o návrhu rozhodnutí Rady o přistoupení Evropské unie k Úmluvě o mezinárodním obchodu ohroženými druhy volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin (CITES)

(09412/2014 – C8‑0042/2014 – 2013/0418(NLE))

(Souhlas)

Evropský parlament,

–       s ohledem na návrh rozhodnutí Rady (09412/2014),

–       s ohledem na Úmluvu o mezinárodním obchodu ohroženými druhy volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin (CITES),

–       s ohledem na žádost o souhlas, kterou předložila Rada v souladu s čl. 192 odst. 1 a čl. 218 odst. 6 druhým pododstavcem písm. a) Smlouvy o fungování Evropské unie (C8‑0042/2014),

–       s ohledem na čl. 192 odst. 1, článek 207 a čl. 218 odst. 6 druhý pododstavec písm. a) Smlouvy o fungování Evropské unie,

–       s ohledem na stanovisko Výboru pro právní záležitosti k navrhovanému právnímu základu,

–       s ohledem na čl. 99 odst. 1 první a třetí pododstavec, čl. 99 odst. 2, čl. 108 odst. 7 a článek 39 jednacího řádu,

–       s ohledem na doporučení Výboru pro životní prostředí, veřejné zdraví a bezpečnost potravin (A8-0036/2014),

1.      vyslovuje souhlas s přistoupením k Úmluvě;

2.      pověřuje svého předsedu, aby postoj Parlamentu předal Radě, Komisi, jakož i vládám a parlamentům členských států.

Úmluva o mezinárodním obchodu ohroženými druhy volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin (CITES) je důležitým mezinárodním nástrojem zaměřeným na ochranu ohrožených druhů živočichů a rostlin prostřednictvím regulace mezinárodního obchodu s exempláři těchto druhů. Vstoupila v platnost v roce 1975 a nyní má 178 smluvních stran (včetně všech členských států EU). Úmluva se vztahuje přibližně na 35 000 druhů uvedených ve třech přílohách rozdělených podle stupně nezbytné ochrany druhů a zajišťuje, že mezinárodní obchod s exempláři těchto druhů neohrožuje jejich přežití. Všechny dovozy, vývozy, reexporty a introdukce nepřeberného množství druhů, na něž se vztahuje úmluva, musí být povoleny prostřednictvím systému povolení.

Od 1. ledna 1984 se ustanovení úmluvy CITES provádějí jednotně ve všech členských státech a nyní jsou upravena prostřednictvím nařízením Rady (ES) č. 338/97 a řadou nařízení Komise (nařízení Komise (ES) č. 865/2006, prováděcí nařízení Komise (EU) č. 792/2012 a prováděcí nařízení Komise (EU) č. 578/2013). Věcná působnost úmluvy CITES se týká ochrany životního prostředí a obchodu. V první oblasti má EU sdílené pravomoce se svými členskými státy. V druhé oblasti má EU výlučnou pravomoc.

Původní znění úmluvy předpokládalo, že členy úmluvy CITES se budou moci stát výhradně státy. Evropská unie má proto v rámci úmluvy CITES doposud status pozorovatele.

Gaboronským dodatkem k úmluvě CITES přijatým zvláštní konferencí smluvních stran v Gaborone v Botswaně dne 30. dubna 1983 se mění článek XXI úmluvy tak, aby byl přístup k úmluvě, dříve vyhrazený státům, otevřen organizacím regionální hospodářské integrace, které sestávají ze suverénních států a které mají pravomoc vyjednávat, uzavírat a plnit mezinárodní dohody v záležitostech, které na ně převedly jejich členské státy a na něž se vztahuje tato úmluva.

