RELAZIONE sul progetto di regolamento del Consiglio che istituisce un meccanismo di valutazione per verificare l'applicazione dell'acquis di Schengen

10.6.2013 - (10273/2013 – C7‑0160/2013 – 2010/0312(NLE)) - *

Commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni
Relatore: Carlos Coelho

Procedura : 2010/0312(NLE)
Ciclo di vita in Aula
Ciclo del documento :  
A7-0215/2013
Testi presentati :
A7-0215/2013
Testi approvati :

PROGETTO DI RISOLUZIONE LEGISLATIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO

sul progetto di regolamento del Consiglio che istituisce un meccanismo di valutazione per verificare l'applicazione dell'acquis di Schengen

(10273/2013 – C7‑0160/2013 – 2010/0312(NLE))

(Procedura legislativa speciale - consultazione)

Il Parlamento europeo,

–       visto il progetto del Consiglio (10273/2013),

–       visto l'articolo 70 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea,

–       vista la richiesta di parere pervenuta dal Consiglio (C7-0160/2013),

–       visto l'impegno assunto dal rappresentante del Consiglio, con lettera del 30 maggio 2013, di adottare l'atto nella forma trasmessa al Parlamento,

–       visto l'articolo 55 del suo regolamento,

–       vista la relazione della commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni (A7-0215/2013),

1.      approva il progetto del Consiglio;

2.      approva la dichiarazione comune del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione allegata alla presente risoluzione;

3.      incarica il suo Presidente di trasmettere la posizione del Parlamento al Consiglio e alla Commissione.

ALLEGATO

Progetto di dichiarazione del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione

Il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione si congratulano per l'adozione del regolamento che modifica il codice frontiere Schengen al fine di introdurre norme comuni sul ripristino temporaneo del controllo di frontiera alle frontiere interne in circostanze eccezionali e del regolamento che istituisce un meccanismo di valutazione e monitoraggio per verificare l’applicazione dell'acquis di Schengen. Essi ritengono che questi nuovi meccanismi costituiscano una risposta adeguata all'invito espresso dal Consiglio europeo nelle conclusioni del 24 giugno 2011 di migliorare la cooperazione e la fiducia reciproca tra gli Stati membri nello spazio Schengen e creare un sistema di monitoraggio e di valutazione efficace e affidabile che garantisca l'applicazione delle regole comuni e il rafforzamento, l'adeguamento e l'estensione dei criteri in base all'acquis dell'UE, pur ricordando che le frontiere esterne dell'Europa devono essere gestite in modo efficace e coerente, in base a responsabilità comune, solidarietà e cooperazione pratica.

Dichiarano che tale modifica del codice frontiere Schengen rafforzerà il coordinamento e la cooperazione a livello dell'Unione fornendo, da una parte, criteri per un eventuale ripristino dei controlli di frontiera da parte degli Stati membri e, dall'altra, un meccanismo dell'UE per rispondere alle situazioni di autentica criticità, ove il funzionamento globale dello spazio senza controlli alle frontiere interne sia messo a rischio.

Sottolineano che il nuovo sistema di valutazione è un meccanismo dell'UE che coprirà tutti gli aspetti dell'acquis di Schengen e coinvolgerà esperti degli Stati membri, della Commissione e delle pertinenti agenzie dell'UE.

Convengono che un'eventuale futura proposta della Commissione di modifica del presente sistema di valutazione sarà sottoposta al Parlamento europeo per consultazione allo scopo di tenere conto, per quanto possibile, del suo parere, prima dell'adozione di un testo definitivo.

MOTIVAZIONE

Contesto

Il testo alla base della consultazione del Parlamento europeo è il risultato di un accordo conseguito tra le tre istituzioni al termine di un lungo ciclo di negoziati.

Nel marzo 2009 è stato compiuto il primo tentativo di dare risposta ai difetti e alle lacune riscontrate nell'attuale meccanismo di valutazione, che è di natura puramente intergovernativa ed è stato introdotto con la decisione del comitato esecutivo del 16 settembre 1998 riguardante l'istituzione della commissione permanente della convenzione di Schengen (SCH/Com-ex (98) 26 def.), con la presentazione da parte della Commissione di due proposte (una riguardante il precedente primo pilastro e l'altra il precedente terzo pilastro) per sostituire il meccanismo di valutazione. Nell'ottobre 2009 il Parlamento europeo ha respinto le due proposte e ha invitato la Commissione a ritirarle e a presentarne di nuove, contenenti sostanziali miglioramenti, nel rispetto della procedura di codecisione e tenendo conto dell'entrata in vigore del trattato di Lisbona. Nel novembre 2010 è stata presentata una nuova proposta, basata sull'articolo 77, paragrafo 2 del TFUE, in cui si prevede il ricorso alla procedura legislativa ordinaria (codecisione). Il Parlamento ha accolto con favore la proposta, però il Consiglio "giustizia e affari interni" del 7 e 8 giugno 2012 ha deciso di modificare la base giuridica indicando l'articolo 70 del TFUE , con l'argomentazione che l'articolo era stato espressamente inserito nel trattato per approvare gli accordi relativi alle valutazioni reciproche. La decisione ha innescato un contenzioso interistituzionale inedito, risolto soltanto dopo intensi negoziati.

Posizione del relatore

Il relatore accoglie con favore l'accordo conseguito e raccomanda l'approvazione del testo. Anche se l'accordo non è esattamente conforme agli auspici del Parlamento, esso dà risposta alla maggior parte delle preoccupazioni del Parlamento europeo e rappresenta un progresso sostanziale rispetto alle attuali norme di Schengen, rafforzandone la governance. Inoltre potenzia il diritto dei cittadini di circolare liberamente all'interno dello spazio di Schengen, prevede espressamente la possibilità di valutare se alle frontiere interne sono effettuati controlli illeciti, segnatamente tramite la possibilità di compiere visite senza preavviso.

Un meccanismo europeo

Il meccanismo di valutazione cessa di essere un meccanismo puramente intergovernativo e assume una valenza europea. La Commissione non è più confinata al ruolo di osservatore e diventa responsabile del coordinamento generale nel contesto del processo di valutazione e di monitoraggio. Sarà competente per la maggior parte delle decisioni riguardanti la valutazione, il programma annuale e pluriennale, la preparazione e la realizzazione di visite in loco e l'elaborazione delle relazioni di valutazione e raccomandazioni. Dopo una valutazione spetterà alla Commissione approvare la relazione e proporre raccomandazioni riguardanti azioni di rettifica intese a colmare la lacune riscontrate, che andranno poi approvate dal Consiglio. Due rappresentanti della Commissione prenderanno parte a ogni visita, uno alla direzione, assieme a un esperto degli Stati membri. Il numero di esperti degli Stati membri che partecipano alla visita di valutazione in loco non può essere superiore a otto nella visite in loco annunciate e di sei nelle visite in loco senza preavviso. Si prevede l'intervento di diverse agenzie e istituzioni dell'UE.

Un meccanismo più efficiente e rigoroso

A differenza dell'attuale sistema, che non è giuridicamente vincolante e in cui esiste solo una semplice valutazione inter pares, il nuovo sistema dispone di meccanismi più efficaci e di maggior forza dissuasiva. Esso consentirà una valutazione più precisa per quanto riguarda il grado di osservanza delle norme di Schengen e una reazione immediata di rettifica, onde porre fine a ogni sensazione di impunità. Gli Stati membri saranno tenuti a risolvere ogni problema da loro riscontrato. Il nuovo sistema comprenderà anche la possibilità di visite in loco senza preavviso alle frontiere interne e contribuirà così a preservare una delle principali conquiste dell'integrazione europea, ossia la libera circolazione dei cittadini in uno spazio senza frontiere interne. Mentre attualmente non esistono regole formali in materia di monitoraggio da effettuare dopo una valutazione in cui siano accertate lacune, una delle principali innovazioni del nuovo sistema è l'inserimento di disposizioni rigorose riguardanti il monitoraggio da effettuare per il superamento di dette carenze. Gli Stati membri destinatari di raccomandazioni su interventi per rettificare le carenze devono elaborare un piano d'azione per sanare la lacune accertate entro tre mesi (o un mese se si ritiene che lo Stato membro valutato stia trascurando gravemente i suoi obblighi). Il piano d'azione dovrà essere valutato e monitorato strettamente, inoltre, se del caso, vanno effettuate visite in loco al fine di verificare se il piano d'azione è stato attuato correttamente. Un monitoraggio supplementare è previsto nel contesto della revisione del codice frontiere Schengen, che potrà comprendere l'approvazione di raccomandazioni per l'adozione di misure specifiche, per esempio l'invio in loco di squadre europee di guardie di frontiera, la presentazione di piani strategici sottoposti all'esame di Frontex oppure, in ultima istanza di fronte alla gravità della situazione, potrà essere chiuso un passaggio specifico di frontiera per un periodo limitato.

Il nuovo meccanismo pone fine anche alla situazione di "due pesi e due misure" attualmente esistente. In futuro i paesi candidati e i paesi già membri di Schengen dovranno essere esaminati nello stesso modo e secondo le stesse regole. L'acquis di Schengen deve essere rispettato rigorosamente non solo al momento dell'adesione, ma anche successivamente.

Un meccanismo subordinato a controllo democratico

La Commissione assumerà un ruolo rilevante in detto nuovo meccanismo di valutazione e l'applicazione dello stesso sarà subordinata al controllo politico del Parlamento europeo.

Il Parlamento sarà informato nel corso dell'intera procedura e avrà accesso a tutti i documenti pertinenti, tra cui l'analisi del rischio di Frontex, il programma di valutazione pluriennale e annuale, le relazioni di valutazione, le raccomandazioni per azioni di rettifica e i piani d'azione per porre rimedio alle lacune riscontrate. Avrà inoltre accesso alle risposte specifiche degli Stati membri ai questionari. In tal modo è stato compiuto un progresso enorme in materia di trasparenza e di diritto di informazione del Parlamento europeo, che in precedenza non aveva accesso ai documenti legati alle valutazioni di Schengen.

