VERSLAG over het geïntegreerd internecontrolekader
3.6.2013 - (2012/2291(INI))
Commissie begrotingscontrole
Rapporteur: Andrea Češková
ONTWERPRESOLUTIE VAN HET EUROPEES PARLEMENT
over het geïntegreerd internecontrolekader
Het Europees Parlement,
– gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU),
gezien advies nr. 2/2004 van de Rekenkamer over het model "single audit" (en een voorstel voor een communautair internecontrolekader)[1],
gezien de mededeling van de Commissie over een stappenplan voor een geïntegreerd internecontrolekader (COM(2005)0252),
gezien de mededeling van de Commissie over het actieplan voor een geïntegreerd internecontrolekader (COM(2006)0009),
gezien het eerste halfjaarlijkse verslag over de tenuitvoerlegging van het actieplan van de Commissie voor een geïntegreerd internecontrolekader, gepubliceerd op 19 juli 2006 (SEC(2006)1009), ingevolge het verzoek van het Parlement in zijn resolutie over de kwijting voor het begrotingsjaar 2004,
gezien het in maart 2007 gepubliceerde voortgangsverslag van de Commissie (COM(2007)0086), waarin de vooruitgang wordt aangegeven en enkele nieuwe acties worden aangekondigd,
gezien de mededeling van de Commissie van februari 2008 (COM(2008)0110) en het daarbij gevoegde werkdocument van de diensten van de Commissie (SEC(2008)0259),
gezien de mededeling van de Commissie van februari 2009 betreffende het verslag over de impact van het actieplan van de Commissie voor een geïntegreerd internecontrolekader (COM(2009)0043),
gezien artikel 48 van zijn Reglement,
gezien het verslag van de Commissie begrotingscontrole (A7-0189/2013),
A. overwegende dat de Commissie overeenkomstig artikel 317 van het VWEU onder eigen verantwoordelijkheid en volgens het beginsel van goed financieel beheer en in samenwerking met de lidstaten de begroting uitvoert;
B. overwegende dat het beginsel van effectieve interne controle een van de begrotingsprincipes is die zijn opgenomen in het Financieel Reglement als gevolg van de wijziging hiervan bij Verordening (EG, Euratom) nr. 1995/2006, zoals de Commissie in het bovengenoemde actieplan had voorgesteld;
C. overwegende dat de meest doeltreffende manier voor de Commissie om te tonen dat zij zich werkelijk inzet voor transparantie en goed financieel beheer, erin bestaat haar volledige steun te verlenen aan maatregelen die ten doel hebben de kwaliteit van het financieel beheer te verbeteren, teneinde een gunstige betrouwbaarheidsverklaring (DAS[2]) van de Europese Rekenkamer te bekomen;
D. overwegende dat alle instellingen en lidstaten moeten samenwerken om het vertrouwen van de Europese burgers in de financiële prestaties van de Unie te herstellen;
E. overwegende dat de Commissie, ter bevordering van het strategische oogmerk een betrouwbaarheidsverklaring van de Europese Rekenkamer te verkrijgen, in januari 2006 het actieplan voor een geïntegreerd internecontrolekader (het "Actieplan") vaststelde, gevolg gevend aan de aanbevelingen van de Rekenkamer[3], de resolutie van het Parlement over de kwijting voor het begrotingsjaar 2003[4] en de conclusies van de ECOFIN-Raad van 8 november 2005;
F. overwegende dat het actieplan zich richtte op de aanpak van leemten in de toenmalige controlestructuren van de Commissie en 16 gebieden noemde waarop tegen eind 2007 actie moest worden ondernomen, waarbij in aanmerking moet worden genomen dat verbetering van het financieel beheer in de Unie moet worden nagestreefd door nauwlettend toezicht op de controles bij de Commissie en de lidstaten;
Uitvoering van het actieplan
1. wijst erop dat de vooruitgang die is geboekt bij de verwezenlijking van de doelstellingen van het actieplan niet enkel dient te worden gemeten op basis van de voltooiing van iedere actie, maar eveneens op basis van de impact ervan op de vermindering van het aantal fouten in de onderliggende transacties;
2. merkt op dat de Commissie zelf verklaard heeft dat het actieplan begin 2009 volledig voltooid was, hoewel 3 van de 16 oorspronkelijke acties niet konden worden uitgevoerd of op andere manieren werden voortgezet;
3. wijst er met name op dat met artikel 32 van het nieuwe Financieel Reglement het beginsel van effectieve en efficiënte interne controle wordt vastgesteld, en dat in artikel 33 van dit reglement is bepaald dat de Commissie bij de voorstelling van herziene of nieuwe voorstellen voor uitgaven een schatting van de kosten en voordelen van het controlesysteem alsook het risico op fouten dient te geven;
4. verklaart eveneens dat de Commissie, met betrekking tot het concept "aanvaardbaar controlerisico", verkozen heeft deze actie te voltooien door het concept "resterend foutenrisico" te definiëren;
5. betreurt dat de vereenvoudiging van de regelgeving uit 2007-2013 niet zo uitvoerig is gebeurd als gehoopt;
6. betreurt het feit dat het door de Commissie aangegane engagement om een volledig positieve DAS te bereiken niet verwezenlijkt is, en wijst er met name op dat de Rekenkamer in haar verslag over de betrouwbaarheidsverklaring 2011 heeft geconcludeerd dat de betalingen in het algemeen fouten van materieel belang vertoonden en heeft aangegeven dat de toezicht- en controlesystemen in het algemeen gedeeltelijk doeltreffend waren;
7. wijst erop dat het totale foutenpercentage in de onderliggende verrichtingen in 2010 is toegenomen van 3,3% tot 3,7%, en gestegen is tot 3,9% in 2011; betreurt dat de positieve trend van de afgelopen jaren is omgekeerd en vreest dat het foutenpercentage de komende jaren zal toenemen;
8. merkt op dat de Commissie haar doelstelling om een positieve DAS te bereiken heeft behouden, terwijl het Parlement in zijn resolutie over de kwijting 2011 heeft aangegeven diep te betreuren dat de betalingen fouten van materieel belang blijven vertonen;
9. roept de Commissie op de nodige stappen te nemen om te zorgen voor een consistente daling van het foutenpercentage;
Wat is er mis?
