VERSLAG met aanbevelingen aan de Commissie betreffende de herziening van het Europees aanhoudingsbevel
28.1.2014 - (2013/2109(INL))
Commissie burgerlijke vrijheden, justitie en binnenlandse zaken
Rapporteur: Sarah Ludford
(Initiatief – Artikel 42 van het Reglement)
ONTWERPRESOLUTIE VAN HET EUROPEES PARLEMENT
met aanbevelingen aan de Commissie betreffende de herziening van het Europees aanhoudingsbevel
Het Europees Parlement,
– gezien artikel 225 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie,
– gezien de artikelen 2, 3, 6 en 7 van het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie,
– gezien artikel 5 van het Besluit van het Europees Parlement van 28 september 2005 houdende aanneming van het Statuut van de leden van het Europees Parlement[1],
– gezien het Kaderbesluit 2002/584/JBZ van de Raad van 13 juni 2002 betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten[2],
– gezien de verslagen van de Commissie inzake de uitvoering van het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten (COM(2005)0063 en SEC(2005)0267, COM(2006)0008 en SEC(2006)0079, COM(2007)0407 en SEC(2007)0979 en COM(2011)0175 en SEC(2011)0430),
– gezien het eindverslag van de Raad over de vierde wederzijdse evaluatieronde - de praktische toepassing van het Europees aanhoudingsbevel en de bijbehorende procedures voor overlevering tussen de lidstaten van 28 mei 2009 (CRIMORG 55),
– gezien zijn resolutie van 23 oktober 2013 over georganiseerde misdaad, corruptie en het witwassen van geld: aanbevelingen inzake de benodigde acties en initiatieven (eindverslag)[3],
– gezien de herziene versie van het Europees Handboek voor het uitvaardigen van een Europees aanhoudingsbevel (17195/1/10 REV 1),
– gezien Verordening (EU) nr. 1382/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van een programma "Justitie" voor de periode 2014-2020[4],
– gezien de mededeling van de Commissie van 13 september 2011 getiteld "Opbouwen van vertrouwen in justitie in de hele EU - Een nieuwe dimensie in de Europese justitiële opleiding" (COM(2011)551),
– gezien zijn resolutie van 15 december 2011 over de detentieomstandigheden in de EU[5],
– gezien zijn aanbeveling aan de Raad betreffende de rechten van gedetineerden in de Europese Unie[6],
– gezien de beoordeling van de Europese toegevoegde waarde van maatregelen van de Unie betreffende het Europees aanhoudingsbevel, uitgevoerd door de afdeling Europese toegevoegde waarde van het Europees Parlement,
- gezien het Kaderakkoord over de betrekkingen tussen het Europees Parlement en de Europese Commissie van 20 oktober 2010[7],
– gezien de artikelen 42 en 48 van zijn Reglement,
– gezien het verslag van de Commissie burgerlijke vrijheden, justitie en binnenlandse zaken (A7-0039/2014),
A. overwegende dat de Europese Unie zich tot doel heeft gesteld haar burgers een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid te bieden, en dat de Europese Unie overeenkomstig artikel 6 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) de mensenrechten en de fundamentele vrijheden respecteert en daarmee concrete verplichtingen is aangegaan die zij moet vervullen om deze verbintenis gestand te doen; overwegende dat, voor een effectieve toepassing daarvan, het beginsel van wederzijdse erkenning gebaseerd moet zijn op wederzijds vertrouwen en dat dit alleen tot stand kan worden gebracht indien de grondrechten van verdachten en beklaagden en de procedurele rechten in strafprocedures in de hele Unie worden gegarandeerd; overwegende dat wederzijds vertrouwen kan worden vergroot middels opleidingen, samenwerking en dialoog tussen rechterlijke autoriteiten en juridische beroepsbeoefenaars, waardoor een daadwerkelijke Europese rechtscultuur wordt opgebouwd;
B. overwegende dat Kaderbesluit 2002/584/JBZ overwegend succesvol is geweest voor wat betreft het verwezenlijken van het doel om overleveringsprocedures in de hele Unie te bespoedigen ten opzichte van het traditionele uitleveringssysteem tussen de lidstaten, en bepalend is voor de wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen in strafzaken, thans vastgelegd in artikel 82 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU);
