Processo : 2012/2115(INI)
Ciclo de vida em sessão
Ciclo relativo ao documento : A7-0354/2012

Textos apresentados :

A7-0354/2012

Debates :

PV 19/11/2012 - 22
CRE 19/11/2012 - 22

Votação :

PV 20/11/2012 - 6.16
Declarações de voto
Declarações de voto

Textos aprovados :

P7_TA(2012)0427

RELATÓRIO     
PDF 151kWORD 98k
25.10.2012
PE 494.648v02-00 A7-0354/2012

sobre o sistema bancário paralelo

(2012/2115(INI))

Comissão dos Assuntos Económicos e Monetários

Relator: Saïd El Khadraoui

PROPOSTA DE RESOLUÇÃO DO PARLAMENTO EUROPEU
 EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS
 RESULTADO DA VOTAÇÃO FINAL EM COMISSÃO

PROPOSTA DE RESOLUÇÃO DO PARLAMENTO EUROPEU

sobre o sistema bancário paralelo

2012/2115(INI)

O Parlamento Europeu,

–   Tendo em conta as propostas da Comissão Europeia e a sua comunicação de 12 de setembro de 2012 sobre uma União Bancária,

–   Tendo em conta as conclusões da reunião de 18 de junho de 2012 do G20 exortando à conclusão dos trabalhos sobre o sistema bancário paralelo, de forma a permitir a execução total das reformas,

–   Tendo em conta a sua resolução de 6 de julho de 2011 sobre a crise financeira, económica e social: recomendações referentes às medidas e iniciativas a tomar(1),

–   Tendo em conta o relatório provisório do grupo de trabalho criado pelo Conselho de Estabilidade Financeira (CEF) sobre as operações de recompra («acordos repo») e o empréstimo de valores mobiliários, publicado em 27 de abril de 2012, bem como o relatório da consulta sobre os Fundos do Mercado Monetário (MMF) publicado pela Organização Internacional das Comissões de Valores (IOSCO) no mesmo dia,

–   Tendo em conta o documento específico n.º 133 do BCE sobre o sistema bancário paralelo na área do euro, publicado em 30 de abril de 2012,

–   Tendo em conta o Livro Verde da Comissão sobre o sistema bancário paralelo (COM(2012)0102),

–   Tendo em conta o documento de trabalho dos serviços da Comissão de 26 de julho de 2012 intitulado «Regras dos produtos, sistema de gestão da liquidez, depositários, fundos do mercado monetário e investimentos a longo prazo para os OICVM» (Product Rules, Liquidity Management, Depositary, Money Market Funds and Long-term Investments for UCITs),

–   Tendo em conta o relatório do CEF, publicado em 27 de outubro de 2011, sobre o reforço da fiscalização e regulamentação do sistema bancário paralelo, em resposta aos convites do G20 em Seul, em 2010, e Cannes, em 2011,

–   Tendo em conta o artigo 48.° do seu Regimento,

–   Tendo em conta o relatório da Comissão dos Assuntos Económicos e Monetários (A7-0354/2012),

A. Considerando que o conceito de sistema bancário paralelo, tal como definido pelo CEF, abrange o sistema de intermediação de crédito que envolve entidades e atividades exteriores ao sistema bancário normal;

B.  Considerando que entidades reguladas pertencentes ao sistema bancário normal tomam amplamente parte nas atividades que são definidas como fazendo parte do sistema bancário paralelo e têm múltiplas interligações com entidades do sistema bancário paralelo;

C. Considerando que uma proporção substancial da atividade do sistema bancário paralelo tem uma ramificação no setor bancário regulado e que é necessário que essa ramificação seja inteiramente coberta pelo quadro de regulação existente;

D. Considerando que alguns elementos abrangidos pela expressão «sistema bancário paralelo» são vitais para o financiamento da economia real e é necessária prudência ao definirmos o âmbito de aplicação de medidas reguladoras novas ou o alcance do alargamento das existentes;

E.  Considerando que, em alguns casos, a atividade do setor bancário paralelo tem a utilidade de isolar de risco o setor bancário normal e, por isso, evitar o seu potencial impacto sobre os contribuintes ou de natureza sistémica; considerando, não obstante, que a compreensão mais cabal das operações do setor bancário paralelo e das suas ligações a instituições financeiras e a sua regulação para assegurar a transparência, a redução do risco sistémico e a eliminação de todas as práticas impróprias são uma componente necessária da estabilidade financeira;

F.  Considerando que, para lançar luz sobre o sistema bancário paralelo, a regulação tem necessariamente que abordar as questões da liquidação, da complexidade e da opacidade das atividades financeiras que lhe dizem respeito, em particular numa situação de crise;

