RAPORT Nõukogu määruse eelnõu, millega kehtestatakse hindamis- ja järelevalvemehhanism Schengeni acquis’ kohaldamise kontrollimiseks

10.6.2013 - (10273/2013 – C7‑0000/2013 – 2010/0312(NLE)) - *

Kodanikuvabaduste, justiits- ja siseasjade komisjon
Raportöör: Carlos Coelho

EUROOPA PARLAMENDI SEADUSANDLIKU RESOLUTSIOONI PROJEKT

mis käsitleb nõukogu määruse eelnõu, millega kehtestatakse hindamis- ja järelevalvemehhanism Schengeni acquis’ kohaldamise kontrollimiseks

(10273/2013 – C7‑0000/2013 – 2010/0312(NLE))

(Seadusandlik erimenetlus – konsulteerimine)

Euroopa Parlament,

–   võttes arvesse nõukogu eelnõu (10273/2013),

–   võttes arvesse Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklit 70,

–   võttes arvesse nõukogu taotlust arvamuse esitamise kohta (C7‑0160/2013),

–   võttes arvesse nõukogu esindaja 30. mai 2013. aasta kirjas antud lubadust võtta õigusakt vastu sellisel kujul, nagu see parlamendile edastati,

–   võttes arvesse kodukorra artiklit 55,

–   võttes arvesse kodanikuvabaduste, justiits- ja siseasjade komisjoni raportit (A7-0215/2013),

1.  kiidab nõukogu eelnõu heaks;

2.  kiidab heaks käesolevale resolutsioonile lisatud Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni ühisavalduse;

3.  teeb presidendile ülesandeks edastada Euroopa Parlamendi seisukoht nõukogule ja komisjonile.

LISA

Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni avalduse eelnõu

Euroopa Parlament, nõukogu ja komisjon tunnevad heameelt järgmiste määruste vastuvõtmise üle: määrus, millega muudetakse Schengeni piirieeskirju, et sätestada ühiseeskirjad sisepiiridel piirikontrolli ajutise taaskehtestamise kohta erandjuhtudel, ja määrus, millega kehtestatakse hindamis- ja järelevalvemehhanism Schengeni acquis’ kohaldamise kontrollimiseks. Nad leiavad, et need uued mehhanismid on sobivaks vastuseks Euroopa Ülemkogu poolt 24. juuni 2011. aasta järeldustes esitatud üleskutsele edendada koostööd ja vastastikust usaldust Schengeni ruumi kuuluvate liikmesriikide vahel ning luua tõhus ja usaldusväärne seire- ja hindamissüsteem, et tagada ühiseeskirjade jõustamine ning ELi õigustikul põhinevate kriteeriumide tugevdamine, kohandamine ja laiendamine. Samas tuletas Euroopa Ülemkogu meelde, et Euroopa välispiire tuleb tõhusalt ja sidusalt hallata, tuginedes ühisele vastutusele, solidaarsusele ja tihedamale praktilisele koostööle.

Parlament, nõukogu ja komisjon märgivad, et Schengeni piirieeskirjade muutmine tõhustab liidu tasandil koordineerimist ja koostööd, sätestades ühelt poolt kriteeriumid igasuguseks piirikontrollide taaskehtestamiseks liikmesriikide poolt ning teiselt poolt ELi mehhanismi sellistele tõeliselt kriitilistele olukordadele reageerimiseks, kus sisepiirikontrollita ala üldine toimimine on ohustatud.

Nad rõhutavad, et uus hindamissüsteem on ELi mehhanism, mis katab kõiki Schengeni acquis’ aspekte ning milles osalevad liikmesriikide, komisjoni ja asjaomaste ELi ametite eksperdid.

Nad on kokku leppinud, et kõik selle hindamissüsteemi muutmist käsitlevad edaspidised komisjoni ettepanekud esitatakse Euroopa Parlamendile, et võtta enne lõpliku teksti vastuvõtmist võimalikult suurel määral arvesse tema arvamust.

SELETUSKIRI

Taust

Tekst, mille suhtes Euroopa Parlamendiga konsulteeritakse, on kolme institutsiooni vahel toimunud pikkade läbirääkimiste tulemusel saavutatud kokkulepe.