C. overwegende dat tijdens de toepassing ervan echter problemen zijn opgetreden, waarvan sommige specifiek voor Kaderbesluit 2002/584/JBZ en het gevolg van hiaten in het Kaderbesluit zijn, zoals het ontbreken van een expliciete verwijzing naar waarborgen van de grondrechten of een evenredigheidscontrole, alsook het gevolg van een onvolledige en inconsequente tenuitvoerlegging ervan; overwegende dat andere problemen ook voorkomen bij de reeks instrumenten voor wederzijdse erkenning vanwege de onvolledige en onevenwichtige ontwikkeling van de strafrechtelijke ruimte van de Unie;
D. overwegende dat het voor de onderzoeksactiviteiten van de nationale openbare ministeries met betrekking tot de bestrijding van ernstige transnationale overtredingen essentieel is dat de instrumenten voor de wederzijdse erkenning van justitiële maatregelen helder gedefinieerd zijn en goed functioneren, en dat deze instrumenten van even groot belang zullen zijn voor de onderzoeksactiviteiten van het toekomstige Europees openbaar ministerie;
E. overwegende dat de Bijzondere Commissie georganiseerde misdaad, corruptie en witwassen (CRIM) in haar slotresolutie heeft onderstreept dat de snelle wederzijdse erkenning van alle justitiële maatregelen, met name straf- en confiscatievonnissen en Europese aanhoudingsbevelen (EAB's), moet worden gewaarborgd onder volledige inachtneming van het evenredigheidsbeginsel;
F. overwegende dat er bezorgdheden bestaan over onder meer:
(i) het ontbreken van een expliciete weigeringsgrond in Kaderbesluit 2002/584/JBZ en andere instrumenten voor wederzijdse erkenning, terwijl er gegronde redenen zijn om aan te nemen dat de tenuitvoerlegging van de maatregel in strijd is met de verplichtingen van de tenuitvoerleggende lidstaat overeenkomstig artikel 6 VEU en het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie ("het Handvest");
(ii) het ontbreken van een bepaling in Kaderbesluit 2002/584/JBZ en andere instrumenten voor wederzijdse erkenning inzake het recht, zoals vastgelegd in artikel 47 van het Handvest, op een doeltreffende voorziening, dat derhalve onder het nationale recht blijft vallen, wat leidt tot onzekerheid en uiteenlopende praktijken in de lidstaten;
(iii) het achterwege blijven van een regelmatige herziening van de signaleringen van het Schengeninformatiesysteem (SIS II) en Interpol, alsmede het ontbreken van een rechtstreekse koppeling tussen de intrekking van een EAB en de opheffing van deze signaleringen, en de onzekerheid betreffende de gevolgen van een weigering om een EAB uit te voeren voor de voortdurende geldigheid van een EAB en de hieraan gekoppelde signaleringen, met als gevolg dat personen die met een geweigerd EAB te maken hebben zich niet vrijelijk kunnen bewegen binnen de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht zonder dat ze gevaar lopen op aanhouding en overlevering;
(iv) het gebrek aan precisie bij het opstellen van de lijst zware strafbare feiten met betrekking tot het EAB, maar ook tot andere instrumenten van de Unie waarin voortdurend naar deze lijst wordt verwezen, en de opneming van strafbare feiten die niet in het strafrecht van alle lidstaten als zware strafbare feiten worden aangemerkt en mogelijk niet de evenredigheidstest zullen doorstaan;
(v) een buitensporig gebruik van het EAB voor lichte overtredingen of in omstandigheden waarin minder indringende alternatieven kunnen worden gebruikt, wat leidt tot ongerechtvaardigde aanhoudingen en onterechte en buitenmatig lange periodes in voorlopige hechtenis, en dus ook tot een onevenredige inbreuk op de grondrechten van verdachten en beklaagden alsmede tot druk op de middelen van de lidstaten;
(vi) het ontbreken van een definitie van de term "rechterlijke autoriteit" in Kaderbesluit 2002/584/JBZ en andere instrumenten voor wederzijdse erkenning, hetgeen geleid heeft tot uiteenlopende praktijken in de lidstaten met onzekerheid, beschadiging van het wederzijds vertrouwen en rechtszaken tot gevolg;
(vii) het ontbreken van minimumnormen die doeltreffend rechterlijk toezicht op maatregelen voor wederzijdse erkenning waarborgen, wat geleid heeft tot onsamenhangende praktijken in de lidstaten in verband met rechtswaarborgen en de bescherming tegen schendingen van de grondrechten, ook met betrekking tot schadevergoedingen voor slachtoffers van rechterlijke dwalingen zoals identiteitsverwisseling, hetgeen in strijd is met de normen zoals vastgelegd in het Europees Verdrag voor de bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en in de vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie;
