INFORME sobre el dictamen sobre el informe de evaluación relativo al ORECE y la Oficina
13.11.2013 - (SWD(2013)0152 – 2013/2053(INI))
Comisión de Industria, Investigación y Energía
Ponente: Salvador Sedó i Alabart
PROPUESTA DE RESOLUCIÓN DEL PARLAMENTO EUROPEO
sobre el dictamen sobre el informe de evaluación relativo al ORECE y la Oficina
(SWD(2013)0152 – 2013/2053(INI))
El Parlamento Europeo,
– Visto el documento de trabajo de la Comisión, de 23 de abril de 2013, sobre el informe de evaluación relativo al Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas (ORECE) y la Oficina (SWD(2013)0152),
– Vista la Comunicación de la Comisión, de 19 de mayo de 2010, titulada «Una Agenda Digital para Europa» (COM(2010)0245),
– Visto el artículo 114 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea,
– Vista su Resolución, de 5 de mayo de 2010, sobre una nueva Agenda Digital para Europa: 2015.eu[1],
– Visto el marco de comunicaciones electrónicas,
– Visto el Reglamento (CE) nº 1211/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, por el que se establece el Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas (ORECE) y la Oficina[2],
– Visto el artículo 119, apartado 1, del Reglamento,
– Vistos el informe de la Comisión de Industria, Investigación y Energía y la opinión de la Comisión de Presupuestos (A7-0378/2013),
A. Considerando que el Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas (ORECE) fue creado para contribuir a elaborar orientaciones técnicas y políticas con miras a la realización del mercado interior con un doble propósito: garantizar el máximo grado de independencia de los reguladores y mejorar la coherencia en la aplicación del marco regulador a escala de la UE por parte de estos últimos;
B. Considerando que el informe de evaluación aprecia y reconoce los méritos del ORECE y de la Oficina del ORECE, en particular en lo que respecta a los procedimientos a tenor de los artículos 7 y 7 bis y en los ámbitos de la neutralidad en la red y la itinerancia internacional;
C. Considerando que ha transcurrido poco tiempo desde la creación del ORECE y la Oficina;
D. Considerando que la realización del mercado interior es un proceso continuo que se lograría mejor aumentado la calidad normativa en los distintos mercados nacionales, y que el modo más sólido y sostenible de lograrlo (con lo que se garantizaría que las decisiones normativas se consideren legítimas en el seno de los mercados nacionales) es mediante el enfoque ascendente que actualmente representa el ORECE;
E. Considerando que el ORECE solo será eficaz si se garantiza su independencia frente a los Estados miembros y las instituciones de la UE;
F. Considerando que las aspiraciones nacionales pueden complicar la definición de posiciones comunes, lo que dificultaría los acuerdos;
G. Considerando que el ORECE desempeña un papel fundamental a la hora de mejorar la aplicación coherente del marco regulador de la UE en todos los Estados miembros, lo que resulta esencial para el desarrollo satisfactorio de un mercado interior de redes y servicios de comunicaciones electrónicas;
H. Considerando que las iniciativas recientes que se han tomado a escala nacional, en particular en relación con los procesos de revisión del gasto, podrían afectar a la aplicación del principio de independencia;
I. Considerando que las autoridades nacionales de reglamentación (ANR) no son homogéneas, ya que a veces sus competencias difieren en gran medida entre los países, y que algunas se ocupan solamente de la regulación del mercado mientras que otras se ocupan, además, de aspectos tales como la seguridad de la red, la protección de la intimidad, el registro de dominios, el espectro y los servicios para usuarios;
J. Considerando que es posible que actualmente no se haga un uso óptimo de la Oficina del ORECE;
K. Considerando que algunas de las agencias de la Unión con sede en otros países también cuentan con una oficina auxiliar en Bruselas;
L. Considerando que la mayoría de los grupos de trabajo compuestos por expertos se han celebrado en Bruselas o han sido organizados por una ANR, y que conviene fomentar el uso de las videoconferencias;