Praegune hindamismehhanism on sisuliselt valitsustevaheline ning see loodi täitevkomitee 16. septembri 1998. aasta otsusega (SCH/ Com-ex (98) 26 def.), millega luuakse alaline Schengeni hindamis- ja rakendamiskomitee. Selle mehhanismi puuduste ja vajakajäämiste kõrvaldamiseks tehti esimene katse 2009. aasta märtsis, kui komisjon esitas kaks ettepanekut (üks endise esimese samba kohta ja teine endise kolmanda samba kohta), mille eesmärk oli luua vana asemele uus hindamismehhanism. Euroopa Parlament lükkas mõlemad ettepanekud 2009. aasta oktoobris tagasi, tehes komisjonile ettepaneku võtta need tagasi ja esitada uued, oluliselt parandatud ettepanekud, mille puhul järgitaks kaasotsustamismenetlust ning võetaks arvesse Lissaboni lepingu jõustumist. 2010. aasta novembris esitati uus ettepanek, mis põhines Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 77 lõike 2 punktil e, mille alusel on ette nähtud kasutada seadusandlikku tavamenetlust (kaasotsustamismenetlus). Kuigi parlament suhtus sellesse ettepanekusse heakskiitvalt, otsustas justiits- ja siseküsimuste nõukogu oma 7. ja 8. juunil 2012 toimunud kohtumistel, et ettepaneku õiguslikuks aluseks võetakse hoopis Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 70, kuna nimetatud artikli aluslepingusse lisamise põhjus oligi konkreetselt vastastikusi hindamisi käsitlevate kokkulepete heakskiitmine. Selline otsus põhjustas enneolematu institutsioonidevahelise vaidluse, mis lahendati lõpuks intensiivsete läbirääkimiste tulemusena.

Raportööri seisukoht

Raportöör peab saavutatud kokkulepet kiiduväärseks ning soovitab selle teksti vastu võtta. Kuigi saavutatud kokkulepe ei vasta täpselt parlamendi ootustele, lahendatakse selles suurem osa parlamendi mureküsimustest ning praegu kehtivate Schengeni piirieeskirjadega võrreldes kujutab see endast olulist edasiminekut, mistõttu tugevdatakse selle abil ka Schengeni ala juhtimist. Lisaks kaitstakse määruse abil ka kodanike õigust Schengeni alal vabalt liikuda, kuna selles sisaldub konkreetne säte, mis võimaldab hinnata ebaseadusliku kontrolli teostamist sisepiiridel, kasutades selleks eelkõige etteteatamata kontrollkäike.

Euroopa mehhanism

Hindamismehhanism ei ole enam ainult valitsustevaheline, vaid omandab Euroopa mõõtme. Komisjon ei ole enam pelk jälgija, vaid vastutab hindamisprotsessi ja järelmeetmete üldise koordineerimise eest. Komisjon vastutab enamike otsuste eest, mis seonduvad hindamismenetluse, ühe- ja mitmeaastaste programmide, kohapealsete kontrollkäikude ettevalmistamise ja läbiviimise ning hindamisaruannete ja soovituste koostamisega. Pärast hindamist peab komisjon aruande heaks kiitma ning esitama tuvastatud puuduste kõrvaldamiseks soovitused, mille peab omakorda heaks kiitma nõukogu. Igal kontrollkäigul osaleb kaks komisjoni esindajat, kellest üks täidab koos riikliku eksperdiga rühmajuhi ülesandeid. Kohapealsetel hindamiskäikudel osaleb maksimaalselt kaheksa liikmesriikide eksperti, kui tegemist on etteteatatud kohapealse kontrollkäiguga, ning kuni kuus eksperti, kui tegemist on etteteatamata kontrollkäiguga. Kaasatud on ka ELi eri ametid ja institutsioonid.

Tõhusam ja jõulisem mehhanism

Erinevalt praegusest süsteemist, mis ei ole õiguslikult siduv ning mille käigus koostatakse ainult vastastikuseid eksperdihinnanguid, võimaldab uus süsteem kasutada tulemuslikumaid ja mõjuvamaid mehhanisme. See võimaldab täpsemalt hinnata Schengeni piirieeskirjade täitmist ning võtta viivitamatult parandusmeetmeid, et kaotada igasugune karistamatuse tunne. Liikmesriigid on kohustatud kõrvaldama kõik tuvastatud probleemid. Uue süsteemiga luuakse ka võimalus teha sisepiiridel etteteatamata kontrollkäike, et aidata kaitsta üht Euroopa integratsiooni peamist saavutust – kodanike vaba liikumist sisepiirideta alal. Kui praegu puuduvad hindamise käigus avastatud puuduste suhtes järelmeetmete võtmiseks ametlikud eeskirjad, siis üks uue süsteemi kõige märkimisväärsemaid uuendusi ongi see, et süsteem sisaldab karme sätteid tuvastatud puuduste kõrvaldamiseks võetavate järelmeetmete kohta. Liikmesriik, kellele on esitatud puuduste kõrvaldamise soovitused, peab koostama tegevuskava, et kõrvaldada kõik tuvastatud vajakajäämised kolme kuu jooksul (või ühe kuu jooksul, kui soovitustes järeldatakse, et asjaomane liikmesriik on oma kohustusi tõsiselt eiranud). Seda tegevuskava hinnatakse ja selle üle teostatakse hoolikat järelevalvet ning vajaduse korral viiakse läbi uued kohapealsed kontrollkäigud, et veenduda tegevuskava korrektses rakendamises. Lisaks on Schengeni piirieeskirjade läbivaatamise käigus ette nähtud ka täiendav järelevalve, mis võib hõlmata soovituste vastuvõtmist selliste erimeetmete rakendamiseks, nagu Euroopa piirivalverühmade lähetamine, strateegiliste kavade esitamine Frontexile hindamiseks ning – viimase abinõuna ja eriti tõsise olukorra puhul – konkreetse piiripunkti ajutine sulgemine.

Kõnealuse uue mehhanismiga kaotatakse ka praegune kahepalgelisus. Nüüdsest tuleb kandidaatriike ja Schengeni alasse juba kuuluvaid riike hinnata samal viisil ja samade eeskirjade alusel. Schengeni acquis'd tuleb rangelt järgida ning mitte ainult Schengeni alaga ühinedes, vaid ka pärast seda.

Demokraatlikule kontrollile allutatud mehhanism

Komisjonil on kõnealuses uues hindamismehhanismis tähtis roll ning seetõttu teostab Euroopa Parlament uue mehhanismi rakendamise üle poliitilist järelevalvet.

Parlamenti teavitatakse kogu protsessi kulust ning tal on juurdepääs kõikidele asjaomastele dokumentidele, sh Frontexi riskianalüüsid, mitmeaastased ja iga-aastased hindamisprogrammid, hindamisaruanded, puuduste kõrvaldamiseks esitatud soovitused ning tuvastatud puuduste kõrvaldamiseks koostatud tegevuskavad. Samuti on parlamendil juurdepääs liikmesriikide poolt küsimustike alusel antud konkreetsetele vastustele. See kujutab endast suurt edasiminekut nii läbipaistvuse küsimuses kui ka seoses parlamendi õigusega teabele, kuna siiani on parlamendil puudunud juurdepääs kõikidele Schengeni hindamisdokumentidele.

Lõpuks on parlamendil õnnestunud tagada oma osalemine nii praeguses menetluses kui ka selle valdkonna tulevastes algatustes. Kuigi mehhanism kiidetakse heaks aluslepingu artikli 70 alusel, mis ei näe ette parlamendi kaasamist otsustamisprotsessi, käsitleti kõnealust määrust läbirääkimistel kaasotsustamismenetlusest lähtuvalt ning ettepanek sisaldab valdavat osa parlamendi raportis (A7-0226/2012) esitatud muudatusettepanekutest. Parlamendile saadetud kirjas, milles kinnitati saavutatud kokkulepet, kinnitas nõukogu ka oma kavatsust võtta kõnealune määrus vastu kokkulepitud teksti täpses sõnastuses. Samuti kinnitas nõukogu oma kavatsust parlamendiga konsulteerida, kui määrust otsustatakse tulevikus muuta. Seda on lubatud nii määrusele lisatavas kolme institutsiooni ühisavalduses kui ka määruses endas, aga lisaks veel ka Schengeni piirieeskirjade nendes sätetes, kus käsitletakse hindamist (artikkel 37a). Viimatinimetatud dokument sisaldab ühtlasi olulisi tagatisi Schengeni hindamismehhanismi võimaliku tulevase muutmise kohta, samuti nähakse selles ette arvukalt hindamismehhanismi toimimisega seonduvaid üksikasju. Nõukogul palutakse õiguskindluse ja järjepidevuse huvides tungivalt hindamismehhanismi enam mitte muuta, et mitte minna vastuollu Schengeni piirieeskirjade hindamisklausli sätetega.

Ühtlasi tuleks rõhutada, et suurem osa kõige olulisemaid parandusi tehti pärast läbirääkimiste taasalustamist, st pärast nõukogu otsust muuta õiguslikku alust ning pärast institutsioonidevahelist vaidlust. See kehtib näiteks komisjonile koordinaatori ülesannete ja hindamisaruannete vastuvõtmise kohustuse andmise kohta, aga ka võimaluse kohta viia sisepiiridel läbi etteteatamata kohapealseid kontrollkäike ning otsuse kohta kaasata rohkem Euroopa Parlamenti ja anda parlamendile juurdepääs teabele ja dokumentidele. Nende täiustuste tegemine osutus võimalikuks ainult tänu parlamendi kindlale ja ühtsele seisukohavõtule kogu läbirääkimiste pika protsessi jooksul.

Järeldused

Raportöör on seisukohal, et kõnealune uus mehhanism, mis on suurema Euroopa mõõtmega, läbipaistvam, tõhusam ja jõulisem, kujutab endast praeguse olukorraga võrreldes olulist edasiminekut. Sellega tõhustatakse vahendeid, mille abil tuvastada ja kiiresti kõrvaldada kõik vajakajäämised, mis seonduvad Schengeni piirieeskirjade rakendamise ja kohaldamisega liikmesriikides, ning seetõttu aidatakse sellega kaasa Schengeni sisepiirideta ala säilitamisele ja kodanike liikumisvabaduse kaitsmisele. Kõikidel nimetatud põhjustel ning arvestades, et parlamendi institutsioonilise rolli kaitsmiseks on antud rahuldavad tagatised, soovitab raportöör kõnealuse lepingu heaks kiita.

PARLAMENDIKOMISJONIS TOIMUNUD LÕPPHÄÄLETUSE TULEMUS

Vastuvõtmise kuupäev	10.6.2013
Lõpphääletuse tulemus	+: –: 0:	41 7 2
Lõpphääletuse ajal kohal olnud liikmed	Sonia Alfano, Roberta Angelilli, Edit Bauer, Rita Borsellino, Emine Bozkurt, Arkadiusz Tomasz Bratkowski, Salvatore Caronna, Philip Claeys, Carlos Coelho, Agustín Díaz de Mera García Consuegra, Ioan Enciu, Frank Engel, Cornelia Ernst, Hélène Flautre, Kinga Göncz, Sylvie Guillaume, Anna Hedh, Salvatore Iacolino, Sophia in ‘t Veld, Teresa Jiménez-Becerril Barrio, Timothy Kirkhope, Juan Fernando López Aguilar, Baroness Sarah Ludford, Monica Luisa Macovei, Clemente Mastella, Véronique Mathieu Houillon, Roberta Metsola, Claude Moraes, Antigoni Papadopoulou, Georgios Papanikolaou, Carmen Romero López, Birgit Sippel, Csaba Sógor, Rui Tavares, Nils Torvalds, Kyriacos Triantaphyllides, Wim van de Camp, Axel Voss, Renate Weber, Cecilia Wikström, Tatjana Ždanoka, Auke Zijlstra
Lõpphääletuse ajal kohal olnud asendusliige/asendusliikmed	Anna Maria Corazza Bildt, Dimitrios Droutsas, Franziska Keller, Ulrike Lunacek, Marco Scurria, Bogusław Sonik
Lõpphääletuse ajal kohal olnud asendusliige/asendusliikmed (kodukorra art 187 lg 2)	Phil Bennion, Johannes Cornelis van Baalen