RELATÓRIO sobre a proposta de regulamento do Conselho que cria um mecanismo de avaliação para verificar a aplicação do acervo de Schengen

10.6.2013 - (10273/2013 – C7‑0000/2013 – 2010/0312(NLE)) - *

Comissão das Liberdades Cívicas, da Justiça e dos Assuntos Internos
Relator: Carlos Coelho

PROJETO DE RESOLUÇÃO LEGISLATIVA DO PARLAMENTO EUROPEU

sobre o projeto de regulamento do Conselho que cria um mecanismo de avaliação para verificar a aplicação do acervo de Schengen

(10273/2013 – C7‑0000/2013 – 2010/0312(NLE))

(Processo legislativo especial – consulta)

O Parlamento Europeu,

–       Tendo em conta o projeto do Conselho (10273/2013),

–       Tendo em conta o artigo 70.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia,

–       Tendo em conta o pedido de parecer recebido do Conselho (C7-0000/2013),

–       Tendo em conta o compromisso assumido pelo representante do Conselho, em carta de 30 de maio de 2013, de aprovar o ato na forma transmitida ao Parlamento,

–       Tendo em conta o artigo 55.º do seu Regimento,

–       Tendo em conta o Relatório da Comissão das Liberdades Cívicas, da Justiça e dos Assuntos Internos (A7-0215/2013),

1.      Aprova o projeto do Conselho;

2.      Aprova a declaração conjunta do Parlamento, do Conselho e da Comissão anexa à presente resolução;

3.      Encarrega o seu Presidente de transmitir a posição do Parlamento ao Conselho e à Comissão.

ANEXO

Projeto de declaração do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão

O Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão congratulam-se com a adoção do regulamento que altera o Código das Fronteiras Schengen para estabelecer regras comuns sobre a reintrodução temporária de controlo nas fronteiras internas em circunstâncias excecionais e do regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que cria um mecanismo de avaliação e controlo para verificar a aplicação do acervo de Schengen. O Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão acreditam que esses novos mecanismos contemplam de forma adequada o apelo do Conselho Europeu constante das suas conclusões de 24 de junho de 2011 no sentido de reforçar a cooperação e a confiança mútua entre os Estados­Membros no Espaço Schengen e de estabelecer um sistema eficaz e fiável de controlo e de avaliação, a fim de garantir a aplicação de regras comuns e o reforço, a adaptação e a extensão dos critérios baseados no acervo da UE, recordando, simultaneamente, que as fronteiras externas da Europa devem ser geridas de forma eficaz e coerente, com base na responsabilidade comum, na solidariedade e na cooperação prática.

O Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão declaram que esta alteração do Código das Fronteiras Schengen reforçará a coordenação e a cooperação a nível da União, proporcionando, por um lado, critérios para uma eventual reintrodução de controlos fronteiriços pelos Estados­Membros e, por outro lado, um mecanismo a nível da UE que permite reagir a situações verdadeiramente críticas sempre que esteja em risco o funcionamento global do espaço sem controlos das fronteiras internas.

O Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão sublinham que esse novo sistema de avaliação é um mecanismo a nível da UE que abrangerá todos os aspetos do acervo de Schengen e envolverá peritos dos Estados­Membros, da Comissão e das agências competentes da UE.

O Parlamento Europeu, o Conselho e a Comissão partem do princípio que qualquer futura proposta da Comissão no sentido de alterar esse sistema de avaliação será submetida à consulta do Parlamento Europeu a fim de ter em conta em toda a medida do possível a sua opinião antes da adoção de um texto final.

EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

Contexto

O texto que serve de base à consulta do Parlamento Europeu resulta de um acordo alcançado entre as três instituições, na sequência de um longo processo de negociações.

Foi feita uma primeira tentativa para dar resposta às fraquezas e lacunas reveladas pelo atual Mecanismo de Avaliação, com natureza puramente Intergovernamental e estabelecido de acordo com a decisão do Comité Executivo de 16 de setembro de 1998 relativa à criação de um Comité permanente da avaliação e implementação de Schengen (decisão SCH/Com-ex (98) 26 def.), em março de 2009 quando foram apresentadas duas propostas pela Comissão Europeia (uma para o antigo primeiro pilar e outra para o antigo terceiro pilar), com o objetivo de substituir o Mecanismo de Avaliação. Em outubro de 2009, o Parlamento Europeu rejeitou ambas as propostas e convidou a Comissão a retirá-las e a apresentar novas propostas, substancialmente melhoradas, respeitando o procedimento de codecisão e tendo em conta a entrada em vigor do Tratado de Lisboa. Foi apresentada uma nova proposta em novembro de 2010, com base no artigo 77, n.º2, alínea e), do TFUE, o qual prevê o recurso ao procedimento legislativo ordinário (codecisão). Enquanto o Parlamento Europeu acolheu de forma favorável esta proposta, o Conselho, por seu lado, decidiu no Conselho de Justiça e Assuntos Internos, de 7 e 8 de junho de 2012, alterar a base jurídica para o artigo 70. º do TFUE, argumentando que este artigo foi especificamente inserido no Tratado para aprovar os acordos relativos a avaliações mútuas. Esta decisão originou um conflito interinstitucional sem precedentes que, após intensas negociações, conseguiu ser resolvido.

