BERICHT über den Integrierten Internen Kontrollrahmen

3.6.2013 - (2012/2291(INI))

Haushaltskontrollausschuss
Berichterstatterin: Andrea Češková

ENTWURF EINER ENTSCHLIESSUNG DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS

über den Integrierten Internen Kontrollrahmen

(2012/2291(INI))

Das Europäische Parlament,

–   gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV),

   in Kenntnis der Stellungnahme Nr. 2/2004 des Europäischen Rechnungshofes zum Modell der „Einzigen Prüfung“ (und Vorschlag für einen internen Kontrollrahmen der Gemeinschaft)[1],

   in Kenntnis der Mitteilung der Kommission über einen Fahrplan zur Schaffung eines integrierten Internen Kontrollrahmens (KOM(2005)0252),

   in Kenntnis der Mitteilung der Kommission über den Aktionsplan der Kommission für einen Integrierten Internen Kontrollrahmen (COM(2006)0009),

   in Kenntnis des ersten halbjährlichen Berichts über den Fortschrittsanzeiger für die Umsetzung des Aktionsplans der Kommission für einen Integrierten Internen Kontrollrahmen (SEC(2006)1009), der am 19. Juli 2006 im Anschluss an die vom Parlament in seiner Entschließung zur Entlastung für das Haushaltsjahr 2004 erhobene Forderung veröffentlicht wurde,

   in Kenntnis des im März 2007 veröffentlichten Zwischenberichts der Kommission über die erzielten Fortschritte (KOM(2007)0086), in dem die Fortschritte dargelegt und mehrere zusätzliche Maßnahmen angekündigt werden,

   in Kenntnis der Mitteilung der Kommission vom Februar 2008 (COM(2008)0110) und des ihr beigefügten Arbeitspapiers der Kommissionsdienststellen (SEC(2008)0259),

   in Kenntnis der Mitteilung der Kommission vom Februar 2009 über den Bericht über die Wirkung des Aktionsplans der Kommission für einen Integrierten internen Kontrollrahmen (COM(2009)0043),

   gestützt auf Artikel 48 seiner Geschäftsordnung,

   in Kenntnis des Berichts des Haushaltskontrollausschusses (A7-0189/2013),

A. in der Erwägung, dass die Kommission den Haushaltsplan gemäß Artikel 317 des AEUV in eigener Verantwortung entsprechend dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten ausführt;

B.  in der Erwägung, dass der Grundsatz einer effizienten internen Kontrolle zu den Haushaltsgrundsätzen gehört, die in der Haushaltsordnung in der durch die Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1995/2006 geänderten Fassung festgelegt wurden, wie auch die Kommission in ihrem oben erwähnten Aktionsplan vorgeschlagen hat;

C. in der Erwägung, dass die Kommission ihr tatsächliches Engagement für Transparenz und wirtschaftliche Haushaltsführung am wirksamsten dadurch zum Ausdruck bringen kann, dass sie Initiativen zur Verbesserung der Qualität der Haushaltsführung mit allen Kräften unterstützt, um vom Europäischen Rechnungshof (ERH) eine positive Zuverlässigkeitserklärung (DAS)[2] zu erhalten;

D. in der Erwägung, dass alle Organe und Mitgliedstaaten zusammenarbeiten müssen, um das Vertrauen der europäischen Bürgerinnen und Bürger in die Finanzlage der Union wiederherzustellen;

E.  in der Erwägung, dass die Kommission im Januar 2006 zur Unterstützung des strategischen Ziels, eine positive Zuverlässigkeitserklärung des ERH zu erhalten, den Aktionsplan für einen Integrierten Internen Kontrollrahmen (nachstehend „Aktionsplan“) annahm, der sich auf Empfehlungen des ERH[3], die Entschließung des Parlaments zur Entlastung für das Haushaltsjahr 2003[4] und die Schlussfolgerungen des Rates „Wirtschaft und Finanzen“ (Ecofin) vom 8. November 2005 stützt;

F.  in der Erwägung, dass in diesem Aktionsplan die seinerzeit bei den Kontrollstrukturen der Kommission verzeichneten „Defizite“ aufgezeigt und 16 Bereiche für Maßnahmen festgelegt wurden, die bis Ende 2007 durchgeführt werden sollten, wobei berücksichtigt werden sollte, dass eine Verbesserung der Haushaltsführung in der Europäischen Union durch eine aufmerksame Überwachung der Kontrollen in der Kommission und den Mitgliedstaaten unterstützt werden muss;

Durchführung des Aktionsplans

1.  weist darauf hin, dass der bisherige Fortschritt bei der Erreichung der Ziele des Aktionsplans nicht nur daran zu messen ist, ob die einzelnen Maßnahmen durchgeführt wurden, sondern auch daran, inwieweit diese zu einer Reduzierung von Fehlern in den zugrunde liegenden Vorgängen geführt haben;

2.  nimmt zur Kenntnis, dass die Kommission selbst erklärt hat, dass der Aktionsplan Anfang 2009 vollständig abgeschlossen war, obwohl drei der 16 ursprünglichen Maßnahmen nicht umgesetzt werden konnten oder anderweitig vorangetrieben wurden;

3.  weist insbesondere darauf hin, dass in Artikel 32 der neuen Haushaltsordnung der Grundsatz der wirksamen und effizienten internen Kontrolle eingeführt und in Artikel 33 dieser Haushaltsordnung festgelegt wird, dass die Kommission die Kosten und Nutzen von Kontrollsystemen sowie das Ausmaß des Fehlerrisikos zu schätzen hat, wenn sie revidierte oder neue Ausgabenvorschläge vorlegt;

4.  verweist außerdem darauf, dass die Kommission in Bezug auf das Konzept des tolerierbaren Risikos entschieden hat, diese Maßnahme durch die Festlegung des Konzepts des Restfehlerrisikos durchzuführen;