10. deelt de mening van de Rekenkamer en de Commissie[5] met betrekking tot het feit dat het model "single audit" niet werkt en dat de door de lidstaten opgezette controlesystemen hun potentieel niet ten volle benutten;
11. herinnert er in dit opzicht aan dat de autoriteiten van de lidstaten in 2011, voor wat het regionaal beleid betreft, voor meer dan 60% van de door de Rekenkamer geïdentificeerde fouten over voldoende informatie beschikten om sommige van de fouten te identificeren en recht te zetten vooraleer de Commissie om terugbetaling te verzoeken;
12. wijst erop dat complexe en ondoorzichtige regels de uitvoering van en controle op programma's hinderen; is bezorgd dat dit kan leiden tot een groot aantal fouten en fraude in de hand kan werken;
13. merkt op dat de controle-instanties van de Commissie niet kunnen vertrouwen op de bevindingen van de nationale controle-instanties van de lidstaten;
14. wijst erop dat er fundamentele verschillen bestaan tussen de visie van de Rekenkamer, die van oordeel is dat fouten kunnen worden voorkomen, en de Commissie, die vertrouwt op financiële correcties en de terugvordering van middelen; dringt er bijgevolg bij de lidstaten op aan nauwer toezicht te houden op de uitvoering van programma's "in het veld";
Wat moet er gebeuren?
15. roept de Commissie op artikel 32, lid 5, van het nieuwe Financieel Reglement strikt toe te passen indien het foutenpercentage hoog blijft, en bijgevolg zwakke punten in de controlesystemen in kaart te brengen, de kosten en baten van eventuele corrigerende maatregelen te onderzoeken, en passende maatregelen te nemen of voor te stellen op het vlak van vereenvoudiging, verbetering van de controlesystemen en het opnieuw ontwerpen van programma's of uitvoeringssystemen;
16. roept de lidstaten op hun toezicht- en controlesystemen te versterken en er met name voor te zorgen dat hun indicatoren en statistieken betrouwbaar zijn;
17. merkt met bezorgdheid op dat de Rekenkamer in 2010 en 2011, op het vlak van het regionaal beleid, concludeerde dat de Commissie niet ten volle kan vertrouwen op en zekerheid kan verwerven over de werkzaamheden van de nationale controleautoriteiten, en roept de lidstaten op deze situatie te verhelpen;
18. roept de lidstaten op om de volledige verantwoordelijkheid op zich te nemen voor hun rekeningen en betrouwbare gegevens in te dienen bij de Commissie, gebruikmakend van nationale beheersverklaringen die op het passende politieke niveau ondertekend zijn;
19. roept de Commissie op de lidstaten aan te moedigen tot samenwerking om ervoor te zorgen dat het geld van de belastingbetaler wordt aangewend in overeenstemming met de beginselen van goed financieel beheer, ofwel door middel van passende voordelen, ofwel door middel van strenge sancties of de onderbreking van de geldstroom; is ervan overtuigd dat dit zou helpen het vertrouwen van de EU-burgers in de EU en haar instellingen te hernieuwen;
20. verzoekt de Commissie de procedures in haar diensten te harmoniseren;
21. stelt met bezorgdheid vast dat de door de Rekenkamer blootgelegde zwakke punten in het werk van de nationale autoriteiten ook het resultaat zouden kunnen zijn van "een inherente tekortkoming en een belangenconflict bij het systeem van gedeeld beheer zelf"[6], aangezien nationale controleautoriteiten doeltreffend moeten zijn om de "single audit"-status te bekomen van de Commissie, terwijl het gemelde foutenpercentage lager dan 2% dient te liggen, wat een stimulans zou kunnen zijn om niet alle onregelmatigheden te melden;
22. roept de Commissie bijgevolg op strenger te zijn bij de certificering van de nationale beheers- en controleautoriteiten en te zorgen voor passende stimulansen en een doeltreffend systeem van sancties;
23. roept de bevoegde EU-instellingen op te beoordelen of de vaststelling van het foutenpercentage op 2% passend is en haalbaar voor alle beleidsdomeinen van de EU;
Follow-up van de kwijting 2011 aan de Commissie
24. herhaalt zijn oproep aan de lidstaten om nationale beheersverklaringen uit te geven die op het passende politieke niveau ondertekend zijn en vraagt de Commissie een model op te stellen voor dergelijke verklaringen;
25 is van mening dat het beginsel van een verplichte nationale beheersverklaring dient te worden opgenomen in het interinstitutioneel akkoord dat bij het besluit over het meerjarig financieel kader wordt gevoegd;
