RELAZIONE sulla valutazione della giustizia in relazione alla giustizia penale e allo Stato di diritto

17.2.2014 - (2014/2066(INI))

Commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni
Relatore: Kinga Göncz

PROPOSTA DI RISOLUZIONE DEL PARLAMENTO EUROPEO

sulla valutazione della giustizia in relazione alla giustizia penale e allo Stato di diritto

(2014/2066(INI))

Il Parlamento europeo,

–       visto il trattato sull'Unione europea, in particolare gli articoli 2, 6 e 7 dello stesso,

–       visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare gli articoli 70, 85, 258, 259 e 260,

–       vista la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea,

–       visto l'articolo 6 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo,

–       vista la comunicazione della Commissione, del 27 marzo 2013, dal titolo "Quadro di valutazione UE della giustizia - Uno strumento per promuovere una giustizia effettiva e la crescita" (COM(2013)0160),

–       vista la lettera in data 6 marzo 2013 al Presidente della Commissione, José Manuel Barroso, con la quale i ministri degli Affari esteri di Germania, Danimarca, Finlandia e Paesi Bassi chiedono l'istituzione di un meccanismo che promuova il rispetto dei valori fondamentali negli Stati membri,

–       vista la decisione quadro 2002/584/GAI del Consiglio, del 13 giugno 2002, relativa al mandato d'arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri,

–       vista la proposta della Commissione sull'istituzione di una Procura europea (COM(2013)0534) che intende essere una risposta all'esigenza di creare uno spazio di giustizia penale dell'Unione europea,

–       visti le attività, le relazioni annuali e gli studi dell'Agenzia dell'Unione europea per i diritti fondamentali,

–       viste le attività e le relazioni della Commissione europea per la democrazia attraverso il diritto (la Commissione di Venezia), in particolare la sua relazione sullo Stato di diritto (Report on the Rule of Law - CDL-AD(2011)003riv), la sua relazione sull'indipendenza del sistema giudiziario - parte I: indipendenza dei giudici (Report on the Independence of the Judicial System – Part I: The Independence of Judges - CDL‑AD (2010)004), e la sua relazione sugli standard europei per quanto concerne l'indipendenza del sistema giudiziario - parte II: il pubblico ministero (Report on European Standards as regards the Independence of the Judicial System – Part II: The Prosecution Service - CDL-AD (2010)040),

–       visto il memorandum d'intesa tra il Consiglio d'Europa e l'Unione europea,

–       visto lo statuto modificato della Commissione europea per la democrazia attraverso il diritto,

–       vista la comunicazione della Commissione del 13 novembre 2013, dal titolo "Analisi annuale della crescita 2014" (COM(2013)0800),

–       viste le attività e le relazioni della Commissione europea per l'efficacia della giustizia (CEPEJ), in particolare la sua ultima relazione di valutazione dei sistemi giudiziari europei (2012),

–       viste le sue risoluzioni sulla situazione, le norme e pratiche in materia di diritti fondamentali nell'Unione europea, nonché viste tutte le risoluzioni pertinenti nel campo dello Stato di diritto e della giustizia, fra cui quelle sulla corruzione e sul mandato d'arresto europeo[1],

–       visto l'articolo 48 del suo regolamento,

–       visti la relazione della commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni e il parere della commissione giuridica (A7-0122/2014),

A.     considerando che nel campo della giustizia penale la valutazione rafforza la fiducia reciproca e che quest'ultima è un elemento fondamentale per un'efficace attuazione degli strumenti di riconoscimento reciproco; che, nell'ambito del programma di Stoccolma, la valutazione figura tra i principali strumenti per l'integrazione nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia;

B.     considerando che i trattati forniscono la base necessaria per valutare le politiche in materia di libertà, sicurezza e giustizia, nonché il rispetto dei valori fondamentali dell'Unione, fra cui lo Stato di diritto; che la qualità, l'indipendenza e l'efficienza dei sistemi giudiziari sono priorità menzionate anche nel quadro del semestre europeo, il nuovo ciclo annuale di coordinamento delle politiche economiche dell'UE;

C.     considerando che il quadro di valutazione della giustizia rientra attualmente nel contesto del semestre europeo per il coordinamento delle politiche economiche, il che pone un'enfasi eccessiva sul valore economico della giustizia, mentre quest'ultima rappresenta un valore in sé e dovrebbe essere accessibile a tutti, indipendentemente dagli interessi economici;

D.     considerando che esiste la necessità di una cooperazione tra le autorità nazionali e di una visione comune della legislazione dell'Unione nel campo del diritto penale;

