ПРЕПОРЪКА ЗА ВТОРО ЧЕТЕНЕ относно позицията на Съвета на първо четене относно предложението за регламент на Европейския парламент и на Съвета за насърчаване на свободното движение на гражданите чрез опростяване на изискванията за представяне на някои официални документи в Европейския съюз и за изменение на Регламент (ЕС) № 1024/2012

27.4.2016 - (14956/2/2015 – C8-0129/2016 – 2013/0119(COD)) - ***II

Комисия по правни въпроси
Докладчик: Мади Делво


Процедура : 2013/0119(COD)
Етапи на разглеждане в заседание
Етапи на разглеждане на документа :  
A8-0156/2016
Внесени текстове :
A8-0156/2016
Приети текстове :

ПРОЕКТ НА ЗАКОНОДАТЕЛНА РЕЗОЛЮЦИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ

относно позицията на Съвета на първо четене относно предложението за регламент на Европейския парламент и на Съвета за насърчаване на свободното движение на гражданите чрез опростяване на изискванията за представяне на някои официални документи в Европейския съюз и за изменение на Регламент (ЕС) № 1024/2012

(14956/2/2015 – C8-0129/2016 – 2013/0119(COD))

(Обикновена законодателна процедура: първо четене)

Европейският парламент,

–  като взе предвид позицията на Съвета на първо четене (14956/2/2015 – C8-0129/2016),

–   като взе предвид мотивираното становище, изпратено от Сената на Румъния в рамките на Протокол № 2 относно прилагането на принципите на субсидиарност и пропорционалност, в което се заявява, че проектът на законодателен акт не съответства на принципа на субсидиарност,

–  като взе предвид становището на Европейския икономически и социален комитет от 11 юли 2013 г.[1],

–  като взе предвид позицията си на първо четене [2]относно предложението на Комисията до Парламента и Съвета (COM(2013)0228),

–  като взе предвид член 294, параграф 7 от Договора за функционирането на ЕС,

–   като взе предвид становището на Комисията по правни въпроси относно предложеното правно основание,

–  като взе предвид членове 76 и 39 от своя правилник,

–  като взе предвид препоръката за второ четене на комисията по правни въпроси (A8-0156/2016),

1.  одобрява позицията на Съвета на първо четене;

2.  отбелязва, че актът е приет в съответствие с позицията на Съвета;

3.  възлага на своя председател да подпише акта заедно с председателя на Съвета, съгласно член 297, параграф 1 от Договора за функционирането на ЕС;

4.  възлага на своя генерален секретар да подпише акта, след като е направена проверка за надлежното изпълнение на всички процедури, и съвместно с генералния секретар на Съвета да пристъпи към публикуването му в Официален вестник на Европейския съюз;

5.  възлага на своя председател да предаде позицията на Парламента съответно на Съвета и на Комисията, както и на националните парламенти.

ИЗЛОЖЕНИЕ НА МОТИВИТЕ

Целта на това законодателство е да улесни свободното движение на гражданите чрез опростяване на официалното приемане на някои публични документи в Европейския съюз. Тя не се отнася за признаването на съдържанието на официалните документи, като това има за цел по-специално запазването на суверенитета на държавите членки в областта на семейното право.

Мобилността на гражданите на Съюза е реалност: около дванадесет милиона от тях учат, работят или живеят в държава членка, на която не са граждани. Понастоящем, ако гражданите и предприятията на Съюза, които упражняват правото си на свободно движение или свободите на вътрешния пазар, те могат да се сблъскат с административни усложнения при представянето на официални документи на органите на друга държава членка, например вследствие на трансгранична мобилност.

След междуинституционални преговори, Комисията и съзаконодателите постигнаха съгласие по компромисен текст.

Регламентът обхваща документите за гражданско състояние, както и някои други документи, често изисквани от гражданите, например за местопребиваване, гражданство и свидетелство за съдимост.

За тези документи регламентът предвижда премахването на легализацията и апостила, които традиционно са две административни формалности, предвидени за трансграничните публични документи. Предвидени са също така мерки за улеснено приемане на заверените копия и на официални преводи. Тези опростявания за гражданите са компенсирани от възможността за администрацията, която получава документа, да поиска директно и по електронен път от издаващата администрация потвърждение на автентичността на документа.

