RAPPORT sur l'avenir des petites exploitations agricoles

15.1.2014 - (2013/2096(INI))

Commission de l'agriculture et du développement rural
Rapporteur: Czesław Adam Siekierski

Amendements

• 001-001 (PDF - 125 KB)
• 001-001 (DOC - 128 KB)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Les petites exploitations agricoles sont un élément indissociable des zones rurales européennes et fournissent de nombreux biens publics, notamment en contribuant à la préservation de la diversité des paysages, en assurant la subsistance de millions de personnes, principalement dans ce qu'on appelle les nouveaux États membres, et en cultivant depuis des siècles de riches traditions et coutumes populaires rurales. La vie de très nombreuses familles dépend du fonctionnement de ces exploitations, souvent depuis plusieurs générations. Néanmoins, la PAC continue de favoriser les grandes exploitations à caractère commercial, qui bénéficient déjà d'économies d'échelle.

Les petites exploitations se caractérisent par une rentabilité inférieure, un taux d'emploi supérieur et une diversité de leur production. En outre, leurs propriétaires sont le plus souvent âgés, ont un niveau d'éducation inférieur à celui des agriculteurs commerciaux et se heurtent au manque de successeurs actifs. Souvent, l'avenir d'une petite exploitation se joue au moment du changement de génération. Un soutien à ces exploitations est donc nécessaire pour que leurs propriétaires puissent les faire fonctionner jusqu'à la fin de leur vie active et productive.

Les progrès technologiques et l'orientation commerciale de l'agriculture entrainent une réduction de l'intraconsommation de l'exploitation, et l'augmentation de l'échelle de production entraîne quant à elle un lien croissant entre les exploitations et le marché.

Le secteur des petites exploitations agricoles est représenté à la fois dans les 15 anciens États membres de l'UE (UE-15) et dans les 12 nouveaux (NEM-12). Parmi les pays de l'Europe des 15, il faut en outre distinguer le groupe des pays du sud, à savoir l'Espagne, le Portugal, l'Italie et la Grèce, où un grand fractionnement est issu des conditions historiques et du caractère de la production. Une diversification encore plus essentielle existe dans le groupe des nouveaux États membres. Dans les NEM-12, et en particulier dans les pays de l'ancien bloc soviétique, le morcellement est également un héritage des processus historiques et politiques. Dans le passé (1945-48), les grandes exploitations ont été partagées en confisquant des terres aux grands propriétaires pour les attribuer aux petits propriétaires. Par la suite eut lieu la collectivisation forcée (1948-55), et lors des changements politiques des années 90, il y eut une nouvelle redistribution des terres entre les plus petites exploitations. On assiste actuellement à un processus de concentration dans le groupe des exploitations de taille supérieure.

Il ne fait aucun doute que la petite agriculture des pays du sud, bien établie sur le marché et en termes de revenus, est fondamentalement différente de la petite agriculture typique de la Pologne - qui a souvent sa propre tradition, des formes de gestion homogènes, qui fonctionne sous une forme inchangée depuis des décennies et où la propriété est transmise de génération en génération - ou encore de l'agriculture née du partage des terres après la liquidation d'exploitations nationales ou de coopératives consécutive aux transformations politiques survenues en Europe de l'Est (Roumanie, Bulgarie, etc.)..

L'adhésion de nouveaux États membres en 2004 et ultérieurement a modifié de manière significative la structure globale de l'agriculture, mais aussi celle du secteur des petites exploitations dans l'Union européenne. Il est évident que les exploitations de petite taille de l'ancienne UE sont plus stables que celles de la nouvelle UE. Après l'entrée dans l'UE, la rentabilité des petites exploitations des NEM-12 s'est affaiblie, mais celles qui ont pu bénéficier d'aides de la PAC ont vu leur situation s'améliorer en termes de revenus. Les petites exploitations se trouvent confrontées à des problèmes lorsque leur agriculture est faible, et la terre de mauvaise qualité.

