RELAZIONE sul sistema bancario ombra

    25.10.2012 - (2012/2115(INI))

    Commissione per i problemi economici e monetari
    Relatore: Saïd El Khadraoui

    Procedura : 2012/2115(INI)
    Ciclo di vita in Aula
    Ciclo del documento :  
    A7-0354/2012
    Testi presentati :
    A7-0354/2012
    Testi approvati :

    PROPOSTA DI RISOLUZIONE DEL PARLAMENTO EUROPEO

    sul sistema bancario ombra

    (2012/2115(INI))

    Il Parlamento europeo,

    –   viste le proposte della Commissione e la sua comunicazione, del 12 settembre 2012, sull'Unione bancaria,

    –   viste le conclusioni del 18 giugno 2012 in cui il G20 chiede il completamento dei lavori sul sistema bancario ombra al fine di giungere alla completa attuazione delle riforme,

    –   vista la sua risoluzione del 6 luglio 2011 sulla crisi finanziaria, economica e sociale: raccomandazioni sulle misure e le iniziative da adottare[1],

    –   viste la relazione interlocutoria sui lavori del gruppo costituito dal Consiglio per la stabilità finanziaria (FSB) sulle operazioni pronti contro termine e sui prestiti di titoli, pubblicata il 27 aprile 2012, e la relazione sulla consultazione relativa ai fondi comuni monetari (FCM) pubblicata nella stessa data dall'Organizzazione internazionale delle commissioni dei valori mobiliari (IOSCO),

    –   visto il documento speciale (occasional paper) n. 133 della BCE, pubblicato il 30 aprile 2012 e relativo al sistema bancario ombra nell'area dell'euro,

    –   visto il Libro verde della Commissione sul sistema bancario ombra (COM(2012)0102),

    –   visto il documento di lavoro dei servizi della Commissione, del 26 luglio 2012, dedicato a norme sui prodotti, gestione della liquidità, depositari, fondi comuni monetari e investimenti a lungo termine per gli OICVM,

    –   vista la relazione dell'FSB, pubblicata il 27 ottobre 2011, relativa al rafforzamento della regolamentazione del sistema bancario ombra e della vigilanza sullo stesso, in risposta agli inviti espressi dal G20 di Seoul, nel 2010, e di Cannes, nel 2011,

    –   visto l'articolo 48 del suo regolamento,

    –   vista la relazione della commissione per i problemi economici e monetari (A7-0354/2012),

    A. considerando che nel concetto di sistema bancario ombra definito dall'FSB rientra il sistema di intermediazione creditizia costituito da entità e attività operanti al di fuori del normale sistema bancario;

    B.  considerando che le entità regolamentate rientranti nel normale sistema bancario partecipano diffusamente alle attività definite parte del sistema bancario ombra e presentano numerose interconnesioni con le entità di quest'ultimo;

    C. considerando che una parte considerevole dell'attività del sistema bancario ombra presenta diramazioni nel settore bancario regolamentato e che il quadro normativo in vigore deve tenere pienamente conto di tale circostanza;

    D. considerando che alcuni degli elementi che rientrano nel concetto di sistema bancario ombra sono essenziali per il finanziamento dell'economia reale e che è opportuno agire con diligenza in sede di definizione dell'ambito di applicazione di qualunque nuovo provvedimento normativo o di estensione di quello di norme esistenti;

    E.  considerando che, in alcuni casi, il sistema bancario ombra mantiene i rischi opportunamente separati dal settore bancario ed evita quindi un potenziale impatto a livello sistemico o di contribuenti; che, tuttavia, una migliore comprensione delle operazioni del sistema bancario ombra e dei relativi legami con gli istituti finanziari, unita a una regolamentazione che assicuri la trasparenza, la riduzione del rischio sistemico e l'eliminazione di eventuali pratiche abusive, è una componente essenziale della stabilità finanziaria;

    F.  considerando che per far luce sul sistema bancario ombra è necessario che qualunque regolamentazione tenga pienamente conto di questioni quali la possibilità di "risoluzione", la complessità e l'opacità delle attività finanziarie che lo riguardano, in particolare in una situazione di crisi;

    G. considerando che, sulla base delle stime dell'FSB, nel 2011 il sistema bancario ombra globale aveva un volume di circa 51 000 miliardi di EUR, con un aumento rispetto ai 21 000 miliardi di EUR del 2002; che tale cifra rappresenta il 25-30% del totale del sistema finanziario e metà del totale delle attività bancarie;

    H. considerando che, a dispetto di taluni potenziali effetti positivi, ad esempio un aumento dell'efficienza del sistema finanziario, della varietà di prodotti e della concorrenza, il sistema bancario ombra è stato identificato come uno dei principali fattori che possono aver scatenato la crisi finanziaria o contribuito alla stessa, e quindi identificato come elemento in grado di costituire una minaccia per la stabilità del sistema finanziario; che l'FSB chiede un rafforzamento della vigilanza sull'estensione delle attività del sistema bancario ombra in quanto tendenza che desta preoccupazioni in relazione i) al rischio sistemico, specialmente a causa della trasformazione delle scadenze e/o della liquidità, degli indici di leva finanziaria e delle carenze nel trasferimento del rischio di credito, nonché ii) all'arbitraggio regolamentare;

