RELAZIONE sulla modifica dell'articolo 81 del regolamento del Parlamento europeo concernente la procedura di approvazione

28.11.2013 - (2012/2124(REG))

Commissione per gli affari costituzionali
Relatore: Rafał Trzaskowski

Emendamenti

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PROPOSTA DI DECISIONE DEL PARLAMENTO EUROPEO

sulla modifica dell'articolo 81 del regolamento del Parlamento europeo concernente la procedura di approvazione

(2012/2124(REG))

Il Parlamento europeo,

–   vista la lettera del presidente della Conferenza dei presidenti di commissione in data 9 dicembre 2011,

–   visti gli articoli 211 e 212 del suo regolamento,

–   vista la relazione della commissione per gli affari costituzionali (A7-0412/2013),

1.  decide di apportare al suo regolamento la modifica in appresso;

2.  decide che tale modifica entra in vigore il primo giorno della prossima tornata e si applica alle procedure di approvazione per le quali la commissione competente non abbia ancora approvato una raccomandazione;

3.  incarica il suo Presidente di trasmettere la presente decisione, per conoscenza, al Consiglio e alla Commissione.

Emendamento  1 Regolamento del Parlamento europeo Articolo 50 – interpretazione – comma 2
Testo in vigore	Emendamento
Ai fini dell'esame di un accordo internazionale a norma dell'articolo 90, la procedura con le commissioni associate a norma del presente articolo non si applica alla procedura di approvazione di cui all'articolo 81.	La procedura con le commissioni associate a norma del presente articolo non si applica alla raccomandazione che la commissione competente deve approvare a norma dell'articolo 81.
Emendamento  2 Regolamento del Parlamento europeo Articolo 81 – paragrafo 1 – comma 1
Testo in vigore	Emendamento
Qualora sia stato invitato a fornire la sua approvazione di un atto proposto, il Parlamento delibera sulla base di una raccomandazione della commissione competente volta ad approvare o a respingere tale atto.	Qualora sia stato invitato a dara la sua approvazione a un atto proposto, nel deliberare il Parlamento tiene conto di una raccomandazione della commissione competente volta ad approvare o a respingere tale atto. La raccomandazione contiene visti, ma non considerando. Essa può comprendere una breve motivazione, che è redatta sotto la responsabilità del relatore e che non è posta in votazione. L'articolo 52, paragrafo 1, si applica mutatis mutandis. Gli emendamenti presentati in commissione sono ricevibili solo se sono intesi a ribaltare la raccomandazione quale proposta dal relatore.
Emendamento  3 Regolamento del Parlamento europeo Articolo 81 – paragrafo 1 – comma 1 bis (nuovo)
Testo in vigore	Emendamento
	La commissione competente può presentare una proposta di risoluzione non legislativa. In conformità dell'articolo 188, paragrafo 3, in combinato disposto con gli articoli 49, 50 o 51, altre commissioni possono essere coinvolte nell'elaborazione della risoluzione.
Emendamento  4 Regolamento del Parlamento europeo Articolo 81 – paragrafo 1 – comma 2
Testo in vigore	Emendamento
Il Parlamento si pronuncia con una sola votazione sull'atto per il quale il trattato sull'Unione europea o il trattato sul funzionamento dell'Unione europea richiedono la sua approvazione. Non può essere presentato alcun emendamento. La maggioranza richiesta per l'approvazione è quella indicata all'articolo del trattato sull'Unione europea o del trattato sul funzionamento dell'Unione europea che costituisce la base giuridica dell'atto proposto.	Il Parlamento decide sull'atto per il quale il trattato sull'Unione europea o il trattato sul funzionamento dell'Unione europea richiedono la sua approvazione con una sola votazione sull'approvazione, indipendentemente dal fatto che la raccomandazione della commissione competente sia di approvare o di respingere l'atto. Non può essere presentato alcun emendamento. La maggioranza richiesta per l'approvazione è quella indicata all'articolo del trattato sull'Unione europea o del trattato sul funzionamento dell'Unione europea che costituisce la base giuridica dell'atto proposto o, qualora non vi sia indicata alcuna maggioranza, la maggioranza dei voti espressi. Qualora non sia raggiunta la maggioranza richiesta, l'atto proposto è da considerarsi respinto.
