RAPPORT sur l'évaluation de la justice en relation avec le droit pénal et l'état de droit

17.2.2014 - (2014/2006(INI))

Commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures
Rapporteure: Kinga Göncz

PROPOSITION DE RÉSOLUTION DU PARLEMENT EUROPÉEN

sur l'évaluation de la justice en relation avec le droit pénal et l'état de droit

(2014/2006(INI))

Le Parlement européen,

–       vu le traité sur l'Union européenne, et notamment ses articles 2, 6 et 7,

–       vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et notamment ses articles 70, 85, 258, 259 et 260,

–       vu la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne,

–       vu l'article 6 de la convention européenne des droits de l'homme,

–       vu la communication de la Commission du 27 mars 2013 intitulée "Le tableau de bord de la justice dans l'UE – un outil pour promouvoir une justice effective et la croissance" (COM(2013)0160),

–       vu la lettre du 6 mars 2013 adressée par les ministres des affaires étrangères de l'Allemagne, du Danemark, de la Finlande et des Pays-Bas au Président de la Commission, M. Barroso, dans laquelle ils appellent à la mise en place d'un mécanisme destiné à favoriser le respect des valeurs fondamentales dans les États membres,

–       vu la décision-cadre 2002/584/JAI du Conseil du 13 juin 2002 relative au mandat d'arrêt européen et aux procédures de remise entre États membres,

–       vu la proposition de la Commission relative à la création du Parquet européen (COM(2013)0534), qui se penche sur la nécessité de créer un espace européen de justice pénale,

–       vu les activités, les rapports annuels et les études de l'Agence des droits fondamentaux de l'Union européenne,

–       vu les activités et les rapports de la Commission européenne pour la démocratie par le droit (la commission de Venise), notamment son rapport sur la prééminence du droit (CDL-AD(2011)003rev), son rapport sur l'indépendance du système judiciaire ‑ Partie I: l'indépendance des juges (CDL-AD(2010)004), et son rapport sur les normes européennes relatives à l'indépendance du système judiciaire ‑ Partie II : le ministère public (CDL-AD(2010)040),

–       vu le mémorandum d'accord entre le Conseil de l'Europe et l'Union européenne,

–       vu le statut révisé de la Commission européenne pour la démocratie par le droit,

–       vu la communication de la Commission du 13 novembre 2013 intitulée "Examen annuel de la croissance 2014" (COM(2013)0800),

–       vu les activités et les rapports de la Commission européenne pour l'efficacité et la justice (CEPEJ), notamment son dernier rapport d'évaluation des systèmes judiciaires européens (2012),

–       vu ses résolutions sur la situation, les normes et les pratiques concernant les droits fondamentaux dans l'Union européenne, ainsi que toutes ses résolutions pertinentes dans les domaines de l'état de droit et de la justice, y compris celles sur la corruption et sur le mandat d'arrêt européen[1],

–       vu l'article 48 de son règlement,

–       vu le rapport de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures et l'avis de la commission des affaires juridiques (A7-0122/2014),

A.     considérant que dans le domaine de la justice pénale, l'évaluation renforce la confiance réciproque, élément-clé de la mise en place efficace d'outils en matière de reconnaissance mutuelle; qu'en vertu du programme de Stockholm, l'évaluation est citée comme l'un des principaux outils d'intégration dans le domaine de la liberté, de la sécurité et de la justice;

B.     considérant que les traités fournissent la base nécessaire pour l'évaluation des politiques dans le domaine de la liberté, de la sécurité et de la justice, ainsi que du respect des valeurs fondamentales de l'Union, dont l'état de droit; que la qualité, l'indépendance et l'efficacité des systèmes judiciaires sont également des priorités mentionnées dans le cadre du semestre européen, nouveau cycle annuel de coordination des politiques économiques de l'Union;

C.     considérant que le tableau de bord de la justice est actuellement géré dans le contexte du semestre économique européen, et qu'il donne par conséquent un trop grand poids à la valeur économique de la justice, alors que la justice est une valeur en soi et qu'elle doit être accessible à tous indépendamment des intérêts économiques;