    I.   considerando che le proposte relative al sistema bancario ombra e alla struttura dei rami di attività dei prestatori (al dettaglio e di investimento) rappresentano elementi importanti per l'efficace attuazione della decisione adottata dal G20 nel 2008 e relativa alla regolamentazione dei singoli prodotti e attori; che la Commissione deve studiare la questione in tempi più rapidi e in modo più critico;

    J.   considerando che il sistema bancario ombra necessita, in quanto fenomeno globale, di un approccio normativo globale coerente basato sulle raccomandazioni dell'FSB (che saranno pubblicate nelle prossime settimane), con l'integrazione di quelle di eventuali altri organismi di regolamentazione nazionali o sovranazionali competenti;

    A. Definizione di sistema bancario ombra

    1.  plaude al Libro verde della Commissione quale primo passo verso un controllo e una vigilanza più rigorosi sul sistema bancario ombra; approva l'approccio della Commissione fondato sulla regolamentazione indiretta e sull'idonea estensione o revisione della regolamentazione esistente in materia di sistema bancario ombra; sottolinea al tempo stesso la necessità di regolamentare direttamente laddove la normativa in vigore risulti sotto certi aspetti carente in termini funzionali, evitando le sovrapposizioni e garantendo la coerenza con le norme esistenti; chiede un approccio olistico al sistema bancario ombra che dia rilevanza sia agli aspetti prudenziali sia a quelli riguardanti il comportamento di mercato; osserva uno spostamento crescente verso il finanziamento basato sul mercato e l'orientamento di prodotti finanziari altamente complessi verso il mercato al dettaglio; sottolinea pertanto che sarebbe opportuno tenere in considerazione il comportamento di mercato e la tutela dei consumatori;

    2.  sottolinea il fatto che qualsiasi rafforzamento della regolamentazione degli istituti di credito, delle imprese di investimento e delle imprese di assicurazione e riassicurazione non potrà che generare incentivi al trasferimento delle attività al di fuori dell'ambito di applicazione della legislazione settoriale in vigore; pone pertanto l'accento sull'esigenza non solo di rafforzare le procedure per la revisione sistematica e preventiva del possibile impatto delle modifiche apportate alla normativa che disciplina il settore finanziario sul flusso di rischio e di capitali attraverso entità finanziarie meno regolamentate o non regolamentate, ma anche di estendere opportunamente il regime di regolamentazione per evitare l'arbitraggio;

    3.  concorda con l'FSB nel definire il sistema bancario ombra un sistema di intermediari, strumenti, entità o contratti finanziari che generano un insieme di funzioni affini a quelle bancarie, tuttavia esterne al perimetro normativo o soggette a un regime normativo agevolato o comprendente problematiche diverse dai rischi sistemici, senza accesso garantito alle linee di liquidità delle banche centrali o alle garanzie sui crediti emesse dal settore pubblico; fa notare che, contrariamente a quanto il termine possa suggerire, il settore bancario ombra non è necessariamente una componente non regolamentata o illecita del settore finanziario; sottolinea la sfida che comporta l'attuazione di tale definizione in un contesto di controllo, di regolamentazione e di vigilanza, anche alla luce della persistente opacità del sistema e della mancanza di dati e comprensione al riguardo;

    B. Mappatura dei dati e analisi

    4.  sottolinea che, a seguito della crisi, sono scomparse solo poche pratiche del sistema bancario ombra; osserva tuttavia che la natura innovativa del sistema bancario ombra può sfociare in nuovi sviluppi che potrebbero costituire una fonte di rischio sistemico, che è necessario contrastare; pone pertanto l'accento sulla necessità di raccogliere a livello europeo e globale un maggior numero di dati qualitativamente migliori sulle operazioni, i partecipanti al mercato, i flussi e le interconnessioni del sistema bancario ombra a livello finanziario, allo scopo di ottenere un quadro completo del settore;

    5.  ritiene che una stretta cooperazione internazionale e l'unione degli sforzi a livello globale siano assolutamente essenziali per ottenere una visione olistica del sistema bancario ombra;

    6.  ritiene che un quadro più completo, nonché un monitoraggio e un'analisi migliori, consentiranno l'individuazione tanto degli aspetti del sistema bancario ombra che hanno effetti benefici per l'economia reale quanto di quelli che destano preoccupazioni inerenti al rischio sistemico o all'arbitraggio regolamentare; pone l'accento sulla necessità di procedure di valutazione del rischio più solide nonché di informazione e sorveglianza in relazione a tutti gli istituti che presentano un profilo di rischio concentrato di rilevanza sistemica; ricorda l'impegno assunto dal G20 in occasione del vertice di Los Cabos relativo all'introduzione di un sistema internazionale di identificazione delle entità giuridiche, e sottolinea la necessità di assicurare l'adeguata rappresentazione degli interessi europei nell'ambito della relativa governance;