M. Considerando que uno de los principales objetivos del mercado interior de las comunicaciones electrónicas es beneficiar a los consumidores;
N. Considerando que las decisiones que tome el ORECE a escala europea deben crear valor añadido europeo;
1. Considera que el informe de evaluación es, en líneas generales, pertinente y equilibrado;
2. Considera que la cooperación necesaria, la coordinación y los aspectos informales de la reglamentación necesitan tiempo para desarrollarse plenamente;
3. Considera que el funcionamiento del ORECE y la Oficina es mejorable, aunque admite que los recursos disponibles son limitados; destaca, sin embargo, que la aplicación del nuevo procedimiento previsto en los artículos 7 y 7 bis de la Directiva 2009/140/CE relativa a un marco regulador común de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas ha sido satisfactoria, lo que justifica una configuración en dos niveles;
4. Hace hincapié en que la Oficina del ORECE es la agencia de la UE más pequeña, que tiene asignados en el presupuesto de la UE de 2013 una contribución financiera de solo 3 768 696 EUR y 16 puestos autorizados y se dedica principalmente a proporcionar apoyo administrativo a la estructura del ORECE, integrado por las autoridades reguladoras nacionales;
5. Recuerda la Opinión de la Comisión de Presupuestos de 29 de mayo de 2008 sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se crea la Autoridad Europea del Mercado de las Comunicaciones Electrónicas (COM(2007)0699 – C6-0428/2007 – 2007/0249(COD)), que se oponía a la creación de una nueva agencia;
6. Considera que las ANR desempeñan un importante papel en el marco regulador, dado que los mercados nacionales presentan diferencias inalterables en su topología de red y difieren también en los patrones de demanda de los consumidores, sus características demográficas, etc.; subraya que para asegurar la cooperación estructurada en el seno de la Unión Europea y, por tanto, que el mercado único funcione correctamente es fundamental que existan reguladores que sean independientes, sectorialmente especializados y cuenten con los recursos adecuados;
7. Considera que el ORECE desempeña una función esencial en el marco regulador en cuanto que entidad a la que se ha encomendado la armonización de las diferencias nacionales materiales y de reglamentación con miras a la realización del mercado interior de las comunicaciones electrónicas;
8. Recomienda que el papel del ORECE, en especial en su relación con las ANR, esté mejor definido y que se fortalezca ampliando sus responsabilidades a fin de facilitar la definición de posiciones comunes con objeto de reforzar el enfoque del mercado interior, en particular evaluando la eficiencia de la actual cooperación de las ANR y la Comisión en virtud de los procedimientos a tenor de los artículos 7 y 7 bis;
9. Considera que una mayor armonización de las tareas que llevan a cabo las ANR en los Estados miembros, de manera que todas ellas sean competentes para aquellos aspectos pertinentes relacionados con la seguridad y la resistencia en el mercado interior de las comunicaciones electrónicas, puede contribuir a un mejor funcionamiento del ORECE y a una mayor previsibilidad para los operadores del mercado;
10. Pide a los Estados miembros y a la Comisión que velen por el fortalecimiento de la independencia de las ANR a escala nacional y europea, en lugar de debilitarla, ya que es el único modo de garantizar la independencia generalizada del ORECE;
11. Considera que las funciones y la estructura del ORECE y la Oficina deben adaptarse al grado de realización del mercado interior de las comunicaciones electrónicas;
12. Pide a la Comisión Europea que garantice la independencia del ORECE frente a las instituciones de la UE en las propuestas futuras asociadas al ámbito de acción y a la misión del ORECE;
13. Considera que el ORECE debe actuar en interés de los ciudadanos europeos y que deben reforzarse los mecanismos para rendir cuentas ante el Parlamento Europeo, ya que esta es la única institución de la UE elegida directamente para representar los intereses de los ciudadanos europeos;