G. Considerando que, de acordo com as estimativas do CEF, a dimensão global do sistema bancário paralelo era de aproximadamente 51 biliões de EUR em 2011, em crescimento face aos 21 biliões de EUR registados em 2002, o que representa 25 %-30 % do total do sistema financeiro e metade dos ativos dos bancos;

H. Considerando que, apesar de determinados efeitos positivos potenciais nomeadamente o aumento da eficiência do sistema financeiro, uma mais vasta diversidade dos produtos, bem como uma maior concorrência, o sistema bancário paralelo pode ameaçar a estabilidade do sistema financeiro; considerando que o CEF exige uma supervisão reforçada da dimensão das atividades bancárias paralelas, as quais suscitam preocupações no que respeita i) ao risco sistémico, em especial através da transformação da maturidade e/ou liquidez, do efeito de alavanca e da transferência de risco de crédito, e ii) à arbitragem regulamentar;

I.   Considerando que as propostas sobre o sistema bancário paralelo e sobre a estrutura dos setores de retalho e investimento dos mutuantes representam elementos importantes para a aplicação eficaz da decisão do G20 de 2008 de regular todos os produtos e todos os atores; considerando que a Comissão Europeia deve apreciar esta questão de forma mais célere e crítica;

J.   Considerando que o sistema bancário paralelo, enquanto fenómeno global, exige uma abordagem regulamentar global coerente, baseada nas recomendações do CEF (que serão publicadas nas próximas semanas) e completada com as de quaisquer outros órgãos reguladores relevantes de âmbito nacional ou supranacional;

A. Definição de sistema bancário paralelo

1.  Acolhe com satisfação o Livro Verde da Comissão, considerando-o um primeiro passo para um acompanhamento e supervisão mais rigorosos do sistema bancário paralelo; subscreve a abordagem da Comissão baseada na regulamentação indireta e no alargamento ou na revisão da regulação existente do sistema bancário paralelo; destaca, ao mesmo tempo, a necessidade de regulamentação direta se a regulação existente for considerada insuficiente em alguns dos seus aspetos em termos funcionais, evitando a sobreposição e assegurando a coerência com a regulamentação em vigor; requer uma abordagem holística do sistema bancário paralelo, em que são importantes tanto os aspetos prudenciais como os de conduta do mercado; constata que se assiste cada vez mais ao financiamento no mercado e à utilização do segmento de pequenos investidores para produtos financeiros extremamente complexos; salienta, por conseguinte, que é necessário ter em conta a conduta do mercado e a proteção dos consumidores;

2.  Sublinha que o reforço da regulação de instituições de crédito, empresas de investimento e empresas de seguros e resseguros criará necessariamente incentivos à deslocação de atividades para fora do âmbito de aplicação da legislação setorial existente; salienta, portanto, a necessidade de reforçar os procedimentos de revisão preventiva e sistemática do possível impacto de alterações da legislação do setor financeiro no fluxo de risco e capital através de entidades financeiras que são menos reguladas ou não o são de todo, bem como a necessidade de estender em conformidade o regime de regulação de modo a evitar essa arbitragem;

3.  Concorda com a definição do CEF de sistema bancário paralelo como «um sistema de intermediários, instrumentos, entidades ou contratos financeiros geradores de uma combinação de funções semelhantes às dos bancos mas fora do perímetro regulamentar, ou ao abrigo de um regime regulamentar que seja ligeiro ou aborde outras questões que não os riscos sistémicos, e sem acesso às facilidades de liquidez do banco central ou às garantias de crédito do setor público»; assinala que, contrariamente ao que a expressão poderá sugerir, «sistema bancário paralelo» não é necessariamente sinónimo de que se trata de uma componente não regulada ou ilegal do setor financeiro; salienta o desafio que constitui a aplicação desta definição num contexto de monitorização, regulamentação e supervisão, nomeadamente tendo em conta a permanente opacidade deste sistema e a falta de dados e de conhecimento sobre mo mesmo;

B. Levantamento de dados e análise

4.  Salienta que, desde a crise, poucas práticas do sistema bancário paralelo desapareceram; observa, no entanto, que a natureza inovadora do sistema bancário paralelo pode conduzir a novos desenvolvimentos suscetíveis de representar uma fonte de risco sistémico, risco esse que deve ser abordado; salienta, por conseguinte, ser necessário recolher ao nível europeu e ao nível global mais e melhores dados sobre as transações no sistema bancário paralelo, os intervenientes no mercado e os fluxos e interligações financeiros, de forma a obter uma visão geral completa do setor;

5.  Entende que, para obter uma visão holística do sistema bancário paralelo, é absolutamente vital haver cooperação internacional estreita e união de esforços à escala global;

