SOOVITUS TEISELE LUGEMISELE nõukogu esimese lugemise seisukoha kohta eesmärgiga võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, millega edendatakse kodanike vaba liikumist, lihtsustades teatavate avalike dokumentide Euroopa Liidus esitamise nõudeid, ja muudetakse määrust (EL) nr 1024/2012

27.4.2016 - (14956/2/2015 – C8-0129/2016 – 2013/0119(COD)) - ***II

Õiguskomisjon
Raportöör: Mady Delvaux

EUROOPA PARLAMENDI SEADUSANDLIKU RESOLUTSIOONI PROJEKT

nõukogu esimese lugemise seisukoha kohta eesmärgiga võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, millega edendatakse kodanike vaba liikumist, lihtsustades teatavate avalike dokumentide Euroopa Liidus esitamise nõudeid, ja muudetakse määrust (EL) nr 1024/2012

(14956/2/2015 – C8-0129/2016 – 2013/0119(COD))

(Seadusandlik tavamenetlus: teine lugemine)

Euroopa Parlament,

–  võttes arvesse nõukogu esimese lugemise seisukohta (14956/2/2015 – C8-0129/2016),

–  võttes arvesse Rumeenia Senati poolt subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtete kohaldamist käsitleva protokolli nr 2 alusel esitatud põhjendatud arvamust, mille kohaselt õigusakti eelnõu ei vasta subsidiaarsuse põhimõttele,

–  võttes arvesse Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee 11. juuli 2013. aasta arvamust[1],

–  võttes arvesse oma esimese lugemise seisukohta[2] Euroopa Parlamendile ja nõukogule esitatud komisjoni ettepaneku (COM(2013)0228) suhtes,

–  võttes arvesse Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 294 lõiget 7,

–  võttes arvesse õiguskomisjoni arvamust esitatud õigusliku aluse kohta,

–  võttes arvesse kodukorra artikleid 76 ja 39,

–  võttes arvesse õiguskomisjoni soovitust teisele lugemisele (A8-0156/2016),

1.  kiidab nõukogu esimese lugemise seisukoha heaks;

2.  märgib, et seadusandlik akt võetakse vastu kooskõlas nõukogu seisukohaga;

3.  teeb presidendile ülesandeks kirjutada koos nõukogu eesistujaga seadusandlikule aktile alla vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 297 lõikele 1;

4.  teeb peasekretärile ülesandeks pärast kõikide menetluste nõuetekohase läbiviimise kontrollimist seadusandlikule aktile alla kirjutada ja korraldada kokkuleppel nõukogu peasekretäriga selle avaldamine Euroopa Liidu Teatajas;

5.  teeb presidendile ülesandeks edastada Euroopa Parlamendi seisukoht nõukogule ja komisjonile ning liikmesriikide parlamentidele.

SELETUSKIRI

Õigusakti eesmärk on edendada kodanike vaba liikumist, lihtsustades teatavate avalike dokumentide vastuvõtmist Euroopa Liidus. See ei puuduta avalike dokumentide sisulist tunnustamist, et jätta liikmesriikidele sõltumatus perekonnaõiguse vallas.

Liidu kