RAPPORT sur la proposition de décision du Parlement européen et du Conseil concernant la création et le fonctionnement d'une réserve de stabilité du marché pour le système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre de l'Union et modifiant la directive 2003/87/CE

2.3.2015 - (COM(2014)0020 – C8‑0016/2014 – 2014/0011(COD)) - ***I

Commission de l'environnement, de la santé publique et de la sécurité alimentaire
Rapporteur: Ivo Belet

Amendements

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PROJET DE RÉSOLUTION LÉGISLATIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN

sur la proposition de décision du Parlement européen et du Conseil concernant la création et le fonctionnement d'une réserve de stabilité du marché pour le système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre de l'Union et modifiant la directive 2003/87/CE

(COM(2014)0020 – C8‑0016/2014 – 2014/0011(COD))

(Procédure législative ordinaire: première lecture)

Le Parlement européen,

–       vu la proposition de la Commission au Parlement européen et au Conseil (COM(2014)0020),

–       vu l'article 294, paragraphe 2, et l'article 192, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, conformément auxquels la proposition lui a été présentée par la Commission (C8-0016/2014),

–       vu l'article 294, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne,

–       vu l'avis du Comité économique et social européen du 4 juin 2014[1],

–       vu l'avis du Comité des régions[2],

–       vu l'article 59 de son règlement,

–       vu le rapport de la commission de l'environnement, de la santé publique et de la sécurité alimentaire (A8-0029/2015),

1.      arrête la position en première lecture figurant ci-après;

2.      demande à la Commission de le saisir à nouveau, si elle entend modifier de manière substantielle sa proposition ou la remplacer par un autre texte;

3.      charge son Président de transmettre la position du Parlement au Conseil et à la Commission ainsi qu'aux parlements nationaux.