Posição do relator

O relator congratula-se com o acordo alcançado e recomenda a aprovação deste texto. Ainda que este acordo não seja exatamente o que o Parlamento Europeu teria desejado, dá resposta à maior parte das preocupações do Parlamento Europeu e representa um progresso substancial em relação às atuais regras de Schengen, reforçando a governança de Schengen. Além disso, reforça o direito dos cidadãos de circularem livremente no âmbito do espaço Schengen, prevendo explicitamente a possibilidade de avaliar se estão ou não a ser efetuados controlos ilegais nas fronteiras internas, nomeadamente, através da possibilidade de fazer visitas sem qualquer aviso prévio.

Um mecanismo de caráter europeu

O mecanismo de avaliação deixará de ser um mecanismo puramente Intergovernamental para passar a ter uma natureza europeia. A Comissão Europeia deixará de ter um papel de mero observador e passará a ser responsável pela coordenação geral no âmbito do processo de avaliação e de "follow-up". Será responsável pela maioria das decisões no âmbito do processo de avaliação, em relação ao programa anual e plurianual, à preparação e realização de visitas in loco e à elaboração dos relatórios de avaliação e recomendações. Caberá à Comissão, na sequência de uma avaliação, aprovar o relatório e propor recomendações para ações corretivas destinadas a fazer face às deficiências encontradas, que deverão ser aprovadas, a posteriori, pelo Conselho. Participarão em cada visita dois representantes da Comissão, cabendo a um deles liderar a visita, conjuntamente com um perito dos Estados­Membros. O número de peritos dos Estados­Membros que participam nas visitas de avaliação, in loco, não pode exceder um total de oito no que diz respeito a visitas in loco anunciadas e de seis pessoas no que diz respeito a visitas in loco sem aviso prévio. Passarão ainda a estar envolvidas várias agências e instituições da UE.

Um mecanismo mais eficiente e rigoroso

Ao contrário do atual sistema, que não é juridicamente vinculativo e apenas prevê uma mera avaliação pelos pares, o novo sistema dispõe de mecanismos com maior eficácia e força dissuasora. Permitirá uma avaliação precisa em relação ao grau de cumprimento das regras de Schengen e permite uma reação imediata corretiva, de forma a dissipar qualquer sentimento de impunidade. Os Estados­Membros serão obrigados a resolver quaisquer problemas com que se deparem. Passará igualmente a incluir a possibilidade de serem feitas visitas in loco, sem qualquer aviso prévio, às fronteiras internas, contribuindo assim para ajudar a preservar aquela que é uma das principais conquistas da integração europeia, ou seja, a livre circulação dos cidadãos num espaço sem fronteiras internas. Embora atualmente não existam quaisquer regras formais relativamente ao seguimento que deverá ser levado a cabo na sequência de uma avaliação onde foram detetadas deficiências, uma das mais importantes inovações do novo sistema é a inclusão de disposições rigorosas relativamente ao acompanhamento que deverá ser dado para a resolução dessas deficiências. Os Estados­Membros, aos quais foram feitas recomendações para ações de forma a corrigir essas deficiências, devem elaborar um plano de ação para sanar as deficiências identificadas no prazo de três meses (ou de um mês se tiver sido considerado que o Estado-Membro avaliado está seriamente a negligenciar as suas obrigações). Esse plano de ação deverá ser avaliado, acompanhado de perto e, caso seja necessário, deverão ser realizadas revisitas in loco, de forma a verificar se o plano de ação foi implementado corretamente. Foi igualmente previsto um acompanhamento adicional no âmbito da revisão feita ao código das Fronteiras Schengen, que poderá incluir a aprovação de recomendações para que medidas específicas sejam tomadas, como é o caso do envio para o local de equipas de Guardas Europeus de Fronteiras, a apresentação de planos estratégicos que deverão ser apreciados pela FRONTEX, ou como último recurso e face à gravidade da situação, poderá igualmente ser encerrado um ponto específico de passagem fronteiriça, por um período limitado de tempo.

Este novo mecanismo põe, igualmente, fim à situação de "dois pesos, duas medidas" atualmente existente. A partir de agora, os países candidatos e os países já membros de Schengen deverão ser avaliados da mesma forma e de acordo com as mesmas regras. O acervo de Schengen deverá ser respeitado de forma rigorosa não só no momento da adesão a Schengen, mas também após essa adesão.

Um mecanismo sujeito a controlo democrático

A Comissão desempenhará um importante papel neste novo mecanismo de avaliação e, assim, a implementação deste novo mecanismo estará sujeito ao controlo político do Parlamento Europeu.

