ДОКЛАД относно проекта за регламент на Съвета относно създаването на механизъм за оценка с цел проверка на прилагането на достиженията на правото на Шенген

10.6.2013 - (10273/2013 – C7‑0160/2013 – 2010/0312(NLE)) - *

Комисия по граждански свободи, правосъдие и вътрешни работи
Докладчик: Карлуш Куелю

ПРОЕКТ НА ЗАКОНОДАТЕЛНА РЕЗОЛЮЦИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ

относно проекта за регламент на Съвета относно създаването на механизъм за оценка с цел проверка на прилагането на достиженията на правото на Шенген

(10273/2013 – C7‑0000/2013 – 2010/0312(NLE))

(Специална законодателна процедура - консултация)

Европейският парламент,

–  като взе предвид проекта на Съвета (10273/2013),

–  като взе предвид член 70 от Договора за функционирането на Европейския съюз,

–  като взе предвид искането за становище, получено от Съвета (C7-0160/2013),

–  като взе предвид ангажимента, поет от представителя на Съвета с писмо от 30 май 2013 г., за приемане на акта във вида, предаден от Парламента,

–  като взе предвид член 55 от своя правилник,

–  като взе предвид доклада на комисията по граждански свободи, правосъдие и вътрешни работи (А7-0215/2013),

1.  одобрява проекта на Съвета;

2.  одобрява съвместното изявление на Парламента, Съвета и Комисията, приложено към настоящата резолюция;

3.  възлага на своя председател да предаде позицията на Парламента съответно на Съвета и на Комисията.

ПРИЛОЖЕНИЕ

Проект за изявление на Европейския парламент, Съвета и Комисията

Европейският парламент, Съветът и Комисията приветстват приемането на Регламента за изменение на Кодекса на шенгенските граници с цел да се предвидят общи правила за временното повторно въвеждане на граничен контрол на вътрешните граници при извънредни обстоятелства и на Регламента относно създаването на механизъм за оценка и наблюдение с цел проверка на прилагането на достиженията на правото от Шенген. Европейският парламент, Съветът и Комисията изразяват убеждението си, че тези нови механизми представляват подходящ отговор на заключенията на Европейския съвет от 24 юни 2011 г., в които се призовава за укрепване на сътрудничеството и взаимното доверие между държавите членки в Шенгенското пространство и за ефективна и надеждна система за наблюдение и оценка, с която да се гарантира прилагането на общи правила и укрепването, адаптирането и разширяването на критериите въз основа на достиженията на правото на ЕС, като същевременно се припомня, че външните граници на Европа трябва да бъдат управлявани ефективно и последователно, въз основа на обща отговорност, солидарност и засилено практическо сътрудничество.

Европейският парламент, Съветът и Комисията заявяват, че с настоящото изменение на Кодекса на шенгенските граници ще се засили координацията и сътрудничеството на равнището на Съюза, като от една страна се предвиждат критерии за повторно въвеждане на граничен контрол от страна на държавите членки, а от друга страна се установяват разпоредби за основан на ЕС механизъм за отговор в наистина критични ситуации, при които е застрашено цялостното функциониране на пространството без вътрешни граници.

Европейският парламент, Съветът и Комисията подчертават, че тази нова система за оценка е основан на ЕС механизъм и че тя ще включва всички аспекти достиженията на правото от Шенген, като в нея ще участват експерти от държавите членки, Комисията и съответните агенции на ЕС.

Европейският парламент, Съветът и Комисията споделят разбирането, че всяко бъдещо предложение на Комисията за изменение на тази система за оценка ще бъде представено на Европейския парламент за консултация, за да се вземе предвид в максимална степен неговото становище, преди приемането на окончателен текст.

ИЗЛОЖЕНИЕ НА МОТИВИТЕ

Контекст

Текстът, за който е консултиран Европейският парламент, е резултат от постигнато споразумение между трите институции след дълъг процес на преговори.

Беше направен първи опит за преодоляване на слабостите и пропуските, установени в настоящия механизъм за оценка, който има чисто междуправителствен характер и е създаден в съответствие с решението на Изпълнителния комитет от 16 септември 1998 г. относно създаването на Постоянен комитет за оценка и прилагане на Споразумението от Шенген (решение SCH/Com-ex (98) 26 окончателен) през март 2009 г., когато бяха представени две предложения от страна на Европейската комисия (едно за бившия първи стълб и едно за бившия трети стълб), с цел замяна на механизма за оценка. През октомври 2009 г. Европейският парламент отхвърли и двете предложения и отправи призив към Комисията да ги оттегли и да представи нови, съществено подобрени предложения, като спазва процедурата на съвместно вземане на решение и като отчита влизането в сила на Договора от Лисабон. През ноември 2010 г. беше представено ново предложение въз основа на член 77, параграф 2, буква д) от ДФЕС, което предвижда използването на обикновената законодателна процедура (съвместно вземане на решение). Европейският парламент посрещна положително предложението, но същевременно Съветът, от своя страна, взе решение на Съвета по правосъдие и вътрешни работи от 7 и 8 юни 2012 г. да промени правното основание на член 70 от ДФЕС, като се обоснова, че този член е включен в Договора специално за одобрение на споразумения относно взаимни оценки. Това решение породи безпрецедентен междуинституционален конфликт, който беше преодолян след усилени преговори.

