av den politiska situationen i ursprungslandet.

39. Europaparlamentet betonar att gemensam handläggning bör skapa ett mervärde för beslutsprocessens kvalitet samt garantera och underlätta rättvisa, effektiva och snabba förfaranden. Parlamentet understryker att genom att förbättra inledningen av asylförfarandet (förhandstilldelning) kan förfarandets längd och kostnaden för förfarandet minskas, vilket är till fördel för både asylsökande och medlemsstater.

40. Europaparlamentet betonar att ett system för gemensam handläggning till fullo bör respektera asylsökandes rättigheter och innehålla starka garantier för detta. Parlamentet insisterar på att gemensam handläggning under inga omständigheter får användas för att påskynda asylförfarandet på bekostnad av dess kvalitet. Parlamentet anser att gemensam handläggning kan leda till effektivare asylförfaranden som också skulle gagna enskilda asylsökanden, eftersom ökad administrativ kapacitet skulle kunna påskynda utvärderingen av deras behov av skydd.

41. Europaparlamentet anser att stödkontorets roll skulle kunna vara värdefull för att slå ihop, utbilda och samordna asylexpertgrupper som kan ge stöd, råd och rekommendationer för förfaranden i första instans.

42. Europaparlamentet rekommenderar att de planerade systemen beträffande gemensam handläggning bör prioritera möjligheter som innebär utnyttjande av och samarbete med de behöriga myndigheterna, snarare än förflyttning av asylsökande.

43. Europaparlamentet rekommenderar stödkontoret att uppmuntra, underlätta och samordna informationsutbytet och all annan verksamhet i samband med gemensam handläggning.

Omplacering av personer som beviljats internationellt skydd och asylsökande

44. Europaparlamentet understryker att system för EU-återflyttning och omplacering inom EU är kompletterande åtgärder med syfte att förstärka skyddet av asylsökande och personer som beviljats internationellt skydd, och samtidigt visa solidaritet både inom och utanför EU.

45. Europaparlamentet betonar att under vissa förhållanden är en fysisk omplacering av personer som beviljats internationellt skydd och asylsökande en av de mest konkreta formerna av solidaritet och kan i hög grad bidra till ett mer jämlikt europeiskt asylsystem. Parlamentet betonar att fastän detta tyder på ett starkt engagemang för internationellt skydd och främjandet av mänskliga rättigheter, har få medlemsstater hittills deltagit i omplaceringsinitiativ.

46. Europaparlamentet betonar betydelsen av projekt som EU:s omplaceringsprojekt för Malta (Eurema) och dess utvidgning, i vilka personer som beviljats internationellt skydd har omplacerats, och fortfarande omplaceras från Malta till andra medlemsstater, och förespråkar en utveckling av fler initiativ av denna typ. Parlamentet beklagar att detta projekt inte har varit så framgångsrikt som man hoppats, eftersom medlemsstaterna varit ovilliga att delta. Parlamentet uppmanar medlemsstaterna att delta mer aktivt i Eurema‑projektet i en anda av solidaritet och anvarsfördelning. Parlamentet välkomnar kommissionens åtagande att göra en grundlig utvärdering av Eurema‑projektet och lägga fram ett förslag till en permanent EU-mekanism för omplacering.

47. Europaparlamentet uppmanar kommissionen att i sitt lagstiftningsförslag om en permanent och effektiv mekanism för omplacering inom EU beakta användningen av en europeisk fördelningsnyckel för omplacering av personer som beviljats internationellt skydd, grundat på lämpliga indikatorer om medlemsstaternas mottagnings- och integrationsmöjligheter, såsom medlemsstaters BNP, befolkningsmängd, areal samt dessa personers bästa intressen och integrationsmöjligheter. Denna europeiska fördelningsnyckel bör övervägas för medlemsstater vars nationella asylsystem är utsatta för särskilda och oproportionerliga påfrestningar eller där en krissituation har uppstått. Parlamentet understryker att personer som beviljats internationellt skydd alltid måste ge sitt samtycke till omplaceringen och att införandet av en sådan europeisk fördelningsnyckel inte skulle påverka varje medlemsstats skyldighet att genomföra och tillämpa EU:s existerande regelverk på asylområdet vad beträffar kraven för skydd, mottagningsvillkor och förfarandegarantier, samt att fullgöra alla internationella skyldigheter inom detta område.

48. Europaparlamentet uppmanar kommissionen att inbegripa starka rättssäkerhetsgarantier och tydliga kriterier i sitt förslag till ett permanent EU-system för omplacering, i syfte att garantera de potentiella stödmottagarnas intressen och för att minska migrationstrycket i de medlemsstater som är särskilt utsatta för migrationsströmmar. Parlamentet rekommenderar att värdsamhället, det civila samhället och lokala myndigheter involveras från början i omplaceringsinitiativ.