(viii) ofschoon de noodzaak van voorlopige hechtenis onder bepaalde voorwaarden wordt erkend: het ontbreken van minimumnormen inzake dergelijke detentie, met inbegrip van regelmatige herziening, de inzet ervan als laatste hulpmiddel en het overwegen van alternatieven, in combinatie met het ontbreken van een passende beoordeling van de vraag of de zaak gereed is voor berechting, wat kan leiden tot ongerechtvaardigde en buitenmatig lange perioden die verdachten en beklaagden in voorlopige hechtenis doorbrengen;
(ix) de onacceptabele toestand van een aantal detentiecentra in de Unie en de gevolgen hiervan voor de grondrechten van de betrokken individuen, met name het recht op bescherming tegen onmenselijke of vernederende behandelingen of straffen overeenkomstig artikel 3 van het EVRM, en voor de doeltreffendheid en de werking van de instrumenten voor wederzijdse erkenning van de Unie;
(x) het niet aanbieden van wettelijke vertegenwoordiging aan personen die worden gezocht op basis van een EAB, in de uitvaardigende lidstaat noch in de tenuitvoerleggende lidstaat;
(xi) het ontbreken in Kaderbesluit 2002/584/JBZ van uiterste termijnen voor het indienen van de vertaalde EAB’s, waardoor onzekerheid en uiteenlopende praktijken ontstaan;
(xii) het ontbreken van een passende definitie van strafbare feiten waarop de test voor dubbele strafbaarheid niet meer van toepassing is;
(xiii) het niet inzetten van andere bestaande instrumenten voor justitiële samenwerking en wederzijdse erkenning van de Unie;
1. is van mening, met inachtneming van het nieuwe rechtskader dat ingaat vanaf 2014 in het kader van het Verdrag van Lissabon, dat dit verslag geen betrekking moet hebben op de problemen die uitsluitend het gevolg zijn van een onjuiste tenuitvoerlegging van Kaderbesluit 2002/584/JBZ, aangezien dergelijke problemen kunnen en moeten worden opgelost door middel van een juiste tenuitvoerlegging door de lidstaten, versterkt door procedures die door de Commissie worden ingeleid;
2. verzoekt de lidstaten het geheel aan strafrechtelijke maatregelen van de Unie tijdig en op doeltreffende wijze ten uitvoer te leggen, aangezien deze elkaar aanvullen, met inbegrip van het Europees onderzoeksbevel, het Europees surveillancebevel en maatregelen inzake procedurele rechten, om zo de rechterlijke autoriteiten alternatieve en minder indringende instrumenten voor wederzijdse erkenning ter beschikking te stellen en tevens de eerbiediging van de rechten van verdachten en beklaagden in strafprocedures te waarborgen; verzoekt de Commissie nauwkeurig toe te zien op de correcte tenuitvoerlegging ervan, alsook de gevolgen ervan voor de werking van het EAB en de strafrechtelijke ruimte van de Unie;
3 verzoekt de lidstaten en hun rechterlijke autoriteiten om onderzoek te doen naar alle bestaande mogelijkheden in Kaderbesluit 2002/584/JBZ (zoals overweging 12) om de bescherming van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden te waarborgen, om alle mogelijke alternatieve mechanismen uit te putten alvorens een EAB uit te vaardigen, en om een zaak zonder onnodige vertraging te behandelen zodra een EAB tot een aanhouding heeft geleid, teneinde de voorlopige hechtenis tot een minimum te beperken;
4. bevestigt dat de volledige erkenning en de snelle tenuitvoerlegging van justitiële maatregelen een stap voorwaarts zijn op weg naar een strafrechtelijke ruimte van de Unie, en onderstreept dat het EAB een essentieel instrument is voor een doeltreffende bestrijding van ernstige transnationale overtredingen;
5. is van mening, gezien het feit dat de problemen in overweging F het gevolg zijn van zowel de specifieke kenmerken van Kaderbesluit 2002/584/JBZ als de onvolledige en onevenwichtige ontwikkeling van de strafrechtelijke ruimte van de Unie, dat de wetgevingsmaatregelen van toepassing moeten zijn op beide kwesties via voortgezette werkzaamheden ter vaststelling van minimumnormen voor onder andere de procedurele rechten van verdachten en beklaagden en een horizontale maatregel waarmee beginselen worden vastgelegd die op alle instrumenten voor wederzijdse erkenning toepasbaar zijn of, indien een dergelijke horizontale maatregel niet haalbaar is of de in deze resolutie vastgestelde problemen niet oplost, amendementen op Kaderbesluit 2002/584/JBZ;
6. is van mening dat de vastgestelde tekortkomingen niet alleen het wederzijds vertrouwen schaden, maar ook op sociaal en economisch vlak kostbaar zijn voor de betrokken personen, hun gezinnen en de maatschappij in het algemeen;
7. verzoekt de Commissie derhalve om binnen een jaar na aanneming van deze resolutie op basis van artikel 82 VWEU wetgevingsvoorstellen in te dienen aan de hand van de gedetailleerde aanbevelingen zoals uiteengezet in de bijlage en die in het volgende voorzien:
(a) een procedure aan de hand waarvan een maatregel inzake wederzijdse erkenning zo nodig in de uitvaardigende lidstaat kan worden gevalideerd door een rechter, rechterlijke instantie, onderzoeksmagistraat of officier van justitie, teneinde de uiteenlopende interpretaties van de term "rechterlijke autoriteit" te ondervangen;
(b) een evenredigheidscontrole bij het nemen van besluiten inzake wederzijdse erkenning, op basis van alle relevante factoren en omstandigheden zoals de ernst van de overtreding, of de zaak al dan niet gereed is voor berechting, de gevolgen voor de rechten van de verzochte persoon, met inbegrip van de bescherming van het privé- en gezinsleven, de financiële consequenties en de beschikbaarheid van een passende, minder indringende alternatieve maatregel;
(c) een gestandaardiseerde raadplegingsprocedure aan de hand waarvan de bevoegde autoriteiten in de uitvaardigende en tenuitvoerleggende lidstaat informatie inzake de tenuitvoerlegging van rechterlijke beslissingen kunnen uitwisselen, bijvoorbeeld over de beoordeling van de evenredigheid, en met name met betrekking tot het EAB om de voorbereiding van het proces te evalueren;
(d) een verplichte weigeringsgrond wanneer er gegronde redenen zijn om aan te nemen dat de tenuitvoerlegging van de maatregel onverenigbaar is met de verplichting van de tenuitvoerleggende lidstaat overeenkomstig artikel 6 VEU en het Handvest, met name artikel 52, lid 1, waarin wordt verwezen naar het evenredigheidsbeginsel;
(e) het recht op een doeltreffende voorziening in rechte overeenkomstig artikel 47, lid 1, van het Handvest en artikel 13 van het EVRM, waaronder het recht op instelling van beroep in de tenuitvoerleggende lidstaat tegen de verzochte uitvoering van een instrument voor wederzijdse erkenning en het recht van de verzochte persoon om bij een rechtbank een zaak aanhangig te maken in geval van niet-naleving door de uitvaardigende staat van aan de tenuitvoerleggende lidstaat verstrekte garanties;
(f) een betere definitie van de strafbare feiten waarop het EAB van toepassing moet zijn, teneinde de uitvoering van de evenredigheidscontrole te vergemakkelijken;
8. verzoekt om een duidelijke en samenhangende toepassing door alle lidstaten van de Uniewetgeving inzake procedurele rechten in strafprocedures die verband houden met het gebruik van het EAB, met inbegrip van het recht op tolk- en vertaaldiensten in strafprocedures, het recht op toegang tot een advocaat in strafprocedures, het recht op communicatie bij aanhouding en het recht op informatie in strafprocedures;
9. verzoekt de Commissie om de lidstaten om uitgebreide gegevens te vragen met betrekking tot het functioneren van het EAB-mechanisme, en om deze gegevens in haar volgende uitvoeringsverslag op te nemen met het oog op het voorstellen van passende maatregelen bij eventuele problemen;
10. verzoekt om een regelmatige herziening van niet-tenuitvoergelegde EAB's en om te overwegen of deze, samen met de bijbehorende SIS II- en Interpol-signaleringen, moeten worden ingetrokken; verzoekt tevens om de intrekking van EAB's en de bijbehorende SIS II- en Interpol-signaleringen indien het EAB om dwingende redenen is geweigerd, zoals op grond van het ne bis in idem-beginsel of onverenigbaarheid met de mensenrechtenverplichtingen; pleit ervoor te voorzien in de verplichte bijwerking van SIS II- en Interpol-signaleringen met informatie over de gronden voor de weigering van de uitvoering van het EAB dat overeenkomt met de signalering, en de bijbehorende bijwerking van de Europol-dossiers;
11. wijst op het essentiële belang van correcte procedures met inbegrip van verhaalrechten, en verzoekt de lidstaten om hetzij als uitvaardigende, hetzij als tenuitvoerleggende lidstaat, te voorzien in wettelijke mechanismen om de schade die het gevolg is van rechterlijke dwalingen met betrekking tot instrumenten voor wederzijdse erkenning te vergoeden, overeenkomstig de normen zoals vastgelegd in het EVRM en in de vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de EU;
12. verzoekt de Raad om in de herziene versie van het Europees Handboek voor het uitvaardigen van een Europees aanhoudingsbevel (17195/1/10 REV 1) een uiterste termijn van zes dagen op te nemen voor het indienen van vertalingen van EAB’s teneinde in meer duidelijkheid en zekerheid te voorzien;
13. verzoekt de lidstaten en de Commissie samen te werken om de contactnetwerken van rechters, officiers van justitie en strafpleiters te versterken, teneinde te voorzien in doeltreffende en goed geïnformeerde EAB-procedures, en om relevante opleidingen aan te bieden op nationaal en EU-niveau aan juridische beroepsbeoefenaars in o.a. talen, het juiste gebruik van het EAB en het gecombineerde gebruik van de verschillende instrumenten voor wederzijdse erkenning; verzoekt de Commissie een praktisch handboek van de Unie op te stellen bestemd voor strafpleiters die zich met dergelijke procedures bezighouden, dat in de hele Unie eenvoudig toegankelijk is, waarbij rekening wordt gehouden met bestaande werkzaamheden omtrent deze kwestie van de Europese vereniging van strafrechtadvocaten, en nationale handboeken ter aanvulling dienen;
14. verzoekt de Commissie de oprichting van een specifiek justitieel netwerk voor Europese aanhoudingsbevelen en een netwerk van strafpleiters die gespecialiseerd zijn in Europese strafrechtelijke en uitleveringszaken te vergemakkelijken, en hiervoor adequate financiering te verstrekken, alsook voor het Europees netwerk voor justitiële opleiding; is van mening dat de Commissie kan zorgen voor de passende financiering middels de bestaande programma’s in de strafrechtelijke ruimte van de Unie;
15. verzoekt de Commissie een databank van de Unie tot stand te brengen en eenvoudig toegankelijk te maken, waarin alle nationale jurisprudentie inzake EAB’s en andere procedures inzake wederzijdse erkenning worden verzameld en waarmee de werkzaamheden van beroepsbeoefenaars kunnen worden vergemakkelijkt, alsook het toezicht op en de beoordeling van de tenuitvoerlegging en eventuele problemen die kunnen ontstaan;
16. benadrukt de relatie tussen detentieomstandigheden en EAB-maatregelen en herinnert de lidstaten eraan dat zij krachtens artikel 3 van het EVRM en de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) niet alleen aan negatieve verplichtingen moeten voldoen, zoals het verbod op het onderwerpen van gedetineerden aan onmenselijke en vernederende behandelingen, maar ook aan positieve verplichtingen, zoals waarborgen dat de detentieomstandigheden aan de normen voor menselijke waardigheid voldoen, en dat er een streng en doeltreffend onderzoek wordt verricht indien dergelijke rechten worden geschonden; verzoekt de lidstaten met name de rechten van kwetsbare personen in acht te nemen en over het algemeen nauwkeurig onderzoek te doen naar alternatieven voor detentie;
17. verzoekt de Commissie om ter waarborging van de doelmatigheid van het kader voor wederzijdse erkenning de op Unieniveau beschikbare juridische en financiële middelen te onderzoeken, teneinde de detentienormen te verbeteren, waaronder wetgevingsvoorstellen met betrekking tot de omstandigheden van voorlopige hechtenis;
18. constateert dat deze aanbevelingen in overeenstemming zijn met de grondrechten en de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid;
19. is van oordeel dat de financiële gevolgen van de verzochte voorstellen voor de begroting van de Unie gedekt moeten worden door bestaande middelen uit de begroting; benadrukt dat de goedkeuring en tenuitvoerlegging van deze voorstellen voor zowel de lidstaten als burgers tot aanzienlijke besparingen in tijd en kosten zouden leiden, en derhalve zowel op economisch als sociaal gebied voordelen bieden, zoals duidelijk is opgemerkt in de beoordeling van de Europese toegevoegde waarde van maatregelen van de Unie betreffende de herziening van het EAB;
20. verzoekt zijn Voorzitter deze resolutie en bijgaande gedetailleerde aanbevelingen te doen toekomen aan de Commissie en de Raad.