5.  bedauert, dass die Vereinfachung der Rechtsvorschriften 2007 bis 2013 nicht so umfassend erfolgt ist, wie erhofft;

6.  bedauert, dass die von der Kommission eingegangene Verpflichtung, eine vollständig positive DAS zu erhalten, nicht erfüllt wurde, und weist insbesondere darauf hin, dass der Rechnungshof in seinem Bericht über die Zuverlässigkeitserklärung 2011 zu dem Schluss kam, dass die Zahlungen insgesamt in wesentlichem Ausmaß mit Fehlern behaftet sind, und die Bewertung abgab, dass die Überwachungs- und Kontrollsysteme insgesamt bedingt wirksam sind;

7.  stellt fest, dass die Gesamtfehlerquote bei dem zugrunde liegenden Vorgänger von 3,3 % auf 3,7 % im Jahre 2010 und auf 3,9 % im Jahre 2011 gestiegen ist; bedauert die Umkehrung des in den vergangenen Jahren verzeichneten positiven Trends und befürchtet, dass die Fehlerquote in den kommenden Jahren noch weiter steigen wird;

8.  nimmt zur Kenntnis, dass die Kommission an ihrem Ziel, eine positive DAS zu erhalten, festhält, während es das Parlament in seiner Entschließung zur Entlastung für 2011 zutiefst bedauert hat, dass die Zahlungen in wesentlichem Ausmaß mit Fehlern behaftet sind;

9.  fordert die Kommission auf, die notwendigen Schritte zu unternehmen, um eine kontinuierliche Abnahme der Fehlerquote zu erreichen;

Was läuft falsch?

10. teilt die Ansicht des Rechnungshofes und der Kommission[5] , dass das Modell der einzigen Prüfung nicht funktioniert und dass das Potenzial der von den Mitgliedstaaten geschaffenen Kontrollsysteme nicht voll ausgeschöpft wird;

11. erinnert diesbezüglich daran, dass den Behörden in den Mitgliedstaaten 2011 für mehr als 60 % der vom Rechnungshof festgestellten Fehler im Bereich der Regionalpolitik ausreichend Informationen vorlagen, um einige dieser Fehler vor dem Erstattungsantrag bei der Kommission festzustellen und zu korrigieren;

12. stellt fest, dass komplexe und intransparente Regeln die Durchführung der Programme und anschließend auch deren Kontrolle erschweren; ist besorgt, dass dies eine erhebliche Fehlerquelle sein und Betrügereien Raum geben kann;

13. stellt fest, dass sich die Kontrollorgane der Kommission nicht auf die Ergebnisse der Kontrollorgane der einzelnen Mitgliedstaaten verlassen können;

14. stellt fest, dass eine grundsätzliche Meinungsverschiedenheit zwischen dem Rechnungshof, der glaubt, dass man Fehlern vorbeugen kann, und der Kommission besteht, die sich auf spätere finanzielle Berichtigungen und die Wiedereinziehung von Mitteln verlässt; fordert daher die Mitgliedstaaten auf, die Kontrollen auf der untersten Ebene der Programmdurchführung zu verschärfen;

Was ist zu tun?

15. fordert die Kommission auf, Artikel 32 Absatz 5 der neuen Haushaltsordnung strikt anzuwenden, wenn die Fehlerquote dauerhaft hoch ist, und im Folgenden die Schwächen im Kontrollsystem auszumachen, die Kosten und Nutzen möglicher Korrekturmaßnahmen zu analysieren und geeignete Maßnahmen zur Vereinfachung, Verbesserung der Kontrollsysteme und Umgestaltung von Programmen oder Bereitstellungssystemen zu ergreifen oder vorzuschlagen;

16. fordert die Mitgliedstaaten auf, ihre Überwachungs- und Kontrollsysteme zu stärken und insbesondere die Verlässlichkeit ihrer Kennzahlen und Statistiken sicherzustellen;

17. nimmt mit Sorge zur Kenntnis, dass der Rechnungshof 2010 und 2011 zu dem Schluss kam, dass sich die Kommission in der Regionalpolitik nicht vollständig auf die Arbeit der nationalen Rechnungsprüfbehörden verlassen kann und diese keine ausreichende Gewähr bietet, und fordert die Mitgliedstaaten auf, diese Situation zu beheben;

18. fordert die Mitgliedstaaten auf, die volle Verantwortung für ihre Rechnungsführung zu übernehmen und der Kommission zuverlässige Daten mittels auf der maßgeblichen politischen Ebene unterzeichneter nationaler Verwaltungserklärungen vorzulegen;

19. fordert die Kommission auf, die Mitgliedstaaten entweder durch entsprechende Vergünstigungen oder durch strenge Sanktionen bzw. die Aussetzung der Zahlungen zu einer Zusammenarbeit zu bewegen, damit die Mittel der Steuerzahler entsprechend dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung verwendet werden; stellt fest, dass dies das Vertrauen der EU-Bürger in die EU und ihre Institutionen wiederherstellen würde;

20. fordert die Kommission auf, die Verfahren innerhalb ihrer Strukturen zu harmonisieren;

21. nimmt mit Sorge zur Kenntnis, dass die Schwachstellen in der Arbeit der nationalen Behörden, die vom Rechnungshof aufgezeigt wurden, auch die Folge eines Fehlens und eines Interessenkonflikts sein könnten, die dem gemeinsamen Verwaltungssystems innewohnen[6], da die nationalen Rechnungshöfe einerseits effektiv arbeiten müssen und andererseits die gemeldete Fehlerrate unter 2 % liegen sollte, damit sie von der Kommission zur einzigen Prüfung zugelassen werden, was einen Anreiz darstellen könnte, nicht alle Unregelmäßigkeiten Umfang zu melden;

22. fordert die Kommission daher auf, bei der Zertifizierung der nationalen Verwaltungs- und Auditbehörden strenger vorzugehen und die richtigen Anreize und ein wirksames Sanktionssystem zu schaffen;