Emendamento  5 Regolamento del Parlamento europeo Articolo 81 – paragrafo 2
Testo in vigore	Emendamento
2. Per i trattati di adesione e gli accordi internazionali e la constatazione di una violazione grave e persistente dei principi comuni da parte di uno Stato membro si applicano rispettivamente gli articoli 74 quater, 74 sexies e 90. Per le cooperazioni rafforzate negli ambiti disciplinati dalla procedura legislativa ordinaria si applica l'articolo 74 octies).	2. Inoltre, per gli accordi internazionali, i trattati di adesione, la constatazione di una violazione grave e persistente dei principi fondamentali da parte di uno Stato membro, la determinazione della composizione del Parlamento, l'instaurazione della cooperazione rafforzata fra Stati membri o l'adozione del quadro finanziario pluriennale si applicano rispettivamente gli articoli 90, 74 quater, 74 sexies, 74 septies, 74 octies e 75.
Emendamento  6 Regolamento del Parlamento europeo Articolo 81 – paragrafo 3
Testo in vigore	Emendamento
3. Qualora per una proposta di atto legislativo o un progetto di accordo internazionale sia richiesta l'approvazione del Parlamento, la commissione competente può decidere, al fine di favorire il buon esito della procedura, di presentare al Parlamento una relazione interlocutoria sulla proposta, con una proposta di risoluzione contenente raccomandazioni per la modifica o l'attuazione dell'atto proposto.	3. Qualora per una proposta di atto legislativo o un progetto di accordo internazionale sia richiesta l'approvazione del Parlamento, la commissione competente può presentare al Parlamento una relazione interlocutoria sulla proposta, con una proposta di risoluzione contenente raccomandazioni per la modifica o l'attuazione dell'atto proposto o del progetto di accordo internazionale.
Emendamento  7 Regolamento del Parlamento europeo Articolo 81 – paragrafo 3 bis – comma 1 (nuovo)
Testo in vigore	Emendamento
	3 bis. La commissione competente esamina la richiesta di approvazione senza indebiti ritardi. Se la commissione competente decide di non formulare una raccomandazione o se non ha approvato una raccomandazione entro sei mesi dal deferimento della richiesta di approvazione, la Conferenza dei presidenti può iscrivere la questione all'ordine del giorno della tornata successiva affinché sia esaminata, ovvero può decidere, in casi debitamente motivati, di prorogare il termine di sei mesi.
Emendamento  8 Regolamento del Parlamento europeo Articolo 81 – paragrafo 3 bis – comma 2 (nuovo)
Testo in vigore	Emendamento
	Qualora si chieda al Parlamento di dare la sua approvazione per la conclusione di un accordo internazionale, il Parlamento può decidere, sulla base di una raccomandazione della commissione competente, di sospendere la procedura di approvazione per non più di un anno.
Motivazione
Questa clausola sospensiva riguardante l'approvazione di accordi internazionali è molto importante: i) per permettere un periodo di riflessione inteso ad evitare la probabile reiezione dell'accordo internazionale; ii) per chiedere al paese terzo di apportare alcune modifiche o assolvere determinati obblighi che il Parlamento ritiene necessari per dare la propria approvazione; iii) per raccomandare alla Commissione la rinegoziazione di parti dell'accordo internazionale che potrebbero essere inaccettabili per il Parlamento.

MOTIVAZIONE

La presente relazione riguarda il modo in cui il Parlamento dà la propria approvazione nelle procedure in cui ciò è richiesto a norma dei trattati (procedura di approvazione).