E.     considerando che il quadro di valutazione 2013 della giustizia si concentra esclusivamente sulla giustizia civile, commerciale e amministrativa, ma che dovrebbe anche includere la giustizia penale, poiché il funzionamento e l'integrità della giustizia penale hanno importanti ripercussioni anche sui diritti fondamentali e sono altresì legati in misura rilevante allo Stato di diritto;

F.     considerando che nella relazione annuale (2012) dell'Agenzia dell'Unione europea per i diritti fondamentali, nel capitolo sull'accesso a una giustizia efficiente e indipendente, sono state espresse preoccupazioni per quanto riguarda la situazione dello Stato di diritto, e in particolare per l'indipendenza giudiziaria, in alcuni Stati membri e, in tale contesto, per il diritto fondamentale di accesso alla giustizia, che ha gravemente risentito della crisi finanziaria;

G.     considerando che la durata eccessiva dei procedimenti giudiziari continua a rappresentare il motivo principale di condanna degli Stati membri dell'Unione da parte della Corte europea dei diritti dell'uomo;

H.     considerando che, da quando è stata creata nel 2002, la Commissione europea per l'efficacia della giustizia (CEPEJ) ha sviluppato competenze di prima mano nell'analisi dei vari sistemi giudiziari nazionali e dispone di una base di conoscenze senza precedenti, che presenta un vero valore aggiunto, che aiuta gli Stati membri a migliorare la valutazione e il funzionamento dei propri sistemi giudiziari; considerando che il suo meccanismo di valutazione, giunto ora al quinto ciclo, abbraccia tutti i settori della giustizia e include nell'analisi varie categorie, come i dati demografici ed economici, il processo equo, l'accesso alla giustizia, le carriere dei giudici, dei pubblici ministeri e degli avvocati, ecc.;

I.      considerando che, nella sua ultima relazione sullo Stato di diritto, la Commissione di Venezia ha elencato sei elementi sui quali vi è consenso e che costituiscono i pilastri fondamentali dello Stato di diritto, ovvero la legalità, incluso un processo trasparente, responsabile e democratico di emanazione delle leggi; la certezza del diritto; il divieto di arbitrarietà; l'accesso alla giustizia dinanzi a tribunali indipendenti e imparziali, compreso il controllo giurisdizionale degli atti amministrativi; il rispetto dei diritti umani; la non-discriminazione e l'uguaglianza di fronte alla legge;

J.      considerando che i lavori delle istituzioni europee dovrebbero essere imperniati su una stretta collaborazione e interazione, nonché avvalersi delle pratiche migliori e delle competenze di altri organi internazionali, tra cui gli organi specializzati del Consiglio d'Europa, in modo da evitare la sovrapposizione e la duplicazione delle attività e garantire un uso efficiente delle risorse;

K.     considerando che il Consiglio d'Europa e l'Unione europea hanno ribadito il proprio impegno a rafforzare la cooperazione negli ambiti di interesse comune – in particolare per quanto concerne la promozione e la protezione della democrazia pluralista nonché il rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali e lo Stato di diritto –, a utilizzare appieno gli organismi specializzati come la Commissione di Venezia e a sviluppare forme adeguate di cooperazione in risposta a nuove sfide;

L.     considerando che il Parlamento ha più volte chiesto un rafforzamento dei meccanismi esistenti per garantire che i valori dell'Unione di cui all'articolo 2 del TUE siano rispettati, tutelati e promossi e per affrontare in modo rapido ed efficiente le situazioni di crisi nell'Unione e negli Stati membri; considerando che in seno al Parlamento, al Consiglio e alla Commissione è in corso un dibattito sulla creazione di un "meccanismo nuovo";

M.    considerando che l'indipendenza del sistema giudiziario nonché dei giudici e dei pubblici ministeri degli Stati membri deve essere protetta da ogni forma di ingerenza politica;

N.     considerando che qualsiasi decisione in materia dovrebbe garantire, in tempi brevi, la corretta applicazione dell'articolo 2 del TUE e assicurare che tutte le decisioni siano adottate sulla base di criteri e di una valutazione obiettivi, al fine di reagire alle critiche in materia di disparità di criteri, differenze di trattamento e parzialità politica;

O.     considerando che l'applicazione degli strumenti dell'Unione in materia di giustizia penale, compreso, in tale contesto, il rispetto dei diritti fondamentali, e lo sviluppo di uno spazio di giustizia penale dipendono dal funzionamento efficace dei sistemi nazionali di giustizia penale;

