ZPRÁVA o integrovaném rámci vnitřní kontroly

3. 6. 2013 - (2012/2291(INI))

Výbor pro rozpočtovou kontrolu
Zpravodajka: Andrea Češková

Pozměňovací návrhy

• 001-001 (PDF - 127 KB)
• 001-001 (DOC - 75 KB)
• 002-002 (PDF - 125 KB)
• 002-002 (DOC - 72 KB)

NÁVRH USNESENÍ EVROPSKÉHO PARLAMENTU

o integrovaném rámci vnitřní kontroly

(2012/2291(INI))

Evropský parlament,

   s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie (SFEU),

   s ohledem na stanovisko Evropského účetního dvora č. 2/2004 k modelu „jednotného auditu“ (a návrhu rámce vnitřní kontroly Společenství)[1],

   s ohledem na sdělení Komise o plánu integrovaného rámce vnitřní kontroly (COM(2005)0252),

   s ohledem na sdělení Komise o akčním plánu Komise na zřízení integrovaného rámce vnitřní kontroly (COM(2006)0009),

   s ohledem na první pololetní zprávu o hodnocení provádění akčního plánu Komise na zřízení integrovaného rámce vnitřní kontroly zveřejněnou dne 19. července 2006 (SEC(2006)1009), na základě požadavku Parlamentu vyjádřeného v usnesení o udělení absolutoria za rozpočtový rok 2004,

   s ohledem na průběžnou zprávu Komise o pokroku zveřejněnou v březnu 2007 (KOM(2007)0086), která popisuje dosažený pokrok a oznamuje některá dodatečná opatření,

   s ohledem na sdělení Komise z února 2008 (COM(2008)0110) a pracovní dokument útvarů Komise připojený k tomuto sdělení (SEC(2008)0259),

   s ohledem na sdělení Komise z února 2009 s názvem Zpráva o dopadu akčního plánu Komise na zřízení integrovaného rámce vnitřní kontroly (COM(2009)0043),

   s ohledem na článek 48 jednacího řádu,

   s ohledem na zprávu Výboru pro rozpočtovou kontrolu (A7-0189/2013),

A. vzhledem k tomu, že podle článku 317 SFEU plní Komise rozpočet na vlastní odpovědnost, v souladu se zásadami řádného finančního řízení, ve spolupráci s členskými státy;

B.  vzhledem k tomu, že poté, co bylo finanční nařízení pozměněno nařízením (ES, Euratom) č. 1995/2006, tvoří zásada účinné vnitřní kontroly jednu z rozpočtových zásad tohoto nařízení, jak navrhovala Komise ve výše uvedeném akčním plánu;

C. vzhledem k tomu, že nejpřesvědčivějším způsobem, jak může Komise prokázat svůj skutečný zájem na dosažení transparentnosti a řádného finančního řízení, je udělat vše pro podporu opatření usilujících o zlepšení kvality finančního řízení s cílem získat od Evropského účetního dvora pozitivní prohlášení o věrohodnosti (DAS[2]);

D. vzhledem k tomu, že všechny instituce a členské státy musí spolupracovat ve snaze o obnovení důvěry evropských občanů ve finanční výkonnost Unie;

E.  vzhledem k tomu, že na základě doporučení Evropského účetního dvora[3], usnesení Parlamentu o udělení absolutoria za rozpočtový rok 2003[4] a na základě závěrů Rady ECOFIN ze dne 8. listopadu 2005 Komise v lednu 2006 přijala akční plán na zřízení integrovaného rámce vnitřní kontroly (dále jen „akční plán“) s cílem podpořit strategický cíl, jímž je obdržet od Evropského účetního dvora kladné prohlášení o věrohodnosti;

F.  vzhledem k tomu, že se akční plán zaměřil na nedostatky v tehdejších kontrolních strukturách Komise a určil 16 oblastí, v nichž bylo třeba do konce roku 2007 přistoupit k opatřením, přičemž byla zohledněna skutečnost, že zlepšení finančního řízení v Unii je nutné podpořit podrobným sledováním kontrol v Komisi a členských státech;

Provádění akčního plánu

1.  poukazuje na to, že pokrok dosažený při naplňování cílů akčního plánu musí být měřen nejen provedením každého opatření, ale také jeho dopadem na snižování výskytu chyb v podkladových transakcích;

2.  poznamenává, že sama Komise uvedla, že akční plán byl v plném rozsahu dokončen počátkem roku 2009, i když 3 ze 16 původních opatření se nepodařilo uskutečnit nebo jejich obsah byl v praxi prosazen jinými způsoby;

3.  poukazuje zejména na to, že článek 32 nového finančního nařízení stanoví zásadu účinné a účelné vnitřní kontroly a že článek 33 téhož nařízení stanoví, že při předkládání revidovaných nebo nových návrhů výdajů provede Komise odhad nákladů a přínosů kontrolních systémů a odhad míry rizika výskytu chyb;

