ПРЕПОРЪКА относно проекта за решение на Съвета относно присъединяването на Европейския съюз към Конвенцията по международната търговия със застрашени видове от дивата фауна и флора (CITES)

14.11.2014 - (09412/2014 – C8‑0042/2014 – 2013/0418(NLE)) - ***

Комисия по околна среда, обществено здраве и безопасност на храните
Докладчик: Пилар Аюсо

ПРОЕКТ НА ЗАКОНОДАТЕЛНА РЕЗОЛЮЦИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ

относно проекта за решение на Съвета относно присъединяването на Европейския съюз към Конвенцията по международната търговия със застрашени видове от дивата фауна и флора (CITES)

(09412/2014 – C8‑0042/2014 – 2013/0418(NLE))

(Одобрение)

Европейският парламент,

–       като взе предвид проекторешението на Съвета (09412/2014),

–       като взе предвид Конвенцията по международната търговия със застрашени видове от дивата фауна и флора (CITES),

–       като взе предвид искането за одобрение, представено от Съвета в съответствие с член 192, параграф 1 и член 218, параграф 6, втора алинея, буква а) от Договора за функционирането на Европейския съюз (C8-0042/2014),

–       като взе предвид член 192, параграф 1, член 207 и член 218, параграф 6, втора алинея, буква а) от Договора за функционирането на Европейския съюз,

–       като взе предвид становището на комисията по правни въпроси относно предложеното правно основание,

–       като взе предвид член 99, параграф 1, първа и трета алинея, член 99, параграф 2, член 108, параграф 7 и член 39 от своя правилник,

–       като взе предвид препоръката на комисията по околна среда, обществено здраве и безопасност на храните (A8-0036/2014),

1.      дава своето одобрение за присъединяване към Конвенцията;

2.      възлага на своя председател да предаде позицията на Парламента съответно на Съвета и на Комисията, както и на правителствата и на парламентите на държавите членки.

КРАТКА ОБОСНОВКА

Конвенцията по международната търговия със застрашени видове от дивата фауна и флора (CITES) е основен международен инструмент, целящ защитата на застрашени видове от фауната и флората чрез контрол на международната търговия с екземпляри от тези видове. Тя влезе в сила през 1975 г. и понастоящем включва 178 страни (в това число всички държави — членки на ЕС). Обхваща около 35 000 видове, които са изброени в три приложения според степента на защита, от която се нуждаят, и гарантира, че международната търговия с екземпляри от тези видове не застрашава оцеляването им. Всякакъв внос, износ, реекспорт и въвеждане по море на включени в Конвенцията видове трябва да бъдат регулирани чрез система за издаване на разрешителни.

Разпоредбите на CITES се прилагат по еднакъв начин във всички държави членки от 1 януари 1984 г. насам и понастоящем попадат в обхвата на Регламент (ЕО) № 338/97 на Съвета и различни регламенти на Комисията (Регламент (ЕО) № 865/2006 на Комисията, Регламент за изпълнение (ЕС) № 792/2012 на Комисията и Регламент за изпълнение (ЕС) № 578/2013 на Комисията). Въпросите, обхванати от CITES, са свързани със защитата на околната среда и търговията. В първата област Съюзът има споделена компетентност със своите държави членки. Във втората област Съюзът има изключителната компетентност.

В първоначалния текст на Конвенцията се предвижда, че членството в CITES е ограничено само до държави. Поради това към настоящия момент Европейският съюз има статут на наблюдател в CITES.

С изменението от Габороне на CITES, прието на специална конференция на страните в Габороне, Ботсуана, на 30 април 1983 г., член XXI от Конвенцията беше изменен, така че достъпът до Конвенцията, първоначално ограничен до държави, да може да бъде отворен за регионални организации за икономическа интеграция, учредени от суверенни държави, които имат компетенции по отношение на водене на преговори по и сключване и прилагане на международни споразумения в области, прехвърлени им от техните държави членки и обхванати от тази Конвенция.

Изменението от Габороне влезе в сила на 29 ноември 2013 г., след като бе ратифицирано от две трети от 80-те държави, страни по Конвенцията по време на приемането на изменението. Влизането му в сила позволява на Европейския съюз да стане страна по CITES.

В съответствие с приетата практика страните по CITES да предоставят своята вноска от момента на присъединяването си, се очаква, че ЕС ще заплаща 2,5 % от общата сума на Доверителния фонд на CITES годишно (около 115 000 EUR през 2015 г.). Делът на вноските на държавите членки съответно ще бъде намален.

Предложението за решение на Съвета има за цел да се одобри присъединяването на Европейския съюз към CITES и да се прикани председателят на Съвета да определи лицето, упълномощено да пристъпи от името на Европейския съюз към депозирането на документите за присъединяване, в съответствие с член XXI, параграф 1 от Конвенцията, и на декларацията за компетенциите, предвидена в член XXI, параграф 3.

Присъединяването на Европейския съюз към CITES ще позволи на ЕС да бъде представен по подходящ начин на заседания на CITES и да играе пълноценна роля в дейността на Конвенцията, в съответствие с Договорите и установените практики за външно представителство. То ще позволи на Комисията да води преговори от името на Европейския съюз и да се превърне в катализатор за постигането на балансиран компромис между позициите на 28-те държавите членки. След като стане страна по CITES, Европейският съюз ще има официални отговорности и ще се отчита пред другите страни за прилагането и изпълнението на Конвенцията.

Трябва да се отбележи, че правата и задълженията на държавите членки в рамките на CITES няма да бъдат засегнати от присъединяването на Европейския съюз. Като страна по Конвенцията, ЕС ще поеме всички права и задължения, които попадат в областта на компетентност на ЕС. Европейският съюз ще гласува по всички въпроси, които попадат в обхвата на достиженията на общностното право или могат да ги засегнат, като например Регламент № 338/97[1] или други приложими регулаторни актове на ЕС, а отделните държави членки ще продължат да гласуват по другите въпроси. Присъединяването на ЕС към CITES няма да наруши вътрешния процес на вземане на решения на ЕС. То няма, по-специално, да засегне начина, по който се договарят общите позиции за Конференцията на страните по CITES от страна на Съюза и неговите държави членки, в рамките на съответните им компетенции съгласно Договорите.

Докладчикът счита, първо, че присъединяването на Европейския съюз към CITES ще направи правния статут на Европейския съюз в CITES по-прозрачен по отношение на останалите страни по Конвенцията. Настоящият статут на наблюдател в заседанията на Конференцията на страните и нейните многобройни важни комисии и работни групи действително е негативен фактор в този контекст.

Също така докладчикът счита, че присъединяването на Европейския съюз към CITES е логична и необходима стъпка, за да се гарантира, че ЕС е в състояние изцяло да постигне целите си по отношение на политиката в областта на околната среда. Присъединяването ще позволи на Комисията, от името на Европейския съюз, да изразява последователна позиция на ЕС по въпросите на CITES и да играе съществена роля в преговорите по време на конференциите на страните.

Освен това докладчикът би желала да подчертае, че на практика присъединяването на ЕС към CITES ще отрази настоящото положение на нещата и ще го оптимизира. Действително, по време на конференциите на страните по Конвенцията държавите членки понастоящем гласуват поотделно, но винаги в съответствие с решение на Съвета, което определя позицията на ЕС на конференциите на страните. След като ЕС стана страна, ще му бъде предоставено правото да гласува по време на конференциите на страните (като правото му на глас ще отговаря на 28 гласа) въз основа на позиция, договорена предварително с държавите членки, какъвто е случаят и понастоящем.

В светлината на горепосочените съображения докладчикът препоръчва Европейският парламент да даде своето одобрение за присъединяването на Европейския съюз към Конвенцията по международната търговия със застрашени видове от дивата флора и фауна.

• [1]  Регламент (ЕО) № 338/97 на Съвета от 9.12.1996 г. относно защитата на видовете от дивата флора и фауна чрез регулиране на търговията с тях, ОВ L 61, 3.3.1997 г.