Nous assistons à une réduction du nombre d'exploitations commerciales en Europe. La taille moyenne des exploitations a augmenté dans tous les États, avec cependant des divergences régionales. En 2010, la taille moyenne d'une exploitation dans l'Europe des 27 s'élevait à 14,2 ha, avec une moyenne de 50,1 ha dans l'Europe du Nord-Ouest, 12,0 ha dans l'Europe du Sud, et à peine 7,1 ha dans les nouveaux États membres. Malgré une tendance constatée à la diminution du nombre des petites exploitations, il convient de préciser que dans les périodes de crise ou en temps de restructuration industrielle, on observe une augmentation de la population des petites exploitations lorsqu'à la suite de licenciements, le nombre de personnes qui reviennent vers les campagnes dans leurs familles d'agriculteurs et se remettent à l'agriculture s'accroit. On peut donc dire qu'en période de croissance économique et de faible chômage, la main d'œuvre est puisée dans l'agriculture, d'où une accélération de la mise en œuvre des technologies permettant la réduction des besoins en main d'œuvre et la modification des structures agricoles. En revanche, en période de récession économique, comme celle qui sévit actuellement dans les États membres du sud de l'UE, la main d'œuvre est réabsorbée dans l'agriculture, qui sert de tampon pour équilibrer le niveau de chômage des villes. D'un point de vue économique, cette situation est positive, mais si l'échelle des migrations issues des campagnes et de l'agriculture en raison du remplacement de la main d'œuvre par le capital est importante et durable, ce phénomène peut conduire à un renforcement de la situation de dépeuplement et, par conséquent, au dépérissement des campagnes et des lieux de vie dans les zones rurales.

Cependant, ces dernières années, l'intérêt pour cette problématique a grandi. Il est bon de rappeler au moins ici la conférence de Sibiu, en Roumanie, qui s'est tenue en 2010, ainsi que les trois conférences internationales de Cracovie, en Pologne, entre 2011 et 2013.

L'une des problématiques que le rapporteur a abordées a été la question de la définition de la petite exploitation au niveau européen. Après une analyse approfondie, le rapporteur a conclu qu'il n'était pas possible d'adopter une définition unique et universelle. Il est vrai qu'il y a déjà eu de nombreuses tentatives, plus ou moins réussies, de définir l'agriculture de petite taille ou de faible production, mais les grandes différences entre États membres et entre secteurs de production agricole ne permettent d'utiliser aucune de ces définitions dans le contexte européen. En outre, les définitions diffèrent en fonction des besoins pour lesquels elles ont été créées, et il n'existe pas de critères uniformes.

Ainsi, nous avons des définitions fondées sur la dimension économique de l'exploitation - dite UDE (unité de dimension européenne), sur le nombre de personnes travaillant dans l'exploitation en UTA (unités de travail-année), et depuis un certain temps, une nouvelle catégorie gagne en popularité – celle de la production standard (PS) exprimée en euros. Dans la nouvelle typologie RICA, les très petites exploitations sont celles dont la production standard est inférieure à 8 000 euros, et les petites exploitations celles dont la production est comprise entre 8 et 25 000 euros.

On considère donc le plus souvent que les petites exploitations sont celles de moins de 2 ou 5 ha de SAU. Si l'on choisit le plafond de 2 ha, le groupe rassemble alors près de la moitié des exploitations agricoles de l'Union. Et si l'on fixe la limite à 5 ha, alors les 2/3 des exploitations européennes seraient considérées comme petites. Cette méthode n'est pas satisfaisante, principalement du fait de l'énorme diversité qui existe entre les États membres et entre les zones de production agricole. Ainsi, en Roumanie par exemple, plus de 90 % des exploitations mesurent moins de 5 ha, alors qu'au Danemark, en Suède, dans les pays du Benelux ou en République tchèque, ce groupe représente une part infime de l'ensemble des exploitations.

De plus, une exploitation de 4 hectares qui exerce en maraîchage intensif en employant plusieurs personnes par exemple, ne peut pas être considérée sur un pied d'égalité avec les petites exploitations typiques à productions multiples. De même, une exploitation familiale de 10 hectares installée en élevage dans une zone défavorisée peut être confrontée aux problèmes caractéristiques de la petite agriculture.