Infine il Parlamento è riuscito ad assicurare il proprio coinvolgimento nell'attuale procedura riguardo alle future iniziative in materia. Anche se il meccanismo deve essere approvato sulla base dell'articolo 70 del trattato, che non prevede la partecipazione del Parlamento al processo decisionale, di fatto il regolamento è stato oggetto di trattative come se fosse un testo in codecisione e recepisce la gran parte delle modifiche proposte dal Parlamento europeo nella sua relazione (A7-0226/2012). Nella lettera inviata al Parlamento europeo per confermare l'accordo conseguito, il Consiglio ha ribadito l'intenzione di adottare il regolamento rispettando i termini esatti del testo concordato e ha confermato pure l'intenzione di consultare il Parlamento europeo su eventuali modifiche future da apportare al regolamento. L'impegno viene assunto non soltanto in una dichiarazione comune tra le tre istituzioni, allegata al regolamento, ma anche nel testo dello stesso e nella clausola di valutazione prevista nel codice frontiere Schengen (articolo 37 bis). Quest'ultimo documento prevede inoltre notevoli garanzie in relazione a ogni eventuale modifica del meccanismo di valutazione di Schengen, comprendendo diversi dettagli riguardanti il funzionamento del meccanismo di valutazione. A fini di certezza giuridica e coerenza il Consiglio è ora esposto a pressioni onde evitare che le sue eventuali modifiche nel meccanismo di valutazione possano contrastare con il disposto della clausola di valutazione del codice frontiere Schengen.

Va segnalato che per la maggior parte i principali miglioramenti sono stati conseguiti dopo il riavvio dei negoziati, già nel contesto della decisione adottata dal Consiglio di modificare la base giuridica nonché del contenzioso interistituzionale. Tale osservazione vale in particolare per quanto riguarda il ruolo di coordinamento assegnato alla Commissione, la sua responsabilità in materia di adozione delle relazioni di valutazione, la possibilità di effettuare visite in loco senza preavviso alle frontiere interne nonché il potenziamento della partecipazione del Parlamento europeo e le disposizioni relative al suo accesso all'informazione e alla documentazione. L'introduzione di tali miglioramenti è stato possibile soltanto grazie alla posizione forte e unita che il Parlamento ha mantenuto nel corso dell'intero processo negoziale.

Conclusione

Il relatore ritiene che il nuovo meccanismo – che ora risulta più europeo, più trasparente, efficiente e rigoroso – costituisca un enorme passo in avanti in relazione all'attuale situazione. Esso offre gli strumenti necessari al fine di identificare e colmare, fin dall'inizio, eventuali carenze esistenti negli Stati membri in materia di attuazione e applicazione delle regole di Schengen, contribuendo così a preservare l'area di Schengen come spazio senza frontiere interne e alla tutela della libera circolazione dei cittadini. Per tali ragioni e vista che sono state concesse garanzie soddisfacenti per salvaguardare il ruolo istituzionale del Parlamento europeo, il relatore raccomanda l'approvazione del compromesso.

ESITO DELLA VOTAZIONE FINALE IN COMMISSIONE

Approvazione

10.6.2013

 

 

 

Esito della votazione finale

+:

–:

0:

41

7

2

Membri titolari presenti al momento della votazione finale

Sonia Alfano, Roberta Angelilli, Edit Bauer, Rita Borsellino, Emine Bozkurt, Arkadiusz Tomasz Bratkowski, Salvatore Caronna, Philip Claeys, Carlos Coelho, Agustín Díaz de Mera García Consuegra, Ioan Enciu, Frank Engel, Cornelia Ernst, Hélène Flautre, Kinga Göncz, Sylvie Guillaume, Anna Hedh, Salvatore Iacolino, Sophia in ‘t Veld, Teresa Jiménez-Becerril Barrio, Timothy Kirkhope, Juan Fernando López Aguilar, Baroness Sarah Ludford, Monica Luisa Macovei, Clemente Mastella, Véronique Mathieu Houillon, Roberta Metsola, Claude Moraes, Antigoni Papadopoulou, Georgios Papanikolaou, Carmen Romero López, Birgit Sippel, Csaba Sógor, Rui Tavares, Nils Torvalds, Kyriacos Triantaphyllides, Wim van de Camp, Axel Voss, Renate Weber, Cecilia Wikström, Tatjana Ždanoka, Auke Zijlstra

Supplenti presenti al momento della votazione finale

Anna Maria Corazza Bildt, Dimitrios Droutsas, Franziska Keller, Ulrike Lunacek, Marco Scurria, Bogusław Sonik

Supplenti (art. 187, par. 2) presenti al momento della votazione finale

Phil Bennion, Johannes Cornelis van Baalen