Накрая, крайъгълният камък на регламента е създаването на многоезични стандартни удостоверения за повечето от съответните официални документи. Тези многоезични стандартни удостоверения се издават от националните органи, когато даден документ трябва да бъде предаден в друга държава членка, и приложени към националния документ. Това приложение съдържа предварителни преводи на официалния документ и следователно спестява на гражданите усилието да предоставят превод на административния документ. Това улеснява значително действията на мобилния гражданин на ЕС.

Преговорите със Съвета доведоха до някои разочарования за Парламента: Европейският парламент би искал например да включи в постановителната част на регламента дипломите и удостоверенията за обучение, удостоверенията за увреждане, както и някои документи, свързани с предприятията. На второ място, многоезичните стандартни удостоверения не могат да циркулират самостоятелно, а трябва да бъдат приложени към съответните национални документи – нещо, което създава усложнения, които можеха да бъдат избегнати. Това обаче не трябва да помрачава големите постижения, които са постигнати. Регламентът съдържа клаузи за преразглеждане, които предвиждат разширяването на обхвата на административните улеснения в бъдеще, след като националните администрации свикнат с този нов начин на работа.

Ето защо докладчикът предлага да се одобри този текст, който съответства на текста, договорен със Съвета, ревизиран от юрист-лингвистите на всички официални езици.

СТАНОВИЩЕ НА КОМИСИЯТА ПО ПРАВНИ ВЪПРОСИ ОТНОСНО ПРАВНОТО ОСНОВАНИЕ

г-н Павел Свобода

Председател

Комисия по правни въпроси

БРЮКСЕЛ

Относно:  Становище относно правното основание за предложението за регламент на Европейския парламент и на Съвета за насърчаване на свободното движение на гражданите и предприятията чрез опростяване на приемането на някои официални документи в Европейския съюз и за изменение на Регламент (ЕС) № 1024/2012(

COM(2013)0228 – C7–0111/2013 – 2013/0119(COD))

Уважаеми господин Председател,

През ноември 2015 г. комисията по правни въпроси реши служебно, съгласно член 39, параграф 5 от Правилника, да представи становище относно целесъобразността на поисканото от Съвета изменение на правното основание на горепосоченото предложение.

Правните основания, предложени от Комисията, бяха, от една страна член 21, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), който е свързан с приемането на разпоредби за опростяване на упражняването на правата на гражданите на свободно движение и пребиваване в рамките на територията на държавите членки, и от друга страна член 114, параграф 1 от ДФЕС, който се отнася до приемането на мерки за сближаването на разпоредбите, установени от национално законодателство или администрация с цел създаването и функционирането на вътрешния пазар.

Позицията на Парламента беше в силна подкрепа на предложението на Комисията за това свързаните с предприятия документи да бъдат включени в официалните документи, обхванати от опростяванията, предвидени в предложението. При все това, договореният текст промени правното основание като премахна член 114, параграф 1 от ДФЕС от първоначалното двойно правно основание, по искане на Съвета, тъй като по-голямата част от държавите членки предпочитаха по-ограничен обхват на регламента, който да включва главно свързани с гражданското състояние документи.

Целта на настоящото становище е да се определи валидността и целесъобразността на новото единно правно основание.

I — Контекст

Предложението за опростяване на приемането на някои официални документи в Европейския съюз се стреми да изпълни изключително важната задача за опростяване на формалностите за гражданите, които се движат отвъд националните граници.

Голям брой граждани на ЕС живеят в държава членка, различна от тяхната собствена, като този брой непрекъснато се увеличава. Все повече граждани имат връзки с друга държава, било то поради семейни или професионални причини, или просто по отношение на ваканции. Всички тези лица потенциално в някакъв момент влизат в контакт с административните органи на страната на пребиваване – туристите със системата на здравеопазване, студентите с административната система в университетите, работниците и служителите – с данъчните и социално-осигурителните органи и т.н.

През 2011 г. Комисията публикува стратегически документ, в който са изброени 20-те най-важни критики на граждани и предприятия във вътрешния пазар. Голяма част от тези 20 въпроса се отнася до административно-техническите формалности. Междувременно се отчита и фактът, че проблеми, свързани с трансграничното прилагане на семейното право, данъчното право, социално-осигурителното право и т.н., възпират много граждани от това, да предприемат преместване в друга държава членка.