1) Procedura di approvazione

La procedura di approvazione, un tempo nota come procedura del parere conforme, è stata introdotta con l'Atto unico europeo del 1986 in relazione a due ambiti: gli accordi di associazione e gli accordi che regolano le adesioni. Il campo di applicazione della procedura è stato ampliato in occasione di tutte le successive modifiche dei trattati. Attualmente, in base al trattato di Lisbona, essa costituisce una "procedura legislativa speciale" ai sensi dell'articolo 289, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea.

I casi in cui si applica la procedura di approvazione sono previsti in modo esaustivo dai trattati e sono principalmente i seguenti:

–  accordi che creano un quadro istituzionale specifico, accordi che hanno ripercussioni finanziarie considerevoli per l'Unione o accordi che riguardano settori ai quali si applica la procedura legislativa ordinaria oppure la procedura legislativa speciale qualora sia necessaria l'approvazione del Parlamento[1];

–  accordi di adesione[2];

–  applicazione della clausola di flessibilità[3];

–  instaurazione della cooperazione rafforzata[4];

–  adesione alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali[5];

–  adozione del quadro finanziario pluriennale[6];

–  procedura uniforme per l'elezione dei deputati al Parlamento europeo[7];

–  composizione del Parlamento[8];

–  rafforzamento dei diritti dei cittadini dell'Unione[9];

–  decisioni del Consiglio e del Consiglio europeo in merito all'esistenza di una violazione grave e persistente dei valori dell'Unione[10];

–  misure di esecuzione del sistema delle risorse proprie dell'Unione[11].

2) Regolamento

Nel regolamento questi casi corrispondono a una norma generale (articolo 81) e a diverse norme specifiche che stabiliscono disposizioni caso per caso ("lex specialis"), rimandando negli altri casi alla norma generale, l'articolo 81. Le norme specifiche sono le seguenti: articolo 90, Accordi internazionali; articolo 74 quater, Trattati di adesione; articolo 74 octies, Cooperazione rafforzata fra Stati membri; articolo 74 septies, Composizione del Parlamento; articolo 74 sexies, Decisioni del Consiglio e del Consiglio europeo in merito alla violazione dei valori dell'Unione.

L'articolo 81, il più importante ai fini del presente documento, recita:

"Articolo 81, paragrafi 1 e 3

1. Qualora sia stato invitato a fornire la sua approvazione di un atto proposto, il Parlamento delibera sulla base di una raccomandazione della commissione competente volta ad approvare o a respingere tale atto.

    Il Parlamento si pronuncia con una sola votazione sull'atto per il quale il trattato sull'Unione europea o il trattato sul funzionamento dell'Unione europea richiedono la sua approvazione. Non può essere presentato alcun emendamento. La maggioranza richiesta per l'approvazione è quella indicata all'articolo del trattato sull'Unione europea o del trattato sul funzionamento dell'Unione europea che costituisce la base giuridica dell'atto proposto.

3. Qualora per una proposta di atto legislativo o un progetto di accordo internazionale sia richiesta l'approvazione del Parlamento, la commissione competente può decidere, al fine di favorire il buon esito della procedura, di presentare al Parlamento una relazione interlocutoria sulla proposta, con una proposta di risoluzione contenente raccomandazioni per la modifica o l'attuazione dell'atto proposto."

L'articolo 81 non specifica la forma della raccomandazione della commissione. Tuttavia, essa si presenta solitamente come una risoluzione legislativa con cui il Parlamento dà o rifiuta di dare la sua approvazione all'atto in questione. Salvo contrarie disposizioni dei trattati, l'approvazione del Parlamento necessita della maggioranza dei suffragi espressi[12]. La maggioranza dei membri che compongono il Parlamento è richiesta in alcuni casi quali l'adesione di un nuovo Stato membro o la procedura elettorale[13].