D.     considérant la nécessité d'une coopération entre les autorités nationales et d'une interprétation commune de la législation de l'Union en matière de droit pénal;

E.     considérant que le tableau de bord de la justice de 2013 porte exclusivement sur la justice civile, commerciale et administrative, mais qu'il devrait aussi couvrir la justice pénale, puisque le fonctionnement et l'intégrité de la justice pénale ont des conséquences importantes sur les droits fondamentaux et que par ailleurs, sont étroitement liés au respect de l'état de droit;

F.     considérant que le rapport annuel 2012 de l'Agence européenne des droits fondamentaux, dans son chapitre "accès à une justice efficace et indépendante", exprime des préoccupations concernant l'état de droit, notamment en matière d'indépendance de la justice dans certains États membres, et à cet égard, concernant le droit fondamental à l'accès à la justice, gravement affecté par la crise financière;

G.     considérant que la durée excessive des procédures judiciaires reste le premier motif de condamnation des États membres de l'Union par la Cour européenne des droits de l'homme;

H.     considérant que, depuis sa création en 2002, la CEPEJ a développé des compétences de première main dans l'analyse des différents systèmes judiciaires nationaux et qu'elle a fourni une base de connaissances sans précédent, représentant une véritable valeur ajoutée, aidant ainsi les États membres à améliorer l'évaluation et le fonctionnement de leurs systèmes judiciaires; que son système d'évaluation, actuellement à son cinquième cycle, couvre tous les domaines de la justice et qu'il comprend dans son analyse différentes catégories, notamment les données démographiques et économiques, le procès équitable, l'accès à la justice et la carrière des juges, des procureurs et des avocats;

I.      considérant que la commission de Venise, dans son rapport le plus récent sur la prééminence du droit, a énuméré six éléments sur lesquels il existe un consensus et qui sont les fondements de la prééminence du droit, à savoir la légalité, y compris un processus de promulgation des lois qui soit transparent, responsable et démocratique, la sécurité juridique, l'interdiction de l'arbitraire, l'accès à la justice devant des juridictions indépendantes et impartiales, qui procèdent notamment à un contrôle juridictionnel des actes administratifs, le respect des droits de l'homme, ainsi que la non discrimination et l'égalité devant la loi;

J.      considérant que les institutions européennes devraient fonder leurs travaux sur l'interaction et la coopération étroites, et tirer parti des bonnes pratiques et des compétences en la matière d'autres organismes internationaux, y compris les organes spécialisés du Conseil de l'Europe, afin d'éviter le chevauchement et la duplication des activités et garantir une utilisation efficace des ressources;

K.     considérant que le Conseil de l'Europe et l'Union européenne ont réaffirmé leur engagement à renforcer leur coopération dans les domaines présentant un intérêt commun, en particulier pour la promotion et la défense d'une démocratie pluraliste, pour le respect des droits de l'homme, des libertés fondamentales et de l'état de droit, à tirer pleinement parti des organes spécialisés comme la Commission de Venise et à mettre au point des formes adéquates de coopération pour répondre aux nouveaux défis;

L.     considérant qu'il a appelé à maintes reprises au renforcement des mécanismes existants pour garantir que les valeurs de l'Union telles qu'énoncées à l'article 2 du traité sur l'Union européenne soient respectées, protégées, et encouragées, et que les situations de crise dans l'Union et dans les États membres soient traitées de manière rapide et efficace; qu'un débat est actuellement en cours au sein du Parlement européen, du Conseil et de la Commission sur la mise en place d'un "nouveau mécanisme";

M.    considérant qu'il convient de protéger l'indépendance de l'appareil judiciaire, des juges et des procureurs des États membres contre toute ingérence politique;

N.     considérant que toute décision en la matière devrait permettre, dans les plus brefs délais, de garantir la bonne application de l'article 2 du traité UE et d'assurer que chaque décision prise repose sur des critères et une évaluation objectifs, afin de surmonter les critiques sur les normes inégales, les différences de traitement et sur la partialité politique;

O.     considérant que l'application des instruments de l'Union dans le domaine de la justice pénale, notamment en ce qui concerne le respect des droits fondamentaux, tout comme le développement d'un espace de justice pénale, dépendent du fonctionnement efficace des systèmes nationaux de justice pénale;