Становището на докладчика

Докладчикът приветства постигнатото споразумение и препоръчва текстът да бъде одобрен. Въпреки че споразумението не е точно това, което Европейският парламент би искал, то предоставя отговор на по-голямата част от притесненията на Европейския парламент и представлява значителен напредък по отношение на настоящите шенгенски правила, като същевременно укрепва управлението на Шенгенското пространство. Освен това укрепва правото на гражданите да се движат свободно в Шенгенското пространство, като предвижда изрично възможността за оценка на това дали трябва или не трябва да се правят незаконни проверки на вътрешните граници, по-специално чрез възможността за извършване на внезапни проверки.

Механизъм от европейски характер

Механизмът за оценка ще престане да бъде чисто междуправителствен механизъм и ще придобие европейски характер. Европейската комисия вече няма да има статут на наблюдател, а ще носи отговорност за общата координация на процеса на оценяване и проследяване. Тя ще носи отговорност за по-голямата част от решенията в рамките на процеса на оценяване по отношение на годишната и многогодишната програма, на подготовката и осъществяването на проверките на място и на изготвянето на докладите за оценка и препоръки. Комисията ще има задача, след изготвяне на оценка, да приема доклада и да прави препоръки за коригиращи мерки за справяне с констатирани пропуски, които впоследствие следва да бъдат приети от Съвета. При всяка проверка ще присъстват двама представители на Комисията, единият от тях ръководител на проверката, съвместно с един експерт от държавите членки. Броят на експерти от държавите членки, които участват в проверките за оценка на място, не може да надвишава общо осем по отношение на предварително обявените проверки на място, и шест по отношение на внезапните проверки на място. Ще участват и други агенции и институции на ЕС.

По-строг и ефективен механизъм

Обратно на сегашната система, която не е правно обвързваща и в която съществува само обикновена партньорска оценка, новата система разполага с по-ефективни механизми и възпираща сила. Системата ще позволява точна оценка по отношение на степента на спазване на шенгенските правила и позволява незабавна коригираща реакция с цел да се разсее всякакво усещане за безнаказаност. Държавите членки ще бъдат задължени да решават всички проблеми, които срещнат. Също така ще бъде включена възможността за внезапни проверки на място на вътрешните граници, като по този начин се допринася за опазване на едно от основните постижения на европейската интеграция, а именно свободното движение на гражданите в пространство без вътрешни граници. Въпреки че понастоящем не съществуват почти никакви формални правила относно действията, които следва да се предприемат след оценка, при която са установени пропуски, едно от най-важните нововъведения на новата система е включването на строги разпоредби относно последващите действия за преодоляване на тези пропуски. Държавите членки, към които са отправени препоръки за действия за преодоляване на тези пропуски, трябва да изготвят план за действие за отстраняване на установените недостатъци в рамките на срок от три месеца (или в срок от един месец, ако е установено, че оценяваната държава членка сериозно нарушава задълженията си). Този план за действие следва да бъде оценен, наблюдаван отблизо и, при необходимост, следва да бъдат извършени повторни проверки на място с цел да се установи дали планът за действие се изпълнява правилно. Също така са предвидени последващи действия в рамките на преразглеждането на Кодекса на шенгенските граници, които ще включват одобрение на препоръките с цел предприемане на специфични мерки, какъвто е случаят с изпращането на европейски екипи за гранична охрана, представяне на стратегически планове, които следва да бъдат разгледани от Фронтекс, и като последен начин за справяне със сложна ситуация, може да бъде затворен определен контролно-пропускателен пункт за ограничен период от време.

Този нов механизъм поставя също така край на положението с „двойни стандарти“, съществуващо понастоящем. Отсега нататък държавите кандидатки и държавите, членуващи в шенгенското пространство, следва да бъдат оценявани по един и същ начин и съгласно едни и същи правила. Достиженията на правото от Шенген следва да бъдат строго спазвани не само в момента на присъединяване към шенгенското пространство, но и след това.

Механизъм, подложен на демократичен контрол

Комисията ще изпълнява важна роля в този нов механизъм за оценяване и по този начин прилагането му ще бъде подложено на политически контрол от страна на Европейския парламент.