49. Europaparlamentet betonar att samtidigt som omplacering både kan ge en permanent lösning för personer som beviljats internationellt skydd och lätta på bördan för medlemsstaternas asylsystem, får det inte leda till att ansvaret läggs över. Parlamentet insisterar på att omplacering bör inbegripa omfattande åtaganden från de medlemsstater som gynnas att verkligen ta itu med brister i sina asylsystem och att garantera ett högt skydd för dem som stannar kvar i den sändande medlemsstaten beträffande mottagningsvillkor, asylförfaranden och integration.

50. Europaparlamentet välkomnar finansieringsmöjligheterna genom asyl- och migrationsfonden för att omplacera asylsökande och uppmuntrar medlemsstater att ta frivilliga initiativ, samtidigt som de asylsökandes rättigheter och behovet att få deras samtycke respekteras till fullo. Parlamentet uppmanar kommissionen att undersöka möjligheten att utveckla ett EU-system för omplacering av asylsökande och då bland annat utreda möjligheten att basera det på en europeisk fördelningsnyckel som objektivt skulle beakta verifierbara kriterier såsom medlemsstaters BNP, befolkningsmängd och areal samt de asylsökandenas bästa intressen och integrationsmöjligheter. Ett sådant program kan tillämpas som en solidaritetsåtgärd i situationer då antalet asylsökande är oproportionerligt högt i förhållande till kapaciteten i en medlemsstats asylsystem, eller i en krissituation.

51. Europaparlamentet erinrar om stödkontorets mandat att i medlemsstaterna främja en omplacering av personer som beviljats internationellt skydd, och uppmanar stödkontoret att öka sin kapacitet för att aktivt kunna stödja omplaceringsprogram och -verksamhet i nära samarbete med UNHCR genom utbyte av information och bästa praxis samt samordnings- och samarbetsåtgärder.

52. Europaparlamentet noterar att kommissionen har angivit att den alltid kommer att överväga att använda mekanismen i direktivet om tillfälligt skydd då villkoren uppfylls, särskilt i fall av en massiv tillströmning eller en förestående massiv tillströmning av fördrivna personer som inte kan återvända till säkra och hållbara förhållanden i sitt ursprungsland. Parlamentet uppmanar kommissionen att göra direktivet möjligt att tillämpa även i fall då tillströmningen är massiv i en medlemsstat, och inte endast då det handlar om en tillströmning i hela EU.

Ömsesidigt förtroende i centrum för ett förnyat system för handläggning

53. Europaparlamentet insisterar att ömsesidigt förtroende grundas på en ömsesidig förståelse för ansvarsområden och betonar att efterlevnaden av EU:s lagstiftning är oumbärlig för förtroende mellan medlemsstaterna.

54. Europaparlamentet betonar att om medlemsstaterna uppfyller sina skyldigheter vad gäller lagstadgade och grundläggande rättigheter kommer detta att stärka både förtroendet och solidariteten.

55. Europaparlamentet betonar betydelsen av att lägga en solid grund för ömsesidigt förtroende mellan medlemsstaterna eftersom detta i huvudsak är kopplat till utvecklingen av det gemensamma europeiska asylsystemet, liksom till verklig och praktisk solidaritet.

56. Europaparlamentet inser att samtidigt som fullföljandet av skyldigheterna vad gäller internationellt skydd ökar det ömsesidiga förtroendet, behöver detta inte nödvändigtvis leda till att reglerna tillämpas enhetligt med tanke på att tolkningen och tillämpningen av internationell och europeisk asyllagstiftning fortfarande i hög grad varierar bland medlemsstaterna. Detta framgår tydligt av Europakonventionens och Europeiska unionens domstols senaste rättspraxis om Dublinförordningen. Parlamentet betonar att det är kommissionens och domstolarnas ansvar att övervaka och utvärdera tillämpningen av asylregler utifrån internationell rätt och EU-rätt.

57. Europarlamentet anser att ett system för tidig varning för att upptäcka och åtgärda problem innan de förvandlas till kriser skulle kunna utgöra ett värdefullt verktyg. Ändå bör även kompletterande lösningar övervägas för att förhindra att grundläggande rättigheter kränks och för att garantera att asylsystemen fungerar väl.