Всяка година няколко стотин хиляди такива официални документи трябва да бъдат легализирани или заверени, за да бъдат признати в държави членки, различни от тази, в която са възникнали. Премахването на допълнителните трансгранични формалности представлява в този смисъл допълнителна важна стъпка в посока улесняване на свободното движение на гражданите.

Най-сетне, важно е да се отбележи, че настоящото предложение за регламент по никакъв начин не хармонизира материалното право на държавите членки в съответните области. То не съдържа разпоредби за това, държавите членки да признават съдържанието на документи от други държави членки. Преди всичко то цели премахването на допълнителни трансгранични формалности чрез премахване на формалностите по легализацията и апостила за редица официални документи.

II – Относими членове от Договорите

Член 21 от втора част от Договора за функционирането на ЕС, озаглавена „Недискриминация и гражданство на Съюза“, е представен като единствено правно основание в текста, договорен от съзаконодателите в рамките на тристранните диалози във връзка с регламента (подчертаването е добавено):

Член 21 от ДФЕС

(предишен член 18 от ДЕО)

1. Всеки гражданин на Съюза има право свободно да се движи и да пребивава в рамките на територията на държавите-членки при спазване на ограниченията и условията, предвидени в Договорите, и на мерките, приети за тяхното осъществяване.

2. Ако се окаже необходимо Съюзът да предприеме действия за постигането на тази цел и Договорите не са предвидили необходимите правомощия, Европейският парламент и Съветът, като действат в съответствие с обикновената законодателна процедура, могат да приемат разпоредби с оглед улесняване на упражняването на правата, посочени в параграф 1.

[...]

Член 114, параграф 1 от глава трета от Договора за функционирането на Европейския съюз, озаглавена „Сближаване на законодателствата“, беше включен в първоначалното предложение като второ правно основание, с цел покриване на официалните документи, използвани от предприятията в ЕС при трансгранични обстоятелства. Това правно основание обаче впоследствие беше отхвърлено по искане на Съвета вследствие на ограничение в обхвата на регламента:

Член 114 от ДФЕС

(предишен член 95 от ДЕО)

1. [...] Европейският парламент и Съветът, като действат в съответствие с обикновената законодателна процедура, след консултация с Икономическия и социален комитет, приемат мерките за сближаване на законовите, подзаконовите или административните разпоредби на държавите членки, които имат за цел създаването или функционирането на вътрешния пазар.

[...]

III — Общ принцип за избор на правно основание

Съгласно установената практика на Съда на ЕС „изборът на правното основание на общностен акт трябва да се основава на обективни критерии, които да могат да бъдат предмет на съдебен контрол, сред които са по-специално целта и съдържанието на акта“[3]. Изборът на неправилно правно основание може следователно да представлява основание за отмяна на въпросния акт.

Поради това в този случай следва да бъде установено дали предложеният акт:

1.  има двойна цел или се състои от две части, едната от които може да бъде определена като основна или преобладаваща цел или част, докато другата е само съпътстваща; или

2.  преследва едновременно няколко цели или е съставен от множество неразривно свързани съставни части, без някоя от тях да е второстепенна по отношение на другата.

Съгласно съдебната практика на Съда на ЕС в първия случай актът трябва да се основава на едно единствено правно основание, а именно изискваното от основната или преобладаващата цел или част, а във втория случай актът ще се основава на съответните различни правни основания.[4]

IV – Цел и съдържание на предложението

Съображение 1 в договорения текст гласи, че регламентът има за цел да осигури свободното движение на официални документи в рамките на Европейския съюз, с оглед да улесни свободното движение на гражданите на Съюза, и уточнява, че, за да се постигне целта на политиката, залегнала в член 21 от ДФЕС, „Съюзът следва да приеме конкретни мерки за опростяване на действащите административни (…) изисквания, свързани с (…) представянето в държава членка на някои официални документи, издадени от органите на друга държава членка“.