14. Recomienda que el ORECE refuerce su rendición de cuentas interna definiendo objetivos claros en su programa anual de trabajo y presentando en un informe anual sus logros y progresos sobre la base de estos objetivos;
15. Concede la máxima importancia a la coherencia de las actividades del ORECE para establecer mejor las prioridades de sus tareas y fomentar la comunicación con todas las partes interesadas en la fase de desarrollo de su programa de trabajo anual;
16. Considera que el ORECE debe disponer de un mayor margen para tomar decisiones estratégicas, lo que significa, entre otras cosas, que el ORECE elabore sus propios análisis y estudios que le permitan adoptar dichas decisiones, a fin de que el proceso de toma de decisiones adopte un enfoque más descendente e independiente;
17. Señala que debe sistematizarse el papel consultivo del ORECE en relación con las propuestas legislativas relativas al sector de las comunicaciones electrónicas;
18. Considera que la comunicación exterior del ORECE debe definirse en detalle y mejorarse para alentar la implicación de las partes interesadas en todos los niveles de la formulación de políticas;
19. Recomienda formalizar el papel del Grupo Independiente de Reguladores en Bruselas, a la vez que se garantiza que dicho grupo no interfiera en las tareas que corresponden a la Oficina;
20. Recomienda ampliar el uso del teletrabajo, las videoconferencias y otros modos de trabajo a distancia que permiten las comunicaciones electrónicas para evitar gastos y reducir la huella de CO2;
21. Recomienda a la Comisión y a los Estados miembros que garanticen una financiación adecuada tanto para el ORECE como para las ANR;
22. Considera que la ubicación de su Oficina no impide al ORECE supervisar el trabajo cotidiano de las instituciones de la UE en relación con las comunicaciones electrónicas, de especial interés para el ORECE, y que permite una utilización eficiente de esta Oficina siempre que se intensifique el uso de las tecnologías de comunicación electrónicas;
23. Considera que la misión de la Oficina del ORECE debe revisarse, fortalecerse y definirse con mayor precisión, en especial teniendo en cuenta los resultados de la auditoría del ORECE a este respecto;
24. Recomienda que se efectúen los cambios necesarios y se consideren los recursos necesarios para permitir a la Oficina del ORECE apoyar con mayor eficacia y eficiencia a este Organismo en su labor fundamental, en lugar de proporcionarle únicamente apoyo administrativo;
25. Considera que cualquier reflexión relacionada con la ubicación de la Oficina del ORECE debe llevarse a cabo con miras a reforzar su independencia con respecto de las instituciones de la UE y de los Estados miembros y con el debido respeto por el principio del reparto geográfico equitativo de las sedes de las instituciones, agencias y otras entidades;
26. Considera que se precisa una mayor consolidación para permitir a los operadores obtener un mayor provecho de las economías de escala y que el ORECE puede desempeñar un papel destacado en este proceso;
27. Considera que es necesario contar con un marco legislativo claro y estable para mejorar el mercado interior, de modo que genere un aumento de la competencia y unos servicios mejores para los consumidores;
28. Encarga a su Presidente que transmita la presente Resolución al Consejo y a la Comisión.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
Este informe tiene por objeto exponer las opiniones preliminares del ponente sobre la evaluación del ORECE y su Oficina (SWD(2013)152) a fin de fomentar el debate en torno a la cuestión y elaborar un informe equilibrado.
La opinión global del ponente es que el ORECE, como tal, está funcionando bien en líneas generales. Gracias al ORECE (y a sus predecesores) se ha desarrollado paulatinamente una confianza mutua entre las ANR, lo que contribuye al logro efectivo de los objetivos del ORECE. Ello, no obstante, no debe impedir que se estudie la posibilidad de fijar un conjunto de objetivos más ambiciosos y orientados al mercado interior para el ORECE y su estructura. Por otra parte, la Oficina del ORECE y la relación entre el ORECE y la Oficina parecen presentar problemas específicos.
