BETÆNKNING om udkast til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af protokollen vedrørende statutten for Den Europæiske Unions Domstol gennem forhøjelse af antallet af dommere ved Retten
10.7.2013 - (02074/2011 – C7‑0126/2012 – 2011/0901B(COD)) - ***I
Retsudvalget
Ordfører: Alexandra Thein
FORSLAG TIL EUROPA-PARLAMENTETS LOVGIVNINGSMÆSSIGE BESLUTNING
om udkast til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af protokollen vedrørende statutten for Den Europæiske Unions Domstol gennem forhøjelse af antallet af dommere ved Retten
(02074/2011 – C7‑0126/2012 – 2011/0901B(COD))
(Almindelig lovgivningsprocedure: førstebehandling)
Europa-Parlamentet,
– der henviser til den anmodning fra Domstolen, som er blevet forelagt Europa-Parlamentet og Rådet (02074/2011),
– der henviser til artikel 254, stk. 1, og artikel 281, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, på grundlag af hvilke udkastet til retsakt er blevet forelagt for Parlamentet (C7‑0126/2012),
– der henviser til artikel 294, stk. 3 og 15, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde,
– der henviser til udtalelse fra Kommissionen (COM(2011)0596),
– der henviser til skrivelse af 8. maj 2012 fra Domstolen,
– der henviser til skrivelse af 30. maj 2012 fra Kommissionen,
– der henviser til punkt 2 og 3 i sin lovgivningsmæssige beslutning af 5. juli 2012 om udkast til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af protokollen vedrørende statutten for Den Europæiske Unions Domstol[1] og bilag I hertil,
– der henviser til forretningsordenens artikel 55,
– der henviser til betænkning fra Retsudvalget (A7-0252/2013),
1. vedtager nedenstående holdning ved førstebehandling;
2. pålægger sin formand at sende Parlamentets holdning til Rådet, Domstolen og Kommissionen samt til de nationale parlamenter.
Ændringsforslag 1
EUROPA-PARLAMENTETS ÆNDRINGSFORSLAG[2]*
til Domstolens udkast
---------------------------------------------------------
Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af protokollen vedrørende statutten for Den Europæiske Unions Domstol
i form af en forhøjelse af antallet af dommere ved Retten
EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION HAR –
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Union, særlig artikel 19, stk. 2, andet afsnit,
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 254, stk. 1, og artikel 281, stk. 2,
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Atomenergifællesskab, særlig artikel 106A, stk. 1,
under henvisning til anmodning fra Domstolen,
under henvisning til udtalelse fra Kommissionen,
efter den almindelige lovgivningsprocedure, og
ud fra følgende betragtning(er):
▌
(5) Efter den gradvise udvidelse af kompetencen siden dens oprettelse er Retten i dag stillet over for et konstant stigende antal sager.
(6) Antallet af sager, der anlægges ved denne retsinstans, stiger hvert år mere og mere, hvilket på sigt indebærer en væsentlig stigning i antallet af verserende sager for den og en forlængelse af sagsbehandlingstiden.
(7) Denne forlængelse af sagsbehandlingstiden synes ikke at være acceptabel for så vidt angår procesparterne, navnlig set i lyset af de krav, som er fastsat i artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder og i artikel 6 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder.
(8) Den situation, som Retten befinder sig i, er strukturelt betinget og skyldes stigningen i antallet og forskelligartetheden af Den Europæiske Unions institutioners, organers, kontorers og agenturers lovgivningsmæssige og regelfastsættende retsakter samt omfanget og kompleksiteten af de sager, som indbringes for Retten, navnlig inden for områderne konkurrence og statsstøtte.
(9) Der bør følgelig vedtages de nødvendige foranstaltninger for at imødegå denne situation, og den mulighed, der er fastsat i traktaterne, for at øge antallet af dommere ved Retten kan med kort varsel reducere såvel antallet af verserende sager som den uforholdsmæssigt langvarige sagsbehandlingstid ved denne retsinstans.
(9a) Disse foranstaltninger skal også indebære en varig løsning på spørgsmålet om dommernes oprindelse, eftersom den nuværende ordning, hvor dommerembederne besættes efter medlemsstat, ikke kan finde tilsvarende anvendelse i en situation, hvor der er flere dommere end medlemsstater.
(9b) I henhold til artikel 19, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Union består Retten af mindst en dommer fra hver medlemsstat. Eftersom dette allerede sikrer en passende geografisk balance og repræsentation af de nationale retssystemer, bør yderligere dommere udelukkende udpeges på grundlag af deres faglige og personlige kvalifikationer under hensyntagen til deres viden om medlemsstaternes og Den Europæiske Unions retssystemer. Der bør imidlertid ikke udpeges flere end to dommere pr. medlemsstat.
▌
VEDTAGET DENNE FORORDNING:
Artikel 1
I protokollen vedrørende statutten for Den Europæiske Unions Domstol foretages følgende ændringer:
▌
6a. Artikel 47, stk. 1, affattes således:
"Artikel 9a, artikel 14 og 15, artikel 17, stk. 1, 2, 4 og 5, samt artikel 18 finder anvendelse på Retten og dens medlemmer."
7. ▌Artikel 48 ▌affattes således:
"Retten består af et dommerembede pr. medlemsstat og tolv yderligere dommerembeder. Der kan højst være to dommerembeder pr. medlemsstat.
Samtlige dommerne har samme retsstilling og samme rettigheder og forpligtelser.
Ved den delvise nybesættelse af dommerembederne, der finder sted hvert tredje år, afgår ved et lige antal dommere på skift halvdelen af dommerne, og ved et ulige antal dommer afgår på skift et lige antal dommere og derpå et ulige antal bestående af én dommer mindre."
7a. Følgende artikel indsættes:
"Artikel 48a
For så vidt angår det dommerembede, som hver medlemsstat har ret til, tilkommer det den pågældende medlemsstats regering at indstille en kandidat."
7b. Følgende artikel indsættes:
"Artikel 48b
1. De yderligere dommerembeder besættes uafhængigt af, hvilken medlemsstat kandidaten kommer fra
2. I forbindelse med proceduren for besættelse af en eller flere af de 12 yderligere dommerembeder kan samtlige medlemsstater indstille kandidater. Afgående dommere ved Retten kan skriftligt indstille sig selv til formanden for det i artikel 255 i TEUF omhandlede udvalg.
3. I forbindelse med proceduren for besættelse af en eller flere af de tolv yderligere dommerembeder afgiver det i artikel 255 i TEUF omhandlede udvalg en udtalelse om de indstillede kandidaters kvalifikationer til at udøve embedet som dommer ved Retten. Udvalget knytter til denne udtalelse om kandidaternes kvalifikationer en liste over kandidater, der besidder de mest hensigtsmæssige erfaringer på højt niveau, i rækkefølge efter fortjeneste. Denne liste indeholder et antal kandidater svarende til mindst det dobbelte af det antal dommerembeder, medlemsstaternes regeringer skal besætte ved fælles overenskomst på betingelse af, at der er et tilstrækkeligt antal kvalificerede kandidater.
▌
▌
Artikel 3
1. Denne forordning træder i kraft den første dag i måneden efter måneden for offentliggørelsen ▌i Den Europæiske Unions Tidende.
2. De yderligere tolv dommere, der udnævnes i medfør af og efter ikrafttrædelsen af denne forordning, påbegynder udøvelsen af deres embede umiddelbart efter edsaflæggelsen.
Embedsperioden for seks af disse dommere, der udvælges ved lodtrækning, udløber seks år efter den første delvise nybesættelse af Rettens dommerembeder efter denne forordnings ikrafttræden. De seks øvrige dommeres embedsperiode slutter seks år efter den anden delvise nybesættelse af Rettens dommerembeder efter ikrafttrædelsen af denne forordning.
Denne forordning er bindende i alle enkeltheder og gælder umiddelbart i hver medlemsstat.
Udfærdiget i …, den … .
På Europa-Parlamentets vegne På Rådets vegne
Formand Formand
BEGRUNDELSE
1. Opdeling af lovgivningsproceduren i to dele
Betænkningen udgør den anden del af lovgivningsproceduren om ændring af statutten for Domstolen. Med hensyn til en del af de foreslåede ændringer – forhøjelse af antallet af dommere – blev det i foråret 2012 klart, at der ikke ville kunne opnås enighed i Rådet herom. Principielt er der ganske vist enighed om, at antallet af dommere må forhøjes. Men da antallet af yderligere dommere under alle omstændigheder vil ligge under 27, vil ikke alle medlemsstater kunne udpege en yderligere dommer. Udvælgelseskriterierne vil således nødvendigvis føre til, at kun nogle lande i fremtiden kan udpege to dommere. Kriterierne for udvælgelse af de yderligere dommere er derfor meget omdiskuterede.
Retsudvalget har derfor besluttet at opdele forordningsforslaget i to dele. Den del vedrørende ændringer af statutten, der ikke var uenighed om, blev vedtaget inden sommeren 2012 og er omsat til lovgivning. I den anden del, der nu skal behandles, skal der findes en løsning med hensyn til antallet af og udvælgelseskriterierne for de yderligere dommere ved Retten (i Første Instans).
2. Stadig stigende arbejdsbyrde ved Retten (i Første Instans)
I de senere år har antallet af sager, der afsluttes af Retten, i reglen været mindre end antallet af sager, der anlægges. Derfor er antallet af verserende sager steget støt. Først i 2012 blev denne tendens brudt, da der i alt blev anlagt 617 sager, og 688 blev afsluttet. I alt verserede der den 31. december 2012 nøjagtigt 1 237 sager. I 2007 blev der anlagt 522 sager, og 397 blev afsluttet. Pr. 31. december 2007 var der 1 154 verserende sager. Disse oplysninger viser for det første, at antallet af sager udviser en stigende tendens og for det andet, at Domstolens produktivitet er steget betydeligt på grund af interne organisatoriske reformer.
Trods en betydelig indsats kan Domstolen ikke længere klare den stigende arbejdsbyrde. Tallene viser ikke antallet af anmodninger om fremskyndede procedurer eller antallet af anmodninger om foreløbige retsmidler; disse to grupper er dog ligeledes ressourcekrævende.
Den aktuelle stigning i arbejdsbyrden skyldes a) stigningen i antallet af søgsmålstyper, hvor Domstolen kan træffe afgørelse (b) stigningen i antallet af indbragte retssager efter tiltrædelserne i 2004 og 2007 (c) de sager, der er en følge af uddybelsen af den europæiske integration, med intensiveringen og diversificeringen i den lovgivningsmæssige og administrative virksomhed i Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer til følge og (d) stigningen i antallet af sager om ansøgning om registrering af varemærker. Det skal understreges, at man ikke forudså mange af de nævnte faktorer.
3. Rettens reaktion
Retten er ikke forblevet passiv på baggrund af denne yderligere arbejdsbyrde. For det første blev procesreglementet ændret for at skabe mulighed for, at der kan træffes afgørelse i sager om intellektuel ejendomsret uden mundtlig procedure; disse sager kan nu afsluttes hurtigere.
For det andet foretog man i 2007 en organisatorisk omstrukturering i Retten, således at der blev oprettet otte forskellige dommerkollegier og an appelafdeling. Retten har også indført et dynamisk sagsstyringssystem. For det tredje udarbejdes rapporten til den mundtlige forhandling nu i summarisk form i alle retssager. For det fjerde kan præsidenten nu tildele nye sager til afdelinger, som allerede beskæftiger sig med andre sager, der rejser tilsvarende retlige spørgsmål. For det femte er der indført mere effektive metoder til udfærdigelse af domme og kendelser. For det sjette er der indført nye højeffektive computerapplikationer for at give omgående adgang til dokumentation og gøre det muligt at kommunikere hurtigt mellem kabinetterne og mellem kabinetter, justitssekretær og Rettens forskellige afdelinger.
4. Mulige løsninger
Trods ovennævnte forbedringer af procedurerne mener man i Retten, at der er et stort behov for en strukturel løsning. Traktaterne giver to muligheder for reform:
(a) Oprettelse af specialretter
(b) forøgelse af antallet af dommere ved Retten gennem en ændring af statuttens artikel 48.
Som led i første del af lovgivningsproceduren afviste Domstolen oprettelsen af formelt specialiserede afdelinger i Retten. Spørgsmålet om Rettens arbejdsbyrde kan dermed udelukkende løses ved en forøgelse af antallet af dommere.
I denne forbindelse rejste ordføreren den 17. januar 2013 til Luxembourg for at drøfte disse spørgsmål med Rettens præsident, justitssekretær og dommere samt Domstolens præsident. Der blev afholdt en høring i Bruxelles om sagen den 24. april 2013.
5. Antallet af yderligere dommere
Domstolen har foreslået en forøgelse af antallet af dommere ved Retten med tolv til 39 dommere. Ordføreren anser det for godtgjort, at Retten har behov for yderligere dommere. Det er imidlertid vanskeligt at finde frem til og dokumentere et nøjagtigt antal. Budgetudvalgets analyse[1] har vist, at udgifterne til hvert yderligere dommerembede, iberegnet udgifterne til de pågældende sekretærer osv., udgør ca. 1 mio. EUR om året. Ordføreren anser også i betragtning af den mere end anspændte budgetsituation i EU og medlemsstaterne tolv yderligere dommerembeder for passende. Den dømmende magt må kunne udøve sin kontrolfunktion inden for en passende tid. Det forventer borgerne af hensyn til opretholdelsen af retsstatsprincippet.
6. Problemet med udvælgelsen af dommerne
Domstolen udtaler sig i forslaget ikke om, hvordan de yderligere dommere skal udvælges, inden de udnævnes. Dette er traditionelt et anliggende for medlemsstaterne, eftersom der ifølge artikel 19, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Union blot skal være mindst én dommer fra hver medlemsstat. De hidtidige forhandlinger har vist, at dette er et yderst følsomt statusspørgsmål for medlemsstaterne.
Der er principielt to løsningsmodeller. For det første kan man som hidtil udvælge dommere på grundlag af deres nationale herkomst. Som det allerede er nævnt ovenfor, ville der i så fald være behov for en rotationsordning, da ikke alle medlemsstater samtidig kan udpege en yderligere dommer.
For det andet kan man indstille de yderligere dommere udelukkende på grundlag af deres faglige kvalifikationer. Kommissionen går også ind for denne model.
7. Mulige rotationsordninger
Efter ordførerens opfattelse haster det med at nå frem til en løsning. Det er vigtigere, at der hurtigt stilles yderligere dommere til rådighed for Retten, end at man fokuserer på spørgsmålet om, hvilken udvælgelsesordning der skal anvendes. Ordføreren er derfor åben over for alle kompromisforslag, navnlig fra Domstolen eller fra Retten. Hun vil dog gerne fremsætte følgende bemærkninger til de to løsningsmodeller.
Under drøftelserne mellem institutionerne og medlemsstaterne er der foreslået en lang række forskellige rotationsordninger:
(a) en fuldstændig ligelig rotation, hvor alle medlemsstater på samme grundlag har ret til at udpege en yderligere dommer
(b) en rotation, hvor der differentieres efter medlemsstaternes størrelse. Større medlemsstater ville i så fald hyppigere udpege en yderligere dommer end mindre medlemsstater
(c) en rotation, hvor alle medlemsstater deltager i rotationen, men dommerne fra de større medlemsstater udnævnes for to embedsperioder
d) en blandet rotation, hvor større medlemsstater altid udpeger en yderligere dommer og mindre medlemsstater kun periodisk
e) en "tilfældig" rotation, hvor der for hvert dommerembede, der skal besættes, trækkes et lod, der afgør, hvilken medlemsstat der kan udpege dommeren
f) en af ovennævnte ordninger, hvor de yderligere dommerembeder dog i første omgang kun oprettes for et bestemt tidsrum på f.eks. seks år.
8. Det glemte kriterium om faglige kvalifikationer
Alt i alt kan det konstateres, at ingen af de ovennævnte rotationsmodeller overbeviser. Formålet med den nuværende regel, der hidtil har været gældende – hver medlemsstat udpeger en dommer – er at opretholde en vis balance mellem medlemsstaterne og de forskellige retskulturer. Dette er også til en vis grad berettiget.
Det er dog i sidste ende afgørende, at der til et dommerembede ikke blot indstilles kvalificerede jurister fra en bestemt medlemsstat, men de kandidater fra hele EU, der fremstår som de mest kvalificerede. Navnlig borgerne må kunne forlade sig på, at de mest kvalificerede dommere (og ikke blot dommere, der anses for kvalificerede) træffer afgørelse om spørgsmål, der vedrører dem.
Dette er allerede fastlagt, når det gælder udnævnelsen af dommere til EU-Personaleretten. I henhold til artikel 3, stk. 4, i bilag I til statutten afgiver det udvalg, der er omhandlet heri, ikke blot en udtalelse om kandidaternes kvalifikationer. Udvalget knytter til denne udtalelse også en liste over kandidater, der besidder de mest hensigtsmæssige erfaringer på højt niveau.
Det udvalg, der er omhandlet i artikel 255 i TEUF, kunne fremover overtage opgaven med at udarbejde en sådan liste til Retten. Hidtil har dette udvalg kun haft til opgave at gennemgå kvalifikationerne hos de kandidater, som medlemsstaterne foreslår. I nogle tilfælde er kandidater blevet erklæret for ukvalificerede. Medlemsstaternes regeringer er ganske vist ikke bundet af udvalgets indstillinger, men hidtil har de altid fulgt dem. Det ville i realiteten være vanskeligt at udnævne en person til dommer, der er "stemplet" som ukvalificeret.
Det er heller ikke sandsynligt, at der i alt ville blive udnævnt mere end to dommere fra en medlemsstat. Dette viser erfaringerne med kandidatlisten for Personaleretten. I henhold til artikel 253 i TEUF kræves der en fælles overenskomst mellem medlemsstaternes regeringer, og dette indebærer, at hvis flere kandidater fra en enkelt medlemsstat på listen fremstår som de mest kvalificerede, ville kun en kandidat blive udnævnt, og de andre på listen ville ganske enkelt blive sprunget over. Derfor er det også nødvendigt, at listen omfatter mere end det nødvendige antal kandidater.
9. Ordførerens forslag
Systemet bør efter ordførerens opfattelse se således ud: Hver medlemsstat udnævner en dommer efter det allerede gældende system. Dermed har man opfyldt kravet om geografisk balance, og der er i tilstrækkelig grad taget hensyn til retssystemerne i de forskellige medlemsstater. De "yderligere" dommere bør udelukkende udvælges i rækkefølge efter kvalifikationer og uafhængigt af nationalitet. Alle medlemsstaters regeringer bør kunne foreslå kandidater. Dette er sagligt berettiget og svarer til borgernes vilje.
For at undgå at afgående dommeres erfaring går tabt – f.eks. fordi de ifølge opfattelsen i de medlemsstater, der har udpeget de pågældende dommere, har vist sig for uafhængige over for landenes regeringer – foreslår ordføreren desuden, at afgående dommere selv bør kunne indgive en ansøgning direkte til udvalget.
Artikel 255-udvalgets mulige fremtidige rolle blev drøftet med udvalgets nuværende formand Jean-Marc Sauvé under en høring den 30. maj 2013. Formanden gik generelt ind for idéen, men fremsatte nogle forslag til forbedring, som i det store og hele er medtaget i den endelige betænkning.
10. Afsluttende vurdering fra ordføreren
Ordføreren anser de argumenter, Retten har fremført, for overbevisende, og hun anser det for godtgjort, at der er behov for yderligere dommerembeder. Det er meget vigtigt, at Retten kan træffe afgørelse i sager, der indbringes for Retten, inden for en passende frist.
Det store problem er dog udnævnelsen af dommerne; dette spørgsmål førte allerede til forsinkelser, da forslaget blev behandlet første gang. Ordføreren fremlægger med denne betænkning et konkret forslag, der ikke tager hensyn til de yderligere dommeres nationalitet. En national tilgang til embeder må ikke indskrænke retsstatsprincipperne i EU.
For at nå til enighed så hurtigt som muligt foreslår ordføreren dog, at Parlamentet bør stille sig positivt over for kompromisforslag fra Rådet eller Domstolen, da en forøgelse af antallet af dommerembeder er et meget presserende spørgsmål. Enhver aftale er bedre end en yderligere forsinkelse. Den nuværende lange sagsbehandlingstid i Retten risikerer at føre til yderligere overtrædelser af den europæiske menneskeretskonvention.
Ordføreren anmoder derfor Rådet om at reagere hurtigst muligt på forslagene denne betænkning, og ikke hæmme effektiviteten i Unionens domstolssystem gennem yderligere forsinkelser.
- [1] Udtalelse af 27.1.2012, ordfører: Angelika Werthmann.
PROCEDURE
|
Titel |
Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændringer af statutten for Den Europæiske Unions Domstol ved at øge antallet af dommere ved Retten |
||||
|
Referencer |
02074/2011 – C7-0126/2012 – 2011/0901B(COD) |
||||
|
Korresponderende udvalg Dato for meddelelse på plenarmødet |
JURI 12.6.2012 |
|
|
|
|
|
Rådgivende udvalg Dato for meddelelse på plenarmødet |
AFCO 12.6.2012 |
|
|
|
|
|
Ingen udtalelse Dato for afgørelse |
AFCO 17.9.2012 |
|
|
|
|
|
Ordfører Dato for valg |
Alexandra Thein 8.6.2012 |
|
|
|
|
|
Behandling i udvalg |
18.9.2012 |
26.11.2012 |
19.3.2013 |
30.5.2013 |
|
|
Dato for vedtagelse |
20.6.2013 |
|
|
|
|
|
Resultat af den endelige afstemning |
+: –: 0: |
23 1 0 |
|||
|
Til stede ved den endelige afstemning - medlemmer |
Raffaele Baldassarre, Luigi Berlinguer, Sebastian Valentin Bodu, Françoise Castex, Christian Engström, Marielle Gallo, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Sajjad Karim, Klaus-Heiner Lehne, Antonio Masip Hidalgo, Jiří Maštálka, Alajos Mészáros, Bernhard Rapkay, Evelyn Regner, Dimitar Stoyanov, Rebecca Taylor, Alexandra Thein, Tadeusz Zwiefka |
||||
|
Til stede ved den endelige afstemning - stedfortrædere |
Sergio Gaetano Cofferati, Eva Lichtenberger, Angelika Niebler |
||||
|
Til stede ved den endelige afstemning - stedfortrædere, jf. art. 187, stk. 2 |
Frédérique Ries, Nikolaos Salavrakos, Jacek Włosowicz |
||||
|
Dato for indgivelse |
10.7.2013 |
||||