4.  uvádí také, že pokud jde o koncept „přijatelného rizika chyb“, rozhodla se Komise dokončit toto opatření tak, že definuje koncept „zbytkového rizika chyb“;

5.  vyslovuje politování nad skutečností, že ke zjednodušení právních předpisů z období 2007–2013 nedošlo v rozsahu, který by naplnil očekávání;

6.  vyslovuje politování nad skutečností, že závazek Komise obdržet zcela pozitivní DAS se nepodařilo splnit, a poukazuje zejména na to, že ve své zprávě o prohlášení o věrohodnosti za rok 2011 vyslovil Účetní dvůr závěr, že celkové platby jsou ve významném (materiálním) rozsahu zatíženy chybami, a shledal, že systémy dohledu a kontroly byly obecně pouze částečně účelné;

7.  konstatuje, že celková míra chyb u uskutečněných operací vzrostla v roce 2010 ze 3,3 % na 3,7 % a v roce 2011 vzrostla na 3,9 %; lituje zvratu pozitivního trendu, který byl zaznamenán v minulých letech a obává se nástupu trendu růstu míry chyb v budoucích letech;

8.  konstatuje, že Komise má i nadále za cíl získat pozitivní DAS, přičemž Parlament ve svém usnesení o udělení absolutoria za rok 2011 vyjádřil hluboké politování nad tím, že platby jsou i nadále ve významném (materiálním) rozsahu zatíženy chybami;

9.  vyzývá proto Komisi, aby učinila nezbytné kroky k dosažení trvale sestupného trendu míry chybovosti;

Co je špatně?

10. sdílí názor Účetního dvora a Komise[5] ve věci toho, že systém jednotného auditu nefunguje a že kontrolní systémy zřízené členskými státy nevyužívají plně svých možností;

11. v tomto ohledu připomíná, že v roce 2011 měly v oblasti regionální politiky u více než 60 % chyb zjištěných Účetním dvorem členské státy dostatek informací, aby na některé chyby přišly a napravily je ještě předtím, než požádaly Komisi o příslušné platby;

12. konstatuje, že složitá a netransparentní pravidla ztěžují provádění programů a následně i jejich kontrolu; znepokojuje jej, že to může vést ke vzniku mnoha chyb a může dávat prostor k podvodům;

13. konstatuje, že kontrolní orgány Komise se nemohou spolehnout na výsledky kontrolních orgánů jednotlivých členských států;

14. konstatuje, že existuje zásadní nesoulad mezi Účetním dvorem, který věří, že lze chybám předcházet, a Komisí, která se spoléhá na pozdější finanční opravy a zpětné vymáhání prostředků; vyzývá proto členské státy, aby zpřísnily kontrolu na nejnižší úrovni provádění programů;

Co dělat?

15. vyzývá Komisi, aby důsledně uplatňovala čl. 32 odst. 5 nového finančního nařízení v případě dlouhodobě vysoké chybovosti, kdy následně zjistí nedostatky v kontrolních systémech, analyzuje náklady a přínosy případných nápravných opatření a přijme nebo navrhne vhodná opatření, jako je zjednodušení platných ustanovení, zdokonalení systémů kontrol a přepracování programu nebo prováděcího rámce;

16. vyzývá členské státy, aby posílily své systémy dohledu a kontroly, a zejména aby zajistily spolehlivost svých ukazatelů a statistik;

17. se znepokojením konstatuje, že v letech 2010 a 2011 v oblasti regionální politiky zjistil Účetní dvůr, že se Komise nemůže plně spolehnout na vnitrostátní kontrolní orgány a považovat výsledky jejich práce za věrohodné, a žádá členské státy, aby tuto situaci napravily;

18. vyzývá členské státy, aby přijaly plnou odpovědnost za své účty a předkládaly Komisi spolehlivé údaje prostřednictvím prohlášení o vnitrostátní správě podepsaného na příslušné politické úrovni;

19. vyzývá Komisi, aby motivovala členské státy ke spolupráci tak, aby byly prostředky daňových poplatníků využívány v souladu se zásadami řádného finančního řízení, a to buď vhodně nastavenými výhodami, nebo přísnými sankcemi či pozastavením toku peněz, a to zejména proto, aby byla obnovena důvěra občanů EU v její instituce;

20. vyzývá Komisi, aby harmonizovala postupy v rámci svých útvarů;

21. se znepokojením poznamenává, že nedostatky v práci vnitrostátních orgánů, které zjistil Účetní dvůr, by mohly být také důsledkem „pochybenosti a střetu zájmů, které vyplývají se samé podstaty sdíleného řízení“[6], protože aby vnitrostátní kontrolní orgány získaly status jednotného auditu, musí pracovat účinně a současně musí být jimi hlášená chybovost pod 2 %, což mohlo být motivací k nahlašování menší míry zjištěných nedostatků;

