ДОКЛАД относно интегрираната рамка за вътрешен контрол

3.6.2013 - (2012/2291(INI))

Комисия по бюджетен контрол
Докладчик: Андреа Чешкова


Процедура : 2012/2291(INI)
Етапи на разглеждане в заседание
Етапи на разглеждане на документа :  
A7-0189/2013
Внесени текстове :
A7-0189/2013
Приети текстове :

ПРЕДЛОЖЕНИЕ ЗА РЕЗОЛЮЦИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ

относно интегрираната рамка за вътрешен контрол

(2012/2291(INI))

Европейският парламент,

–   като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС),

   като взе предвид Становище № 2/2004 на Европейската сметна палата относно модела за „единен одит“ (и предложението за рамка на Общността за вътрешен контрол)[1],

   като взе предвид съобщението на Комисията относно пътна карта за интегрирана рамка за вътрешен контрол (COM(2005)0252),

   като взе предвид съобщението на Комисията относно плана за действие на Комисията за интегрирана рамка за вътрешен контрол (COM(2006)0009),

   като взе предвид първия шестмесечен доклад относно резултатите от изпълнението на плана за действие на Комисията за интегрирана рамка за вътрешен контрол, публикуван на 19 юли 2006 г. (SEC(2006)1009), съгласно искането на Парламента в неговата резолюция относно освобождаването от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета за финансовата 2004 година,

   като взе предвид междинния доклад на Комисията за напредъка, публикуван през март 2007 г. (COM(2007)0086), очертаващ постигнатия напредък и представящ някои допълнителни действия,

   като взе предвид съобщението на Комисията от февруари 2008 г. (COM(2008)0110) и работния документ на службите на Комисията, приложен към него (SEC(2008)0259),

   като взе предвид съобщението на Комисията от февруари 2009 г. относно плана за действие на Комисията за интегрирана рамка за вътрешен контрол (COM(2009)0043),

     като взе предвид член 48 от своя правилник,

     като взе предвид доклада на комисията по бюджетен контрол (A7-0189/2013),

A. като има предвид, че съгласно член 317 от ДФЕС Комисията изпълнява бюджета на своя собствена отговорност, съгласно принципа на доброто финансово управление, в сътрудничество с държавите членки;

Б.  като има предвид, че принципът за ефективен вътрешен контрол фигурира сред бюджетните принципи на Финансовия регламент, след изменението му с Регламент (ЕО, Евратом) № 1995/2006, съгласно предложението на Комисията в горецитирания й план за действие;

В.  като има предвид, че най-ефективният начин за Комисията да демонстрира действителната си ангажираност по отношение на прозрачността и доброто финансово управление е да направи всичко възможно в пълна подкрепа на инициативите, насочени към подобряване на качеството на финансовото управление с цел получаване на положителна декларация за достоверност (DAS[2]) от страна на Европейската сметна палата (ЕСП);

Г.  като има предвид, че всички институции и държавите членки трябва да си сътрудничат, за да се възстанови доверието на европейските граждани във финансовите резултати на Съюза;

Д. като има предвид, че с цел да се подкрепи стратегическата цел за получаване на положителна декларация за достоверност от страна на ЕСП, през януари 2006 г. Комисията прие плана за действие за интегрирана рамка за вътрешен контрол („Плана за действие“), изготвен въз основа на препоръките на ЕСП[3], резолюцията на Парламента относно освобождаването от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета за финансовата 2003 година[4] и заключенията на Съвета по икономически и финансови въпроси от 8 ноември 2005 г.;

Е.  като има предвид, че Планът за действие разглежда „пропуски“ в тогавашните структури за контрол на Комисията и посочва 16 области за действие до края на 2007 г., предвид факта, че подобряването на финансовото управление в Съюза трябва да бъде подкрепено от стриктно наблюдение на контрола в Комисията и държавите членки;

Изпълнение на Плана за действие

1.  Посочва, че напредъкът с оглед постигането на целите на Плана за действие трябва да се измерва не само чрез степента на изпълнение на всяко от действията, но и чрез неговото въздействие за намаляване на броя грешки в свързаните с отчетите операции;

2.  отбелязва, че самата Комисия заяви, че Планът за действие е изцяло изпълнен в началото на 2009 г., въпреки че 3 от 16-те първоначални действия не бяха завършени или бяха отсрочени за изпълнение по други начини;

3.  посочва в частност, че в член 32 от новия Финансов регламент се установява принципът на ефективен и ефикасен вътрешен контрол, а член 33 от същия регламент постановява, че при представянето на преразгледани или нови предложения за разходи Комисията оценява разходите и ползите от системите за контрол, както и риска от грешки;