23. fordert die zuständigen Institutionen der EU auf, zu bewerten, ob eine Fehlerquote von 2% angemessen und für alle Politikbereiche der EU erreichbar ist;

Folgemaßnahmen zur Entlastung 2011 der Kommission

24. bekräftigt seine Aufforderung an die Mitgliedstaaten, nationale Mittelverwaltungserklärungen der maßgeblichen politischen Ebene zu erlassen, und fordert die Kommission auf, eine Vorlage für solche Erklärungen zu erstellen;

25 vertritt die Auffassung, dass der Grundsatz einer obligatorischen nationalen Mittelverwaltungserklärung in die Interinstitutionelle Vereinbarung im Rahmen des Beschlusses über den mehrjährigen Finanzrahmen aufgenommen werden sollte;

26. weist darauf hin, dass die Tatsache, dass nach wie vor kein verlässliches System für die nationalen Erklärungen vorhanden ist, das Vertrauen der EU-Bürgerinnen und -Bürger in die makroökonomische Situation, die EU-Gelder und die Verwalter der EU-Gelder weiterhin auf die Probe stell[7]t;

27. erinnert daran, dass die ersten drei vorrangigen Maßnahmen, die das Parlament im Rahmen der Entlastung für das Haushaltsjahr 2011 von der Kommission forderte, Fortschritte in Bezug auf die DAS einzuführen;

28. erinnert insbesondere daran, dass die Kommission jedes Jahr und zum ersten Mal im September 2013 eine Mitteilung an das Parlament, den Rat und den Rechnungshof annehmen sollte, um die Beträge offenzulegen, die im Laufe des Vorjahres durch Finanzkorrekturen und Wiedereinziehungen für alle Modalitäten der Mittelverwaltung auf Ebene der Union und der Mitgliedstaaten eingezogen wurden[8];

29. besteht darauf, dass diese Mitteilung rechtzeitig vorgelegt werden sollte, damit sie von dem ERH vor der Veröffentlichung seines Jahresberichts geprüft werden kann;

30. bekräftigt seine Forderung an die Kommission, Fortschritte bei der Offenlegung präziserer und verlässlicherer Daten zu Wiedereinziehungen und Finanzkorrekturen zu machen und Informationen vorzulegen, mit denen das Jahr, in dem die Zahlung erfolgt ist, das Jahr, in dem der Fehler entdeckt wird, und das Jahr, in dem Wiedereinziehungen oder Finanzkorrekturen in den Anmerkungen zu der Rechnungslegung offengelegt werden, soweit wie möglich zusammengeführt werden[9];

31. weist darauf hin, dass die zur Verringerung der Fehlerquoten ergriffenen Maßnahmen von einer neuen Leistungskultur begleitet werden sollten; vertritt die Auffassung, dass die Kommissionsdienststellen eine Reihe von Zielen und Indikatoren in ihrem Managementsplan festlegen sollten, die die Anforderungen des Rechnungshofes hinsichtlich Relevanz, Vergleichbarkeit und Zuverlässigkeit erfüllen; stellt fest, dass die Dienste in ihren Jährlichen Tätigkeitsberichten ihre Leistung anhand einer Zusammenfassung der erreichten Ergebnisse, die zu den von der Kommission verfolgten Hauptzielen beigetragen haben, messen sollten; weist darauf hin, dass diese abteilungsspezifische Leistung durch eine Gesamtbewertung der Leistung der Kommission in dem Evaluierungsbericht gemäß Artikel 318 AEUV ergänzt wird[10];

32. erinnert daran, dass die Kommission die Struktur des oben genannten Evaluierungsberichts ändern sollte und zwischen internen und externen Maßnahmen unterscheiden sollte und den Schwerpunkt im Abschnitt über die internen Maßnahmen auf die Strategie Europa 2020, d. h. die Wirtschafts- und Sozialpolitik der EU, legen sollte; stellt fest, dass die Kommission den erzielten Fortschritt bei der Verwirklichung dieser Leitinitiativen betonen sollte ;

33. unterstreicht zudem, dass die Leistungsindikatoren in alle Vorschläge für neue Maßnahmen und Programme integriert werden sollten;

34. fordert, dass die Leitlinien, die das Parlament in Ziffer 1 der Entschließung zum Beschluss über die Entlastung 2011 für die Kommission in Bezug auf die Erstellung des Evaluierungsbericht gemäß Artikel 318 AEUV formuliert hat, in die Interinstitutionelle Vereinbarung zum Beschluss über den mehrjährigen Finanzrahmen aufgenommen werden sollten;

Leistungsbezogener Haushalt

35. teilt die Auffassung des Europäischen Rechnungshofs, dass es nicht sinnvoll ist, die Leistung ohne eine Haushaltsplanung auf Grundlage von Leistungsindikatoren[11] zu messen, und fordert die Schaffung eines leistungsbezogenen Modells für die öffentlichen Haushalte, in dem jedem Posten Ziele und Ergebnisse zugeordnet werden, die anhand von Leistungsindikatoren gemessen werden;

36. ersucht die Kommission um die Einrichtung eines Arbeitskreises, der sich aus Vertretern der Kommission, des Parlaments, des Rates und des Rechnungshofs zusammensetzt und damit betraut ist, die zur Einführung dieses leistungsbezogenen Haushalts und für den Entwurf eines Aktionszeitplans erforderlichen Maßnahmen auszuarbeiten;

Vereinfachung

37. fordert alle an der Beschlussfassung in Bezug auf die Gesetzgebung und Programme nach 2013 beteiligten Parteien, zu berücksichtigen, dass der kategorische Imperativ der Vereinfachung einzuhalten ist, indem die Anzahl der Programme verringert wird und angemessene und kosteneffiziente Kontrollen festgelegt und die Förderkriterien und die Kostenmethoden vereinfacht werden;

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o     o

38. beauftragt seinen Präsidenten, diese Entschließung dem Rat, der Kommission, dem Europäischen Rechnungshof sowie den Regierungen und Parlamenten der Mitgliedstaaten zu übermitteln.

• [1]  ABl. C 107 vom 30.4.2004, S. 1.
• [2]  Abkürzung des französischen Begriffs „Déclaration d'assurance“.
• [3]  Stellungnahme Nr. 2/2004 (ABl. C 107 vom 30.4.2004, S. 1) (Stellungnahme zum Modell der „Einzigen Prüfung“).
• [4]  ABl. L 196 vom 27.7.2005, S. 4.
• [5]  Beiträge von Kersti Kaljulaid und Manfred Kraff im Rahmen der Anhörung des CONT-Ausschusses vom 22. April 2013 zum Integrierten Internen Kontrollrahmen.
• [6]  Beiträge von Kersti Kaljulaid im Rahmen der Anhörung des CONT-Ausschusses vom 22. April 2013 zum Integrierten Internen Kontrollrahmen.
• [7]  Beitrag von Jules Muis im Rahmen derselben Anhörung.
• [8]  Entschließung im Anhang des Beschlusses zur Erteilung der Entlastung der Kommission 2011, Ziffer 1 Buchstabe a.
• [9]  Entschließung im Anhang des Beschlusses zur Erteilung der Entlastung der Kommission 2011, Ziffer 61.
• [10]  Entschließung im Anhang des Beschlusses zur Erteilung der Entlastung der Kommission 2011, Punkt 1 Buchstaben ab, ae, af.
• [11]  Beiträge von Kersti Kaljulaid im Rahmen der Anhörung des CONT-Ausschusses vom 22. April 2013 zum Integrierten Internen Kontrollrahmen.

BEGRÜNDUNG

Im Juni 2005 nahm die Kommission einen Fahrplan zur Schaffung eines Integrierten Internen Kontrollrahmens an. Das Ziel war die Erfüllung der Verpflichtung, eine positive Zuverlässigkeitserklärung (DAS) bis zum Ende ihres Mandats zu erhalten. Mit der Umsetzung dieses Aktionsplans wurde im Jahr 2006 begonnen.

In diesem Arbeitsdokument sollen zunächst der erreichte Fortschritt und die Ergebnisse, die von der Kommission durch die Umsetzung des Aktionsplans erzielt wurden, bewertet werden. In einem zweiten Teil spricht dieses Dokument Probleme und Fragen in Bezug auf die Zukunft des Integrierten Internen Kontrollrahmens an.

1.  Der Fahrplan zur Schaffung eines Integrierten Internen Kontrollrahmens: Hintergrund, Inhalt und Ergebnisse.

1.1.     Hintergrund

Im Jahr 2005 beschloss die Kommission, Maßnahmen zu ergreifen, um eine positive Zuverlässigkeitserklärung (DAS) zu erhalten. Im November 2010 merkte der Europäische Rechnungshof zum zehnten Mal an, dass in keinem Teil des Gesamthaushaltsplans für die Zahlungen eine hinreichende Sicherheit bestehe. Darüber hinaus haben das Parlament und der Rat die Kommission während des Entlastungsverfahrens für den Haushalt 2003 aufgefordert, Maßnahmen zu ergreifen, um dieses Problem zu lösen. Schließlich bot die Ausführung der finanziellen Vorausschau (2006-2013) Gelegenheiten, die rechtlichen Grundlagen zu ändern und somit die Möglichkeit, zusätzliche Mittel zu verwenden, um eine positive DAS zu erhalten.

Um eine positive DAS zu erhalten, konzentrierte die Kommission ihre Bemühungen darauf, den internen Kontrollrahmen zu verbessern. Warum?

Erstens boten die Überwachungssysteme und die internen Kontrollsysteme keine ausreichenden Garantien für den Rechnungshof, um eine positive Zuverlässigkeitserklärung zur Gesetz- und Vorschriftsmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge abgeben zu können.

Zweitens hob der Rechnungshof in einem Sonderbericht 2004 die Fehler des derzeit in der EU verwendeten internen Prüfungsrahmens hervor und gab Ratschläge zur Optimierung des Prüfungsmodells.

Drittens erhielt die Kommission ein eindeutiges politisches Mandat zur Reformierung des internen Prüfungsmodells. Laut dem Bericht von Terence Wynn über die Entlastung für das Haushaltsjahr 2003 hat das Parlament die Kommission eindeutig dazu aufgefordert, einen Aktionsplan für die Umsetzung eines internen Kontrollrahmens der Gemeinschaft auszuarbeiten.

In seiner Empfehlung an das Parlament zur Entlastung für das Haushaltsjahr 2003 forderte der Rat die Kommission ebenfalls auf, ihre Bemühungen zur Weiterentwicklung einer eindeutigen und umfassenden Prüfungs- und Kontrollstrategie weiter zu verfolgen.

1.2.     Inhalt

Der Aktionsplan ist so konzipiert, dass er die Lücke zwischen dem bestehenden Prüfungsrahmen und dem vom Rechnungshof ausgearbeiteten Prüfungsmodell verringert. Das vom Rechnungshof vorgeschlagene Modell der „Einzigen Prüfung" basiert auf einer integrierten Kette von Akteuren, die kohärent auf der Grundlage gemeinsamer Grundsätze zusammenarbeiten und in jeder Phase des Prozesses für ihre eigenen Kontrollen verantwortlich sind.

Für die Umsetzung eines derartigen Modells ist es erforderlich, dass die Kommission auf ihrer Ebene die notwendigen Maßnahmen ergreift, jedoch auch, dass die Mitgliedstaaten vollständig in die Reform einbezogen werden, da diese derzeit in geteilter Verwaltung 80 % der EU-Mittel verwalten.

Basierend auf einer Bewertung der Defizite beschloss die Kommission, 16 konkrete Maßnahmen, unterteilt in vier Themenbereiche, zu ergreifen.

Der erste Themenbereich bezieht sich auf Vereinfachung und gemeinsame Kontrollgrundsätze (Maßnahmen 1-4). Durch Maßnahme 1, die sich auf die Vereinfachung bezieht, sollen Ungesetzlichkeiten und Unregelmäßigkeiten verhindert werden, die durch Schwierigkeiten bei der Anwendung der Förderkriterien entstehen. Die Maßnahmen 2 und 3 beziehen sich auf die Schaffung gemeinsamer Prinzipien und die Vereinheitlichung der Darstellung der von der Kommission und den Mitgliedstaaten verwendeten Kontrollstrategien. Das Ziel besteht darin, einen klareren und umfassenderen Nachweis zu erbringen, dass ein Überwachungssystem und Kontrollen vorhanden sind, und dass mit ihnen das Fehlerrisiko korrekt bewältigt werden kann. Die letzte Maßnahme in diesem Themenbereich betrifft die Aufnahme eines Dialogs mit dem Parlament und dem Rat über die Risiken, die bei den zugrunde liegenden Vorgängen toleriert werden, um so dem Rechnungshof die Erwartungen der Entlastungsbehörden verdeutlichen zu können.

Der zweite Themenbereich bezieht sich auf Erklärungen zur Mittelverwaltung und die Zuverlässigkeit der Rechnungsprüfung (Maßnahmen 5 bis 8). Das Ziel ist es, eine angemessene Zuverlässigkeit bezüglich der Vorschrifts- und Rechtmäßigkeit der zugrunde liegenden Vorgänge auf jeder Umsetzungsebene des EU-Haushalts zu erreichen. Dies umfasst die Stärkung der Rechenschaftspflicht eines jeden Akteurs, was es für die Kommission einfacher macht, auf ihrer Ebene nachzuweisen, dass die EU-Mittel korrekt verwaltet werden. Um sein Ziel zu erreichen, argumentierte das Parlament, dass die Mitgliedstaaten eine Ex-ante-Offenlegungserklärung und eine Ex-post-Zuverlässigkeitserklärung auf höchster politischer Ebene abgeben sollten. Dieser Vorschlag stieß jedoch im Rat „Wirtschaft und Finanzen“ (Ecofin) auf einigen Widerstand. Um diese unterschiedlichen Positionen in Einklang zu bringen, schlug die Kommission vor, eine nationale koordinierende Behörde für jeden Politikbereich zu ernennen, die zusammenfassende Berichte zu Erklärungen zur Mittelverwaltung auf operativer Ebene einreichen würde (Maßnahme 5). Die Kommission wollte auch den Nutzen der Erklärungen zur Mittelverwaltung in Bereichen prüfen, die nicht unter die geteilte und indirekte zentrale Mittelverwaltung fallen (Maßnahme 6). Schließlich gab die Kommission ihre Absicht bekannt, die Rolle der unabhängigen Prüfungen und der obersten Rechnungskontrollbehörden umfassender zu fördern, um so bei den zugrunde liegenden Vorgängen für mehr Sicherheit zu sorgen (Maßnahmen 7 und 8).

Der dritte Themenbereich bezieht sich auf die Erhöhung des Kontrollniveaus, das erreicht werden kann, ohne den Umfang der zugewiesenen Ressourcen zu erhöhen (Maßnahmen 9 bis 11). Zu diesem Zweck ist im Aktionsplan eine bessere Koordination zwischen den Kontrollbehörden vorgesehen, um so Doppelarbeit auf ein Minimum zu reduzieren. Genauer gesagt beinhaltet diese Maßnahme, dass die Prüfer die Ergebnisse ihrer Arbeit und in Bezug auf die Folgemaßnahmen austauschen, und dass eine gemeinsame Prüfungsstrategie definiert sowie die Planungsprüfung besser koordiniert werden (Maßnahme 9). Ein zweiter Schwerpunkt des Aktionsplans ist der Kosten-Nutzen-Ansatz, um so das Fehlerrisiko bei den zugrunde liegenden Vorgängen zu kontrollieren. Das Ziel besteht darin, ein adäquates Gleichgewicht zwischen den Kosten und dem Nutzen von Kontrollen zu erreichen (Maßnahmen 10 und 11).

Der vierte und letzte Themenbereich des Aktionsplans befasst sich mit dem heterogenen Charakter einzelner EU-Politikbereiche und umfasst somit Maßnahmen, mit denen sektorspezifische Defizite (Maßnahmen 12 bis 16) beseitigt werden sollen. Erstens: Nachdem die Defizite in jedem Politikbereich identifiziert wurden, haben die Dienste der Kommission Schritte eingeleitet, um diese Defizite mit den jährlichen Verwaltungsplänen zu beheben und berichten in den jährlichen Tätigkeitsberichten (Maßnahme 12) über Fortschritte. Zweitens: Es wurden mehrere Maßnahmen entwickelt, um die Kontrollen der Strukturfonds zu verstärken, bei denen das Fehlerrisiko am größten ist (Maßnahmen 13 bis 15). Zu diesen Initiativen zählt auch der Vorschlag der Kommission, Fälle, bei denen das Überwachungssystem versagt hat, eingehender zu prüfen, um die vorhandene Führung zu stärken und Vertrauenspakte zu fördern, in denen sich die Mitgliedstaaten verpflichten, die Zuverlässigkeit der Rechnungsprüfung jährlich festzustellen (Maßnahmen 13 bis 15). Mit der letzten Maßnahme sollen gemeinsame Leitlinien für jede Politikfamilie aufgestellt werden (Maßnahme 16).

1.3.     Fortschritte im Rahmen der Umsetzung des Aktionsplans

Der Fortschritt ist an zwei Kriterien zu messen: an den Ergebnissen des Aktionsplans und an seiner Wirkung hinsichtlich der Verringerung der Fehler in den zugrunde liegenden Vorgängen.