22. vyzývá proto Komisi, aby byla při certifikaci vnitrostátních řídících a kontrolních orgánů přísnější a zavedla ty správné pobídky a účinný systém sankcí;

23. vyzývá příslušné instituce EU, aby přehodnotily, zda je dvouprocentní výše míry chybovosti adekvátně nastavenou a dosažitelnou hranicí pro všechny oblasti politiky EU;

Opatření v návaznosti na absolutorium Komisi za rok 2011

24. opakuje svůj požadavek, aby členské státy vydávaly na patřičné politické úrovni prohlášení o vnitrostátním řízení, a žádá Komisi, aby sestavila vzorový model takového prohlášení;

25. domnívá se, že princip povinného prohlášení o vnitrostátním řízení by měl být zahrnut do interinstitucionální dohody připojené k rozhodnutí o víceletém finančním rámci;

26. poukazuje na to, že „přetrvávající neexistence důvěryhodného systému vnitrostátních prohlášení bude i nadále ochromovat důvěru, kterou mohou mít občané EU v tento model a finanční prostředky EU a správce těchto prostředků“[7];

27. připomíná, že tři první prioritní opatření, která požadoval od Komise Parlament při udělování absolutoria za rok 2011, mají za cíl vytvořit podmínky pro další pokrok v otázce DAS;

28. zvláště připomíná, že Komise by měla každoročně – poprvé v září 2013 – předkládat Parlamentu, Radě a Účetnímu dvoru sdělení, v němž zveřejní všechny částky (v nominálních hodnotách), které během předchozího roku získala díky finančním opravám a zpětnému získávání prostředků, a to pro všechny způsoby řízení na úrovni Unie a členských států[8];

29. trvá na tom, aby toto sdělení bylo předloženo včas, aby je mohl prozkoumat EÚD ještě před zveřejněním své výroční zprávy;

30. opakuje svou výzvu Komisi, aby učinila pokrok při zveřejňování přesnějších a spolehlivějších údajů ohledně vracení prostředků a finančních oprav a aby předložila informace uvádějící pokud možno současně rok, v němž se platba uskutečnila, rok, v němž byla související chyba zjištěna, i rok, v němž byly informace o vracení prostředků nebo o finančních opravách uvedeny ve vysvětlivkách k účetnictví[9];

31. poukazuje na to, že všechna opatření přijatá s cílem snížit chybovost by měla být doplněna novou „kulturou výkonnosti“; útvary Komise by měly ve svém plánu řízení stanovit určitý počet cílů a ukazatelů v souladu s požadavky Účetního dvora ohledně významnosti, srovnatelnosti a spolehlivosti; ve svých výročních zprávách by měly útvary vyhodnotit svou výkonnost tak, že shrnou dosažené výsledky ve vztahu k hlavním politikám Komise; informace o výkonnosti jednotlivých útvarů budou doplněny zprávou s celkovým hodnocením výkonnosti Komise podle článku 318 SFEU[10];

32. připomíná, že Komise by měla změnit strukturu výše uvedené hodnotící zprávy tak, že rozliší vnitřní politiky od vnějších a v oddílu věnovaném vnitřním politikám se zaměří na strategii Evropa 2020 jako na hlavní hospodářskou a sociální politiku Unie; Komise by měla klást důraz na dosažení pokroku při uskutečňování stěžejních iniciativ;

33. dále zdůrazňuje, že ukazatele výkonnosti by měly být plně začleněny do všech návrhů nových politik a programů;

34. požaduje, aby pokyny, které dal Parlament Komisi v bodě 1 usnesení připojeného k jeho rozhodnutí o udělení absolutoria za rok 2011 k tomu, jak vypracovat hodnotící zprávu podle článku 318 SFEU, by měly být zahrnuty do interinstitucionální dohody připojené k rozhodnutí o víceletém finančním rámci;

Rozpočet založený na výkonnosti

35. sdílí názor vyslovený Evropským účetním dvorem, že nemá smysl se snažit měřit výkonnost, pokud nebyl rozpočet sestaven na základě ukazatelů výkonnosti[11], a žádá, aby byl vytvořen model sestavování veřejných rozpočtů založený na výkonnosti, v jehož rámci jsou u každé rozpočtové položky uvedeny cíle a výstupy, které se budou měřit ukazateli výkonnosti;

36. žádá Komisi, aby zřídila pracovní skupinu složenou ze zástupců Komise, Parlamentu, Rady a Účetního dvora, která bude jednat o nezbytných opatřeních, která je třeba učinit, aby bylo možno zavést takovýto rozpočet založený na výkonnosti, a vypracuje pro tento účel plán postupu s časovým rozvrhem;

Zjednodušení

37. vyzývá všechny strany zapojené do rozhodovacího procesu týkajícího se právních předpisů a programů v období po roce 2013, aby měly na zřeteli nutnost respektovat kategorický imperativ zjednodušení tím, že se sníží počet programů a budou stanoveny přiměřené a nákladově efektivní kontroly a zjednodušená pravidla způsobilosti a metody určování nákladů;

***

38. pověřuje svého předsedu, aby předal toto usnesení Radě, Komisi, Evropskému účetnímu dvoru a vládám a parlamentům členských států.

