JELENTÉS a schengeni vívmányok alkalmazását ellenőrző értékelési mechanizmus létrehozásáról szóló tanácsi rendeletre irányuló tervezetről

10.6.2013 - (10273/2013 – C7‑0160/2013 – 2010/0312(NLE)) - *

Állampolgári Jogi, Bel- és Igazságügyi Bizottság
Előadó: Carlos Coelho

AZ EURÓPAI PARLAMENT JOGALKOTÁSI ÁLLÁSFOGLALÁS-TERVEZETE

a schengeni vívmányok alkalmazását ellenőrző értékelési mechanizmus létrehozásáról szóló tanácsi rendeletre irányuló tervezetről

(10273/2013 – C7‑0160/2013 – 2010/0312(NLE))

(Konzultáció)

Az Európai Parlament,

–   tekintettel a Tanács tervezetére (10273/2013),

–   tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződés 70. cikkére,

–   tekintettel a Tanács vélemény iránti kérelmére (C7-0160/2013),

–   tekintettel a Tanács képviselőjének 2013. május 30-i írásbeli kötelezettségvállalására, amely szerint a jogi aktust a Parlamentnek továbbított formában elfogadja,

–   tekintettel eljárási szabályzata 55. cikkére,

–   tekintettel az Állampolgári Jogi, Bel- és Igazságügyi Bizottság jelentésére (A7-0215/2013),

1.  jóváhagyja a Tanács tervezetét;

2.  jóváhagyja a Parlament, a Tanács és a Bizottság ezen állásfoglaláshoz csatolt közös nyilatkozatát;

3.  utasítja elnökét, hogy továbbítsa a Parlament álláspontját a Tanácsnak és a Bizottságnak.

MELLÉKLET

Tervezet – Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság nyilatkozata

Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság üdvözli a Schengeni Határ-ellenőrzési Kódexnek a belső határokon történő határellenőrzés kivételes körülmények közötti ideiglenes visszaállítására vonatkozó közös szabályok megállapítása érdekében történő módosításáról szóló rendelet, valamint a schengeni vívmányok alkalmazását ellenőrző értékelési és nyomonkövetési mechanizmus létrehozásáról szóló rendelet elfogadását. Az intézmények úgy vélik, hogy ezek az új mechanizmusok megfelelő választ jelentenek az Európai Tanács 2011. június 24-i következtetéseiben megfogalmazott azon felhívásra, amely a schengeni térségben a tagállamok közötti együttműködés és kölcsönös bizalom megerősítésére és egy hatékony és megbízható ellenőrzési és értékelési rendszerre irányult, a közös szabályok érvényre juttatása, valamint az uniós vívmányokon alapuló kritériumok megerősítése, kiigazítása és kiterjesztése biztosításának érdekében, emlékeztetve arra is, hogy Európa külső határait hatékonyan és következetesen kell igazgatni, aminek alapja a közös felelősségtudat, a szolidaritás és a gyakorlati együttműködés.

Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság kijelenti, hogy a Schengeni Határ-ellenőrzési Kódex módosítása meg fogja erősíteni az uniós szintű együttműködést és koordinációt, azáltal, hogy egyrészről kritériumokat állapít meg a határellenőrzések tagállamok általi esetleges visszaállítására vonatkozóan, másrészről pedig egy olyan uniós alapú mechanizmust vezet be, amely azon ténylegesen kritikus helyzetek kezelését szolgálja, amikor a belső határellenőrzés hiánya a térség általános működését teszi kockára.

A három intézmény hangsúlyozza, hogy ez az új értékelési rendszer egy olyan uniós alapú mechanizmus, amely a schengeni vívmányok valamennyi aspektusára kiterjed, és a tagállamok, a Bizottság és a releváns uniós ügynökségek szakértőinek munkájára támaszkodik.

Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság tudatában van annak, hogy az értékelési rendszer módosítására irányulóan a Bizottság által a jövőben benyújtott minden javaslatot konzultációs céllal meg kell küldeni az Európai Parlamentnek, hogy annak véleményét a végleges szöveg elfogadása előtt a lehető legnagyobb mértékben be lehessen építeni abba.

INDOKOLÁS

Előzmények

Az Európai Parlamenttel folytatott konzultáció alapjául szolgáló szöveg a három intézmény közötti hosszú tárgyalási folyamatot követően létrejött megállapodás eredménye.

Az Európai Bizottság 2009 márciusában az értékelési mechanizmus kiváltását célzó, a korábbi első, illetve harmadik pillérre vonatkozó két javaslatot terjesztett be. Ez volt az első kísérlet a Schengent értékelő és végrehajtását felügyelő Állandó Bizottság létrehozásáról szóló, 1998. szeptember 16-i végrehajtó bizottsági határozat alapján létrehozott jelenlegi, tisztán kormányközi értékelési mechanizmussal összefüggésben feltárt gyengeségek és hiányosságok kiküszöbölésére. Az Európai Parlament 2009 októberében elutasította mindkét javaslatot, és felkérte a Bizottságot azok visszavonására, valamint új, teljesen átdolgozott, az együttdöntési eljárást tiszteletben tartó és a Lisszaboni Szerződés hatálybalépését figyelembe vevő javaslatok benyújtására. 2010 novemberében új javaslatot nyújtottak be az EUMSZ 77. cikk (2) bekezdése e) pontja alapján, amely rendes jogalkotási – együttdöntési – eljárást ír elő. Miközben az Európai Parlament kedvezően fogadta a javaslatot, a Tanács, a Bel- és Igazságügyi Tanács 2012. július 7-i és 8-i ülésén úgy határozott, hogy a jogalapot az EUMSZ 70. cikkére módosítja, azzal érvelve, hogy ezt a cikket kifejezetten a kölcsönös értékelésekre vonatkozó megállapodások jóváhagyása érdekében vették fel a Szerződésbe. Ez a határozat példátlan intézményközi konfliktushoz vezetett, amelyet végül intenzív tárgyalásokat követően sikerült elsimítani.

Az előadó álláspontja

Az előadó üdvözli az elért megállapodást, és javasolja a szöveg jóváhagyását. Bár ez a megállapodás nem pontosan tükrözi az Európai Parlament szándékait, javarészt választ ad aggályaira, jelentős előrelépést jelent a jelenlegi schengeni szabályok szemszögéből, és ennek köszönhetően megerősíti a schengeni irányítást. Megerősíti továbbá az állampolgárok a schengeni térségen belüli szabad mozgáshoz való jogát, mivel kifejezetten lehetővé teszi, hogy előzetes bejelentés nélküli vizsgálatokkal ellenőrizzék, folynak-e a belső határokon jogszerűtlen ellenőrzések.

Európai szintű mechanizmus

Az értékelési mechanizmus a továbbiakban már nem csupán kormányközi mechanizmus: európai szintű eszközzé válik. Az Európai Bizottság kilép a puszta megfigyelői szerepkörből, reá hárul az értékelési és nyomon követési folyamat általános koordinációjának feladata. Az értékelési folyamat során a Bizottság hozza meg az éves és többéves programmal, a helyszíni vizsgálatok előkészítésével és lebonyolításával, valamint az értékelő jelentések elkészítésével és az ajánlások megfogalmazásával kapcsolatos döntések oroszlánrészét. Az értékelést követően a Bizottság hagyja jóvá a jelentést, és fogalmazza meg a feltárt hiányosságok kiigazítását célzó intézkedésekkel kapcsolatos ajánlásokat, amelyeket a későbbiekben a Tanácsnak kell jóváhagynia. Az ellenőrzésekben részt vesz a Bizottság két képviselője, akik közül az egyik a tagállamok egy szakértőjével karöltve vezeti a vizsgálatot. A helyszíni vizsgálatokban részt vevő tagállami szakértők száma az előre bejelentett vizsgálatok esetében legfeljebb nyolc, az előzetesen be nem jelentett vizsgálatok esetében pedig legfeljebb hat fő lehet. A vizsgálatokban ezenkívül számos uniós ügynökség és intézmény vesz részt.

Hatékonyabb és szigorúbb mechanizmus

A jelenlegi rendszerrel ellentétben, amely jogilag nem kötelező érvényű, és ahol csupán az egyenlő felek közötti értékelésre kerül sor, az új rendszer hatékonyabb, visszatartó erejű mechanizmusokkal rendelkezik. Pontos értékelést tesz lehetővé a schengeni szabályok betartásának mértékét illetően, továbbá azonnali válaszlépéseket biztosít, szertefoszlatva a büntetlenség érzését. A tagállamok kötelesek lesznek megoldani minden problémát, amellyel szembesülnek. Lehetővé válik továbbá a belső határok előzetes bejelentés nélküli ellenőrzése, ami elősegíti az európai integráció egyik legfontosabb vívmányának, a polgárok a belső határellenőrzés nélküli térségben történő szabad mozgásának biztosítását. Jelenleg nincsenek konkrét szabályok arra vonatkozóan, hogy milyen lépéseket kell tenni azt követően, ha egy értékelés során hiányosságokat tárnak fel. Az új rendszer egyik legfontosabb újdonsága, hogy szigorú rendelkezéseket tartalmaz az e hiányosságok felszámolásához biztosított támogatásra vonatkozóan. Azon tagállamoknak, amelyek számára a felmerülő hiányosságok kiküszöbölését célzó lépésekre vonatkozó ajánlásokat fogalmaznak meg, három, vagy ha az értékelt tagállam kötelezettségeit súlyosan elhanyagolta, egy hónapon belül cselekvési tervet kell kidolgozniuk a feltárt hiányosságok orvoslására. Biztosítani kell a cselekvési tervek értékelését és nyomon követését, továbbá – amennyiben szükségesnek bizonyul – a cselekvési terv megfelelő végrehajtását ellenőrző helyi vizsgálatokat kell tartani. A Schengeni Határ-ellenőrzési Kódex felülvizsgálata során további kiegészítő intézkedéseket – így olyan konkrét intézkedésekre vonatkozó ajánlások megfogalmazását, mint az európai határőrizeti egységek az adott helyszínre való kihelyezése, a FRONTEX által értékelendő stratégiai tervek benyújtása, vagy legvégső esetben, nagyon súlyos helyzetben, egy adott határátkelő ideiglenes lezárása – is előirányoztak.

Az új mechanizmus egyúttal felszámolja a jelenleg alkalmazott kettős mércét. Mostantól fogva a tagjelölt országokat és a schengeni államokat egyformán, azonos szabályok alapján kell értékelni. A schengeni vívmányokat nem csak a csatlakozás pillanatában, hanem a későbbiekben is szigorúan be kell tartani.

Demokratikusan ellenőrzött mechanizmus

Mivel a Bizottságnak fontos szerep jut az új értékelési mechanizmusban, végrehajtása az Európai Parlament politikai ellenőrzésének égisze alatt valósul meg.

A Parlament a teljes folyamat során végig tájékoztatást kap, és megtekintheti az összes ezzel kapcsolatos dokumentumot, így többek között a FRONTEX által készített kockázatelemzést, az éves és a többéves értékelési programot, az értékelő jelentéseket, a kiigazító intézkedésekre vonatkozó ajánlásokat, valamint a feltárt hiányosságok orvoslását célzó cselekvési terveket. Betekintést nyer továbbá a tagállamok a kérdőívekre adott konkrét válaszaiba. Ez hatalmas előrelépés jelent az átláthatóság és az Európai Parlamentet megillető tájékoztatáshoz való jog terén, hiszen a Parlament eddig nem rendelkezett hozzáféréssel a schengeni értékelésekhez kapcsolódó dokumentumokhoz.

Végezetül, a Parlamentnek sikerült biztosítania részvételét a jelenlegi eljárásban és az e kérdéskörrel összefüggő majdani kezdeményezésekben egyaránt. Bár e mechanizmust a Szerződés 70. cikke alapján kell jóváhagyni, amely nem írja elő a Parlament a döntéshozatali folyamatba való bevonását, a rendelet szövegét gyakorlatilag együttdöntési eljárás keretében vitatták meg, és figyelembe vették az Európai Parlament jelentésében (A7-0226/2012) javasolt módosítások túlnyomó többségét. A Tanács az Európai Parlamentnek az elért megállapodás megerősítéséről küldött levelében alátámasztotta, hogy a rendeletet az elfogadott szövegben foglaltakat pontosan tiszteletben tartva kívánja elfogadni, kijelentette továbbá, hogy amennyiben a jövőben e rendelet módosításáról születik döntés, konzultálni kíván az Európai Parlamenttel. E vállalás nem csupán a három intézmény által közösen kiadott, a rendelethez csatolt közös nyilatkozatban, hanem a rendelet szövegében és a Schengeni Határ-ellenőrzési Kódex értékelési záradékában is megjelenik (37a. cikk). Az utóbbi dokumentum további lényeges biztosítékokat nyújt a schengeni értékelési mechanizmus bármely jövőbeli módosítását illetően, és részletesen szabályozza az értékelési mechanizmus működését. A jogbiztonság és a következetesség érdekében nyomást gyakorol a Tanácsra, hogy ne vezethessen be az értékelési mechanizmussal kapcsolatos olyan változásokat, amelyek ellentmondanak a Schengeni Határ-ellenőrzési Kódex értékelési záradékában foglaltaknak.