4.  заявява също така, че по отношение на понятието за „допустима степен на риск“ Комисията реши да завърши това действие, като определи понятието за „остатъчен риск от грешки“;

5.  изразява съжаление предвид факта, че опростяването на законодателството за периода 2007—2013 г. не беше с желания обхват;

6.  изразява съжаление предвид факта, че поетият от Комисията ангажимент да получи изцяло положителна декларация за достоверност не беше изпълнен, и изтъква в частност, че в своя доклад относно декларацията за достоверност за 2011 г. заключението на Палатата е, че като цяло плащанията са съществено засегнати от грешки, а оценката й — че като цяло системите за надзор и контрол са само частично ефективни;

7.  отбелязва, че общият процент на грешките в свързаните с отчетите операции е нараснал от 3,3 % на 3,7 % през 2010 г., като достига 3,9 % през 2011 г.; изразява съжаление за промяната в положителната тенденция, която се наблюдава през последните години, и се опасява, че процентът на грешки ще продължи да се увеличава през следващите години;

8.  отбелязва, че Комисията поддържаше целта си за получаване на положителна декларация за достоверност, докато Парламентът изрази дълбоко съжаление в своята резолюция относно освобождаването от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета за финансовата 2011 година относно факта, че плащанията продължават да бъдат съществено засегнати от грешки;

9.  призовава Комисията да предприеме необходимите мерки за установяване на тенденция на постоянен спад на процента на грешки;

Какъв е проблемът?

10. споделя становището на Сметната палата и на Комисията[5] по отношение на факта, че схемата за единен одит не функционира и че системите за контрол, създадени от държавите членки, не функционират пълноценно;

11. припомня във връзка с това, че през 2011 г. в областта на регионалната политика за над 60 % от грешките, открити от Сметната палата, органите на държавите членки са разполагали с достатъчно информация, за да идентифицират и коригират някои от тях, преди да поискат възстановяване на средствата от Комисията;

12. отбелязва, че сложни и непрозрачни правила пречат на изпълнението и одита на програмите; е загрижен, че това може да породи голям брой грешки и да предостави възможност за измама;

13. отбелязва, че одитните органи на Комисията не могат да разчитат на констатациите на националните одитни органи на държавите членки;

14. отбелязва, че има съществена разлика между подхода на Сметната палата, която счита, че грешките могат да бъдат предотвратени, и подхода на Комисията, която разчита на последващи финансови корекции и събиране на неправомерно изплатените средства; призовава следователно държавите членки да засилят наблюдението на изпълнението на програмите на местно равнище;

Какво трябва да се направи?

15. призовава Комисията стриктно да прилага член 32, параграф 5 от новия Финансов регламент, ако нивото на грешките постоянно се запазва високо, и следователно да идентифицира слабостите в системите за контрол, да анализира разходите и ползите от евентуални корективни мерки и да предприема или предлага целесъобразни действия, като опростяване, подобряване на системите за контрол и повторно планиране на програмите или системите за постигане на резултати;

16. призовава държавите членки да укрепят своите системи за надзор и контрол, и по-специално да гарантират надеждността на съответните показатели и статистически данни;

17. отбелязва със загриженост, че през 2010 и 2011 г. в областта на регионалната политика Сметната палата констатира, че Комисията не може напълно да разчита на работата на националните одитни органи, нито да изготви декларация за достоверност въз основа на тяхната работа, и призова държавите членки да поправят това положение;

18. призовава държавите членки да поемат пълна отговорност за своите отчети и да представят надеждни данни на Комисията посредством националните декларации за управление, подписани на подходящо политическо равнище;

19. призовава Комисията да мотивира държавите членки да си сътрудничат с цел да се гарантира, че средствата на данъкоплатците се използват в съответствие с принципите на добро финансово управление, било чрез предоставянето на съответни преимущества, било чрез строги санкции или спиране на финансирането; заявява, че това ще помогне да се възобнови доверието на гражданите на ЕС в ЕС и неговите институции;

20. призовава Комисията да хармонизира процедурите в рамките на своите отдели;

21. отбелязва със загриженост, че слабостите в работата на националните органи, разкрити от Сметната палата, биха могли също да са последица от „присъщ недостатък и конфликт на интереси на самата система на споделено управление“[6], тъй като за да се получи единен одитен статус от страна на Комисията, от националните одитни органи се изисква да бъдат ефективни, като в същото време отчетеният процент на грешки следва да бъде под 2 %, което би могло да бъде стимул да не се докладва за всички нередности;