•   Fortschritte im Rahmen der Umsetzung des Aktionsplans

Bei ihrer letzten Bewertung[1] hat die Kommission festgestellt, dass der Aktionsplan seit Anfang 2009 vollständig abgeschlossen war. Die Umsetzung des Plans wurde über den anfänglichen Zeitrahmen hinaus verzögert, der einen Abschluss bis Ende 2007 vorsah.

Die Aussage der Kommission bedarf jedoch einiger Erläuterungen.

Erstens: Obgleich in der Tat 13 der 16 ursprünglichen Maßnahmen abgeschlossen wurden, konnten drei nicht umgesetzt werden, oder sie wurden in anderer Weise fortgeführt. Bei der ersten dieser drei Maßnahmen handelte es sich um die Aufnahme der Grundsätze der gemeinsamen internen Kontrolle in den Vorschlag zur Änderung der Haushaltsordnung (Maßnahme 2). Da die Kommission keinerlei politische Einigung erreichte, die speziellen Bestimmungen für die interne Kontrolle aufzunehmen, wurde das Ziel dieser Maßnahme mit Artikel 28 Absatz a erreicht, in dem der Grundsatz einer wirksamen und effizienten internen Kontrolle bei der Ausführung des Haushalts festgelegt wird. Die zweite Maßnahme bezieht sich auf die Einleitung einer interinstitutionellen Debatte über das Fehlerrisiko (Maßnahme 4). Da das Konzept eines tolerierbaren Risikoniveaus nicht in die Haushaltsordnung aufgenommen werden konnte, beschloss die Kommission, diese Maßnahme durch die Definition des Konzepts eines „Restfehlerrisikos" abzuschließen und ihre Bemühungen auf die Finanzkorrekturen und Rückforderungen rechtsgrundlos gezahlter Beträge zu konzentrieren. Die dritte Maßnahme bestand darin, den Nutzen von Erklärungen zur Mittelverwaltung zu prüfen, die nicht unter die geteilte und indirekte zentrale Mittelverwaltung fallen (Maßnahme 6). Sie wurde gestrichen, jedoch nur, um sie anderweitig durchzuführen.

Zweitens haben einige Maßnahmen, die als abgeschlossen gelten, die Erwartungen nicht erfüllt. So ist beispielsweise die Vereinfachung der Rechtsvorschriften von 2007 bis 2013 nicht so umfassend wie erhofft, da die Ausarbeitung des Aktionsplans zeitlich zu dicht mit der Annahme dieser Rechtsvorschriften zusammenfiel, um maßgebliche Veränderungen zu bewirken. Ein weiteres Beispiel ist das tolerierbare Fehlerrisiko bei den zugrunde liegenden Vorgängen. Die Diskussion hält derzeit an, es wurde jedoch noch keine zufriedenstellende Lösung gefunden.

· Die Wirkung des Aktionsplans auf die Verringerung von Fehlern bei den zugrunde liegenden Vorgängen

Die Wirkung des Aktionsplans kann nicht als völlig zufriedenstellend bewertet werden. Bislang hat die Kommission vom Rechnungshof noch keine positive DAS erhalten. Sie hat seit 18 Jahren in Folge eine negative DAS erhalten.

Genauer gesagt beschloss der Rechnungshof in seinem Bericht zur Zuverlässigkeitserklärung 2011, dass die allgemeinen Zahlungen durch erhebliche Fehler beeinträchtigt seien. Darüber hinaus werden die Überwachungs- und Kontrollsysteme generell nur als teilweise wirksam erachtet. Der Rechnungshof stellte eine korrekte Verwaltung der Mittel sowie eine wirksame interne Kontrolle nur in den Bereichen Verwaltungsausgaben, Außenbeziehungen, Hilfs- und Erweiterungspolitik fest.

Zudem wurden keine maßgeblichen Verbesserungen im Vergleich zur Zuverlässigkeitserklärung 2010 festgestellt. Die allgemeine Fehlerrate bei den zugrunde liegenden Vorgängen ist von 3,7 % auf 3,9 % angestiegen. Diese Rate ist zwar bei der Regionalpolitik gesunken, bei der Agrarpolitik und der Politik zur Entwicklung des ländlichen Raumes jedoch gestiegen.

Der zu Beginn des Programmplanungszeitraums erreichte Fortschritt ist so möglicherweise an seine Grenze gestoßen, obgleich die Kommission ständig betont, dass die Ergebnisse nicht sofort erzielt werden können.

2.  Die Anhörung vom 22. April 2013: die wichtigsten Herausforderungen

2.1.      Folgemaßnahmen zur Entlastung 2011

Was den Aktionsplan für einen Integrierten Internen Kontrollrahmen anbelangt, gibt es nur eine Frage, die diskutiert werden muss: Warum erhielt die Kommission keine positive DAS?

Ist der Aktionsplan fehlgeschlagen? Wurde er schlecht ausgearbeitet oder umgesetzt?

Und was beabsichtigt die Kommission, nun zu tun?

Die Debatte über die integrierte interne Kontrolle erfolgt jedoch auch im Rahmen der Folgemaßnahmen zur Entlastungsentschließung für das Haushaltsjahr 2011, die vom Plenum im April 2013 angenommen wurde und der Kommission neue Leitlinien bietet.

Mit den drei vorrangigen Maßnahmen, die von der Kommission gemäß dieser neuesten Entlastungsentschließung durchgeführt werden müssen, soll der Weg für weitere Fortschritte bei der DAS-Frage geebnet werden.

Die Mitteilung zum Schutz des Unionshaushalts, die erste vorrangige Maßnahme, wird der Kommission die Gelegenheit geben, die Wirksamkeit ihres Rückforderungssystems zu zeigen.