26. wijst erop dat "het gebrek aan een geloofwaardig systeem van nationale verklaringen het vertrouwen dat de EU-burgers kunnen hebben in het EU-geld en de beheerders ervan zal blijven schaden"[7];
27. herinnert eraan dat de eerste drie prioritaire acties die het Parlement bij de verlening van de kwijting voor het jaar 2011 van de Commissie vereiste gericht zijn op het boeken van vooruitgang in de DAS-kwestie;
28. herinnert er met name aan dat de Commissie jaarlijks, en voor het eerst in september 2013, dient te komen met een mededeling aan het Europees Parlement, de Raad en de Rekenkamer waarin alle nominale bedragen openbaar worden gemaakt die in het voorgaande jaar zijn teruggevorderd via financiële correcties en terugvorderingen voor alle beheersmethoden op het niveau van de Unie en van de lidstaten[8];
29. staat erop dat deze mededeling op tijd dient te worden gepubliceerd zodat ze door de Rekenkamer kan worden onderzocht vóór de publicatie van het jaarverslag;
30. herhaalt zijn aanmoediging aan de Commissie om vooruitgang te boeken bij de openbaarmaking van exactere, betrouwbaardere gegevens over terugvorderingen en financiële correcties en om informatie te verstrekken waarin voor zover mogelijk een aansluiting wordt gemaakt tussen het jaar waarin de betaling is verricht, het jaar waarin de betrokken fout is opgespoord en het jaar waarin terugvorderingen of financiële correcties zijn bekendgemaakt in de toelichtingen bij de rekeningen[9];
31. wijst erop dat alle maatregelen die worden genomen om het foutenpercentage te verlagen gepaard dienen te gaan met een nieuwe doelmatigheidscultuur; de diensten van de Commissie dienen in hun beheersplan een aantal doelstellingen en indicatoren vast te stellen die voldoen aan de vereisten van de Rekenkamer op het vlak van relevantie, vergelijkbaarheid en betrouwbaarheid; de diensten moeten in hun jaarlijkse activiteitenverslagen meten hoe doelmatig ze zijn door een samenvatting te geven van de bereikte resultaten op het gebied van de belangrijkste beleidsterreinen van de Commissie; naast deze "departementale" doelmatigheid wordt de doelmatigheid van de Commissie als geheel geëvalueerd in het evaluatieverslag zoals bedoeld in artikel 318 VWEU[10];
32. herinnert eraan dat de Commissie de structuur van bovengenoemd evaluatieverslag moet wijzigen door intern beleid van extern beleid te onderscheiden en met betrekking tot het intern beleid de nadruk te leggen op de Europa 2020-strategie als het economisch en sociaal beleid van de Unie; de Commissie moet de nadruk leggen op de voortgang in de verwezenlijking van de kerninitiatieven;
33. benadrukt bovendien dat de prestatie-indicatoren volledig geïntegreerd moeten zijn in alle voorstellen voor nieuw beleid en nieuwe programma's;
34. vraagt dat het door het Parlement in de eerste paragraaf van de resolutie bij zijn besluit inzake kwijting voor 2011 aan de Commissie gegeven advies met betrekking tot de opstelling van het in artikel 318 van het VWEU genoemde evaluatieverslag wordt opgenomen in het interinstitutioneel akkoord dat bij het besluit over het meerjarig financieel kader wordt gevoegd;
Op prestaties gebaseerde begroting
35. deelt de opvatting van de Rekenkamer dat het niet zinvol is prestaties te proberen meten zonder dat de begroting wordt opgesteld op basis van prestatie-indicatoren[11], en vraagt de totstandbrenging van een op prestaties gebaseerd begrotingsmodel waarbij elke begrotingslijn vergezeld gaat van doelstellingen en resultaten die worden gemeten door middel van prestatie-indicatoren;
36. vraagt de Commissie een werkgroep op te richten die bestaat uit vertegenwoordigers van de Commissie, het Parlement, de Raad en de Rekenkamer met als doel maatregelen te overwegen die nodig zijn om een dergelijke op prestaties gebaseerde begroting te introduceren en om een overeenkomstig actieplan met een tijdschema op te stellen;
Vereenvoudiging
37. roept alle partijen die betrokken zijn bij het besluitvormingsproces betreffende de wetgeving en programma's voor de periode na 2013 rekening te houden met het feit dat het nodig is te erkennen dat vereenvoudiging absoluut noodzakelijk is door het aantal programma's te verminderen en proportionele en kosteneffectieve controles en vereenvoudigde subsidiabiliteitsregels en kostenmethoden te bepalen;
o
o o
38. verzoekt zijn Voorzitter deze resolutie te doen toekomen aan de Raad, de Commissie, de Europese Rekenkamer en de regeringen en parlementen van de lidstaten.