P.     considérant qu'il convient d'assurer une administration de la justice cohérente et globale, afin que les criminels ne puissent pas exploiter les différences existant entre les systèmes des États membres en traversant les frontières;

Évolution du tableau de bord de la justice dans le domaine de la justice pénale

1.      se félicite de l'établissement du tableau de bord de la justice par la Commission; regrette toutefois que le tableau de bord de la justice s'attache exclusivement à la justice civile, commerciale et administrative;

2.      souligne que la mise en place d'un tableau de bord de la justice en matière pénale contribuera de manière fondamentale à la compréhension commune de la législation de l'Union européenne dans le domaine de la justice pénale chez les juges et les procureurs, renforçant ainsi la confiance mutuelle;

3.      appelle la Commission, par conséquent, à étendre progressivement le champ d'application du tableau de bord afin qu'il devienne un tableau de bord distinct et global évaluant, au moyen d'indicateurs objectifs, tous les domaines de la justice, y compris la justice pénale et toutes les questions horizontales liées à la justice, telles l'indépendance, l'efficacité et l'intégrité du système judiciaire, la carrière des juges et le respect des droits procéduraux; invite la Commission à faire participer tous les acteurs concernés, à tirer parti de leur expérience et des leçons tirées, des travaux déjà effectués par les organes du Conseil de l'Europe concernant l'évaluation de l'état de droit et des systèmes judiciaires, ainsi que par l'Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne;

Rôle des parlements nationaux et du Parlement européen

4.      demande à la Commission et au Conseil de veiller à ce que le Parlement européen et les parlements nationaux soient associés à la procédure, conformément aux traités, et à ce que les résultats des évaluations leur soient régulièrement présentés;

Participation des États membres

5.      regrette le manque de données disponibles concernant les systèmes judiciaires nationaux, et invite par conséquent les États membres à coopérer pleinement avec les institutions de l'Union européenne et du Conseil de l'Europe, ainsi qu'à recueillir et communiquer de façon régulière des données impartiales, fiables, objectives et comparables concernant leurs systèmes judiciaires;

État de droit et droits fondamentaux

6.      invite la Commission à prendre en compte ses demandes répétées et à proposer:

- un mécanisme efficace pour un contrôle régulier du respect des valeurs fondamentales de l'Union par les États membres, telles qu'énoncées à l'article 2 du traité UE, qui servirait de base pour un instrument d'alerte avancée; et

- un mécanisme permettant de réagir aux situations de crise, avec des formes d'intervention adaptées, des procédures d'infraction plus efficaces et la possibilité de prévoir des sanctions en cas de violations systématiques des principes de démocratie et de l'état de droit ou de dysfonctionnement de l'équilibre des pouvoirs dans un État membre;

7.      rappelle qu'un tel mécanisme doit s'appliquer à tous les États membres de manière transparente, uniforme et selon les mêmes conditions, et vise à compléter les travaux d'autres institutions internationales, comme le Conseil de l'Europe, et notamment sa commission de Venise; demande que l'Agence des droits fondamentaux de l'Union européenne ait un rôle à jouer dans la procédure de contrôle;

8.      appelle de ses vœux une coopération accrue entre le Parlement européen et la commission de Venise; invite le Parlement et le Conseil de l'Europe à mettre en place un mécanisme adéquat pour demander l'avis de la commission de Venise sur des questions présentant un intérêt particulier et pour garantir la participation du Parlement aux travaux de la Commission de Venise en tant qu'observateur;

9.      fait observer qu'il est nécessaire de renforcer la coopération entre les commissions compétentes du Parlement et l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, conformément à l'article 199 en organisant des réunions régulières et ad hoc, ainsi que de désigner des points de contacts des deux côtés; renouvelle son invitation permanente aux représentants du Conseil de l'Europe (commissions pertinentes de l'APCE, commission de Venise, CEPEJ, commissaire aux droits de l'homme) à participer aux réunions des commissions du Parlement qui les intéressent;

10.    préconise une mise à jour de l'accord de 2007 sur le renforcement de la coopération entre l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe et le Parlement européen pour mieux prendre en compte les évolutions survenues depuis l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne; demande à la Conférence des présidents, sur la base de l'article 199 du règlement du Parlement, à inviter l'APCE à entamer des discussions en vue d'intégrer dans ce cadre général des mesures pratiques de coopération entre les deux organisations.