    7.  osserva che le autorità di vigilanza dovrebbero essere a conoscenza del livello, almeno in termini aggregati, dei contratti di vendita con patto di riacquisto, dei prestiti di titoli e di tutte le forme di gravame o clausole di recupero degli istituti; osserva altresì che, per far fronte alla questione descritta, la commissione per i problemi economici e monetari, nella sua relazione sulla quarta direttiva sui requisiti patrimoniali (CDR IV attualmente in fase di discussione con il Consiglio), chiede che tali informazioni siano notificate a un repertorio di dati sulle negoziazioni o a un sistema di deposito accentrato di titoli per consentire l'accesso, tra l'altro, all'Autorità bancaria europea (ABE), all'Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati (ESMA), alle autorità competenti, al Comitato europeo per il rischio sistemico (CERS), alle banche centrali competenti e al Sistema europeo delle banche centrali (SEBC); fa notare altresì che nella citata relazione si chiede che le clausole di recupero non registrate siano considerate prive di efficacia giuridica nell'ambito delle procedure di liquidazione;

    8.  sostiene la creazione e la gestione, magari ad opera della BCE, di una banca dati centrale dell'UE sulle operazioni pronti contro termine in euro, che dovrà essere alimentata dalle infrastrutture e dalle banche depositarie, nella misura in cui internalizzano il regolamento delle operazioni pronti contro termine nei rispettivi libri contabili; ritiene tuttavia che tale banca dati dovrebbe includere le operazioni denominate in tutte le valute, affinché le autorità di vigilanza abbiano un quadro completo della situazione e comprendano appieno il mercato globale delle operazioni pronti contro termine; chiede alla Commissione di procedere rapidamente all'adozione (agli inizi del 2013) di un approccio coerente per una raccolta centralizzata dei dati che identifichi le lacune informative e combini gli sforzi profusi nell'ambito di iniziative di altri organismi e autorità nazionali già in corso, con particolare riferimento ai repertori di dati sulle negoziazioni istituiti dal regolamento EMIR; invita la Commissione a presentare una relazione (entro la metà del 2013) che affronti, tra l'altro, le questioni dell'assetto istituzionale necessario (ad esempio BCE, CERS, un registro centrale indipendente), del contenuto e della frequenza delle rilevazioni dei dati, in particolare per quanto concerne le operazioni pronti contro termine in euro e i trasferimenti del rischio finanziario, e del livello di risorse occorrente;

    9.  ritiene che, a dispetto della notevole mole di dati e informazioni richiesta dalla CRD nel quadro dell'obbligo di informazione per le operazioni pronti contro termine, la Commissione dovrebbe verificare la disponibilità, la tempestività e la completezza dei dati a fini di mappatura e monitoraggio;

    10. accoglie con favore l'elaborazione di un identificatore delle entità giuridiche (Legal Entity Identifier – LEI) e ritiene che sarebbe opportuno definire, sulla base della sua utilità, norme comuni analoghe in merito alle informazioni sulle operazioni pronti contro termine e i titoli, in relazione a capitale, tasso di interesse, garanzie, scarti di garanzia, tenore, controparti e altri aspetti che contribuiscono alla formazione di aggregati;

    11. sottolinea che, per definire un approccio globale unitario che consenta alle autorità di regolamentazione di analizzare i dati e condividerli tra di loro per intervenire ove necessario, al fine di prevenire lo sviluppo del rischio sistemico e preservare la stabilità finanziaria, è essenziale disporre di formati di comunicazione comuni basati su norme di settore aperte;

    12. pone inoltre l'accento sulla necessità di ottenere un quadro più completo dei trasferimenti di rischio da parte degli istituti finanziari, compresi, tra l'altro, i trasferimenti effettuati tramite operazioni su derivati, i cui dati saranno forniti nel quadro di EMIR e MIFID/MIFIR, al fine di stabilire chi abbia acquistato cosa, da chi e in quale modo siano sostenuti i rischi trasferiti; sottolinea che la mappatura delle operazioni in tempo reale in tutti i servizi finanziari dovrebbe essere un obiettivo da raggiungere e che essa è agevolata e può essere automatizzata grazie all'invio di messaggi standardizzati e a identificatori dei dati; invita pertanto la Commissione, in consultazione con il CERS e organismi internazionali quali l'FSB, a includere nella sua relazione sulla raccolta centralizzata dei dati i lavori attualmente portati avanti in materia di standardizzazione dei messaggi inviati e dei formati per la presentazione dei dati nonché di fattibilità della costituzione di un registro centrale dei trasferimenti di rischio che sia in grado di acquisire e monitorare i dati sui predetti trasferimenti in tempo reale, avvalendosi di tutti i dati forniti nel quadro degli obblighi di informazione imposti dalla normativa finanziaria, esistente e futura, nonché integrando i dati disponibili a livello internazionale;

    13. ritiene che gli obblighi di informazione delle banche siano uno strumento essenziale e prezioso per identificare l'attività del sistema bancario ombra; ribadisce che le norme contabili dovrebbero rispecchiare la realtà e che idealmente il bilancio dovrebbe riflettere gli aggregati nella massima misura possibile;

    14. evidenzia che i nuovi compiti descritti necessiteranno di un livello sufficiente di nuove risorse;