Il existe aussi une définition de l'agriculture dite de semi-subsistance, qualifiant l'exploitation qui destine à la vente moins de 50 % de sa production tandis que le reste sert à sa propre consommation. On estime à 5,8 millions, et donc presque à la moitié du total, le nombre d'exploitations de semi-subsistance dans l'Union.

Les petites exploitations agricoles ont en général quatre voies possibles pour leur activité:

- le développement via l'agrandissement de la superficie agricole et l'augmentation de leur production, en vue de devenir des acteurs substantiels du marché;

- la poursuite de leur activité moyennant quelques modifications, via la diversification de leurs sources de revenus, et donc l'adoption de créneaux de production supplémentaires fournissant de nouvelles recettes, ou d'un emploi à temps partiel en dehors de l'exploitation;

- la mise en faillite de l'exploitation consécutive au transfert des terres à des exploitations en développement, qui s'accompagne du départ à la retraite des propriétaires ou de l'adoption d'une nouvelle activité professionnelle;

- la persistance de la forme existante et la reprise de l'exploitation par les générations suivantes en l'absence de possibilité d'emploi ou d'autres sources de revenus.

Selon le rapporteur, les mesures de la PAC en faveur des petites exploitations devraient prendre en compte les voies d'évolution susmentionnées. En particulier, les instruments du second pilier devraient être empreints de souplesse et proposer une certaine échelle de progression, pour le cas où les mesures prises se révéleraient inefficaces. D'après le rapporteur, une bonne solution serait par exemple d'instaurer la possibilité, pour les propriétaires relevant du régime des petits exploitants, de recevoir tous les paiements dus jusqu'en 2020 avec une prime déterminée, destinée par exemple à couvrir une cotisation d'assurance ou autre, si le propriétaire vend son exploitation à un agriculteur commercial ou en développement.

Le rapporteur estime que le traitement accordé jusqu'ici par la politique agricole commune aux petites exploitations n'était pas équitable. Il se réjouit donc des nouvelles formes de soutien à leur égard et de la relative simplification (notamment l'exclusion des obligations d'écologisation) adoptée dans le cadre de la réforme de la PAC; toutefois, il estime en même temps que ces mesures restent insuffisantes. Les principaux obstacles sont: la nature du premier pilier (il s'appuie sur la superficie et les références historiques de production et ne prend pas en compte le niveau d'emploi et de revenu), et les exigences minimales d'éligibilité au deuxième pilier.

Le rapporteur envisage la possibilité que les petites exploitations cumulent plusieurs types de production et d'activités, sur le modèle des petites entreprises d'autres secteurs économiques, et non plus uniquement la forme transitoire à caractère social, propre aux États de l'UE les moins développés en transition économique. Celles-ci doivent donc trouver des créneaux de production, car il n'est pas possible de produire la même chose dans une petite exploitation que dans une grande et d'obtenir des revenus satisfaisants. D'un autre côté cependant, le rapporteur est conscient qu'il peut s'agir d'un mode de vie choisi par des personnes qui ont une activité réduite, ou d'un "hobby" lié à l'agriculture biologique.

Il est persuadé que les petites exploitations n'obtiendront pas de revenu satisfaisant à moins de se concentrer sur des filières de production spécialisées et exigeant une forte valeur ajoutée. Une autre opportunité de taille est la production de produits régionaux et leur vente directe dans une chaine courte d'approvisionnement. Le rapporteur estime également que les petits exploitants devraient déployer plus d'efforts en général pour surmonter leurs points faibles.

En même temps, il a conscience du fait que l'introduction de filières de production spécialisées n'est pas possible dans toutes les petites exploitations. Aussi estime-t-il essentiel de créer de nouveaux emplois dans les zones rurales dans des secteurs économiques autres que l'agriculture. Déjà actuellement, une part considérable des propriétaires de petites exploitations perçoit des revenus d'une activité non agricole ou de services à l'agriculture et aux secteurs non agricoles basés sur l'infrastructure de l'exploitation. Il est certain qu'une partie des petits exploitants acceptera un emploi non agricole si elle en a la possibilité et exercera à temps partiel dans son exploitation. Une large part des exploitants, en particulier dans les nouveaux États membres, occuperait un emploi non agricole et liquiderait son exploitation si le marché du travail le permettait.