11.    fait observer que le mémorandum d'accord entre le Conseil de l'Europe et l'Union européenne doit aussi faire l'objet d'une évaluation régulière;

12.    invite le Conseil et les États membres à assumer pleinement leurs responsabilités en ce qui concerne les droits fondamentaux consacrés par la charte et les articles y relatifs des traités, notamment les articles 2, 6 et 7 du traité UE; estime qu'il s'agit d'une condition préalable que doit remplir l'Union si elle veut affronter de manière efficace toute situation où les principes de la démocratie, de l'état de droit et des droits fondamentaux sont bafoués par des États membres;

13.    souligne que la Commission est habilitée à intenter une action devant la Cour de justice de l'Union européenne contre tout État membre qui manque à une des obligations qui lui incombent en vertu des traités.

14.    charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil et à la Commission.

• [1]  Textes adoptés, P7_TA(2012)0500, P7_TA(2013)0315, P7_TA(2011)0388 et P7_TA(2013)0444; A7-0051/2014 et A7-0039/2014.

AVIS de la commission des affaires juridiques (11.2.2014)

à l'intention de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures

sur l'évaluation de la justice dans le domaine du droit pénal et de l'état de droit
(2014/2006(INI))

Rapporteur pour avis: Tadeusz Zwiefka

SUGGESTIONS

La commission des affaires juridiques invite la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures, compétente au fond, à incorporer dans la proposition de résolution qu'elle adoptera les suggestions suivantes:

–   vu l'article 5 du traité sur l'Union européenne,

–   vu l'article 70 ainsi que les articles 82, 83 et 84 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (traité FUE),

–   vu la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne,

–   vu la communication de la Commission du 27 mars 2013 intitulée "Le tableau de bord de la justice dans l'UE – Un outil pour promouvoir une justice effective et la croissance" (COM(2013)0160),

–   vu les activités, les rapports annuels et les études de l'Agence des droits fondamentaux de l'Union européenne,

–   vu sa résolution du 4 février 2014 sur le tableau de bord de la justice dans l'UE – Justice civile et administrative dans les États membres[1],

A. considérant que le tableau de bord de la justice de 2013 est exclusivement consacré à la justice civile, commerciale et administrative, aspects importants dans le cadre du semestre européen pour renforcer la compétitivité et la croissance, mais qu'il ne s'étend pas à la justice pénale, qui est davantage un enjeu national;

B.  considérant que le tableau de bord de la justice s'inscrit actuellement dans le cadre du semestre européen; que la justice est une valeur en soi et doit être accessible à tous;

C. considérant que toute évaluation de la justice pénale se doit de tenir compte des prérogatives des États membres et du droit national en la matière et de se cantonner aux compétences de coordination de l'Union; qu'il convient d'éviter tout jugement de valeur des systèmes nationaux de justice pénale;

D. considérant qu'il y a lieu de respecter l'indépendance de la justice et du système judiciaire et que tant le pouvoir législatif que le pouvoir exécutif doivent faire preuve de la plus grande attention dans l'évaluation de leurs réalisations en matière de justice civile, commerciale et administrative, ainsi que de justice pénale;

E.  considérant qu'en matière de prévention du crime, l'article 84 du traité FUE exclut toute harmonisation des dispositions législatives et réglementaires des États membres; considérant qu'il invite également l'Union européenne à encourager et à appuyer l'action des États membres dans ce domaine;

F.  considérant que le principe de l'état de droit ne doit pas, en matière pénale, se réduire à une question d'efficacité du pouvoir judiciaire;

1.  demande à la Commission et au Parlement de respecter scrupuleusement les limites fixées à la compétence de l'Union en matière de droit pénal;

2.  fait observer que toute extension future du champ d'application du tableau de bord de la justice doit s'effectuer dans le respect des traités et en consultation avec les États membres;