• [1]  Úř. věst. C 107, 30.4.2004, s. 1.
• [2]  Zkratka utvořená z francouzského výrazu „déclaration d'assurance“.
• [3]  Stanovisko č. 2/2004 (Úř. věst. C 107, 30.4.2004, s. 1 – stanovisko k „jednotnému auditu“).
• [4]  Úř. věst. L 196, 27.7.2005, s. 4.
• [5]  Příspěvky, s nimiž vystoupili Kersti KALJULAIDOVÁ a Manfred KRAFF na slyšení na téma integrovaného rámce vnitřní kontroly, které pořádal výbor CONT dne 22. dubna.
• [6]  Příspěvek Kersti KALJULAIDOVÉ na slyšení na téma integrovaného rámce vnitřní kontroly, které pořádal výbor CONT dne 22. dubna.
• [7]  Příspěvek, s nímž na tomtéž slyšení vystoupil Jules MUIS.
• [8]  Usnesení připojené k rozhodnutí o udělení absolutoria Komisi za rok 2011, bod 1 písm. a).
• [9]  Usnesení připojené k rozhodnutí o udělení absolutoria Komisi za rok 2011, bod 61.
• [10]  Usnesení připojené k rozhodnutí o udělení absolutoria Komisi za rok 2011, bod 1 písm. ab), ae) a af).
• [11]  Příspěvek Kersti Kaljulaidové na slyšení na téma integrovaného rámce vnitřní kontroly, které pořádal výbor CONT dne 22. dubna 2013.

VYSVĚTLUJÍCÍ PROHLÁŠENÍ

V červnu 2005 přijala Komise plán postupu (roadmap) ohledně integrovaného rámce vnitřní kontroly. Jeho cílem bylo naplnit její závazek získat před koncem jejího funkčního období pozitivní prohlášení o věrohodnosti (DAS). Provádění tohoto akčního plánu bylo zahájeno v roce 2006.

Tento pracovní dokument má zaprvé za cíl posoudit pokrok a výsledky, jichž Evropská komise dosáhla při plnění tohoto plánu postupu. Ve druhé části se dokument zabývá problémy a otázkami týkajícími se budoucnosti integrovaného rámce vnitřní kontroly.

1.  Plán integrovaného rámce vnitřní kontroly: původ, obsah a úspěchy

1.1      Původ

V roce 2005 se Komise rozhodla učinit praktické kroky ve snaze o získání pozitivního prohlášení o věrohodnosti (DAS). V listopadu 2010 Evropský účetní dvůr již podesáté uvedl, že v žádné části souhrnného rozpočtu nezískal přiměřené ujištění o správnosti plateb. Kromě toho během postupu udělování absolutoria za rok 2003 Parlament a Rada naléhavě vyzvaly Komisi, aby jednala a snažila se tuto situaci vyřešit. Konečně, při přípravě finančního výhledu (na období 2006–2013) se naskytly příležitosti změnit právní základy, a tak vznikla možnost aktivovat další hybné páky k získání pozitivního DAS.

Ve snaze získat pozitivní DAS Komise zaměřila své úsilí na zlepšení rámce vnitřní kontroly. Proč?

Zaprvé, systém monitorování a vnitřní kontrola neskýtaly dostatečné záruky, aby mohl Účetní dvůr vydat pozitivní prohlášení o věrohodnosti, pokud jde o legalitu a správnost uskutečněných operací.

Zadruhé, ve zvláštní zprávě z roku 2004 upozornil Účetní dvůr na selhání rámce interního auditu používaného v EU a následně dal doporučení, jak model auditu zdokonalit.

Zatřetí, Komise dostala jednoznačný politický mandát provést reformu modelu interního auditu. Podle Wynnovy zprávy o udělení absolutoria za rok 2003 Parlament jednoznačně vyzval Komisi, aby vypracovala akční plán pro zavedení rámce vnitřní kontroly Společenství.

Ve svém doporučení pro Parlament v rámci udělování absolutoria za rok 2003 Rada také Komisi vyzvala, aby pokračovala ve svém úsilí dále rozpracovat jasnou a komplexní strategii auditu a kontroly.

