RECOMMANDATION sur le projet de décision du Conseil concernant la ratification, par les États membres, de la convention internationale de Hong Kong de 2009 pour le recyclage sûr et écologiquement rationnel des navires, ou leur adhésion à celle-ci, dans l'intérêt de l'Union européenne,

11.3.2014 - (15902/2013 – C7‑0485/2013 – 2012/0056(NLE)) - ***

Commission de l'environnement, de la santé publique et de la sécurité alimentaire
Rapporteur: Carl Schlyter

PROJET DE RÉSOLUTION LÉGISLATIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN

sur le projet de décision du Conseil concernant la ratification, par les États membres, de la convention internationale de Hong Kong de 2009 pour le recyclage sûr et écologiquement rationnel des navires, ou leur adhésion à celle-ci, dans l'intérêt de l'Union européenne,

(15902/2013 – C7‑0485/2013 – 2012/0056(NLE))

(Approbation)

Le Parlement européen,

–       vu le projet de décision du Conseil (15902/2013),

–       vu le règlement (UE) n° 1257/2013 du Parlement européen et du Conseil du 20 novembre 2013 relatif au recyclage des navires et modifiant le règlement (CE) n° 1013/2006 et la directive 2009/16/CE[1],

–       vu la demande d'approbation présentée par le Conseil conformément à l'article 192, paragraphe 1, et à l'article 218, paragraphe 6, deuxième alinéa, point a) v), et paragraphe 8, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (C7‑0485/2013),

–       vu l'article 81 et l'article 90, paragraphe 7, de son règlement,

–       vu la recommandation de la commission de l'environnement, de la santé publique et de la sécurité alimentaire (A7-0166/2014),

1.      donne son approbation à la décision du Conseil concernant la ratification, par les États membres, de la convention internationale de Hong Kong de 2009 pour le recyclage sûr et écologiquement rationnel des navires, ou leur adhésion à celle-ci;

2.      charge son Président de transmettre la position du Parlement au Conseil, à la Commission, ainsi qu'aux gouvernements et aux parlements des États membres.

• [1]  JO L 330 du 10.12.2013, p. 1.

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. La convention de Hong Kong

La convention internationale de Hong Kong pour un recyclage sûr et écologiquement rationnel des navires a été adoptée le 15 mai 2009 sous l'égide de l'Organisation maritime internationale. Elle devra être ratifiée par les principaux États du pavillon et pays recycleurs avant de pouvoir entrer en vigueur et commencer à produire ses effets. Au 9 janvier 2014, la Convention avait été signée par cinq parties, et seule une partie y avait adhéré (la Norvège)[1]. Beaucoup estiment que la convention n'entrera pas en vigueur avant 2020.

2. Le règlement de l'Union européenne sur le recyclage des navires

En vertu des dispositions du règlement (CE) n° 1013/2006 concernant les transferts de déchets, il est illégal d'exporter des navires de l'Union vers des pays non membres de l'OCDE en vue de leur recyclage. L'exportation de déchets dangereux depuis l'Union vers des pays qui ne sont pas membres de l'OCDE est interdite depuis 1998, et, en raison du grand nombre de matières dangereuses sur un navire, tout navire envoyé au démantèlement constitue un déchet dangereux. Malheureusement, cette interdiction n'est pas adaptée aux spécificités des navires, étant donné la difficulté d'identifier le moment à partir duquel un navire peut être considéré comme un déchet. C'est pour cette raison que l'application de l'interdiction relative à l'exportation des déchets dangereux a posé des difficultés en ce qui concerne les navires en fin de vie et que, depuis son adoption, cette interdiction a été de fait systématiquement ignorée par les professionnels du secteur.

Le 20 novembre 2013, le Parlement européen et le Conseil ont adopté le règlement (UE) n° 1257/2013 sur le recyclage des navires. L'objet de ce règlement est de garantir le recyclage des navires de l'Union européenne selon des méthodes écologiquement rationnelles. Le règlement vise également à faciliter la ratification de la convention internationale de Hong Kong de 2009 pour le recyclage sûr et écologiquement rationnel des navires (ci-après "convention de Hong Kong").