Amendement  1 Proposition de décision Considérant -1 (nouveau)
Texte proposé par la Commission Amendement   (-1) Dans ses conclusions des 23 et 24 octobre 2014 sur le cadre en matière de climat et d'énergie à l'horizon 2030, le Conseil européen affirme qu'un système d'échange de quotas d'émission efficace et réformé, doté d'un instrument visant à stabiliser le marché, constituera le principal instrument de l'Union européenne pour atteindre son objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre.
Amendement  2 Proposition de décision Considérant 1 bis (nouveau)
Texte proposé par la Commission	Amendement
	(1 bis) Compte tenu de la nécessité de maintenir les mesures incitatives prévues dans le SEQE de l'Union lors des négociations sur la directive 2012/27/UE du Parlement européen et du Conseil1bis, la Commission a déclaré vouloir examiner les différentes actions envisageables, y compris le maintien permanent du volume nécessaire de quotas, afin d'adopter au plus tôt d'autres mesures structurelles appropriées pour renforcer le SEQE pendant la phase 3 et le rendre plus efficace.
	__________________
	1 bis Directive 2012/27/UE du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 relative à l'efficacité énergétique, modifiant les directives 2009/125/CE et 2010/30/UE et abrogeant les directives 2004/8/CE et 2006/32/CE (JO L 315 du 14.11.2012, p. 1).
Amendement  3 Proposition de décision Considérant 2
Texte proposé par la Commission Amendement (2) Le rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur l'état du marché européen du carbone en 21021 a mis en évidence la nécessité de mesures pour lutter contre les déséquilibres structurels entre l'offre et la demande. Selon l'analyse d'impact relative au cadre pour les politiques en matière de climat et d'énergie à l'horizon 20302, ce déséquilibre devrait perdurer et l'adaptation de la trajectoire linéaire pour atteindre un objectif plus ambitieux, que prévoit ce cadre, ne sera probablement pas suffisante pour y remédier. En effet, une modification du facteur linéaire ne fait évoluer le plafond que progressivement. En conséquence, l'excédent ne diminuerait également que progressivement, de sorte que le marché devrait continuer à fonctionner pendant plus d'une décennie avec un excédent d'environ 2 milliards de quotas voire davantage. Pour remédier à ce problème et rendre le système européen d'échange de quotas d'émission plus résilient aux déséquilibres, une réserve de stabilité du marché devrait être mise en place. Afin de garantir la sécurité juridique en ce qui concerne l'offre de quotas à mettre aux enchères au cours de la phase 3 et de prévoir un temps d'adaptation au changement, la réserve de stabilité du marché devrait être créée à partir de la phase 4, débutant en 2021. Pour préserver le maximum de prévisibilité, des règles claires devraient être fixées pour le placement et le prélèvement des quotas dans la réserve. Si les conditions sont réunies, à partir de 2021, des quotas correspondant à 12 % du nombre de quotas en circulation l'année X‑2 devraient être placés dans la réserve. Un nombre correspondant de quotas devrait être prélevé dans la réserve si le nombre total de quotas en circulation est inférieur à 400 millions. (2) Le rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur l'état du marché européen du carbone en 20121 a mis en évidence la nécessité de mesures pour lutter contre les déséquilibres structurels entre l'offre et la demande. Selon l'analyse d'impact relative au cadre pour les politiques en matière de climat et d'énergie à l'horizon 20302, ce déséquilibre devrait perdurer et l'adaptation de la trajectoire linéaire pour atteindre un objectif plus ambitieux, que prévoit ce cadre, ne sera probablement pas suffisante pour y remédier. En effet, une modification du facteur linéaire ne fait évoluer le plafond que progressivement. En conséquence, l'excédent ne diminuerait également que progressivement, de sorte que le marché devrait continuer à fonctionner pendant plus d'une décennie avec un excédent d'environ 2 milliards de quotas voire davantage, ce qui empêcherait le SEQE de remplir sa fonction d'incitation à investir en vue de réduire les émissions de CO2 de manière rentable. Pour remédier à ce problème et rendre le SEQE plus résilient aux déséquilibres entre l'offre et la demande, corrigeant ainsi une erreur de conception dans le système en question, afin de lui permettre de fonctionner comme un marché ordonné avec des prix stables et compétitifs, reflétant la valeur réelle des quotas, une réserve de stabilité du marché devrait être mise en place durant la phase 3, de manière à ce que cette réserve puisse produire ses effets positifs avant le lancement de la phase 4 en 2021. La réserve de stabilité du marché devrait également garantir des synergies avec d'autres politiques climatiques, notamment en matière de sources d'énergie renouvelables et d'efficacité énergétique. Pour préserver le maximum de prévisibilité, des règles claires devraient être fixées pour le placement et le prélèvement des quotas dans la réserve. Si les conditions sont réunies, à partir de 2018, des quotas correspondant à 12 % du nombre de quotas en circulation l'année X‑1 devraient être placés dans la réserve. Un nombre correspondant de quotas devrait être prélevé dans la réserve si le nombre total de quotas en circulation est inférieur à 400 millions. ____________________ ____________________ 1 COM(2012) 652 final 1 COM(2012) 652 final 2 Insérer référence. 2 Insérer référence.
Amendement  4 Proposition de décision Considérant 3