22. призовава следователно Комисията да проявява по-голяма строгост, когато удостоверява националните органи за управление и одит, и да въведе подходящи стимули, както и ефективна система на санкции;

23. призовава съответните институции на ЕС да преценят дали установяването на процента на грешки на равнище 2 % е целесъобразно и постижимо за всички области на политиката на ЕС;

Последващи действия по отношение на освобождаването от отговорност на Комисията във връзка с изпълнението на бюджета за финансовата 2011 година

24. отново призовава държавите членки да изготвят националните декларации за управление на подходящо политическо равнище и изисква от Комисията да създаде модел за тези декларации;

25 счита, че принципът на задължителна национална декларация за управление следва да се включи в междуинституционално споразумение, придружаващо решението относно многогодишната финансова рамка;

26. посочва, че „продължаващата липса на надеждна система на национални декларации ще продължи да уронва доверието, което могат да имат гражданите на ЕС в макроикономиката и валутата на ЕС, както и в лицата, които управляват средствата на ЕС“[7];

27. припомня, че трите действия с най-висок приоритет, които изиска Парламентът от Комисията в рамките на процедурата по освобождаване от отговорност за 2011 г., целят да се проправи път за по-нататъшен напредък по въпроса за декларацията за достоверност;

28. припомня по-специално, че Комисията следва ежегодно да приема съобщение до Европейския парламент, Съвета и Сметната палата с оглед да оповести всички суми в номинално изражение, възстановени в рамките на предходната година чрез финансови корекции, както и възстановените средства съобразно всички режими на управление на равнището на Съюза и държавите членки; такова съобщение ще бъде прието за първи път през септември 2013 г.[8];

29. настоява, че съобщението следва да се представя в срок, за да бъде подложено на проверка от Сметната палата преди публикуването на нейния годишен доклад;

30. отново насърчава Комисията да постигне напредък при оповестяването на по-точни и надеждни данни относно възстановяванията на неправомерно извършени плащания и финансовите корекции, и да представя информация, която да включва, когато е възможно, годината, през която е извършено съответното плащане, годината, през която свързаната с него грешка е установена, и годината, през която възстановяванията или финансовите корекции са оповестени в бележките към отчетите;[9]

31. посочва, че всички действия, предприети с цел намаляване на нивото на грешки, следва да бъдат допълнени от нова култура на изпълнението; службите на Комисията следва да определят в своя план за управление редица цели и показатели, отговарящи на изискванията на Сметната палата за целесъобразност, съпоставимост и надеждност; в своите годишни отчети за дейността службите следва да измерват своето изпълнение, като обобщават постигнатите резултати, когато допринасят за основните политики, провеждани от Комисията; това изпълнение на отделите ще бъде допълнено от глобална оценка на изпълнението на Комисията в доклада за оценка, предвиден в член 318 от ДФЕС[10];

32. припомня, че Комисията следва да промени структурата на гореспоменатия доклад за оценка, като разграничи вътрешните от външните политики, а в раздела, посветен на вътрешните политики, постави акцента върху стратегията „Европа 2020“ в качеството й на икономическата и социалната политика на Съюза; Комисията следва да придаде особено значение на постигнатия напредък при изпълнението на водещите инициативи;

33. освен това подчертава, че във всички предложения за нови политики и програми следва да бъдат напълно интегрирани показатели за изпълнение;

34. изисква насоките, предоставени от Парламента на Комисията в параграф 1 на резолюцията, придружаваща неговото решение за освобождаване от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета за финансовата 2011 година, по отношение на изготвянето на доклада за оценка, предвиден в член 318 от ДФЕС, следва да бъдат включени в междуинституционалното споразумение, придружаващо решението относно многогодишната финансова рамка;

Бюджет, основан на резултатите от изпълнението

35. споделя становището, изразено от Европейската сметна палата, че няма смисъл да се прави опит за измерване на резултатите, без преди това бюджетът да е бил изготвен на базата на показатели за изпълнение[11], и призовава за създаването на модел на бюджетиране на публичните средства, основан на резултатите, в който всеки бюджетен ред да бъде придружен от цели и резултати, които да се измерват чрез показатели за изпълнение;

36. призовава Комисията да създаде работна група, съставена от представители на Комисията, Парламента, Съвета и Сметната палата, с цел проучване на мерките, които трябва да бъдат предприети, за да се въведе такъв бюджет, основан на резултатите от изпълнението, както и да изготви план за действие, придружен от съответния график;

Опростяване

37. призовава всички страни, участващи в процеса на вземане на решения относно законодателството и програмите за периода след 2013 г., да имат предвид необходимостта от зачитане на категоричния императив да се постигне опростяване чрез намаляване на броя на програмите и определяне на пропорционален и икономически ефективен контрол и опростени правила за допустимост и методи за оценка на разходите;

o

o     o

38. възлага на своя председател да предаде настоящата резолюция на Съвета, Комисията и Европейската сметна палата, както и на правителствата и парламентите на държавите членки.