BIJLAGE BIJ DE ONTWERPRESOLUTIE:
AANBEVELINGEN BETREFFENDE WETGEVINGSVOORSTELLEN
Valideringsprocedure voor rechtsinstrumenten voor wederzijdse erkenning van de Unie:
- "Uitvaardigende lidstaat" wordt in de strafwetgeving van de Unie als volgt gedefinieerd:
(i) een in de betrokken zaak bevoegde rechter, rechterlijke instantie, onderzoeksmagistraat of officier van justitie; of
(ii) een andere bevoegde autoriteit zoals vastgesteld door de uitvaardigende lidstaat, mits de uit te voeren handeling is gevalideerd na bestudering van de conformiteit ervan met de voorwaarden voor het uitvaardigen van het instrument, door een rechter, rechterlijke instantie, onderzoeksmagistraat of officier van justitie in de uitvaardigende lidstaat.
Evenredigheidscontrole voor de uitvaardiging van rechtsinstrumenten voor wederzijdse erkenning van de Unie:
- Bij het uitvaardigen van een besluit dat in een andere lidstaat ten uitvoer moet worden gelegd, onderzoekt de bevoegde autoriteit zorgvuldig de noodzaak van de verzochte maatregel op basis van alle relevante factoren en omstandigheden, waarbij rekening wordt gehouden met de rechten van de verdachte of beklaagde en de beschikbaarheid van een passende, minder indringende maatregel om de beoogde doelstellingen te verwezenlijken, en past deze autoriteit de minst indringende beschikbare maatregel toe. Indien de tenuitvoerleggende autoriteit redenen heeft om aan te nemen dat de maatregel buitensporig is, kan de tenuitvoerleggende autoriteit de uitvaardigende autoriteit raadplegen over het belang van de tenuitvoerlegging van het besluit inzake wederzijdse erkenning. Na een dergelijke raadpleging kan de uitvaardigende autoriteit ertoe besluiten het besluit inzake wederzijdse erkenning in te trekken.
Raadplegingsprocedure tussen de bevoegde autoriteiten in de uitvaardigende en tenuitvoerleggende lidstaat, te gebruiken voor rechtsinstrumenten voor wederzijdse erkenning van de Unie:
- Onverminderd de mogelijkheid van de bevoegde tenuitvoerleggende autoriteit om gebruik te maken van de weigeringsgronden, moet er een gestandaardiseerde procedure beschikbaar zijn aan de hand waarvan de bevoegde autoriteiten in de uitvaardigende en de tenuitvoerleggende lidstaat informatie kunnen uitwisselen en elkaar kunnen raadplegen met het oog op een soepele en doeltreffende toepassing van de relevante instrumenten voor wederzijdse erkenning of de bescherming van de grondrechten van de betrokken persoon, zoals de beoordeling van de evenredigheid, ook met betrekking tot het EAB om de voorbereiding van het proces ervan te evalueren.
Weigeringsgrond gebaseerd op een (mogelijke) schending van de grondrechten, toe te passen op rechtsinstrumenten voor wederzijdse erkenning van de Unie:
- Er zijn gegronde redenen om aan te nemen dat de tenuitvoerlegging van de maatregel in strijd is met de verplichtingen van de tenuitvoerleggende lidstaat overeenkomstig artikel 6 VEU en het Handvest.