- [1] PB C 107 van 30.4.2004, blz. 1.
- [2] Afkorting van Franse term "Déclaration d'assurance".
- [3] Advies nr. 2/2004 (PB C 107 van 30.4.2004, blz. 1) (Advies inzake 'Single Audit').
- [4] PB L 196 van 27.7.2005, blz. 4.
- [5] Bijdragen van Kersti Kaljulaid en Manfred Kraff op de door CONT op 22 april gehouden hoorzitting over het geïntegreerd internecontrolekader.
- [6] Bijdrage van Kersti Kaljulaid op de door CONT op 22 april gehouden hoorzitting over het geïntegreerd internecontrolekader.
- [7] Bijdrage van Jules Muis tijdens dezelfde hoorzitting.
- [8] Resolutie bij het besluit tot verlening van kwijting aan de Commissie voor 2011, punt 1, onder a).
- [9] Resolutie bij het besluit tot verlening van kwijting aan de Commissie voor 2011, punt 61.
- [10] Resolutie bij het besluit tot verlening van kwijting aan de Commissie voor 2011, punt 1, onder ab), ae) en af).
- [11] Bijdrage van Kersti Kaljulaid op de door CONT op 22 april 2013 gehouden hoorzitting over het geïntegreerd internecontrolekader.
TOELICHTING
In juni 2005 heeft de Commissie een stappenplan aangenomen op weg naar een geïntegreerd internecontrolekader. Doel hiervan was haar engagement na te leven om vóór het einde van haar mandaat te komen tot een positieve betrouwbaarheidsverklaring (DAS). Met de uitvoering van het actieplan is in 2006 een begin gemaakt.
Dit werkdocument heeft in de eerste plaats tot doel de door de Europese Commissie geboekte vooruitgang en bereikte resultaten bij de tenuitvoerlegging van dit stappenplan te beoordelen. In een tweede deel van het document worden kwesties aangekaart betreffende de toekomst van het geïntegreerd internecontrolekader.
1. Stappenplan voor een geïntegreerd internecontrolekader: oorsprong, inhoud en resultaten.
1.1. Oorsprong
In 2005 besloot de Commissie maatregelen te nemen om een positieve betrouwbaarheidsverklaring (DAS) te bekomen. In november 2010 gaf de Rekenkamer voor de tiende keer aan geen redelijke mate van zekerheid te hebben ten aanzien van de betalingen in het kader van alle delen van de algemene begroting. Bovendien hebben het Parlement en de Raad er in het kader van de kwijtingsprocedure voor 2003 bij de Commissie op aangedrongen deze situatie op te lossen. Tot slot hebben de financiële vooruitzichten (2006-2013) perspectieven geboden om de rechtsgronden te veranderen en bijgevolg ook gezorgd voor de mogelijkheid om bijkomende hefbomen te activeren om te komen tot een positieve DAS.
Om te komen tot een positieve DAS, heeft de Commissie haar inspanningen gericht op de verbetering van het internecontrolekader. Waarom?
In de eerste plaats boden het monitorsysteem en de interne controle onvoldoende waarborgen voor de Rekenkamer om een positieve betrouwbaarheidsverklaring te bekomen over de wettelijkheid en regelmatigheid van de onderliggende transacties.
Ten tweede wees de Rekenkamer in een speciaal verslag uit 2004 op de gebreken van het internecontrolekader van de EU en werd advies gegeven om het controlemodel te verbeteren.
Ten derde ontving de Commissie een duidelijk politiek mandaat om het internecontrolemodel te hervormen. In overeenstemming met het verslag Wynn betreffende de kwijting voor het jaar 2003, heeft het Parlement de Commissie duidelijk verzocht een actieplan op te stellen voor de tenuitvoerlegging van een communautair internecontrolekader.
In zijn aanbeveling aan het Parlement voor de kwijting 2003, heeft de Raad de Commissie eveneens verzocht inspanningen te blijven leveren om een duidelijke en omvattende controlestrategie te ontwikkelen.
1.2. Inhoud
Het stappenplan is opgesteld om de kloof tussen het bestaande controlekader en het door de Rekenkamer uitgetekende controlemodel te verkleinen. Het door de Rekenkamer voorgestelde controlemodel (het zogenaamde "single audit"-model) is gebaseerd op een geïntegreerde keten van actoren die op een coherente manier en met gedeelde beginselen werken en die verantwoordelijk zijn voor hun eigen controles in elke fase van het proces.
De tenuitvoerlegging van dergelijk model vereist dat de Commissie op haar niveau de vereiste maatregelen neemt, maar dat ook de lidstaten volledig betrokken zijn bij deze hervorming, aangezien ze momenteel 80% van de EU-middelen hanteren onder gedeeld beheer.
De Commissie heeft op basis van een evaluatie van de discrepanties besloten 16 concrete acties te ondernemen, onderverdeeld in vier thema's.