СТАНОВИЩЕ НА КОМИСИЯТА ПО ПРАВНИ ВЪПРОСИ ОТНОСНО ПРАВНОТО ОСНОВАНИЕ

Г-н Джовани Ла Вия

Председател

Комисия по околна среда, обществено здраве и безопасност на храните

БРЮКСЕЛ

Относно:       Становище относно правното основание за Конвенцията по международната търговия със застрашени видове от дивата фауна и флора (CITES) (COM(2013)0867 – C8 0042/2014 – 2013/0418(NLE))

Уважаеми господин Председател,

С писмо от 18 септември 2014 г. Вие сезирахте комисията по правни въпроси съгласно член 39, параграф 2 от Правилника с искане за разглеждане на целесъобразността на правното основание на въпросното предложение на Комисията.

I - Контекст

Първоначално Комисията предлага като правни основания член 192 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) – правното основание за политиката на Съюза в областта на околната среда – и член 207 от ДФЕС относно oбщата търговска политика, заедно с член 218, параграф 6, буква а) от ДФЕС – процесуалноправното основание за сключване на международни споразумения, за които се изисква одобрението на Парламента.

От искането за одобрение, изпратено от Съвета на Парламента, е заличено позоваването на член 207 от ДФЕС и две изречения в приложението към предложението – относно вътрешния пазар и изключителна компетентност на ЕС по въпросите на митническия съюз и общата търговска политика.

Член 192 от ДФЕС е единственото правното основание за законодателна процедура, която е в ход и има за цел да преработи регламента, съгласно който Конвенцията по международната търговия със застрашени видове от дивата фауна и флора (CITES) следва да се прилага от държавите членки[1], като в резултат на това този регламент се актуализира, така че да се включат разпоредби относно делегираните актове и актовете за приложение.

Предложението за решение на Съвета е относно присъединяването на ЕС към CITES, като във връзка с това се поставя въпросът дали като едно от правните основания трябва да бъде посочен член 207 от ДФЕС.

II - Относими членове от Договорите

В първоначалното предложение на Комисията като правни основания са посочени следните членове от ДФЕС (подчертаването е добавено):

Член 192

(предишен член 175 от ДЕО)

1. Европейският парламент и Съветът, като действат в съответствие с обикновената законодателна процедура и след консултация с Икономическия и социален комитет и с Комитета на регионите, приемат решения относно действията, които Съюзът трябва да предприеме, за да постигне целите, посочени в член 191.

[...]

Член 207

(предишен член 133 от ДЕО)

1. Общата търговска политика се основава на единни принципи, по-специално по отношение на промените в тарифните ставки, сключването на тарифни и търговски споразумения в областта на търговията със стоки и услуги, и търговските аспекти на интелектуалната собственост, преките чуждестранни инвестиции, уеднаквяването на мерките за либерализиране, експортната политика, както и мерките за търговска защита, включително онези, които следва да се предприемат в случай на дъмпинг или субсидии. Общата търговска политика се провежда съгласно принципите и целите на външната дейност на Съюза.

2. Европейският парламент и Съветът, като действат чрез регламенти в съответствие с обикновената законодателна процедура, приемат мерки за определяне на рамката, в която се осъществява общата търговска политика.

[...]

Член 218

(предишен член 300 от ДЕО)

[...]

6. Съветът, по предложение на преговарящия, приема решение за сключване на споразумението.

С изключение на случаите, когато споразумението се отнася изключително до общата външна политика и политика на сигурност, Съветът приема решението за сключване на споразумението:

a) след одобрение от Европейския парламент в следните случаи:

i) споразумения за асоцииране;

ii) споразумение за присъединяване на Съюза към Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи;

iii) споразумения за създаване на специфична институционална рамка чрез организиране на процедури за сътрудничество;

iv) споразумения със значителни финансови последствия за Съюза;

v) споразумения в области, за които се прилага или обикновената законодателна процедура, или специалната законодателна процедура, когато се изисква одобрение от Европейския парламент.

Европейският парламент и Съветът могат, в случай на спешност, да се споразумеят за срок за даване на одобрението.

[...]

Член 191 от ДФЕС гласи следното (подчертаването е добавено):

Член 191

(предишен член 174 от ДЕО)

1. Политиката на Съюза в областта на околната среда допринася за осъществяването на следните цели:

– опазване, защита и подобряване на качеството на околната среда;

– защита на здравето на хората;

– разумно и рационално използване на природните ресурси;

– насърчаване, на международно равнище, на мерки за справяне с регионални или световни проблеми на околната среда, и по-специално борбата с изменението на климата.

[...]