O Parlamento será mantido informado durante todo o processo e terá acesso a todos os documentos relevantes, onde se inclui a análise de risco da FRONTEX, o programa de avaliação plurianual e anual, os relatórios de avaliação, as recomendações para ações corretivas e os planos de ação para fazer face às deficiências detetadas. Poderá igualmente ter acesso a respostas específicas dos Estados­Membros aos questionários. Foi, assim, alcançado um enorme progresso no que diz respeito à transparência e ao direito de informação do Parlamento Europeu, que até este momento não tinha acesso a quaisquer documentos no âmbito das avaliações de Schengen.

Por fim, o Parlamento conseguiu assegurar o seu envolvimento quer no atual procedimento, quer no que diz respeito a futuras iniciativas nesta área. Ainda que este mecanismo deva ser aprovado com base no artigo 70.º do Tratado, que não prevê a participação do Parlamento no processo decisório, este regulamento foi negociado de facto como um texto de codecisão e inclui a grande maioria das alterações que tinham sido propostas pelo Parlamento Europeu, no seu relatório (A7-0226/2012). O Conselho, na Carta que enviou ao Parlamento Europeu a confirmar o acordo alcançado, confirmou a sua intenção de adotar o Regulamento respeitando os termos exatos do texto acordado e corroborou, igualmente, a sua intenção de proceder à consulta do Parlamento Europeu caso se decida proceder, no futuro, à modificação deste Regulamento. Este compromisso é assumido não só numa declaração comum entre as três instituições, anexada ao Regulamento, mas também no texto do Regulamento e na cláusula de avaliação prevista no Código de Fronteiras Schengen (Artigo 37.º-A). Este último prevê, ainda, importantes garantias no que diz respeito a qualquer futura modificação do mecanismo de avaliação Schengen, contendo igualmente inúmeros detalhes relativamente ao funcionamento do mecanismo de avaliação. Assim, por razões de certeza jurídica e coerência, acaba por colocar-se o Conselho sob pressão para não introduzir quaisquer modificações no mecanismo de avaliação que possam entrar em conflito com o especificado na cláusula de avaliação do Código de Fronteiras Schengen.

Importa ainda sublinhar que a maior parte das melhorias mais importantes foram obtidas após o reinício das negociações, isto é, na sequência da decisão tomada pelo Conselho de alterar a base jurídica e do conflito interinstitucional. É o caso, por exemplo, do papel de coordenação atribuído à Comissão, da sua responsabilidade para adotar os relatórios de avaliação, a possibilidade de serem efetuadas visitas in loco, sem qualquer aviso prévio, às fronteiras internas, bem como o reforço do envolvimento do Parlamento Europeu e das disposições relativas ao seu acesso à informação e documentos. A introdução de todas estas melhorias só foi possível graças à posição forte e unida que o Parlamento Europeu manteve durante este longo processo de negociações.

Conclusão

O relator considera que este novo mecanismo – com um cariz mais Europeu, mais transparente, eficiente e rigoroso – constitui um enorme passo em frente em relação ao presente status quo. Reforça as ferramentas necessárias para identificar e sanar, logo de início, eventuais deficiências existentes nos Estados­Membros no que diz respeito à implementação e aplicação das regras de Schengen, contribuindo, assim, para preservar a área de Schengen como um espaço sem fronteiras internas e para proteger a liberdade de circulação dos cidadãos. Por todas estas razões e tendo sido acordadas garantias satisfatórias para salvaguardar o papel institucional do Parlamento Europeu, o relator recomenda a aprovação deste acordo.

RESULTADO DA VOTAÇÃO FINAL EM COMISSÃO

Data de aprovação	10.6.2013
Resultado da votação final	+: –: 0:	41 7 2
Deputados presentes no momento da votação final	Sonia Alfano, Roberta Angelilli, Edit Bauer, Rita Borsellino, Emine Bozkurt, Arkadiusz Tomasz Bratkowski, Salvatore Caronna, Philip Claeys, Carlos Coelho, Agustín Díaz de Mera García Consuegra, Ioan Enciu, Frank Engel, Cornelia Ernst, Hélène Flautre, Kinga Göncz, Sylvie Guillaume, Anna Hedh, Salvatore Iacolino, Sophia in ‘t Veld, Teresa Jiménez-Becerril Barrio, Timothy Kirkhope, Juan Fernando López Aguilar, Baroness Sarah Ludford, Monica Luisa Macovei, Clemente Mastella, Véronique Mathieu Houillon, Roberta Metsola, Claude Moraes, Antigoni Papadopoulou, Georgios Papanikolaou, Carmen Romero López, Birgit Sippel, Csaba Sógor, Rui Tavares, Nils Torvalds, Kyriacos Triantaphyllides, Wim van de Camp, Axel Voss, Renate Weber, Cecilia Wikström, Tatjana Ždanoka, Auke Zijlstra
Suplente(s) presente(s) no momento da votação final	Anna Maria Corazza Bildt, Dimitrios Droutsas, Franziska Keller, Ulrike Lunacek, Marco Scurria, Bogusław Sonik
Suplente(s) (nº 2 do art. 187º) presente(s) no momento da votação final	Phil Bennion, Johannes Cornelis van Baalen