Компромисът предвижда това, регламентът да засяга единствено формалностите с оглед на определени официални документи – главно документи за гражданско състояние. Съгласно член 2, параграф 1 от договорения текст, „Настоящият регламент се прилага за (...) официални документи, издадени от органите на държава членка в съответствие с националното ѝ право, които трябва да бъдат представени на органите на друга държава членка и чиято основна цел е да установят“ раждане, смърт, брак, развод, родство, осиновяване и др. Предложението на Комисията включи в приложното поле и „правния статут и представителството на дружество или друго предприятие“, което впоследствие беше заличено по искане на Съвета, като до голяма степен ограничи приложното поле на регламента до документи за гражданско състояние.

Основната цел на регламента е да се премахнат формалностите за легализация и апостил за официалните документи, обхванати от него. Различни видове опростявания също са направени по отношение на заверените копия и заверените преводи.

С цел избягване на възможни опити за измама, регламентът предвижда и използването на информационна система за вътрешния пазар (ИСВП) за административно подпомагане. Тази система, която вече се използва в областта на икономиката, позволява на органа на приемаща държава членка в случай на съмнение да изиска помощ от органите на издаващата държава членка. По този начин органът, който е издал документа, получава възможност да потвърди пред приемащия орган автентичността и доказателствената сила на документа.

На последно място, един от ключовите въпроси в предложението е създаването на многоезични стандартни удостоверения на Съюза [вж. членове 6а, 6б, 6в, 6г, 6г1 и 6д от договорения текст]. Чрез издаването на многоезични стандартни удостоверения проблемът с преводите ще бъде просто заобиколен, по подобен начин както чрез вече използваните електронни стандартни удостоверения за целите на социалното осигуряване.

Стандартните удостоверения на Съюза имат за цел единствено да се избегнат обичайните формалности и необходимостта от преводи. Те в никакъв случай не водят до задължение за признаване на съдържанието на удостоверенията (особено в областта на семейното право).

V – Анализ и определяне на целесъобразното правно основание

Предложението на Комисията предвижда това, регламентът да засяга единствено определени регистрирани официални документи – главно документи за гражданско състояние. Първоначално предложеният текст обаче предвижда опростяване на административните формалности, свързани с официални документи, касаещи и предприятия. В резултат от това, първоначалните правни основания на предложения регламент обхващат не само член 21, параграф 2 от ДФЕС, но и второ правно основание, член 114, параграф 1 от ДФЕС. Това е защото член 114, параграф 1 от ДФЕС би бил подходящо правно основание за покриване на трансграничното използване на официални документи от страна на европейските предприятия в рамките на вътрешния пазар.

Както беше поискано от Съвета и прието от Европейския парламент, договореният текст премахва официални документи относно правния статут и представителство на дружество или друг вид предприятие от обхвата на регламента. Тъй като предприятията вече не са пряко засегнати от регламента, това също оправдава премахването на член 114, параграф 1 от ДФЕС като второ правно основание, като оставя предложения регламент с едно правно основание в член 21, параграф 2 от ДФЕС.

С оглед на горепосоченото, регламентът трябва да се базира само на член 21, параграф 2 от ДФЕС, който оправомощава Европейския парламент и Съвета да адаптират разпоредби с оглед улесняване на упражняването на основните права на гражданите на Съюза да се движат и да пребивават свободно в рамките на територията на държавите членки, съобразно предвиденото в член 21, параграф 1 от ДФЕС.

Административните пречки пред трансграничното използване и приемане на официалните документи имат пряко въздействие върху свободното движение на гражданите. Следователно премахването на тези пречки ще улесни осъществяването на свободното движение на гражданите съгласно предвиденото в член 21, параграф 2 от ДФЕС.

Предложението включва разпоредби относно практическите инструменти (например Информационната система за вътрешния пазар и многоезични стандартни удостоверения) за улесняване живота на гражданите през националните граници. Предложеният регламент в този смисъл трябва да се счита за необходим инструмент за насърчаване на свободното движение на европейските граждани в рамките на Европейския съюз.

Тъй като целта и съдържанието на предложения регламент, представени по-горе, са да се намалят разходите за лицата, както и да се намали бюрокрацията, наред с друго чрез предвиждане на многоезични стандартни формуляри, член 21, параграф 2 е подходящото единствено правно основание за предложения регламент.