4. В рамките на съответните области на тяхната компетентност Съюзът и държавите членки сътрудничат с трети страни и с компетентни международни организации. Мерките за сътрудничество със Съюза могат да бъдат включвани в споразумения между Съюза и трети заинтересовани страни.

Предходната алинея не засяга компетентността на държавите членки да водят преговори в рамките на международни организации и да сключват международни споразумения.

III – Съдебна практика, свързана с правното основание

Съгласно постоянната практика на Съда на ЕС „правното основание на общностен акт трябва да се основава на обективни критерии, които да могат да бъдат предмет на съдебен контрол, сред които са по-специално целта и съдържанието на акта“[2]. Изборът на неправилно правно основание може следователно да обоснове отмяната на въпросния акт.

Поради това в този случай следва да бъде установено дали предложеният акт:

1. има две цели или се състои от две части, едната от които може да бъде определена като основна или преобладаваща цел или част, докато другата е само съпътстваща; или

2.  преследва едновременно няколко цели или е съставен от множество неразривно свързани съставни части, без някоя от тях да е второстепенна по отношение на другата.

Съгласно практиката на Съда на ЕС в първата хипотеза актът трябва да има едно-единствено правно основание, и по-специално това, което се изисква от главната или от преобладаващата цел или съставна част, а във втората хипотеза актът трябва да се базира на съответните различни правни основания[3].

Правната служба се позовава на Решение Комисия/Съвет на Съда на ЕС (дело C–94/03, Recueil, стр. I-0001), с което се повдига същият въпрос, както и с настоящото решение на Съвета. Съдът на ЕС стига до следното заключение:

51. Предвид всичко гореизложено, както също така става изрично ясно от осмото съображение от преамбюла на Конвенцията, съгласно което политиките в областта на търговията и на околната среда на страните по Конвенцията би следвало да се подкрепят взаимно с оглед на постигането на устойчиво развитие, следва да се заключи, че тази конвенция включва – както с оглед на преследваните цели, така и с оглед на нейното съдържание – две неразривно свързани помежду си съставни части, без някоя от тях да е второстепенна или с косвено въздействие по отношение на другата, като едната попада в обхвата на общата търговска политика, а другата – в обхвата на политиката относно защитата на здравето на хората и относно защитата на околната среда. Съгласно посочената в точка 36 от настоящото решение съдебна практика следователно решението, с което тази конвенция се одобрява от името на Общността, трябва да има две съответстващи правни основания, в конкретния случай това са по-специално член 133 EО и член 175, параграф 1 EО във връзка с относимите разпоредби на член 300 EО.

55. Накрая е важно да се отбележи, че като предвижда, че решението за одобряването на Конвенцията следва да има две правни основания – член 133 EО и член 175, параграф 1 EО – Общността дава определен знак на останалите страни по Конвенцията както по отношение на обхвата на компетентността на Общността по отношение на тази конвенция, която, както бе посочено по-горе, попада в приложното поле на общата търговска политика и на общностната политика относно околната среда, така и с оглед на разделението на правомощията между Общността и нейните държави членки – разделение, което следва също така да бъде взето предвид на етапа на прилагането на договора на равнището на Общността.

56. Предвид всичко гореизложено оспорваното решение следва да бъде отменено, доколкото като единствено негово основание е посочен член 175, параграф 1 ЕО във връзка с член 300, параграф 2, първа алинея, първо изречение и член 300, параграф 3, първа алинея ЕО.

IV. Цел и съдържание на предложението

Съгласно съображение 4 от предложението последното има за цел да позволи присъединяването към Конвенцията CITES, за да може ЕС да изпълнява пълноценна роля в работата на CITES и за да може ЕС и всичките му държави членки да бъдат правно обвързани да изпълняват и да осигурят прилагането на Конвенцията. ЕС ще бъде страна по Конвенцията, като ще бъде формално уредена отговорността му да се отчита пред другите страни за начина, по който изпълнява разпоредбите на Конвенцията.

Освен това в съображение 3 се посочва, че въпросите, които попадат в обхвата на CITES, се отнасят до защитата на околната среда и на търговията – области, в които ЕС е компетентен да договаря, сключва и изпълнява международни споразумения.