Texte proposé par la Commission Amendement (3) Par ailleurs, outre la création de la réserve de stabilité du marché, quelques modifications devraient en conséquence être apportées à la directive 2003/87/CE, afin de garantir la cohérence et le bon fonctionnement du SEQE. En particulier, l'application de la directive 2003/87/CE pourrait conduire à la mise aux enchères d'importants volumes de quotas à la fin de chaque période d'échanges, et compromettre ainsi la stabilité du marché. En conséquence, afin d'éviter tout déséquilibre du marché dû à l'offre de quotas à la fin d'une période d'échange et au début de la période suivante, pouvant entraîner des perturbations sur le marché, il convient de prévoir la mise aux enchères d'une partie de toute augmentation notable de l'offre à la fin d'une période d'échange au cours des deux premières années de la période suivante. (3) Par ailleurs, outre la création de la réserve de stabilité du marché, quelques modifications devraient en conséquence être apportées à la directive 2003/87/CE, afin de garantir la cohérence et le bon fonctionnement du SEQE. En particulier, l'application de la directive 2003/87/CE pourrait conduire à la mise aux enchères d'importants volumes de quotas à la fin de chaque période d'échanges, et compromettre ainsi la stabilité du marché. En conséquence, afin d'éviter tout déséquilibre du marché dû à l'offre de quotas à la fin d'une période d'échange et au début de la période suivante, pouvant entraîner des perturbations sur le marché, il convient de prévoir l'ajout de ces quotas dans la réserve de stabilité du marché à la fin de la période d'échange en question.
Amendement  5 Proposition de décision Considérant 3 bis (nouveau)
Texte proposé par la Commission Amendement   (3 bis) Le règlement (UE) n° 176/2014 de la Commission1bis prévoit le report de la mise aux enchères de 900 millions de quotas, initialement prévue pour la période 2014‑2016, à 2019 et 2020 (fin de la phase 3 du SEQE). L'incidence du report à 2019 et 2020 de la mise aux enchères de ces quotas irait à l'encontre de l'objectif visé dans l'actuelle proposition de réserve de stabilité du marché, à savoir la réduction de l'excédent de quotas. Par conséquent, les quotas reportés ne devraient pas être mis aux enchères, mais plutôt directement ajoutés à la réserve de stabilité du marché.   __________________   1 bis Règlement (UE) n° 176/2014 de la Commission du 25 février 2014 modifiant le règlement (UE) n° 1031/2010 afin, notamment, de déterminer les volumes de quotas d'émission de gaz à effet de serre à mettre aux enchères pour la période 2013‑2020 (JO L 56 du 26.2.2014, p. 11).
Amendement  6 Proposition de décision Considérant 3 ter (nouveau)
Texte proposé par la Commission Amendement   (3 ter) Il est important que le SEQE favorise la croissance fondée sur une utilisation efficace du carbone et que la compétitivité des industries de l'Union véritablement exposées au risque de fuite de carbone soit protégée. Dans sa résolution du 4 février 2014 sur le plan d'action pour une industrie sidérurgique compétitive et durable en Europe, le Parlement européen soulignait déjà "que la Commission devrait aborder de façon plus concrète et détaillée la question des fuites de carbone". Dans ses conclusions du 23 et du 24 octobre 2014 sur le cadre d'action en matière de climat et d'énergie à l'horizon 2030, le Conseil européen donnait des indications claires quant au maintien de l'attribution gratuite de quotas et aux dispositions relatives à la fuite de carbone pour après 2020 en précisant que "les installations les plus efficaces dans les secteurs exposés à un risque de perte de compétitivité internationale ne devraient pas être exposées à des coûts du carbone excessifs entraînant une fuite de carbone". Des mesures proportionnées tenant compte du prix du carbone en vigueur au moment de leur introduction devraient être mises en place pour protéger les industries véritablement exposées au risque de fuite de carbone contre toute atteinte à leur compétitivité, et ainsi éviter des coûts supplémentaires liés au SEQE au niveau des installations les plus efficaces. À cet égard, la Commission devrait revoir la directive 2003/87/CE, et notamment l'article 10 bis. Dans la poursuite de l'objectif de création d'un marché unique de l'énergie, ledit réexamen devait également inclure des mesures harmonisées au niveau de l'Union compensant les coûts indirects du carbone répercutés sur le prix de l'électricité différentes du mécanisme actuellement soumis à la réglementation visant les aides d'État de manière à garantir des conditions équivalentes pour tous.
Amendement  7 Proposition de décision Considérant 4
Texte proposé par la Commission Amendement (4) Il convient que la Commission réexamine le fonctionnement de la réserve de stabilité du marché à la lumière de l'expérience tirée de son application. Ce réexamen devrait en particulier s'attacher à déterminer si les règles relatives au placement des quotas dans la réserve sont appropriées au regard de l'objectif poursuivi de lutte contre les déséquilibres structurels entre l'offre et la demande. (4) Il convient que la Commission réexamine, dans les trois ans qui suivent la date de mise en service de la réserve de stabilité du marché, le fonctionnement de celle-ci à la lumière de l'expérience tirée de son application. Ce réexamen devrait en particulier s'attacher à déterminer si les règles relatives au placement et au prélèvement des quotas dans la réserve sont appropriées au regard de l'objectif poursuivi de lutte contre les déséquilibres structurels entre l'offre et la demande. Ledit réexamen devrait également porter sur l'incidence de la réserve de stabilité du marché sur la compétitivité industrielle de l'Union et le risque de fuite de carbone.
Amendement  8 Proposition de décision Considérant 5
Texte proposé par la Commission	Amendement
(5) Il y a donc lieu de modifier en conséquence l'article 10 et l'article 13, paragraphe 2, de la directive 2003/87/CE,	(5) Il y a donc lieu de modifier en conséquence la directive 2003/87/CE,
Justification
Il n'est pas nécessaire de citer précisément les articles à modifier.
Amendement  9 Proposition de décision Article 1 – paragraphe 1
Texte proposé par la Commission	Amendement
1. Une réserve de stabilité du marché est créée et mise en service à compter du 1er janvier 2021.	1. Une réserve de stabilité du marché est créée en 2018 et mise en service au plus tard le 31 décembre 2018.
Amendement  10 Proposition de décision Article 1 – paragraphe 1 bis (nouveau)
Texte proposé par la Commission Amendement   1 bis. La Commission veille à ce que les quotas reportés conformément au règlement (UE) n° 176/2014 de la Commission1bis soient directement placés dans la réserve de stabilité du marché.   __________________   1 bis Règlement (UE) n° 176/2014 de la Commission du 25 février 2014 modifiant le règlement (UE) n° 1031/2010 afin, notamment, de déterminer les volumes de quotas d'émission de gaz à effet de serre à mettre aux enchères pour la période 2013‑2020 (JO L 56 du 26.2.2014, p. 11).