6.  Acredita que uma visão mais abrangente e uma melhor análise e monitorização permitirão identificar esses dois aspetos do sistema bancário paralelo que apresentam efeitos benéficos para a economia real e aqueles que suscitam preocupações relacionadas com o risco sistémico ou a arbitragem regulamentar; realça a necessidade de reforçar os processos de avaliação do risco, divulgação e supervisão para instituições que apresentem um perfil de risco cumulativo com relevância sistémica; lembra os compromissos sobre a elaboração de um sistema de identificador internacional das entidades jurídicas que foram assumidos pelo G-20 na cimeira de Los Cabos e sublinha a necessidade de assegurar uma representação adequada dos interesses europeus na sua governação;

7.  Salienta que é necessário que os supervisores conheçam, pelo menos em termos agregados, qual é o nível de acordos de recompra, empréstimos de valores mobiliários e todas as formas de oneração ou mecanismos de «clawback» das instituições; salienta ainda que, para tratar desta questão, o relatório da Comissão dos Assuntos Económicos e Monetários sobre a Diretiva relativa aos requisitos de fundos próprios (DRFP IV), que está presentemente a ser negociada no Conselho, preconiza a notificação de tal informação a um repositório de transações ou a um depositário central de valores mobiliários, de modo a permitir que, nomeadamente, a EBA, a ESMA, as autoridades competentes relevantes, o CERS e os bancos centrais relevantes e o SEBC a ela tenham acesso; assinala ainda que este relatório preconiza que os mecanismos não registados de «clawback» não produzam efeitos jurídicos no âmbito de processos de liquidação;

8.  Apoia a criação e gestão, eventualmente pelo BCE, de uma base de dados centralizada da UE sobre as operações de recompra em EUR, que será alimentada pelas infraestruturas e pelos bancos de custódia quando estes internalizam a liquidação de acordos de recompra nas próprias carteiras; salienta, contudo, que uma tal base de dados deverá englobar operações em todas as divisas, a fim de facultar aos supervisores a imagem e o conhecimento integrais do mercado global de acordos de recompra; convida a Comissão a diligenciar no sentido da rápida adoção (no início de 2013) de uma abordagem coerente sobre a compilação central de dados, identificando as lacunas existentes em termos de dados e congregando os esforços emanados de iniciativas existentes que são empreendidas por outros organismos e pelas autoridades nacionais, em particular os repositórios de transações criados pelo Regulamento relativo à infraestrutura do mercado europeu (EMIR); exorta a Comissão a apresentar um relatório (até meados de 2013) que tratará, nomeadamente, do dispositivo institucional necessário (por exemplo, BCE, CERS, um registo central independente), do conteúdo e da frequência dos inquéritos para a recolha de dados, em particular sobre operações de recompra em euros e transferências de risco financeiro, e do nível de recursos necessários;

9.  Considera que, não obstante a quantidade substancial de dados e informações que é exigida pela Diretiva relativa aos requisitos de fundos próprios (DRFP) por força da obrigação de notificação de acordos de recompra, a Comissão deverá investigar a disponibilidade, oportunidade e plenitude de dados para efeitos de recenseamento e controlo;

10. Congratula-se com a criação de um Identificador das Entidades Jurídicas (LEI) e entende que, extrapolando a sua utilidade, devem ser elaboradas normas comuns, à sua semelhança em relação à notificação de operações de recompra e valores mobiliários, abrangendo o capital, a taxa de juro, a garantia, a redução de capital, o teor, as contrapartes e outros aspetos, que ajudam à formação de agregados;

11. Sublinha que, se o objetivo é o de haver uma abordagem global, articulada, de modo a que os reguladores analisem os dados e possam compartilhá-los uns com os outros a fim de, se necessário, tomarem medidas para evitar a acumulação de risco sistémico e proteger a estabilidade financeira, é essencial a existência de formatos de notificação comuns, baseados em normas setoriais abertas;

12. Realça ainda a necessidade de se obter uma visão mais abrangente sobre as transferências de riscos pelas instituições financeiras, nomeadamente as transferências que são efetuadas através de transações de derivados, cujos dados serão facultados ao abrigo do Regulamento relativo à infraestrutura do mercado europeu (EMIR) e da Diretiva/Regulamento sobre mercados de instrumentos financeiros (DMIF/RMIF), de forma a determinar quem adquiriu o quê a quem, e de que forma os riscos transferidos são apoiados; realça que o recenseamento em tempo real das transações deverá constituir um objetivo em relação a todos os serviços financeiros e que a existência de um sistema de mensagens normalizadas e de identificadores normalizados de dados concorre para este fim e permite a sua automatização; convida, por conseguinte, a Comissão, em consulta com o Comité Europeu do Risco Sistémico (CERS) e organismos internacionais como o CEF, a incluir no seu relatório sobre a compilação central de dados o trabalho em curso na área dos serviços de mensagens normalizadas e dos formatos normalizados de dados e a viabilidade de criar um registo central para transferências de riscos, o qual deverá poder compilar e monitorizar os dados sobre transferência de riscos em tempo real, utilizando plenamente os dados facultados em aplicação dos requisitos de notificação decorrentes da legislação financeira atual e futura, com a incorporação de dados disponíveis ao nível internacional;