3) Riferimento alla commissione AFCO

Il presidente della Conferenza dei presidenti di commissione, Klaus-Heiner Lehne, ha sottolineato, in una lettera del 9 dicembre 2011, che le prassi in vigore presso le commissioni parlamentari per quanto concerne la procedura di approvazione variano considerevolmente[14]. Egli ha invitato la commissione per gli affari costituzionali (AFCO), a nome dei presidenti di commissione, a rivedere gli articoli pertinenti del regolamento del Parlamento europeo al fine di chiarire la procedura di approvazione e di aumentarne la trasparenza e, possibilmente, l'efficacia. Nella lettera figurano inoltre quattro quesiti rivolti alla commissione AFCO, che, ai fini delle deliberazioni in sede di commissione, possono essere ridotti ai seguenti tre:

–  Il progetto di raccomandazione e la raccomandazione che la commissione competente presenta all'Aula possono contenere considerando?

–  Gli emendamenti al progetto di raccomandazione in commissione e alla raccomandazione in Aula sono ricevibili e, in caso affermativo, su quali parti di tali testi possono vertere?

–  Un voto negativo sul paragrafo della raccomandazione che contiene la decisione (paragrafo "decisionale") va interpretato come un voto favorevole o un voto contrario?

4) Considerando

I considerando facenti parte di una raccomandazione presentata dalla commissione competente all'Aula sono stati sinora considerati irricevibili, salvo nei casi in cui fanno riferimento a fatti o testi ed equivalgono pertanto a visti[15].

Secondo la logica alla base di tale prassi, la decisione che il Parlamento deve prendere (sì o no), se accompagnata da considerando, sarebbe meno chiara e perderebbe importanza. Questa posizione è ulteriormente motivata dal fatto che la risoluzione legislativa in una relazione legislativa concernente una proposta della Commissione può anch'essa non contenere considerando (articolo 55, paragrafo 2). Le osservazioni e le richieste di natura politica riguardanti l'atto proposto o il progetto di accordo potrebbero essere espresse, prima della loro adozione o conclusione, in una relazione interlocutoria a norma dell'articolo 81, paragrafo 3, e dell'articolo 90, paragrafo 4.

D'altro canto, è nell'interesse politico del Parlamento, se non una necessità, che esso motivi la propria decisione.

La soluzione intermedia che viene proposta nella relazione è di non consentire i considerando permettendo però alla commissione competente di corredare la propria raccomandazione all'Aula di una proposta di risoluzione non legislativa. In tal modo, le commissioni e, successivamente, l'Aula avrebbero la possibilità di formulare commenti sull'atto proposto e spiegare nei dettagli la loro posizione in merito. Il fattore di ponderazione in seno al Parlamento assicurerà in condizioni normali che la risoluzione quale adottata non sia in contrasto con la decisione presa sull'approvazione (vedi sotto).

5) Emendamenti

Giacché la raccomandazione presentata all'Aula non può contenere considerando, la questione degli emendamenti non si pone. Tale riflessione è basata sul testo dell'articolo 81: '"Il Parlamento si pronuncia con una sola votazione sull'atto per il quale il trattato [...] o il trattato […] richiedono la sua approvazione. Non può essere presentato alcun emendamento"[16]. È evidente che tale disposizione si applica al testo dell'atto stesso. La disposizione specifica relativa agli accordi internazionali fornisce la seguente spiegazione:

"Articolo 90, paragrafo 7

7. Il Parlamento esprime il suo parere o la sua approvazione sulla conclusione, il rinnovo o la modifica di un accordo internazionale o di un protocollo finanziario concluso dall'Unione europea deliberando con votazione unica alla maggioranza dei suffragi espressi, senza che siano ricevibili emendamenti al testo dell'accordo o del protocollo."