Amendement  11 Proposition de décision Article 1 – paragraphe 1 ter (nouveau)
Texte proposé par la Commission Amendement   1 ter. Les quotas qui restent dans la réserve destinée aux nouveaux entrants à la fin d'une période d'échange et les quotas non alloués en raison de la fermeture d'installations ou au titre de la dérogation prévue pour la modernisation du secteur de l'électricité sont considérés comme des "quotas non alloués". L'ensemble de ces quotas non alloués n'est pas mis aux enchères à la fin de la troisième période d'échange mais placé directement dans la réserve de stabilité du marché.
Amendement  12 Proposition de décision Article 1 – paragraphe 2
Texte proposé par la Commission	Amendement
2. La Commission publie le nombre total de quotas en circulation chaque année, au plus tard le 15 mai de l'année suivante. Le nombre total de quotas en circulation au cours de l'année X est le nombre cumulé de quotas délivrés au cours de la période écoulée depuis le 1er janvier 2008, y compris le nombre de quotas délivrés au titre de l'article 13, paragraphe 2, de la directive 2003/87/CE au cours de cette période et les droits d'utilisation de crédits internationaux exercés par les installations relevant du système d'échange de quotas d'émission de l'UE pour les émissions produites jusqu'au 31 décembre de l'année X, moins les tonnes cumulées d'émissions vérifiées des installations relevant du système d'échange de quotas d'émission de l'UE entre le 1er janvier 2008 et le 31 décembre de l'année X, les éventuels quotas annulés conformément à l'article 12, paragraphe 4, de la directive 2003/87/CE et le nombre de quotas dans la réserve. Il n'est pas tenu compte des émissions au cours de la période de trois ans débutant en 2005 et s'achevant en 2007 ni des quotas délivrés en ce qui concerne ces émissions. La première publication a lieu au plus tard le 15 mai 2017.	2. La Commission publie le nombre total de quotas en circulation chaque année, au plus tard le 15 mai de l'année suivante. Le nombre total de quotas en circulation au cours de l'année X est le nombre cumulé de quotas délivrés au cours de la période écoulée depuis le 1er janvier 2008, y compris le nombre de quotas délivrés au titre de l'article 13, paragraphe 2, de la directive 2003/87/CE au cours de cette période et les droits d'utilisation de crédits internationaux exercés par les installations relevant du système d'échange de quotas d'émission de l'UE pour les émissions produites jusqu'au 31 décembre de l'année X, moins les tonnes cumulées d'émissions vérifiées des installations relevant du système d'échange de quotas d'émission de l'UE entre le 1er janvier 2008 et le 31 décembre de l'année X, les éventuels quotas annulés conformément à l'article 12, paragraphe 4, de la directive 2003/87/CE et le nombre de quotas dans la réserve. Il n'est pas tenu compte des émissions au cours de la période de trois ans débutant en 2005 et s'achevant en 2007 ni des quotas délivrés en ce qui concerne ces émissions. La première publication a lieu au plus tard le 15 mai 2016.
Amendement  13 Proposition de décision Article 1 – paragraphe 3
Texte proposé par la Commission Amendement 3. Chaque année à compter de 2021, un certain nombre de quotas égal à 12 % du nombre total de quotas en circulation l'année X-2, tel que publié en mai de l'année X-1, est placé dans la réserve, à moins que ce nombre de quotas à placer dans la réserve ne soit inférieur à 100 millions. 3. Conformément à l'article 1er, paragraphe 1, qui prévoit la mise en œuvre de la réserve dès sa création, un certain nombre de quotas égal à 12 % du nombre total de quotas en circulation l'année X-1, tel que publié en mai de l'année X, est placé dans la réserve sans retard indu, à moins que ce nombre de quotas à placer dans la réserve ne soit inférieur à 100 millions.
Amendement  14 Proposition de décision Article 2 – paragraphe 1 – point 2 Directive 2003/87/CE Article 10 – paragraphe 1
Texte proposé par la Commission Amendement 1. À compter de 2021, les États membres mettent aux enchères l'intégralité des quotas qui ne sont pas délivrés à titre gratuit conformément aux articles 10 bis et 10 quater et qui ne sont pas placés dans la réserve de stabilité du marché créée par la décision [OPUE prière d'insérer le numéro de la décision lorsqu'il sera connu] du Parlement européen et du Conseil (*). 1. À compter de 2018, les États membres mettent aux enchères l'intégralité des quotas qui ne sont pas délivrés à titre gratuit conformément aux articles 10 bis et 10 quater et qui ne sont pas placés dans la réserve de stabilité du marché créée par la décision [OPUE prière d'insérer le numéro de la décision lorsqu'il sera connu] du Parlement européen et du Conseil (*).
Amendement  15 Proposition de décision Article 2 – paragraphe 1 – point 3 Directive 2003/87/CE Article 10 – paragraphe 1bis
Texte proposé par la Commission Amendement 1bis. Lorsque, avant application de l'article 1er, paragraphe 3, de la décision [OPUE: prière d'insérer le numéro de la présente décision lorsqu'il sera connu], le volume de quotas à mettre aux enchères par les États membres au cours de la dernière année de chaque période visée à l'article 13, paragraphe 1, dépasse de plus de 30 % le volume moyen attendu de quotas à mettre aux enchères au cours des deux premières années de la période suivante, les deux tiers de la différence entre ces volumes sont déduits des volumes de quotas à mettre aux enchères au cours de la dernière année de la période et ajoutés en parts égales aux volumes à mettre aux enchères par les États membres au cours des deux premières années de la période suivante. 1bis. À la fin d'une période d'échange, les quotas qui restent dans la réserve destinée aux nouveaux entrants et les quotas non alloués en raison de la fermeture d'installations ou au titre de la dérogation prévue pour le secteur de l'électricité sont considérés comme des "quotas non alloués". L'ensemble de ces quotas non alloués est placé directement dans la réserve de stabilité du marché.
Amendement  16 Proposition de décision Article 2 – paragraphe 1 – point 3 bis (nouveau) Directive 2003/87/CE Article 10 – paragraphe 3 – alinéa 1 – partie introductive
Texte en vigueur Amendement   3 bis. À l'article 10, paragraphe 3, la partie introductive du premier alinéa est remplacée par le texte suivant: "3. Les États membres déterminent l'usage qui est fait du produit de la mise aux enchères des quotas. Un pourcentage minimal de 50 % des recettes tirées de la mise aux enchères des quotas visée au paragraphe 2, y compris l'intégralité des recettes des enchères visées au paragraphe 2, points b) et c), ou l'équivalent en valeur financière de ces recettes, sera utilisé pour une ou plusieurs des fins suivantes:" "3. Les États membres déterminent l'usage qui est fait du produit de la mise aux enchères des quotas. Un pourcentage minimal de 50 % des recettes tirées de la mise aux enchères des quotas visée au paragraphe 2, y compris l'intégralité des recettes des enchères visées au paragraphe 2, points b) et c), ou l'équivalent en valeur financière de ces recettes, est utilisé pour une ou plusieurs des fins suivantes:"
Justification
Une obligation plus précise de l'utilisation des recettes tirées de la mise aux enchères empêchera l'utilisation de ces ressources financières pour couvrir les déficits budgétaires publics. Les recettes tirées de la mise aux enchères seront alors vraiment utilisées pour remédier au changement climatique et pour soutenir la transition de l'Union vers une économie à faible intensité de carbone, conformément aux principes du paquet énergie et climat de 2008.
Amendement  17 Proposition de décision Article 2 – paragraphe 1 – point 3 ter (nouveau) Directive 2003/87/CE Article 10 – paragraphe 4 – alinéa 1 bis (nouveau)
Texte proposé par la Commission Amendement   3 ter. À l'article 10, paragraphe 4, l'alinéa suivant est ajouté après le premier alinéa:   "Lorsque la Commission a effectué l'adaptation visée au premier alinéa, un volume de quotas correspondant à l'augmentation des quotas en 2019 et en 2020, telle que définie à l'annexe IV du règlement (UE) nº 1031/2010 de la Commission*, est placé dans la réserve de stabilité du marché créée par la décision [OPUE prière d'insérer le numéro de la décision lorsqu'il sera connu].   _______________   * Règlement (UE) nº 1031/2010 de la Commission du 12 novembre 2010 relatif au calendrier, à la gestion et aux autres aspects de la mise aux enchères des quotas d'émission de gaz à effet de serre conformément à la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans la Communauté (JO L 302 du 18.11.2010, p. 1)."
Amendement  18 Proposition de décision Article 2 – paragraphe 1 – point 3 quater (nouveau) Directive 2003/87/CE Article 10bis – paragraphe 8 – alinéa 2 bis (nouveau)
Texte proposé par la Commission Amendement   3 quater. À l'article 10 bis, paragraphe 8, l'alinéa suivant est ajouté après le deuxième alinéa:   "300 millions de quotas seront mis progressivement à disposition à partir de la date de mise en service de la réserve de stabilité du marché créée par la décision [OPUE prière d'insérer le numéro de la décision lorsqu'il sera connu] jusqu'au 31 décembre 2015 conformément au présent paragraphe; ils serviront à soutenir des projets d'innovation industrielle dans les secteurs énumérés à l'annexe I de la présente directive sur la base de critères objectifs et transparents visés dans le présent paragraphe. Ces 300 millions de quotas seront prélevés parmi les quotas non alloués, tel que définis à l'article 1, paragraphe 1 ter, de la décision [OPUE prière d'insérer le numéro de la décision lorsqu'il sera connu]."
Amendement  19 Proposition de décision Article 2 bis (nouveau)
Texte proposé par la Commission Amendement   Article 2 bis   Évaluation de la directive 2003/87/CE   D'ici le ...+, la Commission réexamine la directive 2003/87/CE, en vue de protéger la compétitivité des industries de l'Union véritablement exposées au risque de fuite de carbone, de mettre en place une allocation des quotas plus correcte et d'encourager une croissance fondée sur une utilisation efficace du carbone sans favoriser l'offre excédentaire de quotas. La Commission tiendra donc compte des conclusions du Conseil européen des 23 et 24 octobre 2014, notamment en ce qui concerne les dispositions relatives au risque de fuite de carbone et à la poursuite de l'allocation gratuite de quotas, afin de mieux refléter les variations des niveaux de production et d'encourager les performances les plus efficaces. La Commission envisage également un mécanisme harmonisé de l'Union destiné à compenser les coûts indirects du carbone découlant de la présente directive, afin de garantir des conditions équivalentes à l'échelle mondiale et de l'Union. Le cas échéant, la Commission soumet une proposition, conformément à la procédure législative ordinaire, au Parlement européen et au Conseil.   ________________   + JO: Prière d'insérer la date: six mois à compter de la date d'entrée en vigueur de la présente décision.
Amendement  20 Proposition de décision Article 3
Texte proposé par la Commission Amendement Pour 31 décembre 2026, la Commission, se fondant sur une analyse du fonctionnement du marché européen du carbone, procède à un réexamen de la réserve de stabilité du marché et, le cas échéant, présente une proposition au Parlement européen et au Conseil. Le réexamen porte en particulier sur le pourcentage relatif au nombre de quotas à placer dans la réserve en application de l'article 1er, paragraphe 3, et sur la valeur numérique du seuil relatif au nombre total de quotas en circulation fixé à l'article 1er, paragraphe 4. Dans les trois ans qui suivent la mise en service de la réserve de stabilité du marché, la Commission, se fondant sur une analyse du fonctionnement du marché européen du carbone, procède à un réexamen de la réserve de stabilité du marché et, le cas échéant, présente une proposition au Parlement européen et au Conseil. Le réexamen porte en particulier sur le pourcentage relatif au nombre de quotas à placer dans la réserve en application de l'article 1er, paragraphe 3, et sur la valeur numérique du seuil relatif au nombre total de quotas en circulation fixé à l'article 1er, paragraphe 4. Lors dudit réexamen, la Commission examine également l'incidence de la réserve de stabilité du marché sur la compétitivité industrielle européenne et le risque de fuite de carbone. Un examen périodique des paramètres de la réserve de stabilité du marché, deux années avant le début de chaque nouvelle phase, est nécessaire afin de s'assurer que les paramètres demeurent appropriés tout en préservant la sécurité pour le marché.