Por un lado, la evaluación aprecia y reconoce el valor del trabajo que la ORECE y su Oficina han llevado a cabo desde su creación en 2009, en particular en lo que respecta a los procedimientos a tenor de los artículos 7 y 7 bis y en los ámbitos de la neutralidad en la red y la itinerancia internacional
Por otro, la evaluación muestra que existen posibilidades de mejora. Ello puede deberse al breve período de tiempo transcurrido desde su creación (se creó a raíz de la última revisión del marco regulador de las comunicaciones electrónicas), aunque sí que cabe plantearse ciertas cuestiones de tipo estructural, en particular en el contexto de la próxima revisión general del marco para las comunicaciones electrónicas.
Posibilidades de mejora
Independencia y conflicto potencial entre los intereses europeos y nacionales
Según el informe de evaluación, la independencia del ORECE sigue siendo cuestionable.
Este asunto debe considerarse desde el punto de vista de la independencia del ORECE respecto de a) las instituciones de la UE, b) las ANR y c) los Estados miembros (a través de la independencia nacional de las ANR).
La independencia respecto de las instituciones de la UE parece estar ya garantizada. No obstante, el motivo que garantiza esta independencia es el mismo que pone en duda la independencia del ORECE de las ANR (y, por ende, de los Estados miembros), y que consiste en que el propio ORECE está compuesto por las ANR. Aunque «en todas sus actividades, el ORECE perseguirá los mismos objetivos atribuidos a las autoridades nacionales de reglamentación», también es cierto que el ORECE proporcionará un enfoque a escala de la UE con miras a alcanzar las cuestiones abordadas: «contribuirá al desarrollo y a la mejora del funcionamiento del mercado interior de redes y servicios de comunicaciones electrónicas, procurando velar por la aplicación coherente del marco regulador de la UE de las comunicaciones electrónicas». Así, se plantea un posible conflicto entre el papel de las ANR en los mercados nacionales y el papel del ORECE en el mercado interior. El enfoque ascendente posee algunas ventajas, al asegurar el vínculo con los mercados nacionales; por otra parte, la flexibilidad de este enfoque permite que las ANR tomen en consideración las circunstancias nacionales. Por el contrario, las aspiraciones nacionales pueden dificultar los acuerdos necesarios para definir una posición común y debilitar así el propio enfoque del mercado único de la UE. Ha habido iniciativas recientes a escala nacional, en particular en relación con los procesos de revisión del gasto, que podrían afectar a la aplicación del principio de independencia.
Responsabilidad
¿De qué acciones debe considerarse responsable el ORECE? Se supone que el ORECE ha de expresar sus opiniones en relación con asuntos clave, fijar prioridades y asesorar a las instituciones de la UE en lo que respecta a la armonización del mercado único. De acuerdo con la evaluación, el ORECE es responsable del logro de sus propios objetivos, por lo que propone que este Organismo indique sus compromisos para el año siguiente en un informe anual, en el que también deberán figurar sus progresos con respecto al año anterior.
Ubicación
La ubicación de la Oficina puede constituir un obstáculo para el ORECE a la hora de seguir el trabajo cotidiano de las instituciones europeas en relación con las comunicaciones electrónicas, que reviste especial importancia para el ORECE.
Enfoques
Cabe considerar dos enfoques principales del proyecto de informe sobre el dictamen acerca del informe de evaluación relativo al ORECE y la Oficina.
Enfoque estático
Si se parte de que la estructura actual del ORECE está bien definida y es satisfactoria, y de que no son necesarios cambios de envergadura, pueden abordarse únicamente aquellos aspectos que sea posible mejorar considerablemente sin modificar la estructura existente. Las mejoras consistirían, principalmente, en resolver ineficiencias, como aclarar el uso de la Oficina del ORECE, las funciones relacionadas con la comunicación externa e interna y el papel del ORECE en determinados temas.
Enfoque evolutivo
Este enfoque parte de la idea de que la estructura actual del ORECE, aunque satisfactoria, puede definirse mejor. La opinión podría, en este caso, proponer ciertas modificaciones o cambios que no afectasen a la base fundamental. Una posible solución pasaría por dotar al Consejo de Reguladores de un mayor poder para tomar decisiones estratégicas, lo que convertiría el proceso de toma de decisiones en un proceso descendente, y fortalecer la presencia ya establecida del ORECE en Bruselas.
En ambos enfoques se plantean cuestiones relacionadas con la Oficina del ORECE, como su función, eficiencia y ubicación. La evaluación señala que sigue sin definirse el papel de la Oficina: o bien su función es proporcionar apoyo puramente administrativo, o bien asume un papel más destacado en la definición y la ejecución de las actividades del ORECE. Esta cuestión es tanto estructural –el papel de la Oficina en el Reglamento por el que se establece el ORECE– como práctica, ya que está íntimamente ligada al atractivo de la Oficina a efectos de contratar y mantener personal muy cualificado, lo que, por otra parte, puede resultar difícil debido a su ubicación. En lo que respecta a la eficiencia, la Oficina ha de seguir los mismos procedimientos engorrosos que agencias mucho más grandes. La plantilla de personal prevé que la Oficina conste de veintiocho puestos, de los cuales se habían cubierto veinticuatro a 31 de diciembre de 2012.
Según la evaluación, once puestos se dedican exclusivamente a proporcionar apoyo administrativo a la propia Oficina, por lo que solo quedan de siete a doce puestos disponibles para prestar apoyo al ORECE y sus once grupos de trabajo compuestos por expertos. Cabe destacar también que, pese a que en 2012 la Oficina en Riga contaba con las instalaciones necesarias para que se celebrasen allí las reuniones de los grupos de trabajo, todas ellas se celebraron en Bruselas o fueron organizadas por una ANR. Durante el año, el personal de la Oficina que presta apoyo a los grupos de trabajo de expertos (entre siete y doce puestos) asistió a 103 reuniones de dichos grupos, lo que supuso frecuentes viajes a Bruselas.
Hay que señalar que las ANR también continúan cooperando en el Grupo de Entidades Reguladoras Independientes. Este Grupo, constituido con arreglo al Derecho belga, mantiene una secretaría en Bruselas que consta de dos puestos (y, a diferencia de la Oficina del ORECE, está exenta de cumplir las normas y procedimientos que exige la Unión). La secretaría del Grupo representa al ORECE en Bruselas.
OPINIÓN de la Comisión de Presupuestos (18.10.2013)
para la Comisión de Industria, Investigación y Energía
sobre el dictamen sobre el informe de evaluación relativo al ORECE y la Oficina
(2013/2053(INI))
Ponente de opinión: Jutta Haug
SUGERENCIAS
La Comisión de Presupuestos pide a la Comisión de Industria, Investigación y Energía, competente para el fondo, que incorpore las siguientes sugerencias en la propuesta de resolución que apruebe:
1. Subraya que la Oficina del Organismo de Reguladores Europeos de Comunicaciones Electrónicas (ORECE) es la agencia de la UE más pequeña, que tiene asignados en el presupuesto de la UE de 2013 una contribución financiera de solo 3 768 696 EUR y 16 puestos autorizados y se dedica principalmente a proporcionar apoyo administrativo a la estructura del ORECE, integrado por las autoridades reguladoras nacionales;
2. Reitera que es demasiado habitual que el Consejo elija la sede de las agencias de la UE en base a los intereses de ciertos Estados miembros, en vez de basar esta decisión en criterios objetivos y financieros y en aspectos prácticos de capacidad de servicio;