В приложение към предложението е включена декларация от страна на ЕС със следния текст (подчертаването е добавено):

ДЕКЛАРАЦИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ В СЪОТВЕТСТВИЕ С ЧЛЕН XXI, ПАРАГРАФ 3 ОТ КОНВЕНЦИЯТА ЗА МЕЖДУНАРОДНАТА ТЪРГОВИЯ СЪС ЗАСТРАШЕНИ ВИДОВЕ ОТ ДИВАТА ФАУНА И ФЛОРА

„Европейският съюз декларира, че съгласно Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално съгласно член 191 от него, той притежава правомощия да сключва международни споразумения и да изисква изпълнение на задълженията, произтичащи от тях, с оглед постигане на следните цели:

– опазване, защита и подобряване на качеството на околната среда;

–  защита на здравето на хората;

–  разумно и рационално използване на природните ресурси;

–  насърчаване, на международно равнище, на мерки за справяне с регионални или световни проблеми на околната среда, и по-специално борбата с изменението на климата.

Освен това Европейският съюз приема на равнище на Европейския съюз мерки, необходими за правилното функциониране на неговия вътрешен пазар.

Европейският съюз има изключителни компетенции по отношение на мерките, свързани с митническия съюз между неговите държави членки и с общата си търговска политика.

Европейският съюз декларира, че вече е приел правните инструменти, обвързващи неговите държави членки, относно въпросите, обхванати от тази Конвенция, и по-специално – но не единствено – Регламент (ЕО) № 338/97 на Съвета от 9 декември 1996 г. относно защитата на видовете от дивата флора и фауна чрез регулиране на търговията с тях и Регламент (ЕО) № 865/2006 на Комисията от 4 май 2006 г. за неговото прилагане.

Освен това Европейският съюз декларира, че е отговорен за изпълнението на задълженията, произтичащи от Конвенцията по международната търговия със застрашени видове от дивата флора и фауна, които попадат в обхвата на правото на Съюза.

По своя характер упражняването на компетенциите на Съюза е предмет на непрекъснато развитие.“

Двата подчертани параграфа по-горе са заличени от текста на Съвета, изпратен за одобрение на Парламента.

Преамбюлът на Конвенцията CITES включва следното четвърто съображение:

ПРИЗНАВАЙКИ в допълнение, че международното сътрудничество е важно за защитата на определени видове от дивата флора и фауна от свръхексплоатация чрез международна търговия;

V – Определяне на подходящото правно основание

Вземайки предвид обстоятелството, че целта на предложението е да може ЕС и всичките му държави членки да бъдат правно обвързани да изпълняват и осигурят прилагането на Конвенцията CITES, като целта на самата конвенция е следователно от съществено значение, за да се определи дали с предложението се преследват едновременно и двете цели – за защита на околната среда и на търговията – или едната от тях е само съпътстваща.

На първо място следва да се отбележи, че регламентът, съгласно който Конвенцията CITES следва да се прилага в държавите членки, има едно-единствено правно основание – свързано с околната среда. От това обстоятелство може да се направи изводът, че целта за защита на околната среда не следва да се счита за съпътстваща която и да е друга възможна цел, а трябва да се разглежда поне като една от главните цели.

Следователно въпросът придобива следното съдържание – дали целта относно търговията следва да се счита за съпътстваща целта относно защитата на околната среда. От четвъртото съображение от Преамбюла на CITES става ясно, че тя има за цел да осигури международно сътрудничество, за да се защитят определени видове от свръхексплоатация чрез международна търговия. Съгласно член 207 от ДФЕС общата търговска политика се провежда съгласно принципите и целите на външната дейност на Съюза, която съгласно член 191 от ДФЕС, към който се препраща в член 192 от ДФЕС, включва насърчаване на мерки на международно равнище за справяне с регионални или световни проблеми на околната среда. Следователно свързаният с търговията аспект на предложението може да не се счита за изцяло съпътстващ целта за защита на околната среда, без изобщо в това отношение да се взема предвид обстоятелството, че ЕС има изключителна компетентност по въпросите на общата търговска политика.

Следователно предложението преследва едновременно двете цели – за защита на околната среда и за справедлива международна търговия. Двете цели са неразривно свързани, без никоя от тях да е да е второстепенна или с косвено въздействие по отношение на другата. Следователно в правните основания на предложението трябва да се включи член 207 от ДФЕС и не може като единствено основание да се сочи член 192 от ДФЕС.