Bepaling inzake doeltreffende rechtsmiddelen die van toepassing zijn op instrumenten voor wederzijdse erkenning van de Unie:
- De lidstaten zorgen ervoor, in overeenstemming met het Handvest en de vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de EU en het EHRM, dat iedereen wier rechten en vrijheden worden geschonden door een besluit, maatregel of weglating bij de toepassing van een instrument voor wederzijdse erkenning in strafzaken, recht heeft op een doeltreffende voorziening in rechte. Indien een dergelijke voorziening ten uitvoer wordt gelegd in de uitvoerende lidstaat en een schorsende werking heeft, wordt de uiteindelijke beslissing over een dergelijke voorziening genomen binnen de via het toepasselijke instrument voor wederzijdse erkenning vastgestelde termijn of, wanneer er geen expliciete termijn wordt genoemd, tijdig genoeg om te waarborgen dat het doel van het wederzijdse erkenningsproces niet in gevaar komt.
TOELICHTING
Het in 2002 goedgekeurde Kaderbesluit betreffende het Europees aanhoudingsbevel[1] (hierna "KB EAB") is op 1 januari 2004 in werking getreden en is het belangrijkste EU-rechtsinstrument op basis van het beginsel van wederzijdse erkenning, waarbij justitiële beslissingen op basis van wederzijds vertrouwen ten uitvoer worden gelegd. Met het KB EAB werd beoogd verdachten en beklaagden sneller en eenvoudiger voor het gerecht te brengen door de oude, omslachtige uitleveringsprocedure -waarbij politici betrokken waren- om te zetten in een nieuw, sneller overleveringssysteem door middel van communicatie tussen de rechterlijke autoriteiten. Het EAB vereenvoudigt overleveringen onder meer doordat strikte termijnen worden vastgesteld en het gebruik van dubbele strafbaarheid als weigeringsgrond wordt beperkt. Middels het EAB wordt de aangezochte lidstaat ertoe verplicht het bevel ten uitvoer te leggen zonder de inhoud van de aanklacht of veroordeling te beoordelen.
Sinds de invoering ervan is voorzien in een doeltreffender mechanisme om ervoor te zorgen dat open grenzen niet worden gebruikt door personen die trachten zich aan justitie te onttrekken. Tegelijkertijd zorgt een snellere overlevering ervoor dat verdachten en beklaagden niet meer voor lange tijd worden vastgehouden terwijl ze op hun uitzetting wachten. De Europese Commissie heeft drie verslagen over de uitvoering van het KB EAB gepresenteerd. Hierin wordt de operationele tenuitvoerlegging van het EAB als een algeheel succes beschouwd, met name voor wat de afname van de vertraging van uitzettingen betreft (van gemiddeld één jaar vóór het EAB tot circa vijftien dagen met toestemming en circa vijftig dagen zonder toestemming met het EAB)[2].
Ondanks deze algemene positieve beoordeling wordt in alle drie de verslagen van de Europese Commissie betreffende de uitvoering van het Kaderbesluit 2002 gewezen op problemen met de werking van het systeem (zoals niet-naleving van procedurele rechten van verdachten en beklaagden, slechte detentieomstandigheden, vermeend buitensporig gebruik van EAB's door sommige lidstaten en niet-toepassing van het evenredigheidsbeginsel). Dit lijkt tevens door statistieken te worden bevestigd: tussen 2005 en 2009 zijn er 54 689 EAB's uitgevaardigd en slechts 11 630 EAB's ten uitvoer gelegd.[3]
Het wederzijds vertrouwen dat nodig is voor de soepele werking van het KB EAB is dus geconfronteerd met een aanzienlijk aantal uitdagingen die het gevolg waren van de praktische toepassing van het KB EAB, zoals kritiek op het systematische gebruik van het KB EAB voor lichte overtredingen, en bezorgdheden met betrekking tot de vraag of individuele rechten gevaar lopen ondanks de opname in artikel 1.3 en overweging 12 van het KB van de veronderstelling dat grondrechten worden geëerbiedigd in overleveringsprocedures. De lidstaten hebben dus getracht de beginselen van hun nationale rechtsstelsels toe te passen, uit angst dat een uitvaardigende lidstaat lagere normen hanteerde met betrekking tot procedurele waarborgen of grondrechten.