Gaboronský dodatek k úmluvě CITES vstoupil v platnost dne 29. listopadu 2013, poté co byl ratifikován dvěma třetinami z 80 zemí, které byly stranami v době přijetí pozměňovacího návrhu. Vstup gaboronského dodatku umožňuje EU, aby se stala smluvní stranou úmluvy CITES. V souladu s praxí, podle které by měly strany přispívat od okamžiku přistoupení, se očekává, že roční příspěvek EU bude činit 2,5 % celkové částky svěřeneckého fondu úmluvy CITES (přibližně 115 000 EUR v roce 2015). Podíl příspěvků členských států bude příslušným způsobem snížen.

Cílem návrhu rozhodnutí Rady je schválit přistoupení Evropské unie k úmluvě CITES a předseda Rady je vyzván, aby jmenoval osoby zmocněné jménem Evropské unie k uložení listiny o přistoupení podle čl. XXI (1) úmluvy a k učinění prohlášení o pravomoci podle čl. XXI (3).

Přistoupení k úmluvě CITES Evropské unii umožní, aby byla řádně zastoupena na schůzích CITES a plně se zapojila do práce úmluvy v souladu se Smlouvami a zavedenými postupy vnějšího zastupování. Přistoupení Komisi umožní, aby vedla jednání jménem Evropské unie a dosahovala vyvážených kompromisů postojů 28 členských států. Přistoupením k úmluvě CITES se Evropská unie stane formálně odpovědnou za provádění a vymáhání úmluvy vůči ostatním stranám.

Je třeba poznamenat, že přistoupením Unie k úmluvě CITES nebudou dotčena práva a povinnosti členských států vyplývající z této úmluvy. Evropská unie bude jako smluvní strana úmluvy CITES vykonávat všechna práva a povinnosti spadající do pravomocí EU. Evropská unie bude hlasovat o všech záležitostech, na které se vztahuje acquis nebo které ho mohou ovlivnit, např. nařízení č. 338/97(1) nebo jiné příslušné regulační akty EU, a jednotlivé členské státy budou nadále hlasovat o ostatních záležitostech. Přistoupením EU k úmluvě CITES také nebudou narušeny vnitřní rozhodovací procesy EU. Především to neovlivní způsob, jakým se mezi Unií a jejími členskými státy v souladu se Smlouvami dojednávají společné postoje pro konferenci stran úmluvy CITES v oblasti jejich příslušných pravomocí.

Zpravodajka se v prvé řadě domnívá, že díky přistoupení EU k úmluvě CITES bude její právní postavení vůči třetím stranám úmluvy transparentnější. V této souvislosti je současný status pozorovatele na zasedáních konference smluvních stran a mnoha důležitých výborů a pracovních skupin vskutku negativním faktorem.

Zpravodajka se dále domnívá, že přistoupení Evropské unie k úmluvě CITES je další logický a nezbytný krok, který Evropské unii plně umožní provádět cíle v rámci její politiky životního prostředí. Přistoupení by Komisi umožnilo, aby v záležitostech CITES vyjadřovala jednotný postoj EU a na konferencích smluvních stran hrála při jednáních zásadní úlohu.

Zpravodajka by chtěla také zdůraznit, že přistoupení EU k úmluvě CITES bude v praxi zohledňovat současné postupy a přinese jejich zjednodušení. Na konferencích smluvních stran členské státy nyní fakticky hlasují jednotlivě, ale vždy v souladu s rozhodnutím Rady, které určuje postoj EU na těchto konferencích. Jakmile EU přistoupí k úmluvě CITES, bude mít právo hlasovat na konferencích smluvních stran (její hlas představuje 28 hlasů) na základě postoje, který členské státy předem schválily, jak je tomu v současné době.

S ohledem na výše uvedené skutečnosti zpravodajka doporučuje, aby Evropský parlament udělil souhlas s přistoupením Evropské unie k Úmluvě o mezinárodním obchodu ohroženými druhy volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin (CITES).

(1) Nařízení Rady (ES) č. 338/97 ze dne 9. prosince 1996 o ochraně druhů volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin regulováním obchodu s nimi, Úř. věst. L 61, 3.3.1997.