  • [1]  OВ C 107, 30.4.2004 г, стр. 1.
  • [2]  Съкращение на термина на френски език „Déclaration d'assurance“.
  • [3]  Становище № 2/2004 (ОВ C 107, 30.4.2004 г., стр. 1) (Становището за „единния контрол“).
  • [4]  ОВ L 196, 27.7.2005 г., стр. 4.
  • [5]  Изказвания на Керсти Калюлайд и Манфред Краф по време на изслушването относно интегрираната рамка за вътрешен контрол, организирано от комисията по бюджетен контрол на 22 април.
  • [6]  Изказване на Керсти Калюлайд по време на изслушването относно интегрираната рамка за вътрешен контрол, организирано от комисията по бюджетен контрол на 22 април.
  • [7]  Изказване на Жул Мюис на същото изслушване.
  • [8]  Резолюция, придружаваща решението за освобождаване от отговорност на Комисията във връзка с изпълнението на бюджета за финансовата 2011 година, точка 1а.
  • [9]  Резолюция, придружаваща решението за освобождаване от отговорност на Комисията във връзка с изпълнението на бюджета за финансовата 2011 година, точка 61.
  • [10]  Резолюция, придружаваща решението за освобождаване от отговорност на Комисията във връзка с изпълнението на бюджета за финансовата 2011 година, точка 1, букви аб), ад), ае).
  • [11]  Изказване на Керсти Калюлайд по време на изслушването относно интегрираната рамка за вътрешен контрол, организирано от комисията по бюджетен контрол на 22 април 2013 г.

ИЗЛОЖЕНИЕ НА МОТИВИТЕ

През юни 2005 г. Комисията прие пътна карта за интегрирана рамка за вътрешен контрол. Целта беше да се изпълни нейният ангажимент да постигне положителна декларация за достоверност (DAS) до края на текущия мандат. Прилагането на плана за действие започна през 2006 г.

Настоящият работен документ има за цел, на първо място, да оцени постигнатия напредък и постигнатите резултати от Европейската комисия по отношение на изпълнението на пътната карта. На второ място, той очертава проблеми и повдига въпроси, свързани с бъдещето на интегрираната рамка за вътрешен контрол.

1.  Пътната карта за интегрирана рамка за вътрешен контрол: произход, съдържание и реализация

1.1.     Произход

През 2005 г. Комисията реши да предприеме действия, за да се опита да получи положителна декларация за достоверност (DAS). Европейската сметна палата посочи за десети път през ноември 2010 г., че не е получила достатъчно увереност по отношение на плащанията по всички части на общия бюджет. Освен това по време на процедурата по освобождаване от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета за 2003 г. Парламентът и Съветът настоятелно призоваха Комисията да предприеме действия за промяна на това положение. На последно място, многогодишната финансовата рамка (2006—2013 г.) предостави възможности за промяна на правните основания, а по този начин и възможността за задействане на допълнителни лостове за получаване на положителна декларация за достоверност.

С цел да получи положителна декларация за достоверност Комисията съсредоточи усилията си върху подобряването на рамката за вътрешен контрол. Защо?

Първо, системата за мониторинг и вътрешният контрол не предложиха достатъчно гаранции за Сметната палата, така че тя да издаде положителна декларация за достоверност относно законосъобразността и редовността на свързаните с отчетите операции.

Второ, в специален доклад от 2004 г. Европейската сметна палата изтъкна неуспехите на използваната в ЕС рамка за вътрешен одит и даде съвети за подобряване на модела за одит.

Трето, Комисията получи ясен политически мандат за реформиране на модела за вътрешен одит. Според доклада Уин относно освобождаването от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета за финансовата 2003 година Парламентът ясно призова Комисията да изготви план за действие за прилагането на рамка за вътрешен контрол на Общността.

В своята препоръка към Парламента относно освобождаването от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета за 2003 г. Съветът също така прикани Комисията да продължи да полага усилия за по-нататъшно разработване на ясна и всеобхватна стратегия за одит и контрол.