Het eerste thema betreft de vereenvoudiging en gemeenschappelijke controlebeginselen (acties 1-4). De eerste actie, gericht op vereenvoudiging, heeft tot doel te vermijden dat de moeilijkheden bij de toepassing van de subsidiabiliteitscriteria leiden tot onwettigheden en onregelmatigheden. De tweede en derde actie betreffen de vaststelling van gemeenschappelijke beginselen en de harmonisatie van de presentatie van controlestrategieën die worden gebruikt door de Commissie en de lidstaten. Het doel is om helderder en meer alomvattend bewijs aan te dragen dat er een toezichtsysteem en controles bestaan waarmee het risico van fouten correct kan worden beheerd. De laatste actie onder dit thema betreft het opstarten van een dialoog met het Parlement en de Raad over aanvaardbare risico's in de onderliggende verrichtingen. Bedoeling is de Rekenkamer duidelijkheid te verschaffen over de verwachtingen van de kwijtingsautoriteiten.
Het tweede thema heeft betrekking op beheersverklaringen en controlezekerheid (acties 5-8). Het doel is om redelijke zekerheid te verschaffen over de wettigheid en de regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen op elk niveau van de uitvoering van de EU-begroting. De verantwoordingsplicht van elke speler moet worden versterkt en het moet eenvoudiger worden voor de Commissie om op haar niveau aan te tonen dat EU-gelden op de juiste wijze worden beheerd. Het Parlement heeft, om zijn doelstelling te verwezenlijken, bepleit dat de lidstaten een ex-ante openbaarmakingsverklaring en een ex-post betrouwbaarheidsverklaring op het hoogste politieke niveau moeten verstrekken. Zijn voorstel is echter op enig verzet gestuit in de Raad Economische en Financiële Zaken (Ecofin). Om deze verschillende standpunten nader tot elkaar te brengen, heeft de Commissie voorgesteld om per beleidsterrein een nationale coördinerende instantie aan te wijzen die syntheseverslagen over operationele beheersverklaringen moet indienen (actie 5). De Commissie wilde ook het nut onderzoeken van beheersverklaringen buiten gedeeld en indirect gecentraliseerd beheer (actie 6). Ten slotte heeft de Commissie blijk gegeven van haar wil de controle-instanties en nationale hoge controle-instanties breder te bevorderen om extra zekerheid te verschaffen voor de onderliggende verrichtingen (acties 7 en 8).
Het derde thema gaat erom het controleniveau dat kan worden bereikt zo hoog mogelijk te maken, zonder de hoeveelheid middelen die beschikbaar worden gesteld te verhogen (acties 9-11). Hiertoe vereist het actieplan in de eerste plaats een betere coördinatie tussen controle-instanties om dubbel werk te voorkomen. Nauwkeuriger gezegd verlangt deze actie dat auditinstanties resultaten met betrekking tot hun werk en follow-up uitwisselen, dat er een gemeenschappelijke auditstrategie wordt vastgesteld en dat de coördinatie bij het plannen van audits wordt verbeterd (actie 9). Ten tweede richt het actieplan zich op een kosten-batenaanpak voor het beheersen van het risico van fouten in de onderliggende verrichtingen. Het doel is een passend evenwicht te vinden tussen de kosten en baten van controles (acties 10 en 11).
Het vierde en laatste thema van het actieplan stelt het heterogene karakter van de diverse beleidsterreinen van de EU aan de orde en bevat acties die erop gericht zijn sectorspecifieke leemten te vullen (acties 12-16). Allereerst hebben de diensten van de Commissie, na de leemten op elk beleidsterrein te hebben geconstateerd, stappen ondernomen om deze leemten te vullen via de jaarlijkse beheersplannen en de verslagen over de terzake gemaakte vorderingen in de jaarlijkse activiteitenverslagen (actie 12). Ten tweede zijn er verschillende acties uitgewerkt voor meer en betere controle met betrekking tot structuurfondsen, die het meest aan risico's op fouten onderhevig zijn (acties 13-15). Deze initiatieven omvatten het voorstel van de Commissie om verdere analyses uit te voeren naar bestaande tekortkomingen in het toezichtsysteem, teneinde de bestaande richtsnoeren te versterken en vertrouwenscontracten te bevorderen die lidstaten aangaan om op jaarbasis controlezekerheid te verschaffen (acties 13-15). De laatste actie betreft de vaststelling van gemeenschappelijke richtsnoeren per beleidsterrein (actie 16).
1.3. Geboekte vooruitgang in de uitvoering van het actieplan
De vorderingen moeten worden gemeten aan de hand van twee criteria: de verwezenlijking van het actieplan en de impact ervan op de vermindering van het aantal fouten bij de onderliggende transactie.
• Geboekte vooruitgang bij de uitvoering van het actieplan
De Commissie was in haar laatste beoordeling[1] van mening dat het actieplan begin 2009 helemaal afgerond was. De uitvoering van het plan was vertraagd tot na het oorspronkelijke schema, waarvan de uiterste datum voor eind 2007 was vastgesteld.
De bewering van de Commissie moet echter worden toegelicht.