P.     considerando la necessità di un'amministrazione coerente e globale della giustizia, affinché i criminali, attraversando le frontiere, non possano sfruttare le differenze tra i sistemi penali degli Stati membri;

Sviluppo del quadro di valutazione della giustizia in campo penale

1.      accoglie con favore il quadro di valutazione della giustizia elaborato dalla Commissione; deplora tuttavia il fatto che esso si concentri esclusivamente sulla giustizia civile, commerciale e amministrativa;

2.      sottolinea che l'istituzione di un quadro di valutazione della giustizia in campo penale fornirà un contributo essenziale allo sviluppo di una visione comune, a livello dei giudici e dei pubblici ministeri, della legislazione dell'UE in materia penale, rafforzando in questo modo la fiducia reciproca;

3.      invita pertanto la Commissione a estendere gradualmente l'ambito del quadro di valutazione per trasformarlo in uno strumento globale e a se stante che valuti, attraverso l'impiego di indicatori oggettivi, tutti i settori della giustizia, tra cui quello penale, e tutte le questioni orizzontali inerenti alla giustizia, come l'indipendenza, l'efficienza e l'integrità del sistema giudiziario, le carriere dei giudici e il rispetto dei diritti processuali; invita la Commissione a coinvolgere tutti i soggetti pertinenti e a basarsi sulla loro esperienza e sulle lezioni apprese, nonché sul lavoro già svolto dagli organi del Consiglio d'Europa, per quanto attiene alla valutazione dello Stato di diritto e dei sistemi giudiziari, così come dall'Agenzia dell'Unione europea per i diritti fondamentali;

Ruolo dei parlamenti nazionali e del Parlamento europeo

4.      invita la Commissione e il Consiglio a garantire che il Parlamento europeo e i parlamenti nazionali siano coinvolti nel processo come previsto dai trattati e che i risultati della valutazione siano regolarmente presentati loro;

Partecipazione degli Stati membri

5.      deplora l'assenza di dati sui sistemi giudiziari nazionali e invita pertanto gli Stati membri a cooperare appieno con le istituzioni dell'UE e del Consiglio d'Europa e a raccogliere e fornire periodicamente dati imparziali, affidabili, oggettivi e confrontabili sui rispettivi sistemi giudiziari;

Stato di diritto e diritti fondamentali

6.      invita la Commissione a rispondere alle reiterate richieste del Parlamento e a proporre:

- un meccanismo efficace per valutare periodicamente il rispetto, da parte degli Stati membri, dei valori fondamentali dell'Unione, sanciti dall'articolo 2 del TUE, che costituisca la base per uno strumento di allerta precoce; nonché

- un meccanismo efficace per le situazioni di crisi che preveda adeguate modalità di intervento, procedure d'infrazione più efficaci e la possibilità di sanzioni in caso di violazioni sistematiche dei principi democratici e dello Stato di diritto, così come in caso di non funzionamento dell'equilibrio dei poteri in uno Stato membro;

7.      ribadisce che un eventuale meccanismo di questo tipo deve essere applicato a tutti gli Stati membri in modo trasparente, uniforme e su un piano di parità e deve puntare ad essere complementare ai lavori di altre istituzioni internazionali, come il Consiglio d'Europa e, in particolare, la sua Commissione di Venezia; chiede che l'Agenzia dell'Unione europea per i diritti fondamentali partecipi alla valutazione;

8.      chiede una maggiore cooperazione tra il Parlamento europeo e la Commissione di Venezia; invita il Parlamento e il Consiglio d'Europa a elaborare un meccanismo adeguato per la richiesta di pareri alla Commissione di Venezia su temi di particolare interesse e ad assicurare la partecipazione del Parlamento, in qualità di osservatore, ai lavori della stessa;

9.      ritiene necessario rafforzare ulteriormente la cooperazione tra la commissione competente del Parlamento europeo e l'Assemblea parlamentare del Consiglio d'Europa, conformemente all'articolo 199, in particolare sotto forma di riunioni periodiche e ad hoc, e nominare i rispettivi punti focali; estende ai rappresentanti del Consiglio d'Europa (commissioni competenti dell'Assemblea parlamentare del Consiglio d'Europa, Commissione di Venezia, CEPEJ, Commissario per i diritti umani) un invito permanente a partecipare alle pertinenti riunioni delle commissioni del PE;