58. Europaparlamentet betonar att samtidigt som överträdelseförfaranden bör användas oftare för att uppmärksamma medlemsstaternas ansvar och deras misslyckanden när det gäller att följa gällande asylregelverk bör de åtföljas av förebyggande åtgärder, operativa planer och tillsynsmekanismer för att leda till resultat. Parlamentet understryker vikten av regelbundna utvärderingar, konstruktiv dialog och informationsutbyte om bra arbetsmetoder. Dessa åtgärder är avgörande för att man med större sannolikhet ska kunna skapa en positiv utveckling i asylsystem där brister påträffats. Olika former av finansiellt och praktiskt stöd kan därför ges för att på ett fullständigt och korrekt sätt genomföra den europeiska lagstiftningen på asylområdet.

59. Europaparlamentet konstaterar att Dublinsystemet grundas på ömsesidigt förtroende och att dess genomförande innebär ett ömsesidigt erkännande av beslut om avslag, förutsatt att en asylansökan bara kan behandlas en gång i EU. Parlamentet uppmanar kommissionen att senast 2014 lägga fram ett meddelande om ett ramverk för skydd av personer som beviljats internationellt skydd och ömsesidigt erkännande av asylbeslut, i linje med handlingsplanen för att genomföra Stockholmsprogrammet.

60. Europaparlamentet understryker att migrationshantering endast kan öka det ömsesidiga förtroendet och antalet solidaritetsåtgärder om den kombineras med en skyddsinriktad strategi inom vilken gränsåtgärder vidtas utan att det påverkar rättigheterna för flyktingar och personer som ansöker om internationellt skydd.

61. Europaparlamentet betonar att viseringssystemen innehåller en mängd olika in- och utresetillstånd och att dessa in- och utreseregler inte på något sätt inskränker den lagstadgade skyldigheten att erbjuda möjlighet till asyl.

62. Europaparlamentet påminner om kommissionens åtagande att underlätta ett välorganiserat mottagande i EU för personer i behov av skydd och uppmanar kommissionen att undersöka nya strategier för tillträde till asylförfaranden. Parlamentet välkomnar därför kommissionens löfte att senast 2013 anta ett meddelande om nya strategier för tillträde till asylförfaranden med inriktning på de viktigaste transitländerna.

63. Europaparlamentet uppdrar åt talmannen att översända denna resolution till rådet, kommissionen, medlemsstaternas parlament samt Europarådet.

• [1]  EUT C 285 E, 21.10.2010, s. 12.
• [2]  EUT L 212, 7.8.2011, s. 12.

MOTIVERING

Europeiska unionen har åtagit sig att under 2012 fullborda inrättandet av ett gemensamt europeiskt asylsystem, genom att upprätta ett gemensamt område för skydd och solidaritet som grundar sig på ett gemensamt asylförfarande och en enhetlig status för personer som beviljats internationellt skydd. Det gemensamma europeiska asylsystemet vilar på tre pelare: en harmonisering av skyddsnormer genom ytterligare tillnärmning av medlemsstaternas asyllagstiftning, ett effektivt och väl understött praktiskt samarbete samt ökad solidaritet och ansvarstagande inte bara bland EU:s medlemsstater utan även mellan EU och länder utanför EU.

En harmonisering av skyddsnormer har inletts genom ändringen av medlemsstaternas lagstiftning och det praktiska samarbetet ska förbättras genom Europeiska stödkontoret för asylfrågor (EASO). Nu är det nödvändigt att ta itu med stödkontorets tredje pelare genom att ge substans åt begreppet solidaritet och ansvarsfördelning enligt artikel 80 i EUF-fördraget, som är en viktig övergripande strategi för att stödja det gemensamma europeiska asylsystemet.

Fördraganden anser att inrättandet av ett ramverk för solidaritet inte innebär att medlemsstater kan avstå från att uppfylla sina internationella skyldigheter och skyldigheter inom EU vad gäller asyl, utan snarare kommer det att förse det gemensamma europeiska asylsystemet med särskilda instrument och förfaranden i syfte att stödja och hjälpa de medlemsstater som drabbats av oproportionerligt stora påfrestningar och höga kostnader på asylområdet, till största delen beroende på deras geografiska eller demografiska situation. Med andra ord skulle ett omfattande ramverk för solidaritet inom vilket medlemsstaterna skulle få stöd att förbättra kvaliteten på sina asylsystem för att till fullo respektera asylsökandens rättigheter, av samma skäl säkerställa ett korrekt genomförande av regelverket på asylområdet och därför själva funktionen av det gemensamma europeiska asylsystemet.

Det är särskilt viktigt att se till att det gemensamma europeiska asylsystemet fungerar väl i tider när migrationsströmmar oftast är blandade, och inbegriper migranter, asylsökande, flyktingar och utsatta personer såsom ensamkommande flyktingbarn. Föredragande vill betona att varje asyl- och migrationsflöde har egna särdrag som under inga omständigheter får förbises eller förenas. Han erinrar sig med sorg det exempellöst stora antalet människor som drunknade i Medelhavet 2011 i ett försök att nå EU för att få skydd.

Föredragande betonar att fördelningen av ansvarsområden som fastställs av Dublinförordningen ställer oproportionerligt stora förväntningar på medlemsstaterna vid gränsövergångarna till EU och därmed försvagar hela det gemensamma europeiska asylsystemet. I situationer då medlemsstaterna inte på ett lämpligt sätt kan hantera de asylansökningar som lämnats in på dess territorium, föreslår föredragande ett antal möjliga vägar för att anta utmaningarna på asylområdet på ett övergripande sätt över hela EU. Föredraganden framför sina anmärkningar, förslag och rekommendationer efter kommissionens meddelande om ökad solidaritet inom EU på asylområdet: En EU-agenda för bättre ansvarsfördelning och ökat ömsesidigt förtroende. Rapportens fyra delar är inriktade på a) praktiskt samarbete och tekniskt bistånd, b) ekonomisk solidaritet, c) fördelning av ansvarsområden och d) ömsesidigt förtroende i centrum för ett förnyat system för handläggning.

Enligt föredraganden gäller det följande för ett effektivt gemensamt europeiskt asylsystem:

–       Medlemsstater, lokala myndigheter och det civila samhället känner till de olika EU‑fonderna som kan användas för asyländamål, inklusive kriterier för stödberättigande och formaliteter rörande ansökningar.

–       Medlemsstaternas asylsystem utvärderas regelbundet och ofta för att identifiera bästa praxis och brister, samt underlätta utarbetandet av riktade situationsspecifika lösningar.

–       Medlemsstaterna visar solidaritet mot varandra och delar ansvar, bland annat genom åtgärder som till exempel gemensam handläggning av asylansökningar och omplacering av personer som beviljats internationellt skydd.

I detta sammanhang understryker föredraganden stödkontorets avgörande roll för att identifiera brister i medlemsstaternas asylsystem samt samordna, övervaka och följa upp det praktiska stöd som medlemsstaterna bör tillhandahålla. Han understryker det lämpliga i att utnyttja asylexpertgrupper.

Att utnyttja komplementariteten mellan olika tillgängliga EU-fonder är ett annat nödvändigt inslag för att omsätta solidaritet till konkreta åtgärder. Införandet av ekonomiska incitament för att omplacera personer som beviljats internationellt skydd är särskilt relevant i detta avseende.

Varje förslag och rekommendation häri syftar till att inrätta ett verkligt skyddsområde inom vilket rättigheterna för asylsökande och personer som beviljats internationellt skydd respekteras till fullo och främjas. Detta är anledningen till att en del förslag är horisontella och berör även andra områden av EU:s politik, till exempel gräns- och viseringspolitik, eftersom EU:s alla politikområden måste tillämpas på ett sådant sätt att det är möjligt att bevilja skydd.

RESULTAT AV SLUTOMRÖSTNINGEN I UTSKOTTET

Antagande	10.7.2012
Slutomröstning: resultat	+: –: 0:	48 4 2
Slutomröstning: närvarande ledamöter	Jan Philipp Albrecht, Edit Bauer, Mario Borghezio, Rita Borsellino, Emine Bozkurt, Arkadiusz Tomasz Bratkowski, Simon Busuttil, Philip Claeys, Carlos Coelho, Ioan Enciu, Frank Engel, Cornelia Ernst, Monika Flašíková Beňová, Hélène Flautre, Kinga Gál, Nathalie Griesbeck, Sylvie Guillaume, Anna Hedh, Salvatore Iacolino, Sophia in ‘t Veld, Lívia Járóka, Teresa Jiménez-Becerril Barrio, Timothy Kirkhope, Baroness Sarah Ludford, Monica Luisa Macovei, Svetoslav Hristov Malinov, Véronique Mathieu, Anthea McIntyre, Claude Moraes, Antigoni Papadopoulou, Georgios Papanikolaou, Carmen Romero López, Renate Sommer, Nils Torvalds, Kyriacos Triantaphyllides, Wim van de Camp, Axel Voss, Josef Weidenholzer, Cecilia Wikström, Tatjana Ždanoka, Auke Zijlstra
Slutomröstning: närvarande suppleanter	Elena Oana Antonescu, Michael Cashman, Leonidas Donskis, Dimitrios Droutsas, Lorenzo Fontana, Monika Hohlmeier, Stanimir Ilchev, Hubert Pirker, Raül Romeva i Rueda, Salvador Sedó i Alabart, Bogusław Sonik, Michèle Striffler
Slutomröstning: närvarande suppleanter (art. 187.2)	Nadja Hirsch