1.2      Obsah

Plán postupu měl sblížit stávající rámec auditu a model auditu, který vypracoval Účetní dvůr. Model auditu navržený Účetním dvorem – tzv. model jednotného auditu – je založen na integrovaném řetězci aktérů, kteří pracují koherentním způsobem a podle společných zásad a odpovídají za své vlastní kontroly v každé fázi procesu.

Zavedení takového modelu předpokládá, že Komise provede na své úrovni potřebná opatření, ale také že se do této reformy plně zapojí členské státy, které spravují až 80 % prostředků EU v rámci sdíleného řízení.

Na základě posouzení nedostatků se Komise rozhodla provést šestnáct konkrétních opatření rozdělených do čtyř témat

První téma se týká zjednodušení a společných zásad kontroly (opatření 1–4). Opatření 1, které se týká zjednodušení, má za cíl zamezit tomu, aby obtíže při uplatňování kritérií způsobilosti vedly k nezákonným postupům a nesrovnalostem. Druhé a třetí opatření se týkají stanovení společných zásad a harmonizace podoby kontrolních strategií používaných Komisí a členskými státy. Cílem je poskytnutí jednoznačnějších a komplexnějších důkazů o tom, že systémy dohledu a kontroly existují, fungují a jsou schopny udržet riziko vzniku chyb v rozumných mezích. Posledním opatřením v rámci tohoto tématu je zahájení dialogu s Parlamentem a Radou o přijatelné míře rizik v podkladových transakcích. Touto formou budou Účetnímu dvoru vyjasněna očekávání orgánů příslušných k udělení absolutoria.

Druhé téma se týká prohlášení o řízení a věrohodnosti auditu (opatření 5–8). Jeho cílem je poskytnout dostatečné ujištění o správnosti a legalitě podkladových transakcí na každé z úrovní plnění rozpočtu EU. Bude posílena odpovědnost každého z aktérů a pro Komisi bude snazší na své úrovni doložit, že jsou prostředky EU spravovány správným způsobem. V zájmu dosažení tohoto cílem byl Parlament pro to, aby členské státy podávaly na nejvyšší politické úrovni ex-ante prohlášení o zveřejnění a ex-post prohlášení o věrohodnosti. Jeho návrh však narazil na určitý odpor v Radě Ecofin. Jako kompromis mezi těmito odlišnými postoji navrhla Komise, aby členské státy určily koordinační orgán na národní úrovni pro každou oblast politiky, který bude podávat souhrnné zprávy o prohlášeních o řízení na provozní úrovni (opatření 5). Komise rovněž chtěla posoudit užitečnost prohlášení o řízení mimo rámec režimu sdíleného a nepřímého centralizovaného řízení (opatření 6). Konečně, Komise vyjádřila vůli v širším měřítku podporovat roli nezávislých auditů a nejvyšších kontrolních orgánů členských států s cílem získat dodatečné ujištění o legalitě a správnosti podkladových transakcí (opatření 7 a 8).

Třetí téma má za cíl maximalizovat úroveň kontroly, čehož lze dosáhnout bez zvyšování vynakládaných zdrojů (opatření 9 až 11). Pro tento účel akční plán prosazuje zaprvé lepší koordinaci mezi kontrolními orgány s cílem minimalizovat zdvojování činností. Přesněji řečeno, toto opatření zahrnuje sdílení výsledků auditu a návazných opatření mezi auditory a také stanovení společné auditní strategie a lepší koordinaci při plánování auditů (opatření 9). Zadruhé se akční plán zaměřuje na náklady a přínosy kontroly rizika chyb v podkladových transakcích. Cílem je nalézt vhodnou rovnováhu mezi náklady na kontrolu a přínosy těchto kontrol (opatření 10 a 11).

Čtvrté a poslední téma akčního plánu se věnuje velice rozmanitému charakteru jednotlivých politik EU, a obsahuje tedy opatření k zamezení nedostatkům specifickým pro určitý sektor (opatření 12 až 16). Zaprvé, na základě zjištěných nedostatků v každé z oblastí politiky učinily útvary Komise kroky k odstranění těchto nedostatků prostřednictvím ročních plánů řízení a podají zprávy o dosaženém pokroku formou výročních zpráv o činnosti (opatření 12). Zadruhé, několik opatření má zlepšit kontroly strukturálních fondů, u nichž je největší riziko chyb (opatření 13 až 15). Mezi těmito iniciativami Komise navrhla provést další analýzy dosavadních selhání systému dohledu s cílem zlepšit stávající pokyny a prosazovat „dohody důvěry“, jimiž se členské státy mohou zavázat, že zajistí věrohodnost ročního auditu (opatření 13 až 15). Konečně poslední opatření se týká zavedení společných pokynů pro jednotlivé skupiny politik (opatření 16).

1.3.     Pokrok dosažený při provádění akčního plánu

Dosažený pokrok se musí měřit dvěma kritérii: naplňováním cílů akčního plánu a jeho dopadem na snižování výskytu chyb v podkladových transakcích.

