RECOMMANDATION sur le projet de décision du Conseil relative à la conclusion de l'accord de partenariat volontaire entre l'Union européenne et la République d'Indonésie sur l'application des réglementations forestières, la gouvernance et les échanges commerciaux de produits du bois vers l'Union européenne

23.1.2014 - (11767/1/2013 – C7‑0344/2013 – 2013/0205(NLE)) - ***

Commission du commerce international
Rapporteur: Yannick Jadot

PROJET DE RÉSOLUTION LÉGISLATIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN

sur le projet de décision du Conseil relative à la conclusion de l'accord de partenariat volontaire entre l'Union européenne et la République d'Indonésie sur l'application des réglementations forestières, la gouvernance et les échanges commerciaux de produits du bois vers l'Union européenne

(11767/1/2013 – C7‑0344/2013 – 2013/0205(NLE))

(Approbation)

Le Parlement européen,

–   vu le projet de décision du Conseil (11767/1/2013),

–   vu le projet d'accord de partenariat volontaire entre l'Union européenne et la République d'Indonésie sur l'application des réglementations forestières, la gouvernance et les échanges commerciaux de produits du bois vers l'Union européenne (11769/1/2013),

–   vu la demande d'approbation présentée par le Conseil conformément à l'article 207, paragraphe 3, premier alinéa, l'article 207, paragraphe 4, premier alinéa, l'article 218, paragraphe 6, deuxième alinéa, point a) v), et à l'article 218, paragraphe 7, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (C7‑0344/2013),

–   vu l'article 81 et l'article 90, paragraphe 7, de son règlement,

–   vu la recommandation de la commission du commerce international et l'avis de la commission du développement (A7-0043/2014),

1.  donne son approbation à la conclusion de l'accord;

2.  charge son Président de transmettre la position du Parlement au Conseil et à la Commission, ainsi qu'aux gouvernements et aux parlements des États membres et de la République d'Indonésie.

EXPOSÉ DES MOTIFS

L'objectif de l'accord de partenariat volontaire (APV) entre l'Union européenne et la République d'Indonésie est d'établir un cadre législatif afin i) d'assurer la traçabilité des produits du bois, ii) de mettre en place une procédure de vérification visant à certifier que les produits du bois exportés vers le marché de l'Union européenne ont été acquis, abattus, transportés et exportés de manière licite et garantissant la bonne gestion et l'exploitation licite des forêts indonésiennes, et iii) de renforcer l'efficacité du plan d'action européen relatif à l'application des réglementations forestières, à la gouvernance et aux échanges commerciaux (FLEGT). L'APV avec l'Indonésie a été conclu le 30 septembre 2013 lors d'une cérémonie organisée à Bruxelles.

La conclusion de cet accord représente une étape importante pour l'Union, qui s'emploie à rendre plus durable la gestion des forêts dans le monde, à faire cesser la déforestation et la dégradation des forêts, ainsi qu'à favoriser des changements systémiques dans le secteur forestier en récompensant les efforts des opérateurs économiques respectueux de la législation, qui acquièrent du bois auprès de fournisseurs licites et fiables, et en les protégeant de la concurrence déloyale. L'Indonésie joue un rôle particulièrement important à cet égard. Tout d'abord, il s'agit de la troisième région au monde en termes de superficie occupée par la forêt tropicale humide, après l'Amazonie et le bassin du Congo. Ce patrimoine se trouve néanmoins mis en péril par la destruction massive et effrénée de la forêt tropicale humide et des tourbières riches en carbone au profit de la production d'huile de palme et de papier, ce qui fait de l'Indonésie le troisième émetteur de gaz à effet de serre au monde et contribue grandement au changement climatique. L'accord de partenariat volontaire instaure par ailleurs de nouvelles normes de gestion des forêts indonésiennes. Il faut cependant rappeler que seuls 10 % en valeur des exportations de bois et de produits du bois indonésiens, approximativement, sont actuellement destinés au marché européen, tandis que le reste est principalement exporté vers des pays asiatiques. Votre rapporteur porte un vif intérêt à l'effet d'entraînement qu'un système indonésien durable de gestion des forêts pourrait avoir sur les exportations de bois vers ces marchés.