Tenuto conto delle possibili, profonde conseguenze della decisione del Parlamento, l'esclusione del testo dell'atto mira ad assicurare che tale decisione sia inequivocabile e incondizionata. Per quanto concerne gli accordi internazionali, un ulteriore motivo è dato dal fatto che un accordo negoziato non può essere in alcun modo modificato unilateralmente. Lo stesso ragionamento non si applica, tuttavia, ad altri elementi che il progetto di raccomandazione può contenere quali i visti, i considerando o il paragrafo "decisionale". Se, come proposto nella presente relazione, la raccomandazione della commissione non può contenere considerando (giacché una proposta di risoluzione ne espleta la funzione), i possibili emendamenti sarebbero – e dovrebbero – essere limitati al paragrafo "decisionale". In relazione a quest'ultimo elemento, la possibilità di presentare emendamenti è di fatto importante al fine di evitare dubbi in merito alla precisa posizione della commissione.

6) Votazione

Qualora la decisione proposta nel progetto di raccomandazione in commissione o nella raccomandazione in Aula non ottenga la maggioranza richiesta e non sia presentato un emendamento indicante una decisione opposta, o esso non ottenga la maggioranza richiesta, si pone il problema di come valutare tale risultato. Dovrebbe essere interpretato come la mancata adozione di una decisione da parte della commissione o dell'Aula, a seconda dei casi, o come una decisione contraria rispetto a quanto proposto? Quest'ultima ipotesi indicherebbe che, se è proposta l'approvazione dell'atto in questione e la proposta non ottiene la maggioranza, l'atto è da considerarsi respinto e, al contrario, se una proposta di reiezione non ottiene la maggioranza l'atto è da considerarsi approvato[17].

Quest'ultima interpretazione, che era la prassi seguita in Aula, è motivata dal riferimento all'articolo 90, paragrafo 9: "Qualora il Parlamento rifiuti la sua approvazione su un accordo internazionale, il Presidente comunica al Consiglio che l'accordo in questione non può essere concluso". In seguito al voto sull'accordo ACTA del 4 luglio 2012, il Parlamento ha cambiato la prassi e adesso vota l'approvazione indipendentemente dalla raccomandazione della commissione. Se l'approvazione non ottiene la maggioranza, l'atto è considerato respinto.

Nel dare risposta alla domanda in questione si devono prendere in considerazione due aspetti. In primo luogo, sulla base dell'importanza dell'approvazione del Parlamento quale parte di una procedura legislativa, si potrebbe affermare che l'approvazione deve essere concessa mediante un atto positivo e non mediante l'interpretazione dell'atto del Parlamento al contrario. In secondo luogo, questa soluzione potrebbe essere problematica per quanto riguarda le soglie speciali richieste per alcune decisioni di approvazione (maggioranza dei deputati, ad esempio, all'art. 49 del TUE, accordi di adesione, all'art. 312, paragrafo 2, del TFUE, quadro finanziario pluriennale, all'art. 223, paragrafo 1, del TFUE, procedura elettorale, maggioranza dei due terzi che rappresenti la maggioranza dei deputati prevista dall'art. 7 del TUE in combinato disposto con l'art. 354 del TFUE, violazione dei valori dell'Unione).

In questo caso ci si chiede se un voto a maggioranza semplice contro una raccomandazione negativa (ma non alla maggioranza qualificata richiesta) possa comunque essere considerato come un'approvazione. Il relatore ritiene che ciò non sia possibile.

L'obiettivo di un requisito relativo a una maggioranza speciale per le decisioni del Parlamento è di assicurare che una decisione estremamente importante non possa essere presa con una maggioranza fortuita, in un momento in cui la presenza in Aula è ridotta. Tale obiettivo non sarebbe raggiunto se un voto negativo a maggioranza semplice avesse, in alcune circostanze, lo stesso effetto di un voto per cui è richiesta una maggioranza qualificata.