Allereerst is het zo dat, hoewel 13 van de 16 oorspronkelijke acties inderdaad waren afgerond, er drie niet konden worden uitgevoerd of op andere manieren zijn bevorderd. De eerste van deze drie acties betrof het vaststellen van gemeenschappelijke internecontrolebeginselen in het voorstel voor het herziene Financieel Reglement (actie 2). Aangezien de Commissie geen politiek akkoord heeft bereikt om specifieke bepalingen inzake interne controle op te nemen, werd het doel van deze actie bereikt onder artikel 28 bis, waarin het beginsel van doeltreffende en doelmatige interne controle in de tenuitvoerlegging van de begroting is vastgelegd. De tweede actie betreft een interinstitutionele dialoog over het risico op fouten (actie 4). Aangezien het begrip aanvaarbaar risiconiveau niet kon worden opgenomen in het Financieel Reglement, heeft de Commissie ervoor gekozen deze actie te voltooien door een definitie te geven aan het begrip "resterende risico van fouten" en haar inspanningen te concentreren op terugvorderingen in geval van fouten. De derde actie betreft het nut van beheersverklaringen buiten gedeeld en indirect gecentraliseerd beheer (actie 6). Dit werd geannuleerd, maar alleen zodat de actie op andere manieren kon worden bevorderd.
Ten tweede kunnen sommige van de acties die als voltooid worden beschouwd als teleurstellend worden ervaren ten opzichte van de verwachtingen. Zo was de vereenvoudiging van de wetgeving 2007-2013 niet zo veelomvattend als werd gehoopt, omdat het actieplan te dicht op de aanneming van de 2007-2013 wetgeving was opgesteld om belangrijke wijzigingen te kunnen bewerkstelligen. Nog een voorbeeld is het aanvaardbare risico van fouten in de onderliggende verrichtingen. De discussie hierover is nog gaande, maar er is momenteel nog geen volledig bevredigende oplossing gevonden.
• De impact van het actieplan op de terugdringing van fouten in de onderliggende verrichtingen.
De impact van het actieplan kan niet als geheel bevredigend worden beschouwd. De Commissie heeft tot op heden nog geen positieve DAS van de Rekenkamer verkregen. Dit betekent dat er 18 jaar op rij een negatieve DAS is verkregen.
Nauwkeuriger gezegd was de Rekenkamer in haar verslag over de betrouwbaarheidsverklaring 2011 van oordeel dat betalingen in het algemeen fouten van materieel belang vertoonden. Zij was ook van mening dat toezicht- en controlesystemen in het algemeen slechts gedeeltelijk effectief waren. De Rekenkamer heeft alleen een correct beheer van de middelen en een doeltreffende interne controle geconstateerd op het gebied van administratieve uitgaven, externe betrekkingen, steun en uitbreidingsbeleid.
Bovendien is er geen aanmerkelijke verbetering waargenomen ten opzichte van de betrouwbaarheidsverklaring 2010. Het totale foutenpercentage in de onderliggende verrichtingen is toegenomen van 3,7% tot 3,9%. Hoewel dit percentage in het regionaal beleid is afgenomen, is het toegenomen in het landbouw- en plattelandsontwikkelingsbeleid.
De vorderingen die aan het begin van de programmeringsperiode zijn gemaakt, hebben nu dus mogelijk hun plafond bereikt, hoewel de Commissie voortdurend heeft herhaald dat de resultaten niet meteen merkbaar zouden zijn.
2. Hoorzitting op 22 april 2013: de belangrijkste uitdagingen.
2.1. Follow-up van de kwijting voor 2011
Er staat maar één vraag ter discussie als het gaat over het actieplan voor geïntegreerde interne controle: waarom heeft de Commissie geen positieve DAS gekregen?
Is het actieplan mislukt? Was het plan niet goed uitgewerkt of uitgevoerd?
Wat is de Commissie voornemens nu te gaan doen?
De discussie over geïntegreerde interne controle vindt echter ook plaats binnen het kader van de follow-up van de kwijtingsresolutie voor het financiële jaar 2011 zoals die door de voltallige vergadering is aangenomen in april 2013, wat de Commissie een aantal nieuwe richtsnoeren verschaft.
De eerste drie prioritaire maatregelen die door deze laatste kwijtingsresolutie van de Commissie worden verlangd zijn er inderdaad op gericht het pad te effenen voor nieuwe vorderingen met betrekking tot de kwestie rond de betrouwbaarheidsverklaring.
De mededeling over de bescherming van de EU-begroting, de eerste prioritaire maatregel, stelt de Commissie in de gelegenheid de doeltreffendheid aan te tonen van haar terugvorderingssysteem.
Ten tweede zou de uitwisseling van beste praktijken tussen de diensten van de Commissie die zijn belast met het financieel beheer, zoals verzocht door het Parlement, een positieve impact moeten hebben op het foutenpercentage. Wat betreft de derde prioriteit, het beoordelen van de financiële resultaten, dringt het Parlement er bij de Commissie sterk op aan de weg op te gaan van een nieuwe op prestaties geënte cultuur.