3. Recuerda que acordar emplazamientos periféricos para las sedes tiene efectos colaterales negativos, como un difícil acceso a la ubicación, unos servicios educativos frecuentemente inadecuados para los hijos de los miembros del personal, y carencias en el acceso al mercado laboral, la seguridad social y la atención médica para los hijos y los cónyuges, así como gastos de misión elevados, con lo que resulta difícil atraer a personal cualificado;
4. Recuerda asimismo que las agencias pequeñas ubicadas en ciudades en las que no hay otras instituciones u órganos de la UE se enfrentan a problemas adicionales en cuanto a la buena gestión presupuestaria al no tener así la posibilidad de asociarse para compartir recursos administrativos o iniciar otras formas de colaboración, de lo que se deriva una imposibilidad de crear sinergias;
5. Recuerda la Opinión de la Comisión de Presupuestos de 29 de mayo de 2008 sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se crea la Autoridad Europea del Mercado de las Comunicaciones Electrónicas (COM(2007)0699 – C6-0428/2007 – 2007/0249(COD)), que se oponía a la creación de una nueva agencia;
6. Propone aprovechar el proceso de evaluación para replantear tanto la elección de la sede como la decisión de crear una agencia para que ejerza principalmente la función de secretaría para el ORECE; considera por ello conveniente estudiar la posibilidad de crear una secretaría del ORECE en el seno de la Dirección General de Redes de Comunicación, Contenido y Tecnologías de la Comisión, lo que evitaría los gastos generales asociados a la estructura de una agencia independiente y supondría un ahorro para el presupuesto de la Unión o transformaría al ORECE en un órgano con competencias plenas y reales, independiente de las instituciones europeas y de los Estados miembros.
RESULTADO DE LA VOTACIÓN FINAL EN COMISIÓN
|
Fecha de aprobación |
17.10.2013 |
|
|
|
|
|
Resultado de la votación final |
+: –: 0: |
20 0 1 |
|||
|
Miembros presentes en la votación final |
Zuzana Brzobohatá, José Manuel Fernandes, Eider Gardiazábal Rubial, Lucas Hartong, Jutta Haug, Anne E. Jensen, Ivailo Kalfin, Sergej Kozlík, Jan Kozłowski, Alain Lamassoure, Giovanni La Via, Jan Mulder, Vojtěch Mynář, Juan Andrés Naranjo Escobar, Nadezhda Neynsky, Andrej Plenković, Alda Sousa, Oleg Valjalo |
||||
|
Suplente(s) presente(s) en la votación final |
Maria Da Graça Carvalho, Paul Rübig, Georgios Stavrakakis |
||||
RESULTADO DE LA VOTACIÓN FINAL EN COMISIÓN
|
Fecha de aprobación |
5.11.2013 |
|
|
|
|
|
Resultado de la votación final |
+: –: 0: |
44 1 0 |
|||
|
Miembros presentes en la votación final |
Josefa Andrés Barea, Jean-Pierre Audy, Ivo Belet, Bendt Bendtsen, Jan Březina, Maria Da Graça Carvalho, Giles Chichester, Pilar del Castillo Vera, Christian Ehler, Vicky Ford, Adam Gierek, Norbert Glante, Fiona Hall, Jacky Hénin, Edit Herczog, Kent Johansson, Romana Jordan, Krišjānis Kariņš, Lena Kolarska-Bobińska, Bogdan Kazimierz Marcinkiewicz, Jaroslav Paška, Aldo Patriciello, Vittorio Prodi, Miloslav Ransdorf, Jens Rohde, Paul Rübig, Amalia Sartori, Salvador Sedó i Alabart, Francisco Sosa Wagner, Konrad Szymański, Britta Thomsen, Evžen Tošenovský, Catherine Trautmann, Claude Turmes, Vladimir Urutchev |
||||
|
Suplente(s) presente(s) en la votación final |
Jerzy Buzek, Ioan Enciu, Andrzej Grzyb, Roger Helmer, Seán Kelly, Bernd Lange, Zofija Mazej Kukovič, Franck Proust, Algirdas Saudargas |
||||
|
Suplente(s) (art. 187, apdo. 2) presente(s) en la votación final |
Nikos Chrysogelos |
||||