1.2.     Съдържание

Пътната карта беше предназначена за намаляване на разликата между съществуващата рамка за одит и модела за одит, изготвен от Сметната палата. Моделът за одит, предложен от Палатата — т.нар. „модел за единен одит“, се основава на интегрирана верига от участници, които работят съгласувано въз основа на общи принципи и са отговорни за осъществявания от тях контрол на всеки етап от процеса.

Прилагането на такъв модел предполага, че Комисията предприема необходимите действия на своето равнище, а също така че държавите членки участват пълноценно в реформата, тъй като понастоящем те боравят с 80 % от средствата на ЕС в режим на споделено управление.

Въз основа на оценка на пропуските Комисията реши да предприеме шестнадесет конкретни действия, разделени в четири теми.

Първата тема се отнася до опростяването и общите принципи за контрол (действия 1—4). Целта на действие 1, което се занимава с опростяването, е да се предотвратят незаконосъобразности и нередности, произтичащи от трудностите при прилагането на критериите за допустимост. Действия 2 и 3 се отнасят до установяването на общи принципи и хармонизиране на представянето на стратегиите за контрол, използвани от Комисията и държавите членки. Целта е да се предоставят по-ясни и по-изчерпателни доказателства, че съществуват контрол и система за надзор и че те са в състояние да управляват правилно риска от грешки. Последното действие в рамките на тази тема включва започването на диалог с Парламента и Съвета относно допустимите рискове при свързаните с отчетите операции. Това означава да се предоставят разяснения на Палатата относно очакванията на органите, които вземат решение за освобождаване от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета.

Втората тема е свързана с декларациите за управление и достоверността на одита (действия 5—8). Целта е да се осигурят достатъчно гаранции по отношение на законосъобразността и редовността на свързаните с отчетите операции на всяко ниво на изпълнение на бюджета на ЕС. Това включва засилване на отчетността на всеки участник, като така за Комисията става по-лесно да представя доказателства на нейно равнище, че средствата на ЕС се управляват правилно. За да постигне целта си, Парламентът предложи държавите членки да предоставят предварителна (ex ante) декларация за разкриване на информация и последваща (ex post) декларация за достоверност на най-високо политическо равнище. Но неговото предложение срещна известна съпротива в Съвета по икономически и финансови въпроси. За да помири тези различни позиции, Комисията предложи да се определи национален координационен орган за всяка област на политиката, който да представя обобщителни доклади относно декларациите за управлението на оперативно ниво (действие 5). Комисията също така поиска да проучи ползата от декларациите за управление извън споделеното и непрякото централизирано управление (действие 6). Накрая Комисията изрази волята си за по-широка подкрепа на ролята на независимите одити и националните върховни одитни институции, за да се предоставят допълнителни гаранции относно свързаните с отчетите операции (действия 7 и 8).

Третата тема е свързана с максималното увеличаване на нивото на контрол, което може да бъде постигнато, без увеличаване на размера на предоставяните средства (действия 9—11). За тази цел в плана за действие на първо място се призовава за по-добра координация между контролните органи, за да се сведе до минимум дублирането на работа. По-точно това действие включва споделяне между одиторите на резултати от тяхната работа и последващи действия, определянето на обща стратегия за одит и по-добра координация при планирането на одити (действие 9). На второ място, планът за действие се основава върху подхода „разходи—ползи“ за контролиране на риска от грешки в свързаните с отчетите операции. Целта е да се постигне подходящ баланс между разходите, свързани с контрола, и ползите от него (действия 10 и 11).

Четвъртата и последна тема на плана за действие разглежда разнородния характер на отделни политики на ЕС и поради това съдържа действия, насочени към запълване на специфични за секторите пропуски (действия 12—16). Първо, въз основа на пропуските, установени във всяка област на политиката, службите на Комисията предприеха стъпки, за да запълнят тези пропуски чрез годишните планове за управление и да докладват за напредъка посредством годишните отчети за дейността (действие 12). Второ, няколко действия са предназначени за повишаване на контрола върху структурните фондове, които са в най-голяма степен изложени на риска от грешки (действия 13, 14 и 15). В контекста на тези инициативи Комисията предложи провеждане на по-нататъшни анализи на съществуващите недостатъци в системата за надзор с цел укрепване на съществуващите насоки и насърчаване на „договорите за доверие“, с които държавите членки могат да се ангажират ежегодно да осигуряват достоверност на одита (действия 13, 14 и 15). Последното действие има за цел да установи общи насоки за всяка група от политики (действие 16).