10.    chiede l'aggiornamento dell'accordo del 2007 sul rafforzamento della cooperazione tra l'Assemblea parlamentare del Consiglio d'Europa e il Parlamento europeo per tener conto in maniera ottimale degli sviluppi intervenuti dopo l'adozione del trattato di Lisbona; chiede alla Conferenza dei presidenti, sulla base dell'articolo 199 del suo regolamento, di invitare l'Assemblea parlamentare del Consiglio d'Europa ad avviare discussioni al fine di includere in questo quadro generale misure di cooperazione pratica tra i rispettivi organi;

11.    osserva che anche il memorandum d'intesa tra il Consiglio d'Europa e l'Unione europea deve essere oggetto di valutazioni periodiche;

12.    invita il Consiglio e gli Stati membri ad assumersi pienamente le proprie responsabilità in materia di diritti fondamentali, come sancito dalla Carta e dai pertinenti articoli dei trattati, in particolare dagli articoli 2, 6 e 7 del TUE; reputa che questa sia una condizione preliminare affinché l'UE possa trattare in modo efficace le situazioni in cui i principi della democrazia, dello Stato di diritto e dei diritti fondamentali non sono rispettati dagli Stati membri;

13.    sottolinea che alla Commissione è conferito il potere di adire la Corte di giustizia dell'Unione europea nel caso in cui uno Stato membro non adempia agli obblighi sanciti dai trattati;

14.    incarica il suo Presidente di trasmettere la presente risoluzione al Consiglio e alla Commissione.

• [1]  Testi approvati, P7_TA(2012)0500, P7_TA(2013)0315, P7_TA(2011)0388 e P7_TA(2013)0444; A7‑0051/2014 e A7-0039/2014.

PARERE della commissione giuridica (11.2.2014)

destinato alla commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni

sulla valutazione della giustizia in relazione alla giustizia penale e allo Stato di diritto
(2014/2006(INI))

Relatore: Tadeusz Zwiefka

SUGGERIMENTI

La commissione giuridica invita la commissione per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni, competente per il merito, a includere nella proposta di risoluzione che approverà i seguenti suggerimenti:

–   visto l'articolo 5 del trattato sull'Unione europea,

–   visti l'articolo 70 e gli articoli da 82 a 84 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE),

–   vista la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea,

–   vista la comunicazione della Commissione del 27 marzo 2013 sul tema "Quadro di valutazione UE della giustizia - Uno strumento per promuovere una giustizia effettiva e la crescita" (COM(2013)0160),

–   visti le attività, le relazioni annuali e gli studi dell'Agenzia dell'Unione europea per i diritti fondamentali,

–   vista la sua risoluzione del 4 febbraio 2014 sul quadro di valutazione UE della giustizia - la giustizia civile e amministrativa negli Stati membri[1],

A. considerando che il quadro di valutazione 2013 della giustizia si concentra esclusivamente sulla giustizia civile, commerciale e amministrativa, importanti per il semestre europeo nell'ottica del rafforzamento della competitività e della crescita, e non copre la giustizia penale, che rientra fondamentalmente nell'ambito di competenza nazionale;

B.  considerando che il quadro di valutazione della giustizia rientra attualmente nel contesto del semestre europeo; considerando che la giustizia rappresenta un valore in sé e dovrebbe essere accessibile a tutti;

C. considerando che qualsiasi valutazione della giustizia penale dovrebbe tener conto delle prerogative degli Stati membri e del diritto nazionale in tale settore, e restare nei limiti della responsabilità dell'Unione soltanto in riferimento al coordinamento; considerando che si dovrebbe evitare qualsiasi giudizio di valore per quanto riguarda i sistemi giudiziari penali nazionali;

D. considerando che dovrebbe essere rispettata l'indipendenza della magistratura e del sistema giudiziario e che, pertanto, il ramo legislativo e il ramo esecutivo dei governi dovrebbero esercitare la massima cautela al momento di valutare i risultati di tali organi nel campo della giustizia civile, commerciale e amministrativa nonché della giustizia penale;

E.  considerando che l'articolo 84 del TFUE esclude l'armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri nel campo della prevenzione della criminalità; considerando che il medesimo articolo invita inoltre l'UE a incentivare e sostenere l'azione degli Stati membri in tale campo;

F.  considerando che il principio dello Stato di diritto non dovrebbe essere ridotto a una questione di efficienza giudiziaria nell'ambito del diritto penale;

1.  invita la Commissione e il Parlamento europeo al totale rispetto dei limiti relativamente alle competenze dell'UE nel settore della giustizia penale;

2.  puntualizza che qualsiasi futuro ampliamento della sfera del quadro di valutazione della giustizia deve avere corso a norma dei trattati e in consultazione con gli Stati membri;

3.  sottolinea che la vera finalità del quadro di valutazione della giustizia è riunire e raffrontare dati statistici, al fine di aiutare gli Stati membri a sviluppare i propri sistemi giudiziari nazionali; evidenzia, pertanto, che il raffronto di dati nell'ambito della giustizia penale rappresenta un lavoro complesso – alla luce delle notevoli differenze tra i sistemi giudiziari nazionali – e che non sempre la giustizia penale è valutabile mediante l'utilizzo di parametri statisticamente quantificabili;

4.  richiama l'attenzione sul ruolo del Consiglio d'Europa nel raffronto dei dati e nella promozione delle migliori pratiche in relazione alla giustizia penale e allo Stato di diritto; ritiene, inoltre, che debba essere evitata la duplicazione delle operazioni; rileva altresì, a tale proposito, il lavoro dell'Agenzia dell'Unione europea per i diritti fondamentali nel suddetto settore;

5.  ricorda che, a livello europeo, l'organo primario responsabile delle decisioni sui diritti fondamentali e lo Stato di diritto – anche nel settore della giustizia penale – è la Corte europea dei diritti dell'uomo, che offre un contesto per la protezione dei diritti degli individui;

6.  ritiene che lo Stato di diritto rappresenti un concetto ampio, che impone la conformità delle azioni degli organi pubblici al quadro giuridico definito dalle costituzioni nazionali e dalle disposizioni legislative e regolamentari da esse derivanti, e non debba essere ridotto a una problematica di diritto penale; è dell'opinione che la mera valutazione dei sistemi giudiziari penali non consenta di trarre conclusioni generalizzate in merito al rispetto del principio dello Stato di diritto; pone pertanto l'accento su come qualsiasi valutazione della giustizia penale non debba essere associata a un eventuale nuovo meccanismo legato allo Stato di diritto.

ESITO DELLA VOTAZIONE FINALE IN COMMISSIONE

Approvazione	11.2.2014
Esito della votazione finale	+: –: 0:	16 6 0
Membri titolari presenti al momento della votazione finale	Raffaele Baldassarre, Sebastian Valentin Bodu, Françoise Castex, Christian Engström, Marielle Gallo, Giuseppe Gargani, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Sajjad Karim, Klaus-Heiner Lehne, Antonio López-Istúriz White, Antonio Masip Hidalgo, Alajos Mészáros, Bernhard Rapkay, Evelyn Regner, Alexandra Thein, Cecilia Wikström, Tadeusz Zwiefka
Supplenti presenti al momento della votazione finale	Eva Lichtenberger, Angelika Niebler, József Szájer, Axel Voss
Supplenti (art. 187, par. 2) presenti al momento della votazione finale	Sylvie Guillaume, Jan Mulder, Jaroslav Paška

• [1]  Testi approvati, P7-TA(XXXX)XXXX.

ESITO DELLA VOTAZIONE FINALE IN COMMISSIONE

Approvazione	12.2.2014
Esito della votazione finale	+: –: 0:	34 16 1
Membri titolari presenti al momento della votazione finale	Jan Philipp Albrecht, Roberta Angelilli, Rita Borsellino, Arkadiusz Tomasz Bratkowski, Philip Claeys, Carlos Coelho, Agustín Díaz de Mera García Consuegra, Ioan Enciu, Frank Engel, Monika Flašíková Beňová, Kinga Gál, Kinga Göncz, Sylvie Guillaume, Lívia Járóka, Teresa Jiménez-Becerril Barrio, Timothy Kirkhope, Juan Fernando López Aguilar, Monica Luisa Macovei, Svetoslav Hristov Malinov, Véronique Mathieu Houillon, Anthea McIntyre, Nuno Melo, Louis Michel, Claude Moraes, Antigoni Papadopoulou, Georgios Papanikolaou, Judith Sargentini, Birgit Sippel, Csaba Sógor, Rui Tavares, Axel Voss, Tatjana Ždanoka, Auke Zijlstra
Supplenti presenti al momento della votazione finale	Alexander Alvaro, Anna Maria Corazza Bildt, Monika Hohlmeier, Stanimir Ilchev, Iliana Malinova Iotova, Jean Lambert, Marian-Jean Marinescu, Jan Mulder, Siiri Oviir, Salvador Sedó i Alabart
Supplenti (art. 187, par. 2) presenti al momento della votazione finale	Richard Ashworth, Phil Bennion, Françoise Castex, Jürgen Creutzmann, Knut Fleckenstein, Anne E. Jensen, Evelyn Regner, Gabriele Zimmer