Ki kell emelni továbbá, hogy a legfontosabb fejlesztési javaslatok túlnyomó része az egyeztetések újrakezdését követően érkezett, azután, hogy a Tanács határozatot hozott a jogalap módosításáról és kialakult az intézmények közötti konfliktus. Ez a helyzet például a Bizottságra ruházott koordinátori szereppel vagy az értékelő jelentések elfogadásával összefüggő feladatokkal, a belső határokon lefolytatott, előzetes bejelentés nélküli helyszíni vizsgálatok lehetőségével, valamint az Európai Parlament részvételének megerősítésével, illetve az információkhoz és dokumentumokhoz való hozzáférésére vonatkozó rendelkezésekkel kapcsolatban. E fejlesztések bevezetésére csak úgy kerülhetett sor, hogy az Európai Parlament a hosszú tárgyalási folyamat során végig megőrizte szilárd és egységes álláspontját.

Következtetések

Az előadó úgy véli, hogy az új, európaiabb, átláthatóbb, hatékonyabb és szigorúbb mechanizmus hatalmas előrelépést jelent a jelenlegi helyzethez képest. Biztosítja a tagállamokban a schengeni szabályok végrehajtásával és alkalmazásával összefüggésben esetlegesen fennálló hiányosságok már a kezdet kezdetén való feltárásához és kiigazításához szükséges eszközöket, és hozzájárul a belső határok nélküli schengeni térség fenntartásához és a polgárok szabad mozgáshoz való jogának megőrzéséhez. A fenti indokok alapján, és mivel a megállapodás szerinti biztosítékok kellően szavatolják az Európai Parlament intézményi szerepét, az előadó javasolja a megállapodás elfogadását.

A BIZOTTSÁGI ZÁRÓSZAVAZÁS EREDMÉNYE

Az elfogadás dátuma	10.6.2013
A zárószavazás eredménye	+: –: 0:	41 7 2
A zárószavazáson jelen lévő tagok	Sonia Alfano, Roberta Angelilli, Edit Bauer, Rita Borsellino, Emine Bozkurt, Arkadiusz Tomasz Bratkowski, Salvatore Caronna, Philip Claeys, Carlos Coelho, Agustín Díaz de Mera García Consuegra, Ioan Enciu, Frank Engel, Cornelia Ernst, Hélène Flautre, Kinga Göncz, Sylvie Guillaume, Anna Hedh, Salvatore Iacolino, Sophia in ‘t Veld, Teresa Jiménez-Becerril Barrio, Timothy Kirkhope, Juan Fernando López Aguilar, Baroness Sarah Ludford, Monica Luisa Macovei, Clemente Mastella, Véronique Mathieu Houillon, Roberta Metsola, Claude Moraes, Antigoni Papadopoulou, Georgios Papanikolaou, Carmen Romero López, Birgit Sippel, Csaba Sógor, Rui Tavares, Nils Torvalds, Kyriacos Triantaphyllides, Wim van de Camp, Axel Voss, Renate Weber, Cecilia Wikström, Tatjana Ždanoka, Auke Zijlstra
A zárószavazáson jelen lévő póttag(ok)	Anna Maria Corazza Bildt, Dimitrios Droutsas, Franziska Keller, Ulrike Lunacek, Marco Scurria, Bogus³aw Sonik
A zárószavazáson jelen lévő póttag(ok) (187. cikk (2) bekezdés)	Phil Bennion, Johannes Cornelis van Baalen