Deze problemen moeten worden aangepakt om de geloofwaardigheid van het EAB en algemene initiatieven op het gebied van EU-strafrecht niet te ondermijnen. Operationele problemen van het EAB hebben verschillende oorzaken: onvolledige en inconsequente tenuitvoerlegging van het KB EAB, zoals de overschrijding van termijnen; hiaten in het KB EAB; en de onvolledige en onevenwichtige ontwikkeling van de strafrechtelijke ruimte van de EU.
Problemen die voortvloeien uit de onvolledige en inconsequente tenuitvoerlegging van het KB EAB komen in dit verslag niet aan de orde, daar deze in eerste instantie door de Europese Commissie moeten worden aangepakt en niet door middel van een wetgevingsherziening van de EU.
Problemen die voortvloeien uit de hiaten in het KB EAB hebben niet uitsluitend betrekking op deze maatregel, maar tot op zekere hoogte ook op andere instrumenten voor wederzijdse erkenning, en hangen tevens samen met de onvolledige en onevenwichtige ontwikkeling van de strafrechtelijke ruimte van de EU. Er zijn op nationaal niveau juridische of wetgevende wijzigingen doorgevoerd die van invloed waren op EAB-procedures, bijvoorbeeld in het Verenigd Koninkrijk en Polen, die bedoeld waren om problemen -o.a. op het gebied van evenredigheid- op te lossen, maar het risico hiervan is dat de verschillen tussen de lidstaten blijven voortbestaan of zelfs nog groter worden. "Soft law"-maatregelen zoals het herziene Europees Handboek voor het uitvaardigen van een Europees aanhoudingsbevel zijn nuttig, maar lossen niet alle problemen op. Wetgevend optreden op EU-niveau is derhalve noodzakelijk om de werking van het EAB en de andere instrumenten voor wederzijdse erkenning te hervormen, alsmede om te zorgen voor een beter evenwicht in de strafrechtelijke ruimte van de EU.
- [1] Kaderbesluit 2002/584/JBZ van de Raad, gewijzigd in 2009 door Kaderbesluit 2009/299/JBZ van de Raad
- [2] COM(2011)175, Over de uitvoering, sinds 2007, van het Kaderbesluit van de Raad van 13 juni 2012 betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten
- [3] COM(2011)175, Over de uitvoering, sinds 2007, van het Kaderbesluit van de Raad van 13 juni 2012 betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten
UITSLAG VAN DE EINDSTEMMING IN DE COMMISSIE
|
Datum goedkeuring |
13.1.2014 |
|
|
|
|
|
Uitslag eindstemming |
+: –: 0: |
46 4 0 |
|||
|
Bij de eindstemming aanwezige leden |
Jan Philipp Albrecht, Roberta Angelilli, Edit Bauer, Rita Borsellino, Arkadiusz Tomasz Bratkowski, Salvatore Caronna, Philip Claeys, Carlos Coelho, Agustín Díaz de Mera García Consuegra, Ioan Enciu, Frank Engel, Cornelia Ernst, Tanja Fajon, Monika Flašíková Beňová, Kinga Gál, Kinga Göncz, Sylvie Guillaume, Anna Hedh, Salvatore Iacolino, Sophia in ‘t Veld, Teresa Jiménez-Becerril Barrio, Timothy Kirkhope, Juan Fernando López Aguilar, Baroness Sarah Ludford, Monica Luisa Macovei, Svetoslav Hristov Malinov, Clemente Mastella, Véronique Mathieu Houillon, Anthea McIntyre, Nuno Melo, Roberta Metsola, Louis Michel, Claude Moraes, Carmen Romero López, Birgit Sippel, Csaba Sógor, Renate Sommer, Nils Torvalds, Kyriacos Triantaphyllides, Wim van de Camp, Axel Voss, Renate Weber, Josef Weidenholzer, Cecilia Wikström, Tatjana Ždanoka, Auke Zijlstra |
||||
|
Bij de eindstemming aanwezige vaste plaatsvervanger(s) |
Monika Hohlmeier, Ulrike Lunacek, Jan Mulder, Carl Schlyter |
||||