1.3.     Напредъкът, постигнат в изпълнението на плана за действие

Постигнатият напредък трябва да се измерва чрез два критерия: изпълнението на плана за действие и неговото въздействие за намаляване на грешките в свързаните с отчетите операции.

•   Напредъкът, постигнат в изпълнението на плана за действие

В последната си оценка[1] Комисията счете, че планът за действие е бил напълно завършен в началото на 2009 г. Изпълнението на плана беше забавено в сравнение с първоначалния график, в който като краен срок беше определен краят на 2007 г.

Становището на Комисията обаче се нуждае от известно пояснение.

Първо, въпреки че 13 от 16-те първоначални действия наистина бяха завършени, три не можаха да бъдат изпълнени или бяха отсрочени за изпълнение по други начини. От тези три действия първото е установяването на общи принципи за вътрешен контрол в предложението за преразгледания Финансов регламент (действие 2). Тъй като Комисията не постигна политическо споразумение за включване на специални разпоредби относно вътрешния контрол, целта на това действие беше постигната с член 28А, който установява принципа за ефективен и ефикасен вътрешен контрол при изпълнението на бюджета. Второто действие се отнася до междуинституционалния диалог относно риска от грешки (действие 4). Тъй като понятието за допустима степен на риск не можеше да бъде включено във Финансовия регламент, Комисията реши да завърши това действие чрез определяне на концепцията за „остатъчен риск от грешки“ и съсредоточаване на своите усилия върху събирането на неправомерно изплатени средства в случай на грешки. Третото действие засяга ползата от декларациите за управление извън споделеното и непрякото централизирано управление (действие 6). То беше отменено, но само за да бъде осъществено по друг начин.

Второ, сред действията, които се считат за завършени, има такива, които могат да се възприемат като подвеждащи по отношение на това, което се е очаквало. Например опростяването на законодателството за периода 2007—2013 г. не беше толкова всеобхватно, колкото се очакваше, тъй като планът за действие беше изготвен твърде близо по време до приемането на това законодателство, за да доведе до значителни промени. Друг пример е допустимият риск от грешки в свързаните с отчетите операции. Обсъждането на този въпрос продължава, но все още не е постигнато задоволително решение.

•   Въздействието на плана за действие върху намаляването на грешките в свързаните с отчетите операции.

Въздействието на плана за действие не може да се разглежда като напълно задоволително. Всъщност досега Комисията все още не е получила положителна декларация за достоверност от Сметната палата. Тя получава отрицателна декларация за достоверност в продължение на осемнадесет поредни години.

По-точно в доклада относно декларацията за достоверност за 2011 г. Палатата заключи, че като цяло плащанията са съществено засегнати от грешки. Тя също така прецени, че като цяло системите за надзор и контрол са само частично ефективни. Палатата установи наличието на правилно управление на средствата и ефективен вътрешен контрол само в областта на административните разходи, външните отношения, помощта и политиката на разширяване.

Освен това не беше забелязано значително подобрение в сравнение с доклада относно декларацията за достоверност за 2010 г. Общият процент на грешките в свързаните с отчетите операции е нараснал от 3,7 % на 3,9 %. Въпреки че този процент е намалял по отношение на регионалната политика, той се е повишил по отношение на политиката в областта на селското стопанство и политиката за развитие на селските райони.

По този начин напредъкът, постигнат в началото на програмния период, вече може да е достигнал своя предел, въпреки че Комисията непрекъснато подчертава, че резултатите няма да бъдат незабавни.

2.  Изслушването на 22 април 2013 г.: основните предизвикателства.

2.1.        Последващи действия във връзка с освобождаването от отговорност за финансовата 2011 година

Когато става дума за плана за действие за интегрирана рамка за вътрешен контрол, изниква един-единствен въпрос: защо Комисията не постигна положителна декларация за достоверност?

Провали ли се планът за действие? Зле формулиран ли беше той или зле изпълнен?

Какво възнамерява да предприеме Комисията сега?

Дебатът относно интегрираната рамка за вътрешен контрол обаче се осъществява и в рамките на последващите действия по отношение на резолюцията относно освобождаването от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета за финансовата 2011 година, приета на пленарното заседание през април 2013 г., която дава някои нови насоки на Комисията.

Първите три приоритетни действия, които тази последна резолюция изисква от Комисията, имат за цел да проправят пътя за нов напредък по въпроса за декларацията за достоверност.