VI - Заключение и препоръка

Договореният текст премахва член 114, параграф 1 от ДФЕС от двойното правно основание, тъй като той ограничава приложното поле на приложения регламент изключително до официални документи, които се отнасят за отделни лица. Тя изключва от приложното си поле специфични за предприятия документи. Вследствие на това въпросният законодателен акт вече е изцяло и по подходящ начин базиран на член 21, параграф 2 от ДФЕС.

На заседанието си от 12 ноември 2015 г. комисията по правни въпроси одобри споразумението, постигнато при тристранните преговори със Съвета, с промяната на правното основание. След цялостно отчитане на значението на правното основание на своето заседание от 28 януари 2016 г., комисията по правни въпроси реши съответно с 23 гласа срещу 2 гласа и без въздържали се[5] да препоръча пленарното заседание официално да одобри договорения текст на второ четене с единствено правно основание, а именно член 21, параграф 2 от ДФЕС.

С уважение,

Павел Свобода

ПРОЦЕДУРА НА ВОДЕЩАТА КОМИСИЯ

Заглавие

Насърчаване на свободното движение на гражданите и предприятията чрез опростяване на приемането на някои официални документи в Европейския съюз

Позовавания

14956/2/2015 – C8-0129/2016 – 2013/0119(COD)

Дата на 1-во четене в ЕП – Номер P

4.2.2014                     T7-0054/2014

Предложение на Комисията

COM(2013)0228 - C7-0111/2013

Дата на обявяване в заседание на получаването на позицията на Съвета на първо четене

11.4.2016

Водеща комисия

       Дата на обявяване в заседание

JURI

11.4.2016

 

 

 

Докладчици

       Дата на назначаване

Mady Delvaux

3.9.2014

 

 

 

Оспорване на правното основание

       Дата на становището BUDG

JURI

28.1.2016

 

 

 

Разглеждане в комисия

24.9.2014

24.3.2015

14.7.2015

21.4.2016

Дата на приемане

21.4.2016

 

 

 

Резултат от окончателното гласуване

+:

–:

0:

18

2

0

Членове, присъствали на окончателното гласуване

Max Andersson, Joëlle Bergeron, Marie-Christine Boutonnet, Jean-Marie Cavada, Kostas Chrysogonos, Therese Comodini Cachia, Mady Delvaux, Rosa Estaràs Ferragut, Enrico Gasbarra, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Dietmar Köster, Gilles Lebreton, Emil Radev, József Szájer, Axel Voss

Заместници, присъствали на окончателното гласуване

Angel Dzhambazki, Heidi Hautala, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Cecilia Wikström

Заместници (чл. 200, пар. 2), присъстващи на окончателното гласуване

Josef Weidenholzer

Дата на внасяне

27.4.2016

  • [1]  OВ C 327, 12.11.2013 г., стр. 52.
  • [2]  Приети текстове, 26.2.2014 г., P7_TA(2014)0054.
  • [3]  Решение по дело C-45/86, Комисия/ Съвет (Общи тарифни преференции) [1987 г.], Recueil, 1439, т. 5; Решение по дело C-440/05, Комисия/ Съвет (Сборник 2007 г. I-9097); Решение по дело C-411/06, Комисия/ Парламент и Съвет (Сборник 2009 г., I-7585).
  • [4]  Вж. дело C–411/06, цитирано по-горе, точки 46–47.
  • [5]  На окончателното гласуване присъстваха: Павел Свобода (председател),Жан-Мари Кавада (заместник-председател), Мади Делво (заместник-председател), Лидия Йоанна Герингер де Оденберг (заместник-председател), Аксел Фос (заместник-председател и докладчик), Макс Андерсон, Жоел Бержерон, Мари-Кристин Бутоне, Даниел Буда, Костас Хрисогонос, Серджо Гаетано Коферати, Терез Комодини Какиа, Паскал Дюран, Ангел Джамбазки, Лаура Ферара, Евелин Гебхард, Юте Гутеланд, Хейди Хаутала, Саджад Карим, Дитмар Кьостер, Констанс Льо Грип, Жил Льобретон, Антониу Мариню и Пинту, Иржи Мащалка, Ангелика Ниблер, Емил Радев, Юлия Реда, Евелин Регнер, Виржини Розиер, Тадеуш Звефка.