Pan Giovanni La Via

předseda

Výbor pro životní prostředí, veřejné zdraví a bezpečnost potravin

BRUSEL

Věc:                Stanovisko k právnímu základu Úmluvy o mezinárodním obchodu ohroženými druhy volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin (CITES) (COM(2013)0867 – C8‑0042/2014 – 2013/0418(NLE))

Vážený pane předsedo,

svým dopisem ze dne 18. září 2014 jste v souladu s čl. 39 odst. 2 jednacího řádu požádal Výbor pro právní záležitosti o ověření vhodnosti právního základu výše uvedeného návrhu Komise.

I – Souvislosti

Právní základ, který Komise původně navrhovala, byl článek 192 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU), právní základ pro politiku Unie v oblasti životního prostředí a článek 207 SFEU o společné obchodní politice, spolu s čl. 218 odst. 6 písm. a) SFEU, procedurálním právním základem pro uzavírání mezinárodních dohod, podle něhož je vyžadován souhlas Parlamentu.

V žádosti o udělení souhlasu, kterou zaslala Rada Parlamentu, byl vyjmut odkaz na článek 207 SFEU a dvě věty v příloze k návrhu týkající se vnitřního trhu a výlučné pravomoci EU v oblasti celní unie a společné obchodní politiky.

Právním základem pro probíhající legislativní proces zaměřený na přepracování nařízení, kterým je Úmluva o mezinárodním obchodu ohroženými druhy volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin (CITES) prováděna na úrovni členských států(1), s cílem ho aktualizovat, aby zahrnoval ustanovení o aktech v přenesené pravomoci a prováděcích aktech, je samotný článek 192 SFEU.

Návrh rozhodnutí Rady se týká přistoupení EU k úmluvě CITES, a proto vzniká otázka, zda by měl být do právního základu zahrnut článek 207 SFEU.

II – Relevantní články Smlouvy

V původním návrhu Komise byly jako právní základ uvedeny tyto články SFEU (zvýraznění bylo doplněno):

Článek 192

(bývalý článek 175 Smlouvy o ES)

1. Evropský parlament a Rada řádným legislativním postupem po konzultaci s Hospodářským a sociálním výborem rozhodnou, jakou činnost bude Unie vyvíjet, aby bylo dosaženo cílů uvedených v článku 191.

[...]

Článek 207

(bývalý článek 133 Smlouvy o ES)

1. Společná obchodní politika se zakládá na jednotných zásadách, zejména pokud jde o úpravy celních sazeb, uzavírání celních a obchodních dohod týkajících se obchodu zbožím a službami, obchodní aspekty duševního vlastnictví, přímé zahraniční investice, sjednocování liberalizačních opatření, vývozní politiku a opatření na ochranu obchodu, jako jsou opatření pro případ dumpingu a subvencování. Společná obchodní politika je prováděna v rámci zásad a cílů vnější činnosti Unie.

2. Evropský parlament a Rada přijímají řádným legislativním postupem formou nařízení opatření vymezující rámec pro provádění společné obchodní politiky.

[...]

Článek 218

(bývalý článek 300 Smlouvy o ES)

[...]

6. Rada přijme na návrh vyjednavače rozhodnutí o uzavření dohody.

Netýká-li se dohoda výlučně společné zahraniční a bezpečnostní politiky, přijme Rada rozhodnutí o uzavření dohody:

a) po obdržení souhlasu Evropského parlamentu v těchto případech:

i) dohody o přidružení;

ii) dohoda o přistoupení Unie k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod;

iii) dohody vytvářející zvláštní institucionální rámec zavedením postupů spolupráce;

iv) dohody mající významný dopad na rozpočet Unie;

v) dohody v oblastech, na něž se vztahuje buď řádný legislativní postup, nebo zvláštní legislativní postup, v němž je vyžadován souhlas Evropského parlamentu.