Съобщението относно защитата на бюджета на ЕС, първото приоритетно действие, ще даде възможност на Комисията да докаже ефикасността на своята система за събиране на неправомерно изплатени средства.

Второ, обменът на добри практики между службите на Комисията, отговарящи за финансовото управление, изискван от Парламента, следва да има някакво положително въздействие върху процента на грешките, а що се отнася до третия приоритет, който е оценяване на финансовите резултати, Парламентът решително насърчава Комисията да премине към нова култура по отношение на изпълнението.

2.2.     Императивният характер на опростяването

Що се отнася до императивния характер на опростяването (вж. действия 1, 2 и 3 по-горе), няма съмнение, че този принцип следва да се прилага за следващия програмен период (2014—2020 г.). Излишно е да се споменава, че опростяването е отговорност, споделяна от всички институции, които участват в процеса на вземане на решения, и че Парламентът следва също да има предвид този категоричен императив.

2.3.     Декларации за управление и достоверност на одита

Що се отнася до декларациите за управление и достоверност на одита, новият Финансов регламент въвежда специални инструменти под формата на годишни декларации на различни равнища.

Управителните органи на държавите членки ежегодно предоставят на Комисията своите отчети за разходите, придружени от декларация за управлението, годишно обобщение на окончателните им одитни доклади и на осъществения контрол, както и становище на независим одитен орган (член 59 от новия Финансов регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012).

В допълнение държавите членки могат да предоставят доброволни декларации, подписани на подходящото равнище и основани на тази информация.

Качеството на тези декларации ще бъде от изключителна важност, тъй като процедурите по освобождаване от отговорност показват, че първият срещан проблем при настоящата система на годишни обобщения се отнася до надеждността на цифрите, представени от държавите членки.

По различни поводи Парламентът е изказвал съжаление във връзка с факта, че годишните обобщения, въведени в законодателството в резултат на междуинституционалното споразумение относно финансовите перспективи за периода 2006—2013 г., не са били ценен източник на информация за оценка на съответствието и резултатите на бенефициентите. В резолюцията, придружаваща решението му относно освобождаването от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета за финансовата 2011 година, Парламентът отправя искане към Комисията да анализира силните и слабите страни на националните системи за контрол въз основа на получените годишни обобщения и настоятелно я призовава да предприеме незабавни действия, за да гарантира, че следващите годишни обобщения ще са полезни за оценяване на резултатите на бенефициентите.

Парламентът също така призовава Комисията да създаде в краткосрочен план, в сътрудничество с държавите членки, образец за националните декларации за управление, който ще ги направи съдържателни и сравними, както и да подпомага държавите членки при предоставянето на тези доброволни декларации за управлението съгласно посоченото в член 59, параграф 5 от новия Финансов регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012, като насърчава най-добрите практики.

2.4.     Допустим риск от грешки, подходи, ориентирани към съответствието и към резултатите

Концепцията за допустим риск от грешки беше въведена за първи път на равнище ЕС от Европейската сметна палата в нейното становище № 2/2004 за „единния одит“. Според Палатата „всяка система за контрол е съпоставка между разходите по извършването на предвидения интензитет на проверките, от една страна, и ползите, които тези процедури носят, от друга. В общностния контекст ползите са свързани с намаляването на риска от пилеене на средства и свеждането на риска от грешка до приемливи нива.“

Комисията включи предложенията на Палатата в плана си за действие за интегрирана рамка за вътрешен контрол и посочи в своето съобщение, озаглавено „Към общо разбиране на концепцията за допустим риск от грешки“ (COM(2008)0866), че допълнителните разходи за допълнителен контрол следва да се имат предвид при определянето на нови стратегии за контрол.

Единният целеви показател от 2 % или прагът на същественост не отчита различните профили на риска при различните политики. Според Комисията би било възможно бюджетният орган да определи различни прагове на същественост въз основа на политическите императиви, ползите от дадена политика, присъщия риск, потенциала за по-нататъшно опростяване и допълнителните разходи, свързани с намаляването на процента на грешки, чрез повече контрол.

Досега Парламентът считаше, че подходът за допустим риск от грешки не следва да бъде изолиран и ограничен технически инструмент. Той следва да бъде интегриран елемент в цялостното управление на бюджета и следва да улесни по-рационалното и по-гъвкаво изпълнение на бюджета, давайки на отговарящите за изпълнението му по-голяма свобода на действие, като специално се вземат под внимание разходите за контрол, независимо дали са направени от Комисията или държавите членки.

Този предпазлив подход е в съответствие с постоянно изразяваното от Парламента становище, че процентът на грешки следва да бъде последователно намаляван.