3.  souligne que le tableau de bord de la justice vise en réalité à recueillir et à comparer des données statistiques dans le but d'aider les États membres à perfectionner leurs systèmes judiciaires nationaux; met l'accent sur le fait que toute comparaison des données dans le domaine du droit pénal est donc une opération complexe eu égard aux profondes différences qui existent entre les systèmes judiciaires nationaux et qu'il n'est pas toujours possible d'évaluer le droit pénal en se fondant sur des paramètres statistiques quantifiables;

4.  attire l'attention sur le rôle joué par le Conseil de l'Europe dans la collecte des données et dans la promotion des bonnes pratiques concernant le droit pénal et l'état de droit et demeure persuadé qu'il convient d'éviter les travaux redondants; prend acte à cet égard des travaux de l'Agence européenne des droits fondamentaux dans ce domaine;

5.  rappelle qu'au niveau européen, le principal organe chargé de prendre des décisions concernant les droits fondamentaux et l'état de droit, notamment en matière de droit pénal, est la Cour européenne des droits de l'homme qui offre un cadre de protection des droits de la personne;

6.  estime que l'état de droit est un large principe qui impose aux actions des organes publics de s'inscrire dans le cadre juridique fixé par les constitutions nationales, le droit et la réglementation qui en découlent et qu'il n'y a pas lieu de le réduire à une question de droit pénal; est d'avis que la seule évaluation des systèmes judiciaires pénaux n'autorise pas des conclusions hâtives sur le respect de l'état de droit; fait, dans ces conditions, observer que toute évaluation de la justice pénale doit, le cas échéant, être découplée d'un nouveau mécanisme encadrant ce principe.

RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION

Date de l’adoption	11.2.2014
Résultat du vote final	+: –: 0:	16 6 0
Membres présents au moment du vote final	Raffaele Baldassarre, Sebastian Valentin Bodu, Françoise Castex, Christian Engström, Marielle Gallo, Giuseppe Gargani, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Sajjad Karim, Klaus-Heiner Lehne, Antonio López-Istúriz White, Antonio Masip Hidalgo, Alajos Mészáros, Bernhard Rapkay, Evelyn Regner, Alexandra Thein, Cecilia Wikström, Tadeusz Zwiefka
Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final	Eva Lichtenberger, Angelika Niebler, József Szájer, Axel Voss
Suppléant(s) (art. 187, par. 2) présent(s) au moment du vote final	Sylvie Guillaume, Jan Mulder, Jaroslav Paška

RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION

Date de l’adoption	12.2.2014
Résultat du vote final	+: –: 0:	34 16 1
Membres présents au moment du vote final	Jan Philipp Albrecht, Roberta Angelilli, Rita Borsellino, Arkadiusz Tomasz Bratkowski, Philip Claeys, Carlos Coelho, Agustín Díaz de Mera García Consuegra, Ioan Enciu, Frank Engel, Monika Flašíková Beňová, Kinga Gál, Kinga Göncz, Sylvie Guillaume, Lívia Járóka, Teresa Jiménez-Becerril Barrio, Timothy Kirkhope, Juan Fernando López Aguilar, Monica Luisa Macovei, Svetoslav Hristov Malinov, Véronique Mathieu Houillon, Anthea McIntyre, Nuno Melo, Louis Michel, Claude Moraes, Antigoni Papadopoulou, Georgios Papanikolaou, Judith Sargentini, Birgit Sippel, Csaba Sógor, Rui Tavares, Axel Voss, Tatjana Ždanoka, Auke Zijlstra
Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final	Alexander Alvaro, Anna Maria Corazza Bildt, Monika Hohlmeier, Stanimir Ilchev, Iliana Malinova Iotova, Jean Lambert, Marian-Jean Marinescu, Jan Mulder, Siiri Oviir, Salvador Sedó i Alabart
Suppléant(s) (art. 187, par. 2) présent(s) au moment du vote final	Richard Ashworth, Phil Bennion, Françoise Castex, Jürgen Creutzmann, Knut Fleckenstein, Anne E. Jensen, Evelyn Regner, Gabriele Zimmer

• [1]  Textes adoptés de cette date, P7-TA(XXXX)XXXX.