•   Pokrok dosažený při naplňování cílů akčního plánu

Ve svém posledním posouzení[1] se Komise vyjádřila v tom smyslu, že akční plán byl plně dokončen počátkem roku 2009. Uskutečnění plánu se proti původnímu harmonogramu opozdilo: plánovaný termín dokončení byl konec roku 2007.

Vyjádření Komise je však třeba podrobněji upřesnit.

Zaprvé, skutečně provedeno bylo 13 ze 16 původních opatření, 3 opatření se nepodařilo uskutečnit nebo byl jejich obsah v praxi prosazen jinými způsoby. Prvním z těchto 3 opatření je stanovení společných zásad vnitřní kontroly v návrhu revidovaného finančního nařízení (opatření 2). Jelikož se Komisi nepodařilo dosáhnout politické dohody na vložení specifických ustanovení o vnitřní kontrole, cíle tohoto opatření bylo dosaženo prostřednictvím článku 28a, který stanoví zásadu uplatňování účinné a účelné vnitřní kontroly při plnění rozpočtu. Druhé opatření se týká interinsticionálního dialogu o riziku výskytu chyb (opatření 4). Jelikož se nepodařilo začlenit do finančního zařízení pojem přijatelné míry rizika chyb, rozhodla se Komise dokončit toto opatření tak, že definuje koncept „zbytkového rizika chyb“ a zaměří své úsilí na zpětné získávání prostředků v případě výskytu chyb. Třetí opatření se týká užitečnosti prohlášení o řízení mimo rámec režimu sdíleného a nepřímého centralizovaného řízení (opatření 6). Opatření bylo zrušeno, ale pouze aby jeho cíl byl prosazen jiným způsobem.

Zadruhé, některá z opatření považovaných za dokončená lze vnímat tak, že vzhledem k výsledkům, které se očekávaly, jde o klamné zdání. Například ke zjednodušení právních předpisů v období 2007–2013 nedošlo v míře, která by naplnila očekávání, protože akční plán byl přijat v příliš těsném předstihu před schvalováním právních předpisů na období 2007–2013 na to, aby bylo možno provést výrazné změny. Dalším příkladem je přijatelné riziko chyb, pokud jde o podkladové transakce. Diskuse na toto téma stále probíhá, dosud se však úplně nevytříbilo nějaké uspokojivé řešení.

•   Dopad akčního plánu na snižování výskytu chyb v podkladových transakcích

Dopad akčního plánu nelze vnímat jako plně uspokojivý. Komise totiž dosud neobdržela od Účetního dvora pozitivní DAS. Posloupnost negativních DAS tak trvá osmnáct let.

Přesněji řečeno, ve své zprávě o prohlášení o věrohodnosti za rok 2011 vyslovil Účetní dvůr závěr, že platby jsou ve významném (materiálním) rozsahu zatíženy chybami. Shledal také, že systémy dohledu a kontroly byly obecně pouze částečně účelné. Účetní dvůr označil hospodaření s prostředky za řádné a vnitřní kontrolu za účinnou pouze v oblasti správních výdajů a vnějších vztahů, pomoci a politiky rozšíření.

Navíc ve srovnání s prohlášením o věrohodnosti za rok 2010 nebylo zaznamenáno žádné podstatné zlepšení. Celková míra výskytu chyb v podkladových transakcích se zvýšila: z 3,7 % na 3,9 %. Tato míra se sice snížila u regionální politiky, vzrostla však u politiky v oblasti zemědělství a rozvoje venkova.

Pokrok dosažený na začátku programového období mohl tedy nyní dosáhnout limitu, jakkoli Komise neustále upozorňovala, že výsledky se nedostaví okamžitě.

2.  Slyšení dne 22. dubna 2013: hlavní výzvy

2.1       Opatření v návaznosti na absolutorium za rok 2011

Pokud jde o akční plán na zřízení integrovaného rámce vnitřní kontroly, je pouze jediná otázka, o níž lze diskutovat: proč Komise neobdržela pozitivní prohlášení o věrohodnosti?

Selhal akční plán? Byl špatně koncipován nebo uskutečňován?

A co má Komise nyní v úmyslu dělat?

Diskuse o integrované vnitřní kontrole však probíhá také v rámci postupu navazujícího na rozhodnutí o udělení absolutoria za rozpočtový rok 2011, které přijalo plénum v dubnu 2013 a které dává Komisi některé nové pokyny.

Tři první prioritní opatření, která od Komise toto nejnovější usnesení o absolutoriu požaduje, mají za cíl vytvořit podmínky pro nový pokrok v otázce DAS.

Sdělení o ochraně rozpočtových prostředků EU, tj. první prioritní opatření, bude pro Komisi příležitostí ukázat, jak účinný je její systém zpětného získávání prostředků.