Bien que votre rapporteur approuve la conclusion de l'APV et invite les deux parties à ratifier l'accord, il doute réellement que le système indonésien de garantie de la légalité du bois (SGLB ou Sistem Verifikasi Legalitas Kayu (SVLK)) soit opérationnel. En vertu de l'accord de partenariat volontaire, le bois et les produits du bois indonésiens visés par ledit accord bénéficient d'une autorisation FLEGT et peuvent entrer sur le marché européen, leur provenance étant automatiquement considérée comme licite au titre du nouveau règlement de l'Union dans le domaine du bois, en vigueur depuis le 3 mars 2013, dès lors que les deux parties se sont accordées sur les conditions de mise en œuvre du système de vérification du SGLB. L'approbation du SGLB par l'Union est formalisée par l'adoption d'un acte d'exécution, comme le prévoit l'article 291 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, à laquelle le Parlement ne participe pas. Il est donc essentiel d'exhorter la Commission à s'assurer que le SGLB ne comporte aucune faille et est pleinement opérationnel avant que les autorisations d'exportation FLEGT ne commencent à être délivrées. Aujourd'hui, l'état d'achèvement du SGLB reste encore très insuffisant pour remplir les conditions indispensables à la garantie de l'efficacité et de l'intégrité du système, ainsi qu'à la réalisation des objectifs désignés par l'accord signé.

Jusqu'à présent, moins de la moitié des sources de bois du pays ont été certifiées dans le cadre du SGLB. De grandes quantités de bois non certifié provenant d'abattages réalisés en vue d'un usage agricole des terrains ou de plantations destinées à la production de pâte de bois et de papier entrent actuellement dans la chaîne d'approvisionnement. Ces dernières années, une augmentation spectaculaire de la production de bois d'origine semblable a été relevée; elle équivaut désormais à près du triple du volume issu de concessions d'abattage sélectif[1]. L'Indonésie a perdu au moins 1 240 000 hectares de forêt entre 2009 et 2011[2], principalement du fait de l'expansion des plantations de palmiers à huile et de la conversion forestière au profit de concessions de production de pâte de bois. Fait inquiétant: le bois et les produits du bois provenant de ces zones pourraient recevoir une autorisation FLEGT et entrer sur le marché européen. Aucun contrôle n'est actuellement exercé dans le cadre du SGLB sur le processus susceptible de rendre licite l'exportation du bois issu de la conversion forestière. Le système ne permet pas de vérifier l'abattage sur le terrain d'une manière propre à garantir le respect des restrictions imposées par les recommandations jointes aux permis de conversion forestière ou aux évaluations des incidences sur l'environnement, et ne régule par conséquent pas le commerce du bois issu d'un sous-secteur qui est probablement le moins bien géré eu égard à l'affectation des sols en Indonésie.

Par ailleurs, le SGLB n'exige aucune séparation entre le bois certifié SGLB et le bois qui ne l'est pas. Cette absence de séparation dans les scieries empêche d'établir avec certitude l'origine licite ou illicite du bois. Le problème est amplifié par le fait qu'il n'est pas explicitement demandé aux auditeurs du SGLB de contrôler chaque étape de la chaîne d'approvisionnement. De plus, les contrôles menés dans le cadre du SGLB ne semblent pas déterminer de manière adéquate si les entreprises auditées ont ou non respecté les droits fonciers des communautés locales ou indigènes lors de l'abattage. Les organes de vérification n'ont pas reçu de mandat particulier pour remplir cette fonction dans le cadre de l'actuel SGLB.