2.2. Noodzakelijke vereenvoudiging
Wat betreft de noodzakelijke vereenvoudiging (zie acties 1 tot en met 3 hierboven), bestaat er geen twijfel dat dit beginsel moet worden toegepast op de nieuwe programmeringsperiode (2014-2020). Het spreekt voor zich dat vereenvoudiging een gemeenschappelijke verantwoordelijkheid is van alle instellingen die deelnemen aan het besluitvormingsproces en dat het Parlement deze categorische imperatief ook in gedachten dient te houden.
2.3. Beheersverklaringen en controlezekerheid
In het herziene Financieel Reglement worden specifieke instrumenten voor beheersverklaringen en controlezekerheid geïntroduceerd in de vorm van jaarlijkse verklaringen op verschillende niveaus.
De beheersautoriteiten van de lidstaten moeten de Commissie hun jaarrekeningen doen toekomen, vergezeld van een beheersverklaring, een jaarlijkse samenvatting van hun definitieve auditverslag en controles en een advies van een onafhankelijke auditinstantie (artikel 59 van het nieuwe Financieel Reglement (Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012)).
Bovendien kunnen de lidstaten op het daarvoor geëigende niveau ondertekende vrijwillige verklaringen afgeven gebaseerd op deze informatie.
De kwaliteit van deze verklaringen is van het allergrootste belang, aangezien uit de kwijtingsprocedures is gebleken dat het eerste probleem dat zich voordoet met het huidige systeem van jaarlijkse samenvattingen de betrouwbaarheid betreft van de door de lidstaten verstrekte gegevens.
Het Parlement heeft verscheidene malen het feit betreurd dat de jaarlijkse samenvattingen die in de wetgeving zijn opgenomen tengevolge van het interinstitutioneel akkoord over het financieel kader 2006-2013 geen waardevolle informatiebron bleken te zijn voor het beoordelen van de prestaties of de naleving van de regels door de begunstigden. Het Parlement verzoekt de Commissie in zijn resolutie behorende bij het kwijtingsbesluit voor het financiële jaar 2011 de sterke en zwakke punten te analyseren van nationale controlesystemen op basis van de ontvangen jaarlijkse samenvattingen, en dringt er bij haar op aan onmiddellijke actie te ondernemen om te waarborgen dat de volgende jaarlijkse samenvattingen bruikbaar zijn voor het beoordelen van de prestaties van de begunstigden.
Voorts verzoekt het Parlement de Commissie in samenwerking met de lidstaten op korte termijn een model voor nationale beheersverklaringen op te stellen dat deze verklaringen zinvol en vergelijkbaar maakt, en de lidstaten te helpen met het verstrekken van de vrijwillige beheersverklaringen waarnaar wordt verwezen in artikel 59, lid 5, van het nieuwe Financieel Reglement (Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012) door beste praktijken te promoten.
2.4. Aanvaardbaar risico van fouten, op naleving en prestaties gerichte benaderingen
Het begrip "aanvaardbaar risico van fouten" werd voor het eerst op EU-niveau gebruikt door de Europese Rekenkamer in haar advies over het model "single audit" (advies nr. 2/2004). De Rekenkamer merkte op dat "elk controlesysteem een compromis is tussen de prijs die moet worden betaald om verificaties de voorgeschreven intensiteit te kunnen geven en het voordeel dat deze kunnen opleveren. In communautair verband is het voordeel onder meer dat het risico van verspilling van middelen afneemt en het risico van fouten op een aanvaardbaar niveau wordt gehouden."
De Commissie heeft de voorstellen van de Rekenkamer opgenomen in haar actieplan voor een geïntegreerd internecontrolekader en benadrukte in haar mededeling getiteld "Naar een gemeenschappelijke visie op het begrip aanvaardbaar foutenrisico" (COM(2008)0866) dat de extra kosten voor meer controles in gedachten moeten worden gehouden bij het vaststellen van nieuwe controlestrategieën.
De uniforme drempel van 2%, of de materialiteitsdrempel, laat de verschillende risicoprofielen van de beleidsterreinen buiten beschouwing. Het zou volgens de Commissie heel goed denkbaar zijn dat de begrotingsautoriteit andere materialiteitsdrempels zou vaststellen op basis van de politieke eisen, de baten van een beleid, het inherente risico, de mogelijkheid van verdere vereenvoudiging en de extra kosten van meer controles om de foutenpercentages te verlagen.
Het Parlement was tot dusver van mening dat het aanvaardbare risico van fouten niet moet worden gebruikt als een op zichzelf staand technisch instrument met een zeer beperkt toepassingsbereik. Het moet een integrerend onderdeel zijn van het algemeen begrotingsbeheer en het moet helpen de begroting op een meer rationele en flexibele wijze uit te voeren, doordat het de uitvoerders ervan een grotere marge geeft en er specifiek rekening wordt gehouden met de kosten van controle, of die nu door de Commissie of de lidstaten worden gemaakt.
Deze terughoudende opstelling gaat samen met het voortdurend door het Parlement uitgedragen standpunt dat het foutenpercentage gestaag moet afnemen.