Zadruhé, výměny osvědčených postupů mezi útvary Komise odpovědnými za finanční řízení, které požaduje Parlament, by měly mít určitý dopad na chybovost, a pokud jde o hodnocení finanční výkonnosti, což je třetí prioritou, Parlament rozhodně vyzývá Komisi, aby si osvojila novou „kulturu výkonnosti“.

2.2      Nutnost zjednodušení

Pokud jde o nutnost zjednodušení (viz výše uvedená opatření 1 až 3), není pochyb, že tento princip by měl být uplatněn pro příští programové období 2014–2020. Je samozřejmé, že zjednodušení je společnou odpovědností všech institucí, které se účastní rozhodovacího procesu, a že i Parlament by měl mít tento kategorický imperativ na zřeteli.

2.3      Prohlášení o řízení a věrohodnost auditu

Pokud jde o prohlášení o řízení a věrohodnost auditu, zavádí nové finanční nařízení specifické nástroje v podobě každoročních prohlášení na různých úrovních.

Řídící orgány členských států každoročně poskytnou Komisi výkaz výdajů, k němuž se přikládá prohlášení řídícího subjektu, každoroční souhrn závěrečných zpráv o auditu a kontrol a výrok nezávislého auditora (článek 59 nového finančního nařízení (EU, Euratom) č. 966/2012).

Mimoto mohou členské státy vydat na základě těchto informací dobrovolná prohlášení podepsaná na patřičné úrovni.

Kvalita těchto prohlášení bude nanejvýš důležitá, protože postupy udělování absolutoria vskutku ukázaly, že prvním problémem, který vyvstává u současného systému ročních shrnutí, je spolehlivost údajů poskytnutých členskými státy.

Při různých příležitostech vyslovil Parlament politování nad tím, že roční shrnutí zavedená do právních předpisů v důsledku interinstitucionální dohody o finančním výhledu na období 2006–2013 nejsou hodnotným zdrojem informací pro posouzení toho, zda si příjemci počínají v souladu s právními předpisy nebo jaká je jejich výkonnost. V usnesení připojeném k rozhodnutí o udělení absolutoria za rozpočtový rok 2011 Parlament žádá Komisi, aby na základě obdržených výročních souhrnných zpráv analyzovala silné a slabé stránky vnitrostátních kontrolních systémů, a požaduje, aby Komise přijala okamžitá opatření k zajištění toho, aby se příští výroční souhrnné zprávy uplatnily při hodnocení výkonnosti příjemců.

Parlament také vyzývá Komisi, aby ve spolupráci s členskými státy vytvořila v dohledné době takový vzor pro prohlášení o vnitrostátním řízení, díky němuž budou tato prohlášení smysluplná a porovnatelná, a aby byla členským státům nápomocna při vydávání dobrovolných prohlášení řídících subjektů uvedených v čl. 59 odst. 5 nového finančního nařízení (EU, Euratom) č. 966/2012 tím, že bude podporovat osvědčené postupy.

2.4.     Přijatelné riziko chyb, přístupy souladu a hodnocení výkonnosti

Koncept přijatelného rizika chyb poprvé na úrovni EU zavedl Evropský účetní dvůr ve svém stanovisku na téma jednotného auditu 2/2004. Účetní dvůr argumentoval, že „v jakémkoli kontrolním systému musí být v rovnováze náklady na provádění stanoveného množství kontrol na jedné straně a prospěch, které tyto postupy přinášejí, na straně druhé. V prostředí Společenství tento prospěch znamená snížení rizika plýtvání prostředky a udržení rizika chyb na přijatelné úrovni“.

Komise zahrnula návrhy Účetního dvora do svého akčního plánu na zřízení integrovaného rámce vnitřní kontroly a ve svém sdělení s názvem „Směrem ke společné dohodě o koncepci přijatelného rizika výskytu chyb“, COM (2008)866, upozornila, že při stanovování nových kontrolních strategií by měl být brán zřetel na dodatečné náklady spojené s větším počtem kontrol.

Jednotná mezní hodnota 2 % čili práh významnosti nezohledňuje rozdílné rizikové profily politik. Podle Komise by tedy bylo představitelné, že by rozpočtový orgán stanovil různé prahy s přihlédnutím k politickým imperativům, přínosům politiky, nevyhnutelnému riziku, potenciálu pro další zjednodušení a dodatečným nákladům spojeným se snížením míry výskytu chyb pomocí většího počtu kontrol.

Parlament byl doposud toho mínění, že přístup přijatelného rizika chyby by neměl být izolovaným a úzce technickým nástrojem. Měl by být integrovanou součástí celkové správy rozpočtu a měl by pomáhat plnit rozpočet racionálněji a flexibilněji tím, že poskytne větší prostor těm, kteří jej plní, a bude věnovat zvláštní pozornost nákladům na kontroly, ať již je hradí Komise, nebo členské státy.