Quantité d'éléments probants indiquent que de nombreuses concessions commerciales alimentant le marché indonésien et mondial en bois de types divers ont été acquises par des procédés douteux, au mieux, et dans certains cas de manière illégale. En 2010, le vice-président de la commission indonésienne pour l'éradication de la corruption a décrit le secteur forestier comme "une source de corruption illimitée". Tant que la corruption continuera de gangrener tous les niveaux de l'État indonésien, la validité des autorisations FLEGT émises par les autorités du pays sera remise en question. Le problème de corruption se trouve exacerbé par l'absence de données et de cartes à jour, transparentes et accessibles. Les incohérences sont légion et ouvrent la voie à des interprétations divergentes de la législation. Celles-ci engendrent des conflits avec les communautés locales et indigènes. Le contrôleur indépendant des forêts devrait par ailleurs pouvoir accéder aux informations de base afin de remplir sa fonction de manière crédible. Les plans des concessions, les plans de coupe et des copies des permis délivrés devraient être rendus accessibles au public.

Le mécanisme proposé pour contrôler les performances du SGLB repose presque entièrement sur les auditeurs et les contrôleurs indépendants. S'il faut saluer le SGLB pour le rôle qu'il donne officiellement au contrôle indépendant, auquel participe la société civile, les ressources humaines et financières mobilisées pour l'action des réseaux de contrôleurs indépendants n'en restent pas moins limitées. Les activités des contrôleurs indépendants ne concernent en effet qu'environ 5 % du total des autorisations SGLB octroyées par les organes de vérification, cette faible proportion s'expliquant principalement par la faiblesse des ressources humaines et financières mises à disposition. Ce problème doit être réglé rapidement, en termes d'échelle comme de qualité. La sécurité des participants doit par ailleurs absolument être garantie pour que les réseaux de contrôleurs indépendants jouent pleinement leur rôle. Il est indispensable de prendre au sérieux et de punir fermement l'exercice de la violence, les menaces et toute exaction à l'encontre des contrôleurs.

L'absence, dans le SGLB, de toute solution permettant de combler les lacunes susmentionnées est extrêmement préoccupante. Le ministère indonésien des forêts ne dispose pas d'un véritable système de contrôle, d'inventaire et de suivi des infractions au SGLB commises par des entreprises. De fait, les entreprises menant des activités illégales ne font généralement pas l'objet de poursuites judiciaires, mais simplement de sanctions administratives assorties d'une obligation de se soumettre à un nouveau contrôle dans le cadre du SGLB. En cela, le SGLB pourrait constituer un obstacle bureaucratique à un recours en justice, le risque évident étant que l'on accorde simplement une nouvelle chance de se mettre en conformité aux entreprises qui ne respectent pas les normes du SGLB, plutôt que de signaler les infractions commises aux autorités judiciaires.

Votre rapporteur exhorte les autorités indonésiennes à saisir l'occasion que présente le premier réexamen du SGLB, actuellement en cours, pour résoudre les problèmes précités et associer de manière appropriée l'ensemble de la société civile indépendante au processus de réexamen. L'existence et le rôle du contrôle indépendant exercé par la société civile ont conféré au SGLB une certaine crédibilité, mais celle-ci ne perdurera que si le contrôle est maintenu, et si la transparence à l'égard des autres parties prenantes de la société civile est accrue.

Votre rapporteur prie instamment la Commission de s'assurer que les lacunes du SGLB sont comblées avant que ne débute l'octroi d'autorisations FLEGT aux produits du bois indonésiens. Ce n'est qu'à cette condition que votre rapporteur recommande d'approuver l'accord de partenariat volontaire. Votre rapporteur attend de la Commission qu'elle présente une évaluation du système de certification SGLB au Parlement avant l'attribution de toute autorisation FLEGT aux produits du bois indonésiens.

• [1]  Calculs fondés sur les données du ministère des forêts pour la production de grumes entre 2006 et 2010. Sources: Bina Usaha Kehutanan, Forestry Business Development Report, 2010, tableau IV.2.2, p. 182, disponible sur ttp://www.scribd.com/doc/88508089/STATISTIK-KEHUTANAN-, et ministère indonésien des forêts, Buku Statistik Kehutanan Indonesia, juillet 2012, disponible sur http://www.dephut.go.id/files/BUku%20Statistik%20Juli%202012_terbaru.pdf.
• [2]  Greenpeace, Licence to kill, 2013, p. 4, disponible sur http://www.greenpeace.org/international/Global/international/publications/forests/2013/LicenceToKill_ENG_LOWRES.pdf.