D'après le rapporteur, afin de résoudre les problèmes des petites exploitations, non seulement les deux piliers de la PAC ont un rôle essentiel à jouer, mais aussi la politique de cohésion de l'UE, qui devrait financer l'infrastructure nécessaire aux petites exploitations dans les zones rurales et, avec l'aide du Fonds social européen, certaines mesures à caractère social concernant l'inclusion sociale, la formation et l'éducation. Il est également nécessaire que les collectivités territoriales soient davantage impliquées dans ce processus. Les petites exploitations n'ont pas une grande incidence sur le marché, c'est pourquoi il convient d'autoriser au niveau européen certaines formes de soutien national aux petites exploitations, sans préjudice des principes de la politique de concurrence. Un conseil spécialisé financé par l'État est également requis.

Enfin, le rapporteur considère qu'il est besoin d'assurer l'obtention des données appropriées en vue des analyses, afin de permettre la prise de décisions politiques avisées, c'est pourquoi il appelle à un élargissement de la forme simplifiée du réseau RICA.

ANNEX I

Table I: Nombre d'exploitations agricoles de petite taille et de semi-subsistance dans l'UE-27, dans les sous-groupes d'États membres et dans chaque État membre, en 2010 (en milliers)

État membre	Nombre total d'exploitations et petites exploitations agricoles					ASS (agriculture de semi-subsistance)
	Total	Moins de 2 ha	Moins de 5 ha	PS inférieure à 2 000 EUR	PS inférieure à 8000 EUR	Total	Moins de 2 ha	Moins de 5 ha	PS inférieure à 2 000 EUR	PS inférieure à 8 000 EUR
EU-27	12 015	5 637	8 056	5 132	8 507	5 842	4 053	5 186	3 906	5 487
EU-15	5 225	1 728	2 728	1 167	2 669	845	660	786	501	758
EU-15 NW*	1 586	119	267	109	388	20	10	17	7	16
EU-15 S*	3 639	1 609	2 461	1 058	2 281	825	649	769	494	742
NMS-12*	6 789	3 909	5 328	3 965	5 838	4 997	3 393	4 401	3 406	4 729
Autriche	150	16	46	21	55	0	0	0	0	0
Belgique	43	4	9	1	6	0	0	0	0	0
Bulgarie	370	295	325	254	340	177	163	171	153	176
Chypre	39	29	34	22	32	20	19	20	16	20
République tchèque	23	2	3	1	8	2	0	1	0	2
Danemark	42	1	1	1	6	0	0	0	0	0
Estonie	20	2	6	5	11	6	1	3	3	5
Finlande	64	1	6	3	20	0	0	0	0	0
France 4	516	67	129	42	116	20	10	17	7	16
Allemagne	299	14	26	1	34	0	0	0	0	0
Grèce	723	367	551	236	511	119	117	118	113	117
Hongrie	577	413	459	359	496	454	367	395	323	424
Irlande	140	2	10	18	60	0	0	0	0	0
Italie	1 621	819	1 177	495	995	645	485	592	343	568
Lettonie	83	10	28	39	64	59	9	25	35	51
Lituanie	200	32	117	97	170	114	24	82	65	109
Luxembourg	2	0	0	0	0	0	0	0	0	0
Malte	13	11	12	5	8	7	6	6	3	3
Pays-Bas	72	8	19	0	9	0	0	0	0	0
Pologne	1 507	355	823	443	1 007	511	171	373	195	447
Portugal 5	305	152	230	117	237	57	44	55	36	55
Roumanie	3 859	2 732	3 459	2 717	3 632	3 590	2 608	3 277	2 593	3 438
Slovaquie	24	9	15	8	18	13	7	11	6	13
Slovénie	75	20	45	16	51	44	17	37	15	42
Espagne	990	270	503	211	538	4	4	4	1	2
Suède	71	1	8	6	29	0	0	0	0	0
Royaume-Uni	187	4	13	16	54	0	0	0	0	0

La catégorie UE-15 NO comprend tous les pays de l'UE-15 sauf la Grèce, l'Italie, l'Espagne et le Portugal; UE-15 S comprend la Grèce, l'Italie, l'Espagne et le Portugal; la catégorie NEM-12 inclut tous les nouveaux États membres qui ont adhéré à l'UE en 2004 et 2007.