Si potrebbe ovviare a tali difficoltà se il voto sull'approvazione in Aula fosse "scollegato" dal progetto di raccomandazione o dalla raccomandazione all'Aula. In altre parole, si pone in votazione solo la questione dell'approvazione, indipendentemente dalle raccomandazioni del relatore o della commissione, a seconda dei casi. Un atto che non ottiene la maggioranza rispettiva sarebbe considerato respinto. In questo caso, la parola "raccomandazione" sarebbe interpretata nel senso normale del termine, ossia una proposta senza nessuna forza vincolante. Tuttavia, ciò non significherebbe che non abbia alcun peso politico.

Fra l'altro, come già detto, la prassi del Parlamento è cambiata in tal senso, in seguito al voto sull'accordo ACTA del 4 luglio 2012. Il relatore propone di adeguare il regolamento a questa prassi.

A livello di commissione le cose sono leggermente diverse, dal momento che il progetto di raccomandazione presentato dal relatore suggerisce una decisione del tipo "sì o no". In questo caso applicare il principio della "decisione non fittizia", al quale il relatore è favorevole, significa che la commissione, nei casi in cui non segue il relatore, non fornisce alcuna raccomandazione e deve iniziare con un nuovo progetto. Dal momento che questa situazione non può protrarsi all'infinito, occorre prevedere una scadenza (cfr. art. 81, paragrafo 3, (nuovo))[18].

• [1]  Articolo 218, paragrafo 6, lettera a), del TFUE.
• [2]  Articolo 49 del TUE.
• [3]  Articolo 352 del TFUE.
• [4]  Articolo 329, paragrafo 1, del TFUE.
• [5]  Articolo 218, paragrafo 6, lettera a), del TFUE.
• [6]  Articolo 312, paragrafo 2, del TFUE.
• [7]  Articolo 223, paragrafo 1, secondo comma, del TFUE.
• [8]  Articolo 14, paragrafo 2, secondo comma, del TUE.
• [9]  Articolo 25, secondo comma, del TFUE.
• [10]  Articolo 7, paragrafi 1 e 2, del TUE.
• [11]  Articolo 311, quarto comma, del TFUE.
• [12]  Articolo 231 del TFUE.
• [13]  Articolo 81, paragrafo 1, secondo comma.
• [14]  Cfr. anche l'indagine realizzata dall'Unità del coordinamento legislativo (DG Politiche interne dell'Unione) nel settembre 2011.
• [15]  Va osservato che, allo stato attuale, il pertinente modello di documento utilizzato dal Parlamento non prevede i considerando.
• [16]  Articolo 81, paragrafo 1, secondo comma.
• [17]  Cfr. ad esempio l'articolo 210, paragrafo 3, sui partiti politici europei: "Il Parlamento vota a maggioranza dei suffragi espressi la proposta di decisione che constata che il partito politico interessato rispetta i principi enunciati nel paragrafo 1 o che non li rispetta. Non è possibile presentare emendamenti. In entrambi i casi, se la proposta di decisione non ottiene la maggioranza, si considera approvata la decisione contraria."
• [18]  Cfr. anche l'interpretazione della commissione per gli affari costituzionali concernente la situazione di parità di voti su una proposta di raccomandazione di non intervenire in un procedimento giurisdizionale – articolo 159, paragrafo 3, P7_TA-PROV(2013)0121.

ESITO DELLA VOTAZIONE FINALE IN COMMISSIONE

Approvazione	26.11.2013
Esito della votazione finale	+: –: 0:	16 0 1
Membri titolari presenti al momento della votazione finale	Andrew Henry William Brons, Zdravka Bušić, Carlo Casini, Andrew Duff, Ashley Fox, Gerald Häfner, Stanimir Ilchev, Morten Messerschmidt, Sandra Petrović Jakovina, Paulo Rangel, Rafał Trzaskowski, Manfred Weber, Luis Yáñez-Barnuevo García
Supplenti presenti al momento della votazione finale	Zuzana Brzobohatá, Isabelle Durant, Helmut Scholz
Supplenti (art. 187, par. 2) presenti al momento della votazione finale	Leonardo Domenici