AVIS de la commission du développement (18.12.2013)

à l'intention de la commission du commerce international

sur la proposition de décision du Conseil relative à la conclusion de l'accord de partenariat volontaire entre l'Union européenne et la République d'Indonésie sur l'application des réglementations forestières, la gouvernance et les échanges commerciaux de produits du bois vers l'Union européenne
(11767/1/2013 – C7–0344/2013 – 2013/0205(NLE))

Rapporteur: Kriton Arsenis

JUSTIFICATION SUCCINCTE

L'accord de partenariat volontaire (APV) signé, le 30 septembre 2013, entre la République d'Indonésie et l'Union européenne, vise à lutter contre le commerce du bois récolté illégalement en instituant un système d'autorisation destiné à contrôler la légalité des importations de bois dans l'Union dans le cadre d'un accord de partenariat FLEGT (le plan d'action relatif à l'application des réglementations forestières, à la gouvernance et aux échanges commerciaux).

Les accords de partenariat FLEGT sont les plus transparents des accords de partenariat mis en place par l'Union européenne. Le FLEGT est un outil précieux en matière de gouvernance forestière, dans la mesure où il instaure de véritables processus de consultation qui encouragent un large éventail de parties prenantes (notamment des organisations de la société civile des pays partenaires) à participer de façon effective à l'élaboration des politiques ou à leur mise en œuvre. Les processus FLEGT favorisent ainsi le dialogue entre les parties prenantes, défendent les intérêts des communautés forestières et autochtones, renforcent la transparence et luttent contre la corruption. En outre, le FLEGT respecte les droits souverains des pays producteurs en les associant sur un pied d'égalité.

L'exploitation forestière illégale nuit à la gestion responsable des forêts, facilite la corruption et réduit les revenus du pays producteur (selon les estimations, l'Indonésie aurait perdu quelque 7 milliards d'USD entre 2007 et 2011); elle a également de graves répercussions économiques et sociales pour les populations pauvres et défavorisées. L'APV vise à s'attaquer aux causes profondes de l'illégalité, notamment la corruption et le manque de clarté en matière de droits fonciers.

Plus de la moitié du territoire de l'Indonésie est recouvert par une forêt tropicale, laquelle figure au troisième rang mondial en termes de superficie (944 000 km²). Ce pays compte quelques-unes des dernières forêts intactes au monde à ne pas être traversées par des routes. La biodiversité des forêts indonésiennes leur confère par conséquent une importance mondiale. Dans le même temps, ces forêts jouent un rôle considérable dans la lutte mondiale contre le changement climatique en contribuant au piégeage et au stockage du carbone. Malgré cela, l'Indonésie se classe au troisième rang mondial pour ce qui est de la perte annuelle nette de zones forestières. En outre, ce pays est devenu le troisième émetteur de gaz à effet de serre au monde par ordre d'importance, en raison d'une déforestation rapide et de la destruction des tourbières. Le changement climatique étant de plus en plus fréquemment responsable de la faim, de la pauvreté, de la maladie et de l'émigration, cet APV revêt une importance particulière pour la commission du développement.

L'APV en question établit de nouvelles normes concernant la gestion des forêts indonésiennes; cependant, son influence sur la déforestation risque d'être limitée, dans la mesure où seuls 10 % environ des exportations (en termes de valeur) sont destinés à l'Union. L'Indonésie prévoit néanmoins d'appliquer son système de garantie de la légalité du bois à l'ensemble de ses exportations (y compris en-dehors de l'Union) de bois commercial et de produits du bois. Des procédures distinctes de contrôle de la légalité du bois importé doivent encore être mises au point.