Le nouveau règlement sera applicable à partir du 31 décembre 2015 au plus tôt et du 31 décembre 2018 au plus tard. Une fois applicable, les navires de l'Union seront exclus du champ d'application du règlement (CE) n° 1013/2006 sur les transferts de déchets. Ainsi, il autorisera le recyclage des navires de l'Union dans les pays non membres de l'OCDE, sous réserve que le recyclage soit réalisé dans des installations répertoriées sur une liste européenne. Pour pouvoir figurer sur cette liste européenne, les installations doivent satisfaire à des normes strictes.

3. Qu'en est-il de l'échouage?

Il est capital de rappeler que le législateur européen, au moment de l'adoption du nouveau règlement sur le recyclage des navires, a exercé son droit explicite en vertu de l'article premier, paragraphe 2, de la convention de Hong Kong de prendre des mesures plus strictes de façon à garantir un recyclage réellement sûr et écologiquement rationnel des navires.

Ce point est d'autant plus important dans le contexte de la controverse actuelle sur l'échouage – la pratique aujourd'hui prédominante consistant à démonter les navires sur une plage ou sur les vasières intertidales. L'échouage entraîne un risque élevé pour les travailleurs, à la fois aigu et chronique, et une pollution importante de l'environnement. Malheureusement, la convention de Hong Kong n'interdit pas la pratique de l'échouage.

En revanche, le législateur européen a adopté de nouvelles dispositions dans le nouveau règlement sur le recyclage des navires qui excluent clairement de la liste européenne les installations pratiquant l'échouage.

Tout d'abord, l'article 13 du règlement (UE) n° 1257/2013 définit de nombreuses exigences applicables aux installations de recyclage des navires qui sont incompatibles avec la démolition sur une plage:

‒ le point c) précise que les opérateurs doivent fonctionner à partir de structures bâties;

‒ le point f) dispose que les installations doivent prévenir les effets dommageables sur la santé humaine et l'environnement, y compris en démontrant qu'elles sont en mesure de maîtriser les fuites, en particulier dans les zones intertidales;

‒ le point g) i) porte sur le confinement de toutes les matières dangereuses durant l'intégralité du processus de recyclage et sur la manipulation de matières dangereuses et de déchets produits durant le processus de recyclage, qui doit être réalisée uniquement sur des sols imperméables dotés de systèmes d'évacuation efficaces;

‒ le point h) prévoit que les installations doivent faire en sorte que les équipements d'intervention d'urgence tels que les équipements et véhicules de lutte contre l'incendie, les ambulances et les grues puissent accéder à toutes les zones de l'installation de recyclage de navires.

Ensuite, le règlement prévoit quatre garanties pour veiller au respect de ces critères:

‒ une certification régulière des installations de recyclage des navires est prévue, incluant une inspection sur place effectuée par un vérificateur indépendant (article 15, paragraphe 4);

‒ la Commission évalue les candidatures des installations situées dans un pays tiers avant de les inscrire sur la liste (article 16, paragraphe 1, point b), l'inscription est valide pour une période maximale de cinq ans (article 16, paragraphe 3), le renouvellement de l'inscription est possible mais nécessite de fournir des éléments de preuve à jour (article 15, paragraphe 6), et la Commission retire les installations de la liste lorsqu'elles ne satisfont plus aux exigences ou si elles ne fournissent pas les éléments de preuve à jour au moment du renouvellement (article 16, paragraphe 4);

‒ les organisations non gouvernementales ont le droit de demander une intervention de la Commission en cas de non-respect des exigences (article 23);

‒ la Commission a la possibilité de réaliser des inspections ponctuelles (article 15, paragraphe 4).

Enfin, le considérant 7 établit clairement l'intention du législateur de diriger les navires battant pavillon d'un État membre, non pas vers des sites ne correspondant pas aux normes, mais vers des installations de recyclage qui utilisent des méthodes sûres et écologiquement rationnelles pour démanteler les navires. Il y est également précisé que les installations de recyclage de navires situées dans un pays tiers devraient atteindre un niveau élevé de protection de la santé humaine et de l'environnement sensiblement équivalent à celui prévalant dans l'Union – faute de quoi elles ne pourront être inscrites sur la liste européenne.

Le démantèlement d'un navire sur une plage constitue sans aucun doute une violation des dispositions de la directive-cadre 2008/98/CE relative aux déchets. Au vu de tous ces éléments, il n'est d'aucune façon possible de considérer que l'échouage permettrait d'atteindre un niveau élevé de protection de la santé humaine et de l'environnement "sensiblement équivalent à celui prévalant dans l'Union". Par conséquent, au moment de légiférer sur le recyclage des navires de l'Union dans des pays non membres de l'OCDE afin d'être en mesure de le réglementer efficacement, le législateur européen a clairement établi que celui-ci ne peut avoir lieu que dans des installations appropriées.

4. La proposition de la Commission en vue de la ratification de la convention de Hong Kong

Dans sa proposition (COM(2012) 120), la Commission proposait que tous les États membres soient tenus de ratifier la convention de Hong Kong dès l'entrée en vigueur du nouveau règlement sur le recyclage des navires, et dans tous les cas au plus tard trois ans après l'entrée en vigueur de la décision du Conseil.

5. La décision du Conseil portant sur la ratification de la convention de Hong Kong

Le Conseil a apporté des modifications à la proposition de la Commission: le projet de décision révisé du Conseil n'impose plus aux États membres de ratifier la convention, mais se contente de les y autoriser, et ne fixe donc plus de délai pour la ratification par les États membres.

Par ailleurs, et surtout, la décision du Conseil précise sans équivoque que seuls certains articles du règlement sur le recyclage des navires prévoient une harmonisation avec la convention: l'article 5, paragraphe 9 [sic], concernant l'actualisation de l'inventaire des matières dangereuses, l'article 7, paragraphe 2, relatif au plan de recyclage du navire, l'article 10, paragraphes 1 et 2, portant sur les certificats d'inventaire, et l'article 12, paragraphe 1 et 3, eu égard à l'exigence applicable aux navires battant pavillon d'un pays tiers de conserver à bord un inventaire des matières dangereuses.

La décision du Conseil ne fait pas référence – à juste titre – à plusieurs autres articles pour lesquels le nouveau règlement va plus loin que la convention de Hong Kong, comme, par exemple:

‒ l'article 13, qui définit les exigences auxquelles doivent satisfaire les installations de recyclage de navires pour figurer sur la liste européenne,

‒ l'article 15, qui définit les éléments de preuve à fournir pour établir la conformité aux exigences définies à l'article 13, y compris les inspections régulières du site,

‒ l'article 16 relatif à l'établissement et à la mise à jour de la liste européenne,

‒ l'article 23, qui donne la faculté aux personnes physiques ou morales de demander des mesures en cas d'infraction aux exigences de l'article 13, associé à l'article 15 et à l'article 16, paragraphe 1, point b), du règlement.

6. Doit-on accepter la ratification de la convention de Hong Kong bien qu'elle tolère la pratique de l'échouage?

La convention de Hong Kong est insuffisante du point de vue de l'Union, ce qui explique que le nouveau règlement de l'Union européenne sur le recyclage des navires aille nettement plus loin, comme détaillé ci-dessus. La convention reste néanmoins une importante amélioration de la situation actuelle à l'échelle mondiale. Les dispositions du nouveau règlement sur le recyclage des navires autorisent uniquement le recyclage des navires battant pavillon d'un État membre dans les pays non membres de l'OCDE à condition que celui-ci soit sûr et écologiquement rationnel, et l'interdiction, en vertu de la convention de Bâle, de l'exportation des déchets dangereux hors de l'OCDE vers des pays non membres a posé des difficultés quant à son application: il n'y a donc aucune raison de s'opposer au fait d'autoriser les États membres à ratifier la convention de Hong Kong, correspondant à une première étape à l'échelle mondiale vers un recyclage plus sûr et plus écologiquement rationnel des navires battant pavillon d'un pays tiers.

7. Existe-t-il un risque de conflit juridique dans le cas où la convention de Hong Kong entrerait en vigueur avant la mise en application du règlement sur le recyclage des navires?