Het Parlement heeft in zijn laatste kwijtingsresolutie zijn ongerustheid geuit over de stijging van het meest waarschijnlijke foutenpercentage, die een ommekeer betekent van de positieve trend die de afgelopen jaren werd waargenomen, en roept de Commissie derhalve op de noodzakelijke stappen te zetten om het foutenpercentage gestaag te laten dalen. Het Parlement is eveneens van oordeel dat de verwezenlijking van deze doelstellingen essentieel is om in de toekomst de volledige waarde voor de uitgaven van de EU te verkrijgen en naar een positieve betrouwbaarheidsverklaring te evolueren.
Deze houding van het Parlement ten gunste van het laagst aanvaardbare foutenpercentage wordt echter in zekere mate gecompenseerd door de nieuwe ontwikkelingen in de richting van een uitgebreidere prestatiebeoordeling.
Het Parlement neemt in zijn kwijtingswerkzaamheden de analyse van de Rekenkamer naar "het behalen van resultaten met de begroting" mee.
De Commissie is overeenkomstig artikel 318 van het VWEU verplicht een evaluatieverslag over de financiën van de Unie in te dienen dat gebaseerd is op de bereikte resultaten, en overeenkomstig het Verdrag is dit, samen met de speciale verslagen van de Rekenkamer, een belangrijk bijdragend element in de beoordeling van het Parlement bij het beslissen over de kwijting. Bijgevolg wordt de nalevingsaanpak in toenemende mate aangevuld door een op resultaten gerichte aanpak.
Anders gezegd wordt de traditionele DAS-aanpak, die gebaseerd is op conformiteitsaudits en vaststelling van de relatieve kosten van het EU-beleid, aangevuld door de op prestaties gerichte aanpak gebaseerd op de behaalde resultaten.
Beide benaderingen moeten worden gehanteerd, dat wil zeggen dat de kosten van het EU-beleid moeten worden verlaagd en de baten ervan moeten worden verhoogd. Het Parlement heeft in zijn laatste kwijtingsverslag de aanbevelingen van de Rekenkamer herhaald wat betreft het meten van beleidsresultaten middels heldere doelen en indicatoren voor de Europese meerwaarde, en erop aangedrongen dat impactindicatoren moeten worden gekoppeld aan termijnen en streefcijfers. Het Parlement legt ook de nadruk op de noodzaak om de samenhang te waarborgen tussen de doelstellingen, indicatoren en doelen die uiteengezet zijn in het beheersplan van de diensten van de Commissie en waarvan verslag gedaan is in de jaarlijkse activiteitenverslagen.
2.5. Op naleving en prestaties gerichte benaderingen: twee zijden van dezelfde medaille.
Kosten en resultaten zijn intrinsiek met elkaar verbonden in het politieke oordeel dat het Parlement heeft uitgesproken bij het verlenen van de kwijting. Deze vaststelling zou op een formeler model gebaseerd moeten zijn. De huidige praktijk voor performance auditing kan derhalve een keerpunt betekenen in de geschiedenis van de kwijting en van de kwestie rond de betrouwbaarheidsverklaring. Het is de vraag of het mogelijk zou zijn om de aanpak op het gebied van prestatiebeoordelingen te formaliseren in een model dat vergelijkbaar is met het model dat wordt gebruikt voor de betrouwbaarheidsverklaring.
Vorderingen in die richting zijn alleen mogelijk met de goede medewerking van alle belanghebbenden, te weten de Europese Rekenkamer en de begrotingsautoriteit, maar ook de nationale regeringen en overheden, de hoge controle-instanties en de nationale parlementen.
Voor meer informatie: Controlesystemen – Europese Commissie
http://ec.europa.eu/budget/biblio/documents/control/control_en.cfm
Stauner Gabriele (2) – Europees Parlement
http://www.europarl.europa.eu/RegistreWeb/search/simple.htm?language=EN&fulltext=2008%2F0110 (COD)&auteur=Stauner+Gabriele
- [1] Zie de mededeling van de Commissie getiteld "Verslag over de impact van het actieplan van de Commissie voor een geïntegreerd internecontrolekader", COM (2009)0043.
UITSLAG VAN DE EINDSTEMMING IN DE COMMISSIE
|
Datum goedkeuring |
28.5.2013 |
|
|
|
|
|
Uitslag eindstemming |
+: –: 0: |
23 0 0 |
|||
|
Bij de eindstemming aanwezige leden |
Inés Ayala Sender, Zigmantas Balčytis, Zuzana Brzobohatá, Andrea Češková, Ryszard Czarnecki, Martin Ehrenhauser, Jens Geier, Ingeborg Gräßle, Bogusław Liberadzki, Monica Luisa Macovei, Jan Mulder, Eva Ortiz Vilella, Monika Panayotova, Crescenzio Rivellini, Paul Rübig, Petri Sarvamaa, Bart Staes, Georgios Stavrakakis, Michael Theurer |
||||
|
Bij de eindstemming aanwezige vaste plaatsvervanger(s) |
Philip Bradbourn, Monika Hohlmeier, Karin Kadenbach, Véronique Mathieu Houillon, Markus Pieper, Barbara Weiler |
||||