Парламентът ще бъде информиран по време на целия процес и ще има достъп до всички съответни документи, включително анализ на риска от страна на Фронтекс, годишната и многогодишната програма за оценка, докладите за оценка, препоръките да коригиращи действия и плановете за действие с цел преодоляване на установените недостатъци. Също така Парламентът ще има достъп до конкретни отговори на въпросниците, предоставени от държавите членки. По този начин се постига голям напредък по отношение на прозрачността и на правото на информация на Европейския парламент, който до момента не е имал достъп до никакви документи в рамките на оценките на Шенген.

Накрая, Парламентът успя да осигури участието си както в настоящата процедура, така и по отношение на спазването на бъдещите инициативи в тази област. Въпреки че този механизъм трябва да бъде одобрен въз основа на член 70 от Договора, който не предвижда участието на Парламента в процеса на вземане на решение, де факто регламентът беше договорен като текст от процедурата на съвместно вземане на решение и включва по-голямата част от измененията, предложени от Европейския парламент в неговия доклад (A7-0226/2012). В документа, изпратен на Европейския парламент за потвърждаване на постигнатото споразумение, Съветът потвърди намерението си да приеме регламента, като спазва условията на договорения текст, и също така намерението си да се консултира с Европейския парламент в случай че в бъдеще реши да пристъпи към изменение на регламента. Този компромис е поет не само в обща декларация между трите институции, приложена към регламента, но също така и в текста на регламента и в клаузата за оценка, предвидена в Кодекса на шенгенските граници (член 37а). Този документ предвижда също така важни гаранции по отношение на всяко бъдещо изменение на механизма за оценка на Шенген и същевременно определя голям брой подробности, свързани с функционирането на механизма за оценка. От съображения за правна сигурност и последователност, Съветът вече е под натиск да не прави никакви предложения за промени в механизма за оценка, които могат да бъдат в противоречие с условията на клаузата за оценка, установена в Кодекса на шенгенските граници.

Също така следва да се подчертае, че по-голямата част от най-значимите подобрения са получени след възобновяването на преговорите, в резултат на решението на Съвета за промяна на правното основание и в резултат на междуинституционалния спор. Такъв е например случаят с ролята на координатор, отредена на Комисията, отговорността й за приемане на докладите за оценка, възможността да бъдат извършвани внезапни проверки на място на вътрешните граници, както и засилването на участието на Европейския парламент и на достъпа му до информация и документи. Въвеждането на тези подобрения стана възможно единствено благодарение на твърдата и обединена позиция, която Европейският парламент отстояваше през дългия процес на преговори.

Заключение

Докладчикът счита, че този нов механизъм - по-европейски, по-прозрачен, ефективен и строг, представлява огромна стъпка напред по отношение на сегашното положение. Той предоставя необходимите инструменти за установяване и поправяне още в началото на евентуални съществуващи недостатъци в държавите членки по отношение на изпълнението и прилагането на шенгенските правила, като по този начин се допринася за опазването на шенгенското пространство като пространство без вътрешни граници и за защитата на свободното движение на гражданите. Поради всички тези причини и предвид това, че са договорени задоволителни гаранции за запазване на институционалната роля на Парламента, докладчикът препоръчва настоящото споразумение да бъде одобрено.

РЕЗУЛТАТ ОТ ОКОНЧАТЕЛНОТО ГЛАСУВАНЕ В КОМИСИЯ

Дата на приемане	10.6.2013 г.
Резултат от окончателното гласуване	+: –: 0:	41 7 2
Членове, присъствали на окончателното гласуване	Sonia Alfano, Roberta Angelilli, Edit Bauer, Rita Borsellino, Emine Bozkurt, Arkadiusz Tomasz Bratkowski, Salvatore Caronna, Philip Claeys, Carlos Coelho, Agustín Díaz de Mera García Consuegra, Ioan Enciu, Frank Engel, Cornelia Ernst, Hélène Flautre, Kinga Göncz, Sylvie Guillaume, Anna Hedh, Salvatore Iacolino, Sophia in ‘t Veld, Teresa Jiménez-Becerril Barrio, Timothy Kirkhope, Juan Fernando López Aguilar, Baroness Sarah Ludford, Monica Luisa Macovei, Clemente Mastella, Véronique Mathieu Houillon, Roberta Metsola, Claude Moraes, Antigoni Papadopoulou, Georgios Papanikolaou, Carmen Romero López, Birgit Sippel, Csaba Sógor, Rui Tavares, Nils Torvalds, Kyriacos Triantaphyllides, Wim van de Camp, Axel Voss, Renate Weber, Cecilia Wikström, Tatjana Ždanoka, Auke Zijlstra
Заместник(ци), присъствал(и) на окончателното гласуване	Anna Maria Corazza Bildt, Dimitrios Droutsas, Franziska Keller, Ulrike Lunacek, Marco Scurria, Bogusław Sonik
Заместник(ци) (чл. 187, пар. 2), присъствал(и) на окончателното гласуване	Phil Bennion, Johannes Cornelis van Baalen