V naléhavých případech se může Evropský parlament a Rada dohodnout na lhůtě pro vydání souhlasu.

[...]

Článek 191 SFEU uvádí (zvýraznění bylo doplněno):

Článek 191

(bývalý článek 174 Smlouvy o ES)

1. Politika Unie v oblasti životního prostředí přispívá k sledování následujících cílů:

– zachování, ochrana a zlepšování kvality životního prostředí,

– ochrana lidského zdraví,

– uvážlivé a racionální využívání přírodních zdrojů,

– podpora opatření na mezinárodní úrovni čelících regionálním a celosvětovým problémům životního prostředí, a zejména boj proti změně klimatu.

[...]

4. V rámci svých pravomocí spolupracují Unie a členské státy se třetími zeměmi a s příslušnými mezinárodními organizacemi. Způsoby spolupráce Unie mohou být předmětem dohod mezi Unií a zainteresovanými třetími zeměmi.

Předchozím pododstavcem není dotčena pravomoc členských států jednat v mezinárodních orgánech a uzavírat mezinárodní smlouvy.

III – Judikatura týkající se právního základu

Podle zavedené judikatury Soudního dvora „se musí volba právního základu aktu Společenství zakládat na objektivních faktorech, které podléhají soudnímu přezkumu a mezi něž patří zejména cíl a obsah aktu“(2). Volba nesprávného právního základu může proto být důvodem pro zrušení daného aktu.

V tomto případě je tedy třeba určit, zda návrh buď:

1. sleduje dvojí účel nebo má dvojí složku a jeden účel nebo jednu složku lze označit jako hlavní nebo převažující, zatímco druhý účel či složka jsou pouze vedlejší; nebo

2. sleduje současně několik cílů nebo má několik složek, které jsou navzájem neoddělitelně spjaty, aniž by jeden z cílů nebo jedna ze složek byly ve vztahu k druhým druhořadé nebo nepřímé.

Podle judikatury Soudního dvora musí být v prvním případě akt založen na jediném právním základu, a sice na tom, který je vyžadován hlavním nebo převažujícím cílem nebo složkou, a ve druhém případě bude muset být takový akt založen na různých odpovídajících právních základech.(3)

Právní služba odkazuje na rozsudek Soudního dvora ve věci C-94/03, Komise v. Rada, 2006, Sb. rozh. I-0001, který vznesl stejnou otázku jako v tomto rozhodnutí Rady. Soudní dvůr dospěl k následujícímu závěru:

51. S ohledem na veškeré předcházející úvahy, a jak ostatně vyplývá výslovně z osmého bodu odůvodnění preambule Úmluvy, podle kterého by se obchodní politika a politika životního prostředí smluvních stran měly navzájem podporovat s ohledem na dosažení trvale udržitelného rozvoje, je tedy třeba dojít k závěru, že Úmluva obsahuje jak z hlediska sledovaných cílů, tak z hlediska svého obsahu dvě neoddělitelně spjaté složky, aniž by jedna mohla být považována za druhořadou nebo nepřímou vzhledem ke druhé, z nichž jedna spadá do společné obchodní politiky a druhá do politiky ochrany lidského zdraví a životního prostředí. Podle judikatury uvedené v bodě 36 tohoto rozsudku tedy mělo být rozhodnutí schvalující tuto Úmluvu jménem Společenství založeno na obou odpovídajících právních základech, a těmi jsou v projednávaném případě článek 133 ES a čl. 175 odst. 1 ES, ve spojení s relevantními ustanoveními článku 300 ES.

55. Konečně je třeba uvést, že tím, že Společenství založí rozhodnutí o schválení Úmluvy na dvojím právním základu článku 133 ES a čl. 175 odst. 1 ES, poskytne rovněž údaj pro ostatní smluvní strany, jak pokud jde o rozsah pravomoci Společenství týkající se této Úmluvy, která, jak bylo výše prokázáno, je součástí jak společné obchodní politiky, tak politiky životního prostředí Společenství, tak pokud jde o rozdělení pravomocí mezi Společenstvím a jeho členskými státy, které musí být též vzato v úvahu při provádění dohody na úrovni Společenství.