Source: "Semi-subsistence farming – value and directions of development" (L'agriculture de semi-subsistance – valeur et orientations de développement), Département thématique B (Politiques structurelles et de cohésion), Parlement européen, avril 2013, p. 28 27.

ANNEXE II

Tableau 1: Proportion d'exploitations agricoles de petite taille et de semi-subsistance dans l'UE-27, dans les sous-groupes d'États membres et dans chaque État membre, en 2010 (en %)

État membre	% ASS sur le nombre total d'exploitations agricoles d'un État membre donné	% ASS sur le nombre total d'exploitations agricoles d'une surface inférieure à 2 ha dans un État membre donné	% ASS sur le nombre total d'exploitations agricoles d'une surface inférieure à 5 ha dans un État membre donné	% ASS sur le nombre total d'exploitations agricoles (PS inférieure à 2000 EUR) dans un État membre donné	% ASS sur le nombre total d'exploitations agricoles (PS inférieure à 8000 EUR) dans un État membre donné
UE-27	49	72	64	76	64
UE-15	16	38	29	43	28
UE-15 NO*	1	8	6	6	4
UE-15 S*	23	40	31	47	33
NEM-12*	74	87	83	86	81
Autriche	0	0	0	0	0
Belgique	0	0	0	0	0
Bulgarie	48	55	53	60	52
Chypre	51	66	59	73	63
République tchèque	9	0	33	0	25
Danemark	0	0	0	0	0
Estonie	30	50	50	60	45
Finlande	0	0	0	0	0
France	4	15	13	17	14
Allemagne	0	0	0	0	0
Grèce	16	32	21	48	23
Hongrie	79	89	86	90	85
Irlande	0	0	0	0	0
Italie	40	59	50	69	57
Lettonie	71	90	89	90	80
Lituanie	57	75	70	67	64
Luxembourg	0	0	0	0	0
Malte	54	55	50	60	38
Pays-Bas	0	0	0	0	0
Pologne	34	48	45	44	44
Portugal	19	29	24	31	23
Roumanie	93	95	95	95	95
Slovaquie	54	78	73	75	72
Slovénie	59	85	82	94	82
Espagne	0	1	1	0	0
Suède	0	0	0	0	0
Royaume-Uni	0	0	0	0	0

*La catégorie UE-15 NO comprend tous les pays de l'UE-15 sauf la Grèce, l'Italie, l'Espagne et le Portugal; UE-15 S comprend la Grèce, l'Italie, l'Espagne et le Portugal; la catégorie NEM-12 inclut tous les nouveaux États membres qui ont adhéré à l'UE en 2004 et 2007.

Source: "Semi-subsistence farming – value and directions of development" (L'agriculture de semi-subsistance – valeur et orientations de développement), Département thématique B (Politiques structurelles et de cohésion), Parlement européen, avril 2013, p. 28

RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION

Date de l’adoption	17.12.2013
Résultat du vote final	+: –: 0:	22 2 4
Membres présents au moment du vote final	Liam Aylward, José Bové, Luis Manuel Capoulas Santos, Michel Dantin, Paolo De Castro, Albert Deß, Herbert Dorfmann, Mariya Gabriel, Iratxe García Pérez, Julie Girling, Béla Glattfelder, Martin Häusling, Esther Herranz García, Peter Jahr, Elisabeth Jeggle, Jarosław Kalinowski, James Nicholson, Marit Paulsen, Britta Reimers, Czesław Adam Siekierski, Sergio Paolo Francesco Silvestris, Alyn Smith, Ewald Stadler, Marc Tarabella, Janusz Wojciechowski
Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final	Anthea McIntyre, Milan Zver
Suppléant(s) (art. 187, par. 2) présent(s) au moment du vote final	Enrique Guerrero Salom