Zweitens sollte der Austausch der bewährten Verfahren der Kommissionsdienststellen, die mit der Finanzverwaltung betraut sind, wie vom Parlament verlangt, eine positive Auswirkung auf die Fehlerrate haben. Was die dritte vorrangige Maßnahme anbelangt – die Bewertung der Finanzleistung – ermutigt das Parlament die Kommission nachdrücklich, den Wechsel zu einer neuen Leistungskultur zu vollziehen.

2.2.     Das Gebot der Vereinfachung

Was das Gebot der Vereinfachung anbelangt (siehe die oben genannten Maßnahmen 1 bis 3), besteht kein Zweifel, dass dieser Grundsatz auf den nächsten Programmplanungszeitraum (2014 bis 2020) angewendet werden sollte. Es versteht sich von selbst, dass die Vereinfachung eine Verantwortung ist, die von allen Organen, die am Entscheidungsfindungsprozess teilhaben, gemeinsam getragen wird, und dass das Parlament diesen kategorischen Imperativ ebenfalls berücksichtigen sollte.

2.3.     Erklärungen zur Mittelverwaltung und Prüfungszuverlässigkeit

Mit der neuen Haushaltsordnung werden spezielle Instrumente für die Erklärungen zur Mittelverwaltung und die Prüfungszuverlässigkeit eingeführt, und zwar jährliche Erklärungen auf unterschiedlichen Ebenen.

Die Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten müssen der Kommission ihre Abschlüsse jährlich vorlegen, zusammen mit einer Erklärung zur Mittelverwaltung, einer jährlichen Zusammenfassung ihres abschließenden Prüfungsberichts und ihrer Kontrollen sowie eine Stellungnahme eines unabhängigen Prüfungsgremiums (Artikel 59 der neuen Haushaltsordnung (EU, Euratom) Nr. 966/2012).

Darüber hinaus können die Mitgliedstaaten freiwillige Erklärungen beibringen, die auf der adäquaten Ebene unterzeichnet wurden und auf diesen Informationen beruhen.

Die Qualität dieser Erklärungen wird von großer Bedeutung sein, da die Entlastungsverfahren gezeigt haben, dass das erste Problem, das beim derzeitigen System der jährlichen Zusammenfassungen auftritt, die Zuverlässigkeit der von den Mitgliedstaaten vorgelegten Zahlen betrifft.

Das Parlament hat bei verschiedenen Gelegenheiten auf die Tatsache hingewiesen, dass die jährlichen Zusammenfassungen, die infolge der interinstitutionellen Vereinbarung zur finanziellen Vorausschau 2006-2013 in den Rechtsvorschriften eingeführt wurden, keine wertvolle Informationsquelle zur Beurteilung der Einhaltung der Bestimmungen oder der Leistung von Begünstigten darstellen. In seiner Entschließung zur Entlastung für das Haushaltsjahr 2011 fordert das Parlament die Kommission auf, die Stärken und Schwächen der nationalen Kontrollsysteme anhand der erhaltenen jährlichen Zusammenfassungen zu analysieren, und verlangt, dass die Kommission Sofortmaßnahmen ergreift, um sicherzustellen, dass die nächsten jährlichen Zusammenfassungen für die Bewertung der Leistung der Begünstigten zweckdienlich sind.

Das Parlament fordert die Kommission ferner auf, kurzfristig und in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten ein Modell für die nationalen Erklärungen zur Mittelverwaltung auszuarbeiten, welches diese aussagekräftig und vergleichbar macht, und die Mitgliedstaaten bei der Einreichung dieser freiwilligen Erklärungen zur Mittelverwaltung gemäß Artikel 59 Absatz 5 der neuen Haushaltsordnung (EU, Euratom) Nr. 966/2012 durch die Förderung bewährter Verfahren zu unterstützen.

2.4.     Die Ansätze des tolerierbaren Fehlerrisikos, der Einhaltung von Bestimmungen und der Leistung

Das Konzept des tolerierbaren Fehlerrisikos wurde auf EU-Ebene zum ersten Mal in der Stellungnahme des Rechnungshofs zur „Einzigen Prüfung“ (Stellungnahme Nr. 2/2004) eingeführt. Der Rechnungshof argumentierte, dass „jedes Kontrollsystem […] ein Kompromiss zwischen den aus der vorgesehenen Kontrollintensität entstehenden Kosten und dem aus dem Verfahren erzielten Nutzen [ist]. Im Gemeinschaftsumfeld zählen zum Nutzen sowohl die Verminderung des Risikos der Mittelverschwendung als auch die Eindämmung des Fehlerrisikos auf ein akzeptables Niveau.“

Die Kommission nahm die Vorschläge des Rechnungshofs in ihren Aktionsplan für einen Integrierten Internen Kontrollrahmen auf und betonte in ihrer Mitteilung mit dem Titel „Überlegungen zu einem gemeinsamen Konzept des tolerierbaren Fehlerrisikos“ (COM(2008)0866), dass die zusätzlichen Kosten für ergänzende Kontrollen bei der Festlegung neuer Kontrollstrategien berücksichtigt werden sollten.

Der einheitliche Richtwert von 2 %, die sogenannte Wesentlichkeitsschwelle, berücksichtigt die verschiedenen Risikoprofile der Politikbereiche nicht. Laut der Kommission wäre es durchaus vorstellbar, dass die Haushaltsbehörde unter Berücksichtigung der politischen Erfordernisse, des Nutzens einer Politik, des inhärenten Risikos, des Potenzials für weitere Vereinfachungen und der zusätzlichen Kosten einer Senkung der Fehlerquoten durch vermehrte Kontrollen einen anderen Schwellenwert ansetzt.