• [1]  JO C 0 du 0.0.0000, p. 0.
• [2]  JO C 0 du 0.0.0000, p. 0.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Introduction

"Un système d'échange de quotas d'émission (SEQE) efficace et réformé, doté d'un instrument visant à stabiliser le marché, conformément à la proposition de la Commission, constituera le principal instrument de l'UE pour atteindre cet objectif [de réduction des émissions de gaz à effet de serre]." Conclusions du Conseil européen du 23 octobre 2014.

Le 22 janvier 2014, la Commission a présenté une proposition de réserve de stabilité du marché, ainsi qu'une communication sur le cadre d'action en matière de climat et d'énergie pour la période allant de 2020 à 2030.

La proposition de la Commission a pour objectif d'apporter des modifications structurelles au système d'échange de quotas d'émissions (SEQE) afin de remédier au problème de l'excédent de quotas, actuellement estimé à plus de 2 milliards (qui s'est constitué au sein du système depuis 2009 lors de la phase 2) et de pallier les lacunes de celui-ci de manière à ce qu'il atteigne son objectif consistant à "favoriser la réduction des émissions de gaz à effet de serre dans des conditions économiquement efficaces et performantes" (article 1^er de la directive relative au SEQE).

Si le plafonnement global des émissions garantit la réalisation de l'objectif, pour 2020, de réduction des émissions de gaz à effet de serre, l'excédent de quotas a une incidence négative sur le rapport coût-efficacité à long terme du système. L'excédent sape par conséquent le fonctionnement ordonné du marché du carbone et le prix du carbone, élément crucial, réduisant les incitations à investir dans des technologies à faible intensité de carbone. Si aucune solution n'est trouvée pour remédier à cette situation, le coût de la réduction des émissions de gaz à effet de serre connaîtra une forte hausse à l'avenir.

La proposition de la Commission répond donc à l'appel du Parlement européen préconisant d'"adopter des mesures pour remédier aux insuffisances du SEQE et lui permettre de fonctionner comme cela était initialement prévu"[1].

La création proposée d'une réserve de stabilité du marché permettrait de corriger une lacune structurelle dans la conception initiale du SEQE, qui ne prévoyait pas une offre de quotas souple qui aurait permis de réagir aux changements des conditions du marché et de protéger le SEQE contre les variations brusques et inattendues de la demande. Tel qu'indiqué dans le document de travail des services de la Commission accompagnant la proposition, le déséquilibre actuel naît de l'inadéquation entre l'offre fixe de quotas d'émission - le SEQE de l'Union étant un système de plafonnement et d'échange, conçu dans des circonstances économiques plus favorables - et la demande à l'égard de ces quotas, laquelle est flexible et sur laquelle influent les cycles économiques, les prix des combustibles fossiles, les politiques climatiques en matière d'énergie renouvelable et d'efficacité énergétique ainsi que d'autres facteurs.

À la lumière de ce qui précède, votre rapporteur soutient la proposition de la Commission visant à créer une réserve de stabilité du marché, dans la mesure où il s'agit d'une réforme structurelle qui introduira dans la directive relative au SEQE elle-même des règles destinées à régir les fluctuations du marché et notamment l'offre de quotas. Elle permettra d'éviter les interventions discrétionnaires sur le marché et offrira au secteur une prévisibilité et une stabilité à moyen et long termes.

Votre rapporteur estime qu'une telle réforme est nécessaire afin de maintenir le SEQE en tant que pierre angulaire de la politique de l'Union européenne visant à réduire le CO₂. Sans cette réforme, le SEQE serait en péril (dépourvu de l'incitation à investir que représente le prix du carbone). Cette situation ferait des initiatives nationales les principaux instruments de la politique de réduction des émissions de CO₂, et conduirait à une "renationalisation" de la politique climatique. Il en résulterait une fragmentation au sein du marché intérieur, une mosaïque complexe de réglementations au sein de l'Union européenne, et même un risque de fuite de carbone à l'intérieur de l'Union.

Gel des quotas

L'année dernière, le Parlement européen et le Conseil ont apporté des modifications à la directive relative au SEQE afin de permettre à la Commission de reporter à 2019 et à 2020 la mise aux enchères de 900 millions de quotas d'émission. En février 2014, la Commission a adopté un règlement visant à adapter le calendrier de la mise aux enchères pour la troisième période d'échanges du SEQE de manière à "geler" 300 millions et 600 millions de quotas jusqu'en 2019 et 2020 respectivement.

Tel qu'indiqué précédemment, l'objectif de la réforme du SEQE proposée est de garantir la prévisibilité et la stabilité du marché. Il serait donc illogique de remettre les quotas sur le marché en 2019 et en 2020 pour ensuite les replacer à nouveau dans la réserve lors de la quatrième période d'échange. Cela provoquerait une distorsion du marché inutile et serait incompatible avec l'objectif général qui est de réduire l'excédent.