13. Pensa que os requisitos de notificação aplicáveis aos bancos constituem um instrumento vital e precioso para identificar a atividade do sistema bancário paralelo; reitera que as regras contabilísticas deverão refletir a realidade e que idealmente o balanço deverá refletir o máximo possível os agregados;

14. Salienta que estas novas tarefas vão requerer um nível adequado de novos recursos;

C. Combater os riscos sistémicos do sistema bancário paralelo

15. Salienta que algumas atividades do sistema bancário paralelo podem ser, ou não, regulamentadas em função do país; sublinha a importância da existência de condições de igualdade de concorrência entre países, bem como entre o setor bancário e as entidades do setor bancário paralelo, de modo a evitar a arbitragem regulamentar, que resultaria em incentivos distorcidos de regulação; regista ainda que a interdependência financeira entre o setor bancário e as entidades do sistema bancário paralelo é atualmente excessiva;

16. Salienta que regular, avaliar e auditar com exatidão, quando se provocam distorções no risco de crédito ou alterações nos fluxos de caixa, é atualmente quase impossível;

17. Entende que os fundos e os gestores devem demonstrar a sua segurança contra falhas e que as posições podem ser corretamente apreendidas e geridas por outrem;

18. Sublinha a necessidade de, com o preenchimento das lacunas das Normas Internacionais de Relato Financeiro, melhorar a divulgação das transferências de ativos financeiros através do balanço; salienta que os guardiães financeiros, por exemplo técnicos de contas e auditores internos, têm a responsabilidade de assinalar ocorrências que são potencialmente perigosas e o avolumar de riscos;

19. Entende que as regras contabilísticas devem refletir a realidade e que o facto de se permitir a avaliação de ativos ao custo de aquisição, quando este é largamente superior ao valor de mercado, contribuiu para gerar instabilidade na banca e noutras entidades e não deverá ser permitido; convida a Comissão a encorajar a alteração das Normas Internacionais de Relato Financeiro (IFRS) e pede que os agregados sem compensação e ponderadores de risco mereçam atenção redobrada;

20. Entende que a regulação financeira deve procurar combater a complexidade e opacidade nos serviços e produtos financeiros e que, tratando-se de desencorajar operações de cobertura com derivados complexos, o uso de medidas reguladoras como o agravamento de requisitos de capital e a supressão de reduções resultantes de ponderadores de risco tem um papel a desempenhar; considera que não devem ser comercializados ou aprovados novos produtos financeiros que não sejam acompanhados da demonstração da exequibilidade da sua liquidação;

21. Propõe que a assimetria de informação seja penalizada, sobretudo no que respeita a documentação e cláusulas de limitação de responsabilidade que estão associadas a serviços e produtos financeiros; considera que, se necessário, tais cláusulas de limitação de responsabilidade devem ser sujeitas a uma taxa sobre «texto impresso em tipo pequeno» por página por cláusula de limitação de responsabilidade;

22. Salienta que os relatórios da Comissão dos Assuntos Económicos e Monetários sobre a DRFP IV(2), atualmente a serem debatidos com o Conselho, representam um passo importante para abordar a questão do sistema bancário paralelo de uma forma positiva, impondo o tratamento do capital das linhas de liquidez para veículos de investimento e sociedades-veículo estruturadas, fixando o grande limite de exposição em 25 % dos fundos próprios para todas as entidades não regulamentadas, o que contribuirá para incentivar os bancos a respeitarem o rácio de financiamento estável líquido, e reconhecendo, nas disposições prudenciais em matéria de riscos de liquidez, o risco mais elevado das exposições a tais entidades, em relação a entidades reguladas e entidades não financeiras;

23.  Salienta que uma das lições da crise financeira é a de que, se é certo que normalmente a distinção entre risco segurador e risco de crédito é clara, ela pode ser menos evidente, por exemplo, no caso de produtos na área do seguro de crédito; convida a Comissão a rever a legislação no domínio da banca, dos seguros e, em particular, dos conglomerados financeiros, tendo em vista assegurar a igualdade de condições de concorrência entre bancos e companhias de seguros e impedir a arbitragem regulamentar e/ou entre autoridades de supervisão;

24. Considera, além disso que o alargamento proposto de determinados elementos da DRFP IV a determinadas instituições financeiras que não aceitam depósitos que não são abrangidas pela definição constante do Regulamento Requisitos de Fundos Próprios (RRFP) é necessário a fim de tratar de riscos específicos, atendendo a que algumas disposições podem ser adaptadas às especificidades destas entidades a fim de evitar um impacto desproporcionado nessas instituições;

25. Considera que uma autoridade europeia de supervisão bancária não deve poder excluir o setor bancário paralelo;

26. Salienta a necessidade de garantir que todas as entidades do sistema bancário paralelo que possuam um banco patrocinador, ou estejam ligadas a um banco, sejam incluídas no balanço global do banco para fins de consolidação prudencial; exorta a Comissão a analisar, até ao início de 2013, formas de garantir que, tendo em vista melhorar a estabilidade financeira global, as entidades que não tenham a sua atividade consolidada numa perspetiva contabilística sejam sujeitas a uma consolidação com fins prudenciais; exorta a Comissão a ter em conta eventuais orientações do Comité de Supervisão Bancária de Basileia (BCBS) sobre um melhor alinhamento do perímetro de consolidação na perspetiva contabilística e na perspetiva de risco;

27. Realça a necessidade de se garantir uma maior transparência na estrutura e atividades das instituições financeiras; exorta a Comissão, tendo em conta as conclusões do relatório Liikanen, a propor medidas sobre a estrutura do setor europeu da banca tendo em conta tanto os benefícios como os riscos potenciais da combinação da banca comercial e da banca de investimento;

28. Toma nota da importância do mercado de recompra e empréstimo de valores mobiliários; exorta a Comissão a adotar medidas, até ao início de 2013, para aumentar a transparência, nomeadamente perante os clientes, que podem incluir um identificador de garantias e a reutilização de garantias, a notificar aos reguladores em termos agregados, e permitir que as entidades reguladoras imponham limites mínimos recomendados de variação ou margens mínimas aos mercados financeiros com garantias constituídas, sem, no entanto, proceder à sua normalização; reconhece a importância, neste contexto, de determinar claramente a propriedade dos títulos e assegurar a sua proteção; convida, no entanto, a Comissão a lançar uma reflexão global sobre a questão das margens para além das abordagens setoriais já empreendidas, bem como a estudar e ponderar a imposição de limites à reutilização de garantias; salienta a necessidade de, no que respeita tanto aos mercados de acordos de recompra e de empréstimo de valores mobiliários como às titularizações, rever a legislação sobre falências com o intuito de a harmonizar e de tratar das questões relativas ao estatuto de preferência dos credores que são relevantes para a liquidação de instituições financeiras reguladas; convida a Comissão a ponderar várias abordagens para restringir os privilégios em caso de falência, incluindo propostas limitando esses privilégios a transações com compensação central, bem como a garantias que respeitam critérios de elegibilidade predefinidos e harmonizados;

29. Considera que os incentivos associados à titularização carecem de uma abordagem adequada; realça que a existência de requisitos de solvabilidade e liquidez para titularizações deve promover uma carteira de investimento de alta qualidade e bem diversificada, evitando assim fenómenos de comportamentos em rebanho; exorta a Comissão a analisar o mercado de titularização, nomeadamente no que respeita às obrigações cobertas, que podem aumentar os riscos que oneram os balanços dos bancos; exorta a Comissão a propor medidas para nomeadamente aumentar a sua transparência; exorta a Comissão a atualizar, sempre que necessário, a regulamentação em vigor no sentido de a tornar coerente com o novo enquadramento de titularizações do Comité de Supervisão Bancária de Basileia (BCBS), que está presentemente em discussão, o mais tardar até ao início de 2013; propõe a imposição de um limite ao número de vezes que um produto financeiro pode ser titularizado e de requisitos específicos às entidades de titularização (originadoras ou patrocinadoras), no sentido de guardarem parte dos riscos associados à titularização, assegurando que os riscos são realmente guardados pelas entidades de titularização e não transmitidos aos gestores de ativos, bem como de medidas para garantir a transparência; preconiza em particular a introdução de uma metodologia coerente para avaliar os ativos subjacentes e a normalização, transversalmente às diferentes legislações e jurisdições, dos produtos de titularização;

30. Salienta que não são inéditas operações de recompra de cabazes de ativos que as entidades originadoras concebem com esse fito, adquirindo por vezes notações reforçadas; salienta que essas transações não devem ser usadas como uma medida de regulação em matéria de liquidez (ver relatório da Comissão dos Assuntos Económicos e Monetários sobre a diretiva DRFP IV);

31. Reconhece o importante papel que os fundos do mercado monetário (MMF) desempenham no financiamento das instituições financeiras a curto prazo e por permitirem a diversificação de riscos; reconhece os diferentes papéis e estruturas dos MMF sedeados na UE e nos Estados Unidos; reconhece que as orientações da ESMA para 2010 impuseram normas mais rigorosas aos MMF (qualidade do crédito, maturidade dos valores mobiliários subjacentes e melhor divulgação junto dos investidores); nota, no entanto, que alguns MMF, especialmente os que proporcionam um valor líquido estável dos ativos aos investidores, apresentam uma vulnerabilidade a corridas em massa; salienta, por isso, ser necessário tomar medidas adicionais para melhorar a resistência destes fundos e cobrir o risco de liquidez; manifesta o seu apoio às recomendações propostas no relatório final da IOSCO, de outubro de 2012, no sentido de uma regulação e gestão dos MMF transversais às jurisdições; considera que os MMF que proporcionam um valor líquido dos ativos (Net Asset Value - NAV) estável devem ser alvo de medidas destinadas a reduzir os riscos específicos associados à sua característica de estabilidade e a internalizar os custos decorrentes desses riscos; considera que os reguladores devem exigir, quando viável, a conversão para um NAV flutuante/variável ou, em alternativa, que devem ser introduzidas salvaguardas para reforçar a resistência dos MMF que proporcionam um NAV estável e a sua capacidade para enfrentarem reembolsos significativos; exorta a Comissão a apresentar uma revisão do quadro da OICVM tratando em especial da problemática dos MMF, na primeira metade de 2013, que obrigue os MMF a adotarem um valor variável dos seus ativos, com uma avaliação diária, ou, caso mantenham um valor constante, a requererem uma licença de exercício de atividade bancária para fins restritos e a ficarem sujeitos a requisitos relacionados com o seu capital e outros requisitos prudenciais; sublinha que a arbitragem regulamentar deve ser minimizada;

32. Convida a Comissão, no contexto da revisão da OICVM, a examinar mais profundamente a ideia de introduzir disposições específicas em matéria de liquidez para fundos do mercado monetário, estatuindo requisitos mínimos de liquidez a 24 horas, semanal e mensal [20%, 40%, 60%], e cobrar taxas de liquidez quando é atingido um limiar, que implica também a obrigação de informar diretamente a autoridade de supervisão competente e a ESMA;

33. Reconhece as vantagens proporcionadas pelos fundos cotados (Exchange Traded Funds - ETF) ao facultarem aos pequenos investidores o acesso a um leque mais alargado de ativos (sobretudo matérias-primas), mas salienta os riscos que os ETF comportam em termos de complexidade, riscos de contraparte, liquidez dos produtos e possível arbitragem regulamentar; alerta para os riscos que, devido à sua crescente opacidade e complexidade, estão associados aos fundos ETF sintéticos, sobretudo quando são comercializados junto de pequenos investidores; exorta, por isso, a Comissão a avaliar e resolver estas potenciais vulnerabilidades estruturais no âmbito da revisão em curso da OICVM VI, tendo em conta as diferentes categorias de investidores (por exemplo, pequenos investidores, investidores profissionais, investidores institucionais) e os seus diferentes perfis de risco;

34. Insta a Comissão a realizar avaliações de impacto abrangentes dos efeitos de todas as novas propostas legislativas no financiamento da economia real;

35. Encarrega o seu Presidente de transmitir a presente resolução ao Conselho, à Comissão e ao Conselho de Estabilidade Financeira.

(1)

Textos Aprovados, P7_TA(2011)0331.

(2)

Textos Aprovados, P7_TA(2012)0000 e P7_TA(2012)0000.


EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

Desde o início da crise financeira, em 2007, que o G20 decidiu tomar uma série de medidas regulamentares para tornar o sistema financeiro mais seguro e mais sustentável. Desde então, e entre muitas outras medidas, procedeu-se ao reforço dos requisitos de capital para as instituições financeiras, foi dado um primeiro passo para uma regulamentação mais rigorosa das agências de notação e desenvolveu-se uma nova arquitetura para a supervisão financeira. Apesar destes novos quadros regulamentares, ou talvez graças a eles, uma enorme parte da intermediação das operações de crédito ainda continua insuficientemente monitorizada e regulamentada. Assim, o sistema bancário paralelo exerce a sua atividade através de entidades ou de contratos financeiros que criam uma combinação de funções idênticas às dos bancos, mas que se situam fora do perímetro da regulamentação, ou num quadro regulamentar que é ténue ou visa outras questões que não os riscos sistémicos, não existindo acesso às facilidades de liquidez dos bancos centrais ou às garantias de crédito oferecidas pelo setor público. Entidades com fins específicos como as entidades com fins específicos (SPV), as sociedades-veículo, os veículos de investimento especiais, MMF, os fundos cotados (ETF) e os fundos de investimento são, segundo o Livro Verde da CE, eventualmente vistos como entidades do sistema bancário paralelo. Entre as atividades dos bancos paralelos a CE distingue as transações de recompra, o empréstimo de valores mobiliários e a titularização.

Dado o seu cariz global, o Conselho de Estabilidade Financeira (CEF) assumiu a liderança na promoção de uma melhor monitorização e regulamentação do sistema bancário paralelo. Foram estabelecidas cinco diferentes vertentes de trabalho sobre diferentes aspetos do sistema bancário paralelo. O Comité de Supervisão Bancária de Basileia (BCBS) irá trabalhar no sentido de aumentar a regulamentação das interações entre os bancos e as entidades do sistema bancário paralelo; a Organização Internacional das Comissões de Valores (IOSCO) analisará a regulamentação destinada a limitar os riscos sistémicos (nomeadamente riscos de corrida aos bancos) colocados pelos fundos do mercado monetário (MMF); a IOSCO, com a ajuda do BCBS, conduzirá uma avaliação dos requisitos atualmente aplicáveis em matéria de titularização; um subgrupo do CEF irá analisar a regulamentação de outras entidades do sistema bancário paralelo e outro subgrupo do CEF irá trabalhar nos acordos de empréstimo e recompra de valores mobiliários.

Assim que os resultados finais das diferentes vertentes de trabalho forem publicados, o CEF apresentará algumas recomendações para abordar o sistema bancário paralelo. No seguimento do trabalho iniciado pelo CEF, a CE apresentou um Livro Verde sobre o sistema bancário paralelo no início deste ano que se centra nos riscos potenciais do sistema bancário paralelo na UE e na forma como a questão pode ser abordada do ponto de vista da sua regulamentação.

É evidente que o sistema bancário paralelo não existe por si só. Na realidade, durante a crise, os bancos foram seriamente afetados, não apenas por toda a deslocação do mercado mas também pela sua exposição ao sistema bancário paralelo. Os bancos investiram em produtos titularizados (na qualidade de investidores, refinanciaram estes produtos titularizados usando-os como garantia em operações de recompra) e apoiaram muitas entidades do sistema bancário paralelo sob a forma de garantias de crédito. Apesar dos eventuais efeitos positivos da titularização, os bancos permaneceram interligados com as entidades extrapatrimoniais e assumiram a maioria das perdas. Na realidade, a crise financeira teve início quando o mercado se deu conta que a titularização de empréstimos estava sujeita a incentivos indevidos e conduzia a baixos padrões no crédito (como por exemplo no caso dos empréstimos subprime, isto é, de menor qualidade). Os veículos de investimento especiais (SIV) e as sociedades-veículo ABCP (papel comercial garantido por ativos), bem como outros veículos que compraram produtos titularizados, não conseguiram prolongar os seus financiamentos e tiveram de ser resgatados pelos seus patrocinadores, que eram sobretudo os bancos. Os fundos de cobertura de créditos, os bancos e outras instituições que tinham investido em produtos titularizados sofreram grandes perdas a preços correntes de mercado. Esses fundos de cobertura e os bancos basearam também o seu investimento em produtos titularizados através de recompras e usaram os produtos titularizados como garantia. Quando o valor dos produtos titularizados, principalmente aqueles que continham empréstimos subprime, caiu, as contrapartes nas transações de recompra aumentaram as margens das garantias (forçando os titulares de empréstimos a prestarem mais garantias) ou recusaram prolongar o financiamento. Este facto contribuiu para o incumprimento dos titulares de empréstimos (como a Lehman Brothers) ou forçou as sociedades-mãe a providenciarem um apoio maciço (como a Bear Stearns teve de fazer aos seus fundos de cobertura).

Por conseguinte, a interdependência entre «bancos tradicionais» e veículos e atividades extrapatrimoniais devia tornar-se mais transparente e ser abordada do ponto de vista regulamentar.

Apesar desta interdependência potencialmente perigosa, o relator entende que algumas das entidades e atividades envolvidas no sistema bancário paralelo, tal como é definido pelo CEF, podiam ter efeitos benéficos na economia normal e promover o crescimento, contribuindo para uma melhor diversificação dos riscos fora da banca tradicional. No entanto, uma melhor diversificação do risco apenas poderá ser benéfica para a economia normal se for feita com total transparência e sem aumentar o risco sistémico. Por conseguinte, deve haver uma divisão clara entre os bancos originais e as SPV que fazem a titularização. Devemos tentar distinguir entre os efeitos desejáveis e indesejáveis do sistema bancário paralelo.

Tal como salienta o Livro Verde da Comissão, já foram tomadas diferentes medidas para abordar os riscos sistémicos causados pelo sistema bancário paralelo. O mercado também já reagiu, e desde o início da crise algumas das práticas do sistema bancário paralelo desapareceram. No entanto, e dado que a natureza inovadora do sistema bancário paralelo pode levar a novos desenvolvimentos suscetíveis de constituírem uma fonte de risco sistémico, a questão deve ser abordada. Para o fazer de uma forma adequada devem criar-se os instrumentos necessários de supervisão, de forma a obter-se uma panorâmica concreta de todo o sistema de intermediação das operações de crédito.

Em primeiro lugar, e para se obter uma panorâmica da situação no sistema bancário paralelo, são necessários com urgência mais dados, e mais fidedignos, bem como capacidades de análise. Creio que o BCE [em conjunto com o Comité Europeu do Risco Sistémico (CERS)] deveria desempenhar um papel importante nesta matéria. A iniciativa para uma base de dados sobre as operações de recompra pode constituir um passo crucial para uma maior transparência. Além disso, e para tornar mais claras as transferências de riscos no setor financeiro e poder identificar quem adquiriu o quê a quem, e se perceber como é que os riscos transferidos são suportados, a CE devia analisar urgentemente a viabilidade da criação de uma entidade pública.

Em segundo lugar, este exercício de recolha de dados devia permitir identificar os aspetos do sistema bancário paralelo que têm efeitos benéficos na economia real e os que suscitam preocupações em matéria de risco sistémico ou de arbitragem regulamentar, como a excessiva transformação de maturidades e de liquidez, a alavancagem e a arbitragem regulamentar.

Uma vez identificados estes riscos sistémicos, os mesmos devem ser abordados por uma resposta melhorada em termos de monitorização e regulamentação. O relator entende, por conseguinte, que nos próximos meses se poderia/deveria analisar seriamente as seguintes propostas:

A. Segundo a posição da ECON no dossiê da DRFP IV, devia impor-se o tratamento do capital das linhas de liquidez destinadas a SIV (veículos e sociedades-veículos de investimento estruturado), e fixar o grande limite de exposição em 25 % dos fundos próprios para todas as entidades não regulamentadas; além disso, o alargamento dos requisitos da DRFP IV a entidades não bancárias deve ser seriamente analisado.

B. Para tornar os saldos dos bancos mais fiáveis, exorta-se a Comissão a analisar, até ao início de 2013, a forma de garantir que as entidades que não tenham a sua atividade consolidada numa perspetiva contabilística sejam sujeitas a uma consolidação com fins prudenciais.

C. O relator convida ainda a CE a apresentar uma proposta legislativa para uma separação das atividades de retalho e investimento dos bancos;

D. O mercado de recompra e empréstimo de valores mobiliários desempenha uma função importante no financiamento das instituições financeiras. No entanto, é necessária com urgência mais transparência. por conseguinte, os reguladores deviam ser autorizados a impor limites mínimos de variação ou margens para os mercados financeiros com garantias;

E. A técnica de titularização pode ter efeitos positivos na distribuição do fator risco. No entanto, é absolutamente necessária uma maior transparência. Por conseguinte, a CE devia apresentar, até ao início de 2013, uma proposta legislativa para estipular um valor-limite no número de vezes que um produto financeiro pode ser titularizado. Além disso, devem ser dados mais passos no sentido de uma maior normalização dos produtos de titularização, bem como para a imposição de requisitos de retenção mais rigorosos.

F. Os MMF têm desempenhado um papel importante na crise financeira. O relator reconhece as diferenças entre MMF na UE e nos Estados Unidos; exorta a CE a apresentar uma proposta legislativa até ao início de 2013 impondo aos MMF que passem a ter um valor dos seus ativos diariamente variável ou, em alternativa, obrigue os MMF que conservarem constante o seu valor para estarem sujeitos aos requisitos de capital.

G. O relator reconhece a importância dos fundos cotados (ETF) enquanto ferramenta de investimento. No entanto, e uma vez que os ETF comportam riscos em termos de complexidade, risco da contraparte, liquidez dos produtos e eventual arbitragem regulamentar, uma proposta legislativa deverá, até ao início de 2013, abordar estas vulnerabilidades estruturais.


RESULTADO DA VOTAÇÃO FINAL EM COMISSÃO

Data de aprovação

22.10.2012

 

 

 

Resultado da votação final

+:

–:

0:

39

0

1

Deputados presentes no momento da votação final

Burkhard Balz, Elena Băsescu, Leonardo Domenici, Derk Jan Eppink, Diogo Feio, Markus Ferber, Elisa Ferreira, Ildikó Gáll-Pelcz, Sven Giegold, Sylvie Goulard, Liem Hoang Ngoc, Syed Kamall, Wolf Klinz, Jürgen Klute, Rodi Kratsa-Tsagaropoulou, Philippe Lamberts, Hans-Peter Martin, Ivari Padar, Alfredo Pallone, Anni Podimata, Olle Schmidt, Edward Scicluna, Peter Simon, Peter Skinner, Theodor Dumitru Stolojan, Kay Swinburne, Sampo Terho, Marianne Thyssen, Ramon Tremosa i Balcells, Corien Wortmann-Kool, Pablo Zalba Bidegain

Suplente(s) presente(s) no momento da votação final

Jean-Pierre Audy, Saïd El Khadraoui, Sari Essayah, Roberto Gualtieri, Danuta Maria Hübner, Sophia in ‘t Veld, Olle Ludvigsson, Thomas Mann, Sirpa Pietikäinen, Gianni Pittella, Nils Torvalds

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