56. S ohledem na výše uvedené je tedy namístě zrušit napadené rozhodnutí, jelikož je založeno pouze na čl. 175 odst. 1 ES ve spojení s čl. 300 odst. 2 prvním pododstavcem první větou a odst. 3 prvním pododstavcem ES.

IV – Cíl a obsah návrhu

Podle čtvrtého bodu odůvodnění má tento návrh umožnit přistoupení EU k úmluvě CITES, aby se mohla plně zapojit do práce úmluvy a právně zavázat EU a všechny její členské státy k provádění a prosazování úmluvy. EU se tak jako smluvní strana úmluvy stane formálně odpovědnou za provádění úmluvy vůči ostatním stranám.

V třetím bodu odůvodnění se dále uvádí, že věcná působnost úmluvy CITES se týká ochrany životního prostředí a obchodu, což jsou oblasti, v nichž má Unie pravomoc sjednávat, uzavírat a provádět mezinárodní dohody.

Příloha k návrhu obsahuje prohlášení EU v následujícím znění (zvýraznění bylo doplněno):

PROHLÁŠENÍ EVROPSKÉ UNIE V SOULADU S ČL. XXI ODST. 3 ÚMLUVY O MEZINÁRODNÍM OBCHODU OHROŽENÝMI DRUHY VOLNĚ ŽIJÍCÍCH ŽIVOČICHŮ A PLANĚ ROSTOUCÍCH ROSTLIN

„Evropská unie prohlašuje, že má v souladu se Smlouvou o fungování Evropské unie, a zejména s článkem 191 uvedené smlouvy, pravomoc uzavírat mezinárodní dohody a plnit závazky z nich vyplývající, které přispívají k dosažení těchto cílů:

– zachování, ochrana a zlepšování kvality životního prostředí,

– ochrana lidského zdraví,

– uvážlivé a racionální využívání přírodních zdrojů,

– podpora opatření na mezinárodní úrovni určených k řešení regionálních a celosvětových problémů životního prostředí.

Kromě toho Evropská unie přijímá opatření na úrovni Evropské unie pro řádné fungování svého vnitřního trhu.

Evropská unie má výlučnou pravomoc, pokud jde o opatření týkající se celní unie mezi jejími členskými státy a s ohledem na její společnou obchodní politiku.

Evropská unie prohlašuje, že již přijala právní nástroje, které jsou pro její členské státy právně závazné a týkají se otázek upravovaných touto úmluvou, a to zejména nařízení Rady (ES) č. 338/97 ze dne 9. prosince 1996 o ochraně druhů volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin regulováním obchodu s nimi a prováděcí nařízení Komise (ES) č. 865/2006 ze dne

4. května 2006.

Kromě toho Evropská unie prohlašuje, že je odpovědná za plnění těch závazků plynoucích z úmluvy o mezinárodním obchodu ohroženými druhy volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin, které jsou předmětem platných právních předpisů Unie.

Výkon pravomocí Unie se vzhledem k jejich povaze neustále vyvíjí.”

Dva výše uvedené odstavce, které jsou podtrženy, byly v textu Rady zaslaném Parlamentu k souhlasu vypuštěny.

Preambule úmluvy CITES obsahuje následující čtvrtý bod odůvodnění:

UZNÁVAJÍCE dále, že pro záchranu určitých druhů volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin před jejich nadměrným využíváním mezinárodním obchodem je nezbytná mezinárodní spolupráce;

V – Určení vhodného právního základu

Vezmeme-li v úvahu, že účelem návrhu je, aby právně zavazoval EU a všechny její členské státy k provádění a prosazování úmluvy CITES, je tedy účel úmluvy samotné nezbytný k určení, zda tento návrh sleduje současně dva cíle – ochranu životního prostředí a obchod – nebo zda jeden z nich je pouze vedlejší.