En outre, plusieurs parties prenantes ayant attiré l'attention sur la valeur des quotas gelés, à la lumière d'une amélioration des dispositions relatives à la fuite de carbone après 2020, et des idées d'une allocation plus dynamique ayant été avancées (voir infra), il semblerait peu judicieux de réinjecter ces quotas sur le marché.

Votre rapporteur propose donc que les quotas reportés soient directement placés dans la réserve.

Fuite de carbone

La proposition aborde les problèmes concernant l'offre excédentaire de quotas mis aux enchères mais néglige les questions qui se posent quant à l'allocation gratuite de quotas et aux dispositions relatives à la fuite de carbone.

Récemment, le régime actuel concernant la fuite de carbone a été prorogé jusqu'en 2020. Le 24 septembre 2014, la commission de l'environnement, de la santé publique et de la sécurité alimentaire a soutenu la proposition de décision de la Commission établissant la liste des secteurs considérés comme exposés à un risque important de fuite de carbone pour la période 2015-2019. Cette décision est basée sur une analyse qui continue d'estimer la valeur du quota à 30 euros, alors qu'en réalité le prix du carbone est bien inférieur. Cette hypothèse de prix a néanmoins été confortée par la proposition de création d'une réserve de stabilité du marché et l'objectif de réduction de 40 % des émissions de gaz à effet de serre d'ici 2030.

L'analyse d'impact de la Commission montre que l'incidence de la réserve de stabilité du marché, y compris en cas de démarrage préalable à 2020, devrait être limitée. Les quotas devraient vraisemblablement rester au niveau des prix du carbone sur lesquels sont fondées les dispositions relatives à la fuite de carbone concernant les secteurs industriels énergivores jusqu'en 2020. Avec une croissance du PIB (de 1,8 %), les analystes des marchés ne s'attendent pas à un prix de 30 euros avant 2027.

Votre rapporteur reconnaît la nécessité de rassurer le secteur industriel quant au fait qu'il restera protégé contre la fuite de carbone après 2020. Il est par conséquent primordial de rappeler les conclusions du Conseil européen du 23 octobre 2014 qui offrent au secteur industriel l'assurance que "l'attribution gratuite de quotas ne sera pas supprimée" et que "les mesures en vigueur seront maintenues après 2020 pour prévenir le risque de fuite de carbone lié à la politique en matière de changement climatique, tant qu'aucun effort comparable n'est entrepris par d'autres grandes économies, le but étant de fournir un niveau de soutien approprié aux secteurs exposés à un risque de perte de compétitivité internationale".

La Commission a déjà entamé des consultations sur des propositions de dispositions relatives à la fuite de carbone pour après 2020, lesquelles incluent notamment des améliorations à apporter au régime existant. Ces propositions sont liées à la réserve de stabilité du marché, mais dépassent largement l'erreur systémique des déséquilibres du marché que ladite réserve entend corriger.

Votre rapporteur estime qu'il y a lieu de poursuivre le débat sur l'amélioration de l'attribution gratuite de quotas, en particulier en ce qui concerne les variations des niveaux de production et les garanties que les installations les plus efficaces ne devraient pas être exposées à des coûts de carbone excessifs entraînant une fuite de carbone.

Conformément à la demande du Conseil européen visant à mieux aligner les attributions sur les variations des niveaux de production, et afin de ne pas préjuger des possibilités futures d'une attribution plus dynamique, ni retarder celles-ci, votre rapporteur propose de placer les quotas gelés dans la réserve de stabilité du marché. En s'appuyant sur les orientations du Conseil européen, la Commission devrait dès que possible présenter ses propositions de révision de la directive relative au SEQE, incluant une amélioration des dispositions en matière de fuite de carbone.

Incitations à l'investissement

Votre rapporteur soutiendrait également l'affectation d'une partie des quotas placés dans la réserve aux investissements dans des technologies et processus industriels à faible intensité de carbone.

Fonctionnement de la réserve de stabilité du marché

En ce qui concerne le fonctionnement de la réserve en elle-même, la Commission propose que:- des quotas soient ajoutés dans la réserve lorsque l'excédent total est supérieur à 833 millions de quotas (ce qui correspond à 12 % du nombre de quotas en circulation l'année X-2);

- 100 millions de quotas soient prélevés dans la réserve lorsque l'excédent est inférieur à 400 millions de quotas.

En cas d'inexactitude des estimations relatives à la couverture, ces paramètres pourraient conduire à un ajustement insuffisant ou excessif de la situation du marché. Par ailleurs, des paramètres plus souples pourraient être envisagés au fil du temps. Certains plaident en faveur d'une augmentation des seuils, tandis que d'autres préconisent un prélèvement plus graduel des quotas dans la réserve. Ces préoccupations devront être prises en compte. Un examen au moment opportun s'avère nécessaire, étant donné le degré élevé d'incertitude qui entoure encore ces questions.

En ce qui concerne le délai de deux ans, votre rapporteur estime que la référence à l'année X-2 se traduira par un temps de réponse plutôt lent et considère par conséquent que la proposition devrait être modifiée pour pallier ce problème.