Bisher war das Parlament der Auffassung, dass der Ansatz des tolerierbaren Fehlerrisikos kein isoliertes und enges technisches Instrument sein solle. Es sollte ein Bestandteil der allgemeinen Haushaltsverwaltung sein und eine rationalere und flexiblere Umsetzung des Haushalts ermöglichen, indem denjenigen, die für diese Umsetzung zuständig sind, mehr Spielraum zugestanden wird, unter besonderer Berücksichtigung der Kosten für die Kontrolle, unabhängig davon, ob sie der Kommission oder den Mitgliedstaaten entstehen.

Diese vorsichtige Haltung geht mit der Auffassung einher, die das Parlament ständig vertritt, und zwar, dass die Fehlerrate kontinuierlich gesenkt werden sollte.

In seiner letzten Entlastungsentschließung äußerte das Parlament sein Missfallen über den Anstieg bei den wahrscheinlichsten Fehlerraten, der den positiven Trend der Vorjahre ins Gegenteil umkehrt. Daher forderte es die Kommission auf, die notwendigen Schritte einzuleiten, um einen Trend zu erreichen, der einen kontinuierlichen Rückgang zeigt. Das Parlament ist zudem der Auffassung, dass die Erreichung dieses Ziels wesentlich dazu beitragen wird, dass die EU für ihre Ausgaben in Zukunft den vollen Gegenwert erhält und Fortschritte in Richtung auf eine positive Zuverlässigkeitserklärung gemacht werden.

Die Haltung des Parlaments, eine möglichst niedrige akzeptable Fehlerrate zu befürworten, wird in gewissem Maß durch die neuen Entwicklungen in Richtung einer stärkeren Leistungsbeurteilung ergänzt.

Bei seiner Arbeit im Bereich der Entlastung übernimmt das Parlament die Analyse des Rechnungshofs, die sich auf die Erzielung von Ergebnissen durch den Haushalt konzentriert.

Gemäß Artikel 318 AEUV ist die Kommission verpflichtet, einen Evaluierungsbericht zu den Finanzen der Union auf der Grundlage der erzielten Ergebnisse vorzulegen. Gemäß dem Vertrag ist dies – zusammen mit den Sonderberichten des Rechnungshofs – ein wesentliches Element für die Beurteilung des Parlaments bei der Entscheidung über die Entlastung. Daher wird der Ansatz der Konformitätsprüfung immer häufiger durch einen ergebnisorientierten Ansatz ergänzt.

Mit anderen Worten, der herkömmliche DAS-Ansatz, der auf Kontrollen der Einhaltung der Vorschriften basiert und die relativen Kosten der EU-Politikbereiche ermittelt, wird durch den Leistungsansatz ergänzt, der auf den erreichten Ergebnissen basiert.

Beide Ansätze sollten verfolgt werden, d. h. die Verringerung der Kosten der EU-Politikbereiche und die Maximierung ihres Nutzens. In seinem letzten Entlastungsbericht nahm das Parlament die Empfehlungen des Rechnungshofs zur Messung der Politikergebnisse durch klare Ziele und Indikatoren für einen europäischen Mehrwert auf und bestand darauf, dass die Wirkungsindikatoren an Fristen und quantifizierte Ziele gebunden sein sollen. Das Parlament besteht ferner auf der Notwendigkeit, die Einheitlichkeit der Zielsetzungen, Indikatoren und Ziele zu gewährleisten, die im Verwaltungsplan der Kommissionsdienststellen aufgeführt und in den jährlichen Tätigkeitsberichten dokumentiert sind.

2.5.     Die Ansätze der Konformitätsprüfung und Leistung: zwei Seiten einer Medaille

Die Kosten und die Ergebnisse sind bei der politischen Einschätzung des Parlaments in Bezug auf die Gewährung der Entlastung eng miteinander verbunden. Diese Beurteilung sollte auf einem formaleren Modell basieren. Die Praxis der Überprüfung der aktuellen Leistung kann somit einen Wendepunkt in der Geschichte der Entlastungen sowie der DAS-Frage darstellen. Die Frage ist, ob es möglich wäre, den Ansatz der Leistungsbewertung in einem Modell zu formalisieren, das mit dem für die DAS verwendeten Modell vergleichbar wäre.

Ein Fortschritt in diese Richtung ist nur bei voller Zusammenarbeit aller Beteiligten möglich, d. h. mit dem Rechnungshof und der Haushaltsbehörde, aber auch allen nationalen Behörden und Verwaltungen, den obersten Rechnungsprüfungsorganen und nationalen Parlamenten.

Weitergehende Informationen: Kontrollrahmen - Europäische Kommission

http://ec.europa.eu/budget/biblio/documents/control/control_de.cfm

Stauner Gabriele (2) - Europäisches Parlament

http://www.europarl.europa.eu/RegistreWeb/search/simple.htm?language=EN&fulltext=2008%2F0110 (COD)&auteur=Stauner+Gabriele

• [1]     Siehe Mitteilung der Kommission, Bericht über die Wirkung des Aktionsplans der Kommission für einen Integrierten Internen Kontrollrahmen, COM (2209) 43 endg.

ERGEBNIS DER SCHLUSSABSTIMMUNG IM AUSSCHUSS

Datum der Annahme	28.5.2013
Ergebnis der Schlussabstimmung	+: –: 0:	23 0 0
Zum Zeitpunkt der Schlussabstimmung anwesende Mitglieder	Inés Ayala Sender, Zigmantas Balčytis, Zuzana Brzobohatá, Andrea Češková, Ryszard Czarnecki, Martin Ehrenhauser, Jens Geier, Ingeborg Gräßle, Bogusław Liberadzki, Monica Luisa Macovei, Jan Mulder, Eva Ortiz Vilella, Monika Panayotova, Crescenzio Rivellini, Paul Rübig, Petri Sarvamaa, Bart Staes, Georgios Stavrakakis, Michael Theurer
Zum Zeitpunkt der Schlussabstimmung anwesende Stellvertreter(innen)	Philip Bradbourn, Monika Hohlmeier, Karin Kadenbach, Véronique Mathieu Houillon, Markus Pieper, Barbara Weiler