В последната си резолюция за освобождаване от отговорност Парламентът изразява недоумението си от увеличението на най-вероятния процент на грешки, защото то обръща положителната тенденция, наблюдавана през предходните години, и поради това призовава Комисията да предприеме необходимите мерки, с цел постигане на тенденция, показваща постоянен спад на процента грешки. Парламентът също така счита, че постигането на тази цел е съществена част от получаването на пълната стойност за разходите на ЕС в бъдеще и напредъка към положителна декларация за достоверност.

Но на този подход на Парламента в подкрепа на най-ниския приемлив процент на грешки като че ли се противопоставят новите тенденции към оценки, основани в по-голяма степен на резултатите.

В дейността си по освобождаване от отговорност Парламентът възприема анализа на Палатата, съсредоточен върху „получаване на резултати от бюджета“.

Съгласно член 318 от ДФЕС Комисията е длъжна да представя доклад за оценка на финансите на Съюза, въз основа на постигнатите резултати и съгласно Договора този доклад, заедно със специалните доклади на Палатата, е важен елемент, допринасящ за преценката на Парламента при вземането на решение за освобождаване от отговорност. Така подходът, ориентиран към съответствието, във все по-голяма степен се допълва от подход, ориентиран към резултатите.

С други думи, традиционният подход по отношение на декларацията за достоверност, основан на одитите за съответствие и определящ относителните разходи, свързани с политиките на ЕС, се допълва от подход, ориентиран към резултатите, основаващ се на постигнатите резултати.

И двата подхода следва да бъдат прилагани, т.е. намаляване на разходите, свързани с политиките на ЕС, и максимално увеличаване на ползите от тях. В последния си доклад за освобождаване от отговорност Парламентът повтори препоръките на Палата за измерване на политическите резултати чрез ясни цели и показатели за европейска добавена стойност и подчерта становището, че показателите за въздействието следва да бъдат свързани със срокове и количествени цели. Парламентът също така изтъкна необходимостта от осигуряване на съгласуваност между целите, показателите и задачите, посочени в изготвения от службите на Комисията план за управление и докладвани в годишните отчети за дейността.

2.5.   Подходи, ориентирани към съответствието и към резултатите: двете страни на една и съща монета.

Разходите и резултатите са неразривно свързани в политическата преценка, правена от Парламента, когато освобождава от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета; тази преценка следва да се основава на по-формален модел. Поради това текущата практика на одит на резултатите може да е повратна точка в историята на освобождаването от отговорност и по въпроса за декларацията за достоверност. Въпросът е дали ще бъде възможно да се формализира подходът за оценка на резултатите в сравним модел, като модела, използван за декларацията за достоверност.

Всеки напредък в тази посока ще бъде възможен само с пълното сътрудничество на всички заинтересовани страни, т.е. на Сметната палата и на бюджетния орган, но също и на националните правителства и администрации, на върховните одитни институции и на националните парламенти.

За повече информация: Control systems — European Commission

http://ec.europa.eu/budget/biblio/documents/control/control_en.cfm

Щаунер, Габриеле (2) – Европейски парламент

http://www.europarl.europa.eu/RegistreWeb/search/simple.htm?language=EN&fulltext=2008%2F0110 (COD)&auteur=Stauner+Gabriele

  • [1]  Вж. съобщение на Комисията, озаглавено „Доклад за отражението на Плана за действие на Комисията за интегрирана рамка за вътрешен контрол“, COM(2009)0043 окончателен.

РЕЗУЛТАТ ОТ ОКОНЧАТЕЛНОТО ГЛАСУВАНЕ В КОМИСИЯ

Дата на приемане

28.5.2013 г.

 

 

 

Резултат от окончателното гласуване

+:

–:

0:

23

0

0

Членове, присъствали на окончателното гласуване

Inés Ayala Sender, Zigmantas Balčytis, Zuzana Brzobohatá, Andrea Češková, Ryszard Czarnecki, Martin Ehrenhauser, Jens Geier, Ingeborg Gräßle, Bogusław Liberadzki, Monica Luisa Macovei, Jan Mulder, Eva Ortiz Vilella, Monika Panayotova, Crescenzio Rivellini, Paul Rübig, Petri Sarvamaa, Bart Staes, Georgios Stavrakakis, Michael Theurer

Заместник(ци), присъствал(и) на окончателното гласуване

Philip Bradbourn, Monika Hohlmeier, Karin Kadenbach, Véronique Mathieu Houillon, Markus Pieper, Barbara Weiler