Tento obezřetný postoj je ve shodě s trvalými názory, které Parlament vyjadřuje, že by se míra výskytu chyb měla soustavně snižovat.

Ve svém posledním usnesení o absolutoriu vyjádřil Parlament zděšení nad zvýšením nejpravděpodobnější míry chyb, protože ukazuje na zvrat pozitivního trendu, který byl zaznamenán v předchozích letech, a vyzývá proto Komisi, aby přijala nezbytná opatření k dosažení konstantně sestupného trendu ve výskytu míry chyb. Parlament také zastává názor, že dosažení tohoto cíle je nezbytné pro to, aby se v budoucnu výdaje EU plně zhodnotily a nastal pokrok ve snaze o získání pozitivního DAS.

Tento postoj Parlamentu ve prospěch nejnižší přijatelné míry výskytu chyb je však určitým způsobem vyvážen novými snahami o směřování k většímu hodnocení výkonnosti.

Při svém rozhodování o udělení absolutoria Parlament přihlíží k analýze Účetního dvora zaměřené na „výsledky, jichž bylo dosaženo na základě rozpočtu“.

Podle článku 318 SFEU má Komise povinnost předkládat hodnotící zprávu o financích Unie založenou na dosažených výsledcích a podle Smlouvy jde spolu se zvláštními zprávami Účetního dvora o důležitý prvek, který se podílí na formování úsudku Parlamentu při rozhodování o udělení absolutoria. Přístup souladu je tak čím dál více doplňován přístupem přihlížejícím k výsledkům.

Jinými slovy, klasický přístup vydávání DAS na základě auditů souladu a určování relativních nákladů na politiky EU je doplňován přístupem hodnocení výkonnosti, a to na základě dosažených výsledků.

Měly by být nadále uplatňovány oba přístupy, tj. snižování nákladů na politiky EU a maximalizace jejich přínosů. Ve své poslední zprávě o absolutoriu Parlament převzal doporučení Účetního dvora týkající se měření výsledků politik podle jasných cílů a ukazatelů evropské přidané hodnoty a trval na tom, že by pro ukazatele dopadů měly být stanoveny lhůty a vyčísleny související cílové hodnoty. Parlament také trvá na tom, že je třeba dosáhnout konzistentnosti cílů, ukazatelů a cílových hodnot, kterou uvádí plán řízení Komise a o níž jsou podávány informace ve výročních zprávách o činnosti.

2.5.     Přístupy souladu a hodnocení výkonnosti: dvě strany téže mince

Náklady a výsledky jsou vnitřně propojeny s politickým posouzením, které Parlament při udělování absolutoria provádí; toto posouzení by mělo být založeno na formálnějším modelu. V tomto směru je současná praxe auditu výkonnosti možná mezníkem v historii udělování absolutoria a v otázce DAS. Otázka nyní zní, zda by bylo možné formalizovat přístup hodnocení výkonnosti do podoby modelu srovnatelného se současným modelem DAS.

Jakýkoli pokrok v tomto směru by byl možný pouze při dobré spolupráci všech zúčastněných stran, tj. Evropského účetního dvora, rozpočtového orgánu, ale také vlád a správních orgánů členských států, nejvyšších kontrolních orgánů a vnitrostátních parlamentů.

Další informace: Kontrolní systémy – Evropská komise

http://ec.europa.eu/budget/biblio/documents/control/control_en.cfm

Stauner Gabriele (2) – Evropský parlament

http://www.europarl.europa.eu/RegistreWeb/search/simple.htm?language=EN&fulltext=2008%2F0110 (COD)&auteur=Stauner+Gabriele

• [1]     Viz sdělení Komise s názvem Zpráva o dopadu akčního plánu Komise na zřízení integrovaného rámce vnitřní kontroly, COM (2009) 43.

VÝSLEDEK KONEČNÉHO HLASOVÁNÍ VE VÝBORU

Datum přijetí	28.5.2013
Výsledek konečného hlasování	+: –: 0:	23 0 0
Členové přítomní při konečném hlasování	Inés Ayala Sender, Zigmantas Balčytis, Zuzana Brzobohatá, Andrea Češková, Ryszard Czarnecki, Martin Ehrenhauser, Jens Geier, Ingeborg Gräßle, Bogusław Liberadzki, Monica Luisa Macovei, Jan Mulder, Eva Ortiz Vilella, Monika Panayotova, Crescenzio Rivellini, Paul Rübig, Petri Sarvamaa, Bart Staes, Georgios Stavrakakis, Michael Theurer
Náhradník(ci) přítomný(í) při konečném hlasování	Philip Bradbourn, Monika Hohlmeier, Karin Kadenbach, Véronique Mathieu Houillon, Markus Pieper, Barbara Weiler