L'Indonésie a commencé à mettre en œuvre son système de garantie de la légalité du bois, intitulé Sistem Verifikasi Legalitas Kayu (SVLK), en septembre 2010, lorsqu'elle a lancé un programme d'audit et de renforcement des capacités du secteur forestier. La commission du développement souligne combien il est important que le SVLK soit entièrement opérationnel avant la délivrance d'autorisations d'exportation FLEGT. À l'heure actuelle, ce système ne satisfait pas aux normes indispensables à la garantie de son efficacité et de son intégrité. Le SVLK doit permettre la traçabilité du bois certifié jusqu'à une concession forestière autorisée ou à une forêt privée exploitée conformément à la législation indonésienne. La procédure de concession indonésienne fait l'objet de critiques de la part d'organisations de défense des droits de l'homme et de mouvements écologistes, lesquels soutiennent qu'elle a entraîné la conversion de forêts primaires précieuses. Actuellement le SVLK ne prévoit pas d'audit des conversions de forêt qui pourrait légitimer la procédure en question.

L'organisation Human Rights Watch a récemment publié un rapport intitulé The Dark Side of Green Growth (les aspects négatifs de la croissance verte), révélant que le SVLK présentait des failles considérables, étant notamment incapable de prévenir les violations des droits fonciers. En effet, la procédure d'audit ne garantit nullement, en cas de délivrance d'une autorisation par le gouvernement, que des revendications foncières ne préexistent pas, que les entreprises ont dédommagé les communautés pour les terres perdues et qu'un consentement libre et éclairé a été obtenu avant le début des opérations. Les litiges fonciers concernant des concessions d'exploitation forestière ou de plantations sont courants en Indonésie et cette négligence des droits fonciers représente une insuffisance notable pour la certification SVLK.

L'un des principaux atouts du SVLK est qu'il confie à des groupes de la société civile et à des citoyens la responsabilité de soulever des objections au sujet de la procédure d'audit. Il est cependant nécessaire de renforcer les compétences de contrôle et de garantir la sécurité des personnes menant à bien cette tâche.

La commission du développement souhaite encourager l'État indonésien à s'engager résolument, sur le plan politique, à mettre en œuvre l'APV, de manière à améliorer tant la gouvernance des forêts que la reconnaissance des droits fonciers des communautés forestières et autochtones.

La commission du développement demande à la Commission européenne de veiller à l'élimination des insuffisances du SVLK et au bon fonctionnement dudit système avant la délivrance de toute autorisation FLEGT pour des produits du bois indonésiens. La commission du développement ne recommande d'approuver l'APV que si cette condition est respectée.

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La commission du développement invite la commission du commerce international, compétente au fond, à proposer au Parlement de donner son approbation.

RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION

Date de l’adoption	18.12.2013
Résultat du vote final	+: –: 0:	18 1 0
Membres présents au moment du vote final	Ricardo Cortés Lastra, Véronique De Keyser, Catherine Grèze, Mikael Gustafsson, Filip Kaczmarek, Miguel Angel Martínez Martínez, Gay Mitchell, Norbert Neuser, Bill Newton Dunn, Birgit Schnieber-Jastram, Michèle Striffler, Alf Svensson, Ivo Vajgl, Daniël van der Stoep, Anna Záborská
Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final	Kriton Arsenis, Santiago Fisas Ayxela, Isabella Lövin
Suppléant(s) (art. 187, par. 2) présent(s) au moment du vote final	Jolanta Emilia Hibner

RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION

Date de l’adoption	21.1.2014
Résultat du vote final	+: –: 0:	29 0 0
Membres présents au moment du vote final	Laima Liucija Andrikienė, Maria Badia i Cutchet, David Campbell Bannerman, Daniel Caspary, María Auxiliadora Correa Zamora, Christofer Fjellner, Yannick Jadot, Metin Kazak, Franziska Keller, Bernd Lange, David Martin, Vital Moreira, Paul Murphy, Godelieve Quisthoudt-Rowohl, Niccolò Rinaldi, Helmut Scholz, Peter Šťastný, Robert Sturdy, Henri Weber, Jan Zahradil, Paweł Zalewski
Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final	Catherine Bearder, Béla Glattfelder, Syed Kamall, Elisabeth Köstinger, Katarína Neveďalová, Tokia Saïfi, Peter Skinner, Jarosław Leszek Wałęsa
Suppléant(s) (art. 187, par. 2) présent(s) au moment du vote final	Sophie Auconie, Franco Frigo