Liste des parties intéressées avec lesquelles des réunions ou événements ont été organisés

Date limite provisoire: 24.2.2015

Gouvernements et représentations permanentes

- Représentation permanente de la Belgique

- Représentation permanente du Danemark

- Représentation permanente des Pays-Bas

- Représentation permanente de la France

- Représentation permanente de l'Allemagne

- Ministre de l'environnement italien

- Représentation permanente de l'Italie

- Représentation permanente de la Lettonie

- Représentation permanente du Royaume-Uni

- Secrétaire d'État polonais aux affaires européennes

Industries et organisations non gouvernementales

- AGC Glass Europe

- Alstom

- Arcelor-Mittal

- Aurubis A.G./ Eurometaux (association européenne des métaux)

- BASF

- Groupement de la sidérurgie belge

- Business Europe (Confédération des entreprises européennes)

- CAN-Europe

- Carbon Market Watch (Observatoire du marché du carbone)

- CEFIC

- CEPI (Confédération des industries papetières européennes)

- CEPS (Centre d'études de la politique européenne / Carbon Market Forum)

- Cembureau (association européenne du ciment)

- Change Partnership

- Ecofys

- ENECO

- ENEL

- ENI

- E.ON

- ESTA (Association européenne du tube d'acier)

- Eurelectric (Comité européen des entreprises d'électricité)

- Eurofer (Association européenne de la sidérurgie)

- Eurometaux (Association européenne des métaux)

- Forum européen de l'énergie

- EWEA (Association européenne de l'énergie éolienne)

- Essencia (industries chimiques de Belgique)

- Exxon

- Federacciai (fédération des entreprises sidérurgiques italiennes)

- ICIS Tschach Solution GmbH (analyse du marché du carbone)

- IIGCC (groupe d'investisseurs institutionnels sur le changement climatique)

- Glass for Europe

- Greenpeace

- Hydro/Eurometaux (Association européenne des métaux)

- Institut Grantham de recherche sur le changement climatique et l'environnement de la London School of Economics

- Mercuria Energy Group

- IETA (Association internationale sur l'échange de droits d'émission)

- Point Carbon, Thomson Reuters

- Association polonaise de l'énergie

- Potsdam Institut für Klimafolgenforschung / Plateforme "Énergie" du Conseil européen des Académies de sciences appliquées et d'ingénierie

- Sandbag

- Shell

- Union Française de l'Electricité (UFE)

- VGI (Fédération des industries du verre)

- WWF.

• [1]  Résolution du Parlement européen du 15 mars 2012 sur une feuille de route vers une économie compétitive à faible intensité de carbone à l'horizon 2050, P7_TA(2012)0086.

PROCÉDURE

Titre	Création et fonctionnement d'une réserve de stabilité du marché pour le système d'échange de quotas d'émission de l'Union et modification de la directive 2003/87/CE
Références	COM(2014)0020 – C7-0016/2014 – 2014/0011(COD)
Date de la présentation au PE	22.1.2014
Commission compétente au fond Date de l'annonce en séance	ENVI 6.2.2014
Commissions saisies pour avis Date de l'annonce en séance	ECON 6.2.2014	ITRE 6.2.2014	JURI 6.2.2014
Avis non émis Date de la décision	ECON 22.7.2014	JURI 3.9.2014
Rapporteurs Date de la nomination	Ivo Belet 10.7.2014
Examen en commission	5.11.2014	3.12.2014	21.1.2015
Date de l'adoption	24.2.2015
Résultat du vote final	+: –: 0:	58 10 1
Membres présents au moment du vote final	Margrete Auken, Pilar Ayuso, Zoltán Balczó, Catherine Bearder, Ivo Belet, Biljana Borzan, Lynn Boylan, Cristian-Silviu Bușoi, Nessa Childers, Birgit Collin-Langen, Mireille D'Ornano, Miriam Dalli, Seb Dance, Angélique Delahaye, Jørn Dohrmann, Ian Duncan, Stefan Eck, Bas Eickhout, Eleonora Evi, José Inácio Faria, Francesc Gambús, Elisabetta Gardini, Enrico Gasbarra, Gerben-Jan Gerbrandy, Jens Gieseke, Sylvie Goddyn, Matthias Groote, Françoise Grossetête, Andrzej Grzyb, Jytte Guteland, György Hölvényi, Anneli Jäätteenmäki, Jean-François Jalkh, Karin Kadenbach, Kateřina Konečná, Giovanni La Via, Peter Liese, Norbert Lins, Valentinas Mazuronis, Susanne Melior, Miroslav Mikolášik, Massimo Paolucci, Piernicola Pedicini, Bolesław G. Piecha, Pavel Poc, Marcus Pretzell, Frédérique Ries, Michèle Rivasi, Daciana Octavia Sârbu, Annie Schreijer-Pierik, Davor Škrlec, Tibor Szanyi, Claudiu Ciprian Tănăsescu, Nils Torvalds, Glenis Willmott, Jadwiga Wiśniewska
Suppléants présents au moment du vote final	Paul Brannen, Nicola Caputo, Mark Demesmaeker, Esther Herranz García, Merja Kyllönen, Jo Leinen, József Nagy, Younous Omarjee, Alojz Peterle, Sirpa Pietikäinen, Julia Reid, Bart Staes
Suppléants (art. 200, par. 2) présents au moment du vote final	Andrew Lewer
Date du dépôt	2.3.2015