    C. Contrasto dei rischi sistemici legati al sistema bancario ombra

    15. sottolinea che talune attività ed entità del sistema bancario ombra possono essere regolamentate o meno a seconda del paese; evidenzia l'importanza della parità di condizioni tra paesi, nonché tra settore bancario ed entità del sistema bancario ombra, al fine di evitare un arbitraggio regolamentare che porti all'introduzione di incentivi regolamentari distorti; rileva inoltre che l'interdipendenza finanziaria tra il settore bancario e le entità del sistema bancario ombra risulta attualmente eccessiva;

    16. osserva che attualmente l'accuratezza nella regolamentazione, nella valutazione e nella verifica è resa pressoché impossibile in presenza di distorsioni del rischio di credito o di perturbazioni dei flussi monetari;

    17. ritiene che i fondi e i gestori debbano dimostrare che sono "a prova di fallimento" (fail safe) e che le posizioni possono essere comprese e assunte idoneamente da altri soggetti;

    18. sottolinea l'esigenza di migliorare la comunicazione di informazioni relative al trasferimento di attività finanziarie nei bilanci, colmando le lacune presenti negli International Financial Reporting Standard (IFRS); pone l'accento sulla responsabilità dei soggetti che svolgono un ruolo di supervisione finanziaria, come i contabili e i revisori interni, a livello di segnalazione di sviluppi potenzialmente dannosi e di aumenti dei rischi;

    19. ritiene che le norme contabili debbano riflettere la realtà e che la possibilità di valutare le attività al costo di acquisto quando quest'ultimo supera abbondantemente il valore di mercato abbia contribuito all'instabilità di soggetti bancari e non; è quindi del parere che tale possibilità non debba essere ammessa; invita la Commissione a incoraggiare modifiche agli IFRS riservando maggiore attenzione agli aggregati, senza compensazioni e ponderazioni dei rischi;

    20. ritiene che la regolamentazione finanziaria debba essere finalizzata ad affrontare le questioni legate alla complessità e all'opacità dei servizi e dei prodotti finanziari, e che interventi normativi quali l'innalzamento dei requisiti patrimoniali e l'abolizione delle riduzioni delle ponderazioni del rischio possano contribuire a scoraggiare le operazioni di copertura con strumenti derivati complessi; reputa opportuno non commercializzare o autorizzare nuovi prodotti finanziari per i quali le autorità di regolamentazione non dispongano di una dimostrazione della possibilità di "risoluzione";

    21. propone di penalizzare l'asimmetria dell'informazione, in particolare per quanto concerne la documentazione e le clausole di esonero delle responsabilità relative a servizi e prodotti finanziari; ritiene che, ove necessario, tali clausole debbano essere soggette a un apposito addebito, per pagina e per clausola, se scritte in caratteri piccoli;

    22. evidenzia che le relazioni della commissione per i problemi economici e monetari sulla CRD IV[2], attualmente in fase di discussione con il Consiglio, rappresentano un passo importante verso il positivo contrasto del sistema bancario ombra grazie all'imposizione dei requisiti patrimoniali a conduits e veicoli strutturati di investimento per le linee di liquidità, alla fissazione di un limite per le esposizioni di notevole entità (25% dei fondi propri) per tutte le entità non regolamentate, che favorisce uno spostamento delle banche verso il coefficiente netto di finanziamento stabile, e al riconoscimento nelle norme prudenziali relative ai rischi di liquidità del più elevato rischio di esposizione verso le entità in questione per le entità regolamentate e non finanziarie;

    23. osserva che uno degli insegnamenti da trarre dalla crisi finanziaria è che, mentre di norma esiste una distinzione chiara tra rischio assicurativo e rischio di credito, tale distinzione può essere meno chiara, ad esempio, per i prodotti di assicurazione del credito; invita la Commissione a procedere alla revisione della normativa sui conglomerati bancari, assicurativi e, in particolare, finanziari, al fine di garantire parità di condizioni tra banche e compagnie di assicurazione nonché di prevenire l'arbitraggio regolamentare e/o prudenziale;

    24. reputa inoltre che la proposta estensione di determinati elementi della CRD IV a taluni istituti finanziari che non accettano depositi e non rientrano nella definizione del regolamento relativo ai requisiti patrimoniali (CRR) sia necessaria per poter far fronte a rischi specifici, tenendo conto del fatto che alcune disposizioni possono essere adeguate alle caratteristiche peculiari delle entità in questione in modo da evitare un impatto esagerato sugli istituti interessati;

    25. ritiene che un sistema di vigilanza bancaria non possa escludere il sistema bancario ombra;

    26. evidenzia la necessità di garantire che tutte le entità del sistema bancario ombra sponsorizzate da una banca o comunque a essa collegate rientrino nei bilanci della banca stessa ai fini del consolidamento prudenziale; invita la Commissione a esaminare, entro l'inizio del 2013, appositi strumenti per assicurare che le entità non consolidate dal punto di vista contabile lo siano ai fini del consolidamento prudenziale, in modo da migliorare la stabilità finanziaria globale; incoraggia la Commissione a tenere conto degli eventuali orientamenti del Comitato di Basilea per la vigilanza bancaria (CBVB) o di altri organismi internazionali in vista di un migliore allineamento tra la portata del consolidamento contabile e quella del consolidamento orientato al rischio;

    27. sottolinea la necessità di assicurare maggiore trasparenza nella struttura e nelle attività degli istituti finanziari; invita la Commissione, tenuto conto delle conclusioni della relazione Liikanen, a proporre misure strutturali per il settore bancario europeo che tengano conto sia dei vantaggi che dei potenziali rischi legati alla combinazione di attività di banca al dettaglio (retail banking) e di banca d'affari (investment banking);

    28. prende atto dell'importanza del mercato delle operazioni pronti contro termine e dei prestiti di titoli; invita la Commissione ad adottare, entro l'inizio del 2013, apposite misure finalizzate all'aumento della trasparenza, in particolare verso i clienti, ad esempio l'introduzione di un identificatore delle garanzie e la comunicazione su base aggregata del riutilizzo delle garanzie alle autorità di regolamentazione, nonché la concessione a queste ultime della facoltà di imporre scarti di garanzia minimi raccomandati o margini minimi per i mercati del finanziamento con garanzie, senza tuttavia giungere a una standardizzazione; riconosce, in tale contesto, l'importanza di determinare chiaramente la proprietà dei titoli e di assicurarne la tutela; invita comunque la Commissione ad avviare una riflessione globale sui margini che vada oltre gli approcci settoriali già seguiti, procedendo altresì allo studio e alla valutazione dell'imposizione di limiti al riutilizzo delle garanzie (rehypothecation); pone l'accento sull'esigenza di rivedere il diritto fallimentare in relazione sia al mercato delle operazioni pronti contro termine e del prestito di titoli che alla cartolarizzazione, al fine di armonizzare e affrontare i problemi legati ai privilegi rilevanti ai fini della "risoluzione" di istituti finanziari regolamentati; invita la Commissione a prendere in considerazione vari approcci alla limitazione dei privilegi nei fallimenti, ad esempio proposte volte a limitarne l'ambito di applicazione alle operazioni oggetto di compensazione centralizzata o alle garanzie che rispettano determinati criteri di ammissibilità armonizzati predefiniti;

    29. ritiene che sia necessario intervenire in modo adeguato sugli incentivi abbinati alla cartolarizzazione; sottolinea l'opportunità che gli obblighi di solvibilità e liquidità per le cartolarizzazioni promuovano un portafoglio di investimento ben diversificato e di alta qualità, in modo da scongiurare i comportamenti imitativi; invita la Commissione a esaminare il mercato della cartolarizzazione approfondendo anche l'analisi delle obbligazioni garantite in grado di accrescere i rischi nei bilanci delle banche; chiede alla Commissione di proporre iniziative volte ad incrementare, in particolare, la trasparenza in tal senso; invita la Commissione ad aggiornare, ove necessario, l'attuale regolamentazione per renderla coerente con il nuovo quadro di cartolarizzazione del CBVB, attualmente in discussione, entro e non oltre l'inizio del 2013; propone di imporre un numero massimo di volte in cui un prodotto finanziario può essere cartolarizzato e requisiti particolari a chi offre servizi di cartolarizzazione (ad esempio cedenti o promotori), in modo tale che trattengano una parte dei rischi associati alla cartolarizzazione garantendo così che il rischio sia effettivamente detenuto dall'operatore e non trasferito al gestore delle attività, nonché misure per il raggiungimento della trasparenza; auspica in particolare l'introduzione di una metodologia coerente per la valutazione delle attività sottostanti e la standardizzazione dei prodotti di cartolarizzazione nelle diverse normative e giurisdizioni;

    30. osserva che in alcuni casi sono stati oggetto di operazioni pronti conto termine panieri di attività emesse per tale specifica finalità, secondo l'approccio denominato "originate to repo", che hanno così acquisito, in alcuni casi, rating maggiori; sottolinea che tali operazioni non dovrebbero essere utilizzate come misura di regolamentazione a livello di liquidità (cfr. relazione ECON sulla CRD IV);

    31. riconosce l'importante funzione svolta dai fondi comuni monetari (FCM) in termini di finanziamento degli istituti finanziari nel breve periodo e di possibilità di diversificazione dei rischi; prende atto della funzione e della struttura distinte degli FCM con sede nell'Unione europea e negli Stati Uniti d'America; riconosce che gli orientamenti 2010 dell'ESMA hanno imposto agli FCM norme più rigorose (qualità del credito, scadenze dei titoli sottostanti e migliore informazione degli investitori); osserva tuttavia che taluni FCM, specialmente quelli che offrono agli investitori un valore patrimoniale netto stabile, sono vulnerabili ai ritiri di massa ("corse agli sportelli"); evidenzia pertanto che è necessaria l'adozione di misure supplementari per il miglioramento della resilienza dei suddetti fondi e per la copertura del rischio di liquidità; sostiene la relazione finale presentata nell'ottobre 2012 dall'Organizzazione internazionale delle commissioni dei valori mobiliari (IOSCO) per quanto concerne le raccomandazioni ivi proposte in merito alla regolamentazione e alla gestione degli FCM nei casi in cui siano coinvolte diverse giurisdizioni; è del parere che gli FCM che offrono un valore patrimoniale netto (NAV) costante debbano essere assoggettati a misure appositamente studiate per la riduzione dei rischi specifici associati a tale caratteristica e per l'internalizzazione dei costi derivanti da tali rischi; ritiene che le autorità di regolamentazione debbano, ove possibile, imporre un passaggio a un NAV fluttuante/variabile oppure, in alternativa, l'introduzione di tutele atte a rafforzare la capacità degli FCM a NAV costante di far fronte a ritiri di notevole entità e la loro resilienza agli stessi; invita la Commissione a presentare, nella prima metà del 2013, una revisione del quadro applicabile agli OICVM, con particolare riferimento alla questione degli FCM, che imponga a questi ultimi l'adozione di un valore patrimoniale variabile con valutazione giornaliera oppure, qualora mantengano un valore costante, l'obbligo di richiedere una licenza per l'esercizio di un'attività bancaria limitata e di rispettare i requisiti patrimoniali e altri requisiti prudenziali; sottolinea l'assoluta necessità di ridurre al minimo l'arbitraggio regolamentare;

    32. invita la Commissione, nel contesto della revisione relativa agli OICVM, a valutare ulteriormente l'idea dell'introduzione di disposizioni specifiche in materia di liquidità per gli FMC, attraverso l'istituzione di requisiti minimi per la liquidità overnight, settimanale e mensile [20%, 40%, 60%], e ad addebitare commissioni di liquidità al raggiungimento di un livello limite che comporti altresì un obbligo di informazione diretta all'autorità di vigilanza competente e all'ESMA;

    33. riconosce i benefici dei fondi negoziati in borsa (Exchange Traded Funds – ETF) in quanto offrono agli investitori al dettaglio l'accesso a un più ampio ventaglio di attività (come, in particolar modo, le merci); sottolinea tuttavia i rischi che i summenzionati fondi comportano in termini di complessità, rischio di controparte, liquidità dei prodotti ed eventuale arbitraggio regolamentare; segnala i rischi associati agli ETF sintetici in ragione della loro crescente opacità e complessità, in particolare quando gli ETF sintetici sono commercializzati nel segmento degli investitori al dettaglio; invita pertanto la Commissione a valutare e contrastare tali potenziali vulnerabilità strutturali durante la revisione della direttiva OICVM VI attualmente in corso, tenendo conto delle varie categorie di clienti (ad esempio investitori al dettaglio, investitori professionali, investitori istituzionali) e dei loro diversi profili di rischio;

    34. invita la Commissione a condurre una valutazione esaustiva dell'impatto degli effetti di ciascuna nuova proposta legislativa sul finanziamento dell'economia reale;

    35. incarica il suo Presidente di trasmettere la presente risoluzione al Consiglio, alla Commissione e al Consiglio per la stabilità finanziaria.

    MOTIVAZIONE

    A partire dall'inizio della crisi finanziaria, nel 2007, il G20 ha deliberato su un'intera serie di misure normative finalizzate a rendere il sistema finanziario più sicuro e sostenibile. Da allora, fra una moltitudine di altre misure, sono stati potenziati i requisiti patrimoniali per gli istituti finanziari, è stato compiuto un primo passo verso una più rigorosa regolamentazione delle agenzie di rating ed è stata elaborata una nuova architettura di vigilanza finanziaria. A dispetto di tali nuovi quadri normativi, o forse a causa degli stessi, una considerevole parte dell'intermediazione creditizia risulta ancora priva di un controllo e di una regolamentazione sufficienti. Le operazioni del sistema bancario ombra, in quanto tali, si verificano tramite entità o contratti finanziari che generano un insieme di funzioni affini a quelle bancarie, tuttavia esterne al perimetro normativo o soggette a un regime normativo agevolato o comprendente problematiche diverse dai rischi sistemici, senza accesso alle linee di liquidità delle banche centrali o alle garanzie sui crediti emesse dal settore pubblico. Secondo il Libro verde della Commissione, entità come le società veicolo, i conduits, i veicoli speciali d'investimento, gli FCM, gli ETF e i fondi di investimento sono con ogni probabilità considerati come entità del sistema bancario ombra. La Commissione distingue, fra le attività del sistema bancario ombra, le operazioni pronti contro termine, i prestiti di titoli e la cartolarizzazione.

    L'FSB ha assunto un ruolo guida nel cammino verso un miglioramento del monitoraggio e della regolamentazione del sistema bancario ombra in quanto fenomeno globale. Sono stati designati cinque distinti gruppi di lavoro su aspetti diversi del sistema bancario ombra. Il Comitato di Basilea per la vigilanza bancaria (CBVB) lavorerà sulle modalità di ulteriore regolamentazione dell'interazione tra le banche e le entità del sistema bancario ombra. L'Organizzazione internazionale delle commissioni dei valori mobiliari (IOSCO) lavorerà sulla normativa volta ad attenuare i rischi sistemici (compresi i rischi di "corsa agli sportelli") legati ai fondi comuni monetari (FCM); con l'aiuto del CBVB, la IOSCO effettuerà una valutazione dei requisiti per la cartolarizzazione in vigore. Un sottogruppo dell'FSB esaminerà la regolamentazione di altre entità del sistema bancario ombra, mentre un altro sottogruppo dell'FSB lavorerà sui prestiti di titoli e sulle operazioni pronti contro termine.

    Una volta pubblicato il risultato definitivo dei vari gruppi di lavoro, l'FSB presenterà alcune raccomandazioni volte a contrastare il sistema bancario ombra. A seguito dei lavori cui l'FSB ha dato il via, la Commissione ha presentato un Libro verde sul sistema bancario ombra all'inizio dell'anno in corso. In esso la Commissione si focalizza sui possibili rischi del sistema bancario ombra nell'UE e sul modo in cui lo stesso può essere contrastato dal punto di vista normativo.

    Il sistema bancario ombra, com'è ovvio, non esiste autonomamente. Nel corso della crisi, infatti, le banche non sono state gravemente colpite soltanto dalla generale perturbazione dei mercati, bensì anche dalla loro esposizione verso il sistema bancario ombra. Le banche hanno investito in prodotti cartolarizzati (esse hanno rifinanziato, in qualità di investitori, i suddetti prodotti cartolarizzati utilizzandoli quali garanzie nelle operazioni pronti contro termine) e offerto sostegno a parecchie entità del sistema bancario ombra sotto forma di garanzie sui crediti. A dispetto degli eventuali effetti positivi della cartolarizzazione, le banche hanno mantenuto determinate interrelazioni con le entità fuori bilancio e si sono fatte carico della maggior parte delle perdite. La crisi finanziaria è infatti iniziata nel momento in cui il mercato si è reso conto che la cartolarizzazione dei mutui era soggetta a incentivi "viziati" e portava a un abbassamento degli standard per la concessione dei prestiti (ad esempio i mutui subprime). I veicoli speciali di investimento (SIV), gli ABCP conduits (veicoli per l'emissione di cambiali garantite da attività) e altri veicoli che avevano acquistato i prodotti cartolarizzati non potevano differirne il finanziamento e i loro promotori, principalmente banche, hanno dovuto correre in loro soccorso. I credit hedge fund, le banche e gli altri istituti che avevano investito in prodotti cartolarizzati hanno registrato forti perdite in termini di valore di mercato corrente. I citati hedge fund e le banche in questione avevano altresì finanziato i loro investimenti in prodotti cartolarizzati attraverso operazioni pronti contro termine, con l'impiego di tali prodotti cartolarizzati in qualità di garanzie. Quando è precipitato il valore dei prodotti cartolarizzati, fra cui spiccavano in particolare quelli contenenti mutui subprime, le controparti nelle operazioni pronti contro termine hanno aumentato gli scarti delle garanzie (costringendo gli emittenti a erogare maggiori garanzie) oppure rifiutato il differimento del finanziamento. Ciò ha contribuito all'inadempienza degli emittenti (ad esempio Lehman) oppure costretto le case madri a fornire sostegno in misura massiccia (ad esempio Bear Stearns con i suoi hedge fund).

    Occorre pertanto rendere l'interconnessione fra le "banche tradizionali" e i veicoli e le attività fuori bilancio maggiormente trasparente e contrastarla dal punto di vista normativo.

    Malgrado la suddetta interconnessione, potenzialmente pericolosa, il relatore è del parere che alcune entità e attività coinvolte nel sistema bancario ombra quale definito dall'FSB possano produrre effetti benefici per l'economia regolare e dare impulso alla crescita contribuendo a una maggiore ripartizione dei rischi all'esterno del comparto bancario tradizionale. Una migliore ripartizione dei rischi può tuttavia dimostrarsi benefica per l'economia regolare a condizione che avvenga nella totale trasparenza e senza aumenti del rischio sistemico. Dovrebbe pertanto verificarsi una rottura netta tra le banche cedenti e le società veicolo per la cartolarizzazione. Occorre tentare di operare una distinzione fra gli effetti desiderabili e indesiderabili del sistema bancario ombra.

    Come il Libro verde della Commissione ha sottolineato, sono già state adottate svariate misure al fine di contrastare i rischi sistemici provocati dal sistema bancario ombra. Il mercato ha altresì reagito e, dall'inizio della crisi, alcune pratiche del sistema bancario ombra sono scomparse. Nondimeno, stante il fatto che la natura innovativa del sistema bancario ombra può sfociare in nuovi sviluppi, questi sono suscettibili di costituire una fonte di rischio sistemico, che è necessario contrastare. Per farlo in maniera adeguata occorre creare gli strumenti di controllo necessari a ottenere un quadro concreto sulla totalità del sistema dell'intermediazione creditizia.

    Al fine di acquisire un quadro completo sul panorama del sistema bancario ombra esiste in primo luogo un'urgente necessità di disporre di più dati affidabili nonché di capacità di analisi ampliate e solide. Il relatore ritiene che la BCE (unitamente al CERS) debba ricoprire a tal proposito un importante ruolo. L'iniziativa per un deposito di dati sulle operazioni pronti contro termine può rappresentare una tappa cruciale verso una maggiore trasparenza. Inoltre, per fare luce sui trasferimenti dei rischi nel settore finanziario e individuare chi ha acquistato cosa, da chi e in quale modo siano sostenuti i rischi trasferiti, la Commissione dovrebbe prendere urgentemente in esame la fattibilità della costituzione di un'impresa pubblica.

    In secondo luogo, l'esercizio di mappatura dei dati descritto dovrebbe permettere di individuare gli aspetti del sistema bancario ombra che hanno effetti benefici sull'economia reale e quelli che, invece, destano preoccupazioni inerenti al rischio sistemico o all'arbitraggio regolamentare, come gli eccessi in termini di trasformazione delle scadenze e della liquidità, leva finanziaria e arbitraggio regolamentare.

    Una volta individuati i predetti rischi sistemici, occorre contrastarli mediante una risposta migliorata in termini di controllo e regolamentazione. Il relatore è conseguentemente del parere che occorra/sia possibile considerare seriamente nei prossimi mesi le proposte di seguito illustrate:

    A. Sulla base della linea ECON del pacchetto CRD IV, l'imposizione dei requisiti patrimoniali a conduits e veicoli strutturati di investimento (SIV) per le linee di liquidità e la fissazione del limite per le grandi esposizioni al 25% dei fondi propri per tutte le entità non regolamentate. Occorre inoltre considerare seriamente l'estensione dei requisiti della CRD IV alle entità non bancarie.

    B. Allo scopo di rendere più affidabili le liquidità bancarie, si invita Commissione a esaminare, entro l'inizio del 2013, le possibili soluzioni per assicurare che le entità non consolidate dal punto di vista contabile lo siano a fini prudenziali.

    C. Il relatore invita inoltre la Commissione a presentare una proposta legislativa volta a separare le attività al dettaglio dalle attività di investimento delle banche.

    D. Il mercato delle operazioni pronti contro termine e del prestito di titoli assolve un'importante funzione nel finanziamento degli istituti finanziari. Tuttavia esiste un'urgente necessità di maggiore trasparenza. Alle autorità di regolamentazione dovrebbe pertanto essere consentita l'imposizione di scarti di garanzia minimi o di margini minimi per i mercati del finanziamento con garanzie.

    E. La tecnica della cartolarizzazione può sortire effetti positivi nella distribuzione dei rischi. È nondimeno assolutamente necessaria una maggior trasparenza. La Commissione dovrebbe pertanto presentare, entro l'inizio del 2013, una proposta legislativa volta a fissare un limite massimo al numero di volte in cui può essere cartolarizzato un prodotto finanziario. Sono inoltre necessari ulteriori progressi verso una maggiore standardizzazione dei prodotti di cartolarizzazione e l'imposizione di requisiti di mantenimento del rischio più rigorosi.

    F. Nella crisi finanziaria, gli FCM hanno svolto un ruolo importante. Il relatore riconosce le differenze fra gli FCM nell'Unione europea e negli Stati Uniti d'America; invita la Commissione a presentare, all'inizio del 2013, una proposta legislativa che imponga agli FCM l'obbligo di passare a un valore patrimoniale variabile, con valutazione giornaliera, oppure di rispettare i requisiti di capitale qualora in caso di mantenimento del valore costante.

    G. Il relatore riconosce l'importanza dei fondi negoziati in borsa (Exchange Traded Funds – ETF) quale strumento di investimento. Tuttavia un ETF comporta alcuni rischi in termini di complessità, rischio di controparte, liquidità dei prodotti ed eventuale arbitraggio regolamentare. Una proposta legislativa, all'inizio del 2013, dovrebbe contrastare tali vulnerabilità strutturali.

    ESITO DELLA VOTAZIONE FINALE IN COMMISSIONE

    Approvazione

    22.10.2012

     

     

     

    Esito della votazione finale

    +:

    –:

    0:

    39

    0

    1

    Membri titolari presenti al momento della votazione finale

    Burkhard Balz, Elena Băsescu, Leonardo Domenici, Derk Jan Eppink, Diogo Feio, Markus Ferber, Elisa Ferreira, Ildikó Gáll-Pelcz, Sven Giegold, Sylvie Goulard, Liem Hoang Ngoc, Syed Kamall, Wolf Klinz, Jürgen Klute, Rodi Kratsa-Tsagaropoulou, Philippe Lamberts, Hans-Peter Martin, Ivari Padar, Alfredo Pallone, Anni Podimata, Olle Schmidt, Edward Scicluna, Peter Simon, Peter Skinner, Theodor Dumitru Stolojan, Kay Swinburne, Sampo Terho, Marianne Thyssen, Ramon Tremosa i Balcells, Corien Wortmann-Kool, Pablo Zalba Bidegain

    Supplenti presenti al momento della votazione finale

    Jean-Pierre Audy, Saïd El Khadraoui, Sari Essayah, Roberto Gualtieri, Danuta Maria Hübner, Sophia in ‘t Veld, Olle Ludvigsson, Thomas Mann, Sirpa Pietikäinen, Gianni Pittella, Nils Torvalds