Nejprve je třeba poznamenat, že nařízení, kterým je úmluva CITES v členských státech prováděna, vychází pouze z právního základu v oblasti životního prostředí. Z toho je možno odvodit, že cíl ochrany životního prostředí by neměl být považován za vedlejší k jakémukoli jinému možnému cíli, ale musí být považován za alespoň jeden z hlavních cílů.

Je tedy otázkou, zda by cíl v oblasti obchodu měl být považován za vedlejší k cíli v oblasti ochrany životního prostředí. Ze čtvrtého bodu odůvodnění preambule k úmluvě CITES je jasné, že jejím účelem je zajistit mezinárodní spolupráci k ochraně druhů před nadměrným využíváním v mezinárodním obchodě. Podle článku 207 SFEU je společná obchodní politika prováděna v rámci zásad a cílů vnější činnosti Unie, která podle článku 191, jak je uvedeno v článku 192 SFEU, zahrnuje podporu opatření na mezinárodní úrovni čelících regionálním a celosvětovým problémům životního prostředí. Obchodní aspekt návrhu tedy nemůže být považován pouze za vedlejší k cíli ochrany životního prostředí, a to zejména s přihlédnutím k tomu, že EU má výlučnou pravomoc, pokud jde o společnou obchodní politiku.

Návrh tedy současně sleduje dva cíle – ochranu životního prostředí a spravedlivý mezinárodní obchod. Tyto dva cíle jsou neoddělitelně spjaty, aniž by jeden byl ve vztahu k druhému druhořadý nebo nepřímý. Právní základ tohoto návrhu proto musí zahrnovat článek 207 SFEU a nemůže být založen pouze na článku 192 SFEU.

VI – Závěr a doporučení

S ohledem na výše uvedenou analýzu jsou články 192, 207 a 218 SFEU vhodným právním základem tohoto návrhu.

Výbor projednal výše uvedenou otázku na své schůzi dne 13. října 2014. Na této schůzi bylo proto rozhodnuto, a to 15 hlasy pro, 6 proti a nikdo se nezdržel hlasování(4)

, doporučit jako vhodný právní základ pro návrh rozhodnutí Rady o přistoupení Evropské unie k Úmluvě o mezinárodním obchodu ohroženými druhů volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin (CITES) články 192, 207 a čl. 218 odst. 6) písm. a) SFEU.

S pozdravem

Pavel Svoboda

(1) Viz legislativní usnesení Evropského parlamentu ze dne 16. dubna 2014 týkající se návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o ochraně druhů volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin regulováním obchodu s nimi (přepracované znění) (P7_TA (2014) 0397). (2) Věc C-45/86 Komise v. Rada (Všeobecné celní preference), 1987, Sb. rozh. 1439, bod 5; věc C-440/05 Komise v. Rada, 2007, Sb. rozh. I-9097; věc C-411/06 Komise v. Evropský parlament a Rada, 2009, Sb. rozh. I-7585. (3) Viz výše uvedená věc C-411/06, body 46–47. (4) Závěrečného hlasování se zúčastnili: Jean-Marie Cavada (úřadující předseda, místopředseda), Max Andersson, Marie-Christine Boutonnet, Daniel Buda, Kostas Chrysogonos, Therese Comodini Cachia, Mady Delvaux (místopředseda), Andrzej Duda, Pascal Durand, Angel Dzhambazki, Rosa Estaràs Ferragut, Jytte Guteland, Heidi Hautala, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Dietmar Köster, Gilles Lebreton, António Marinho e Pinto, Jiří Maštálka, Angelika Niebler, Julia Reda, Evelyn Regner, Virginie Rozière, Viktor Uspaskich, Tadeusz Zwiefka.