VI – Заключение и препоръки

Предвид предходния анализ членове 192, 207 и 218 от ДФЕС съставляват подходящите правни основания за предложението.

Комисията разгледа гореспоменатия въпрос на своето заседание от 13 октомври 2014 г. На това заседание тя прие, съответно с 15 гласа „за“, с 6 гласа „против“ и без въздържали се[4], решение да препоръча членове 192, 207 и член 218, параграф 6, буква а) от ДФЕС като подходящи правни основания за предложението за решение на Съвета относно присъединяването на Европейския съюз към Конвенцията по международната търговия със застрашени видове от дивата фауна и флора (CITES).

С уважение,

Павел Свобода

• [1]  Вж. законодателната резолюция на Парламента от 16 април 2014 г. относно предложението за Регламент на Европейския парламент и на Съвета относно защитата на видовете от дивата флора и фауна чрез регулиране на търговията с тях (преработен текст) (P7_TA(2014)0397).
• [2]  Решение Комисия/Съвет (Generalised Tariff Preferences) (дело C–45/86, Recueil, 1987 г., стр. 1439, точка 5; Решение Комисия/Съвет (дело С–440/05, Сборник, 2007 г., стр. I-9097); Решение Комисия/ Парламент и Съвет (Сборник, 2009 г, стр. I-7585).
• [3]  Вж. Решение по дело C–411/06, посочено по-горе, точки 46—47.
• [4]  На окончателното гласуване присъстваха: Жан-Мари Кавада (изпълняващ длъжността председател, заместник-председател), Макс Андерсон, Мари-Кристин Бутоне, Даниел Буда, Костас Хрисогонос,Терез Комодини Какия, Мади Делво (заместник-председател), Анджей Дуда, Паскал Дюран, Ангел Джамбазки, Роса Естарас Ферагут, Юте Гутеланд, Хейди Хаутала, Силвия-Ивон Кауфман, Дитмар Кьостер, Жил Льобретон, Антониу Мариню и Пинту, Иржи Мащалка, Ангелика Ниблер, Юлия Реда, Евелин Регнер, Виржини Розиер, Виктор Успаских, Тадеуш Звефка.

РЕЗУЛТАТ ОТ ОКОНЧАТЕЛНОТО ГЛАСУВАНЕ В КОМИСИЯ

Дата на приемане	5.11.2014
Резултат от окончателното гласуване	+: –: 0:	61 3 0
Членове, присъствали на окончателното гласуване	Marco Affronte, Pilar Ayuso, Zoltán Balczó, Ivo Belet, Simona Bonafè, Lynn Boylan, Nessa Childers, Mireille D’Ornano, Miriam Dalli, Seb Dance, Angélique Delahaye, Jørn Dohrmann, Ian Duncan, Stefan Eck, Bas Eickhout, Eleonora Evi, José Inácio Faria, Karl-Heinz Florenz, Ashley Fox, Elisabetta Gardini, Enrico Gasbarra, Gerben-Jan Gerbrandy, Jens Gieseke, Julie Girling, Sylvie Goddyn, Matthias Groote, Françoise Grossetête, Andrzej Grzyb, Jytte Guteland, György Hölvényi, Anneli Jäätteenmäki, Jean-François Jalkh, Benedek Jávor, Josu Juaristi Abaunz, Karin Kadenbach, Syed Kamall, Kateřina Konečná, Peter Liese, Norbert Lins, Susanne Melior, Miroslav Mikolášik, Massimo Paolucci, Gilles Pargneaux, Piernicola Pedicini, Bolesław G. Piecha, Frédérique Ries, Michèle Rivasi, Teresa Rodriguez-Rubio, Annie Schreijer-Pierik, Davor Škrlec, Renate Sommer, Dubravka Šuica, Claudiu Ciprian Tănăsescu, Nils Torvalds, Glenis Willmott, Jadwiga Wiśniewska
Заместници, присъствали на окончателното гласуване	Renata Briano, Soledad Cabezón Ruiz, Ulrike Müller, József Nagy, Aldo Patriciello, Alojz Peterle, Christel Schaldemose, Bart Staes