Comme indiqué ci-dessus, le nouveau règlement autorisera le recyclage des navires de l'Union dans les pays non membres de l'OCDE, sous réserve que le recyclage soit réalisé dans des installations répertoriées sur une liste européenne. Le nouveau règlement sera applicable à partir du 31 décembre 2015 au plus tôt et du 31 décembre 2018 au plus tard.

En théorie, il est possible que la convention de Hong Kong entre en vigueur avant la mise en application du nouveau règlement (si le nouveau règlement ne s'applique qu'à partir de la date limite du 31 décembre 2018 et si la convention de Hong Kong obtient suffisamment de ratifications avant le 31 décembre 2016). Dans ces circonstances, les États membres auraient la possibilité de démanteler les navires de l'Union dans un pays non membre de l'OCDE (et, de plus, dans des conditions qui ne sont pas acceptables dans l'Union), alors que leur exportation resterait interdite en vertu du règlement sur les transferts de déchets.

Cependant, au vu de la lenteur à ce jour du processus de ratification (une seule adhésion en près de cinq ans), et de la triple condition imposée pour la ratification (au moins quinze États dont les flottes marchandes représentent au total au moins 40 % du tonnage brut de la flotte mondiale des navires de commerce et dont le volume annuel maximal de recyclage de navires au cours des dix dernières années représente au total au moins 3 % du tonnage brut de l’ensemble des flottes marchandes de ces mêmes États), il est peu probable que la convention entre en vigueur avant 2020.

Par ailleurs, même si cela devait arriver, le nouveau règlement sur le recyclage des navires contient une clause de réexamen dans son article 30 qui s'applique dix-huit mois au plus tard avant la date d'entrée en vigueur de la convention de Hong Kong. Ainsi, dans le cas peu probable d'une entrée en vigueur de la convention de Hong Kong avant la mise en application du règlement sur le recyclage des navires, le législateur aura la possibilité d'avancer la date d'application du règlement pour éviter un conflit juridique.

8. Conclusion

Pour conclure, le rapporteur recommande d'approuver la décision du Conseil autorisant les États membres à ratifier ou à adhérer à la convention de Hong Kong, constituant une première étape à l'échelle mondiale vers un recyclage plus sûr et plus écologiquement rationnel des navires battant pavillon d'un pays tiers, tout en mettant l'accent sur le fait qu'un recyclage réellement sûr et écologiquement rationnel ne peut être obtenu qu'en allant plus loin que les dispositions de la convention de Hong Kong, ainsi que le fait le nouveau règlement de l'Union européenne sur le recyclage des navires.

• [1]  http://www.imo.org/About/Conventions/StatusOfConventions/Documents/Status%20-%202014%20New%20Version.pdf

RÉSULTAT DU VOTE FINAL EN COMMISSION

Date de l’adoption	10.3.2014
Résultat du vote final	+: –: 0:	45 4 1
Membres présents au moment du vote final	Elena Oana Antonescu, Sergio Berlato, Franco Bonanini, Biljana Borzan, Martin Callanan, Chris Davies, Bas Eickhout, Edite Estrela, Jill Evans, Elisabetta Gardini, Gerben-Jan Gerbrandy, Françoise Grossetête, Satu Hassi, Jolanta Emilia Hibner, Christa Klaß, Eija-Riitta Korhola, Claus Larsen-Jensen, Jo Leinen, Peter Liese, Zofija Mazej Kukovič, Linda McAvan, Andrés Perelló Rodríguez, Mario Pirillo, Anna Rosbach, Oreste Rossi, Carl Schlyter, Horst Schnellhardt, Richard Seeber, Dubravka Šuica, Claudiu Ciprian Tănăsescu, Thomas Ulmer, Glenis Willmott, Sabine Wils, Marina Yannakoudakis
Suppléants présents au moment du vote final	Margrete Auken, Inés Ayala Sender, Birgit Collin-Langen, Vicky Ford, Jutta Haug, Romana Jordan, Filip Kaczmarek, Judith A. Merkies, Marit Paulsen, Vittorio Prodi, Rebecca Taylor, Vladimir Urutchev
Suppléants (art. 187, par. 2) présents au moment du vote final	John Stuart Agnew, Fabrizio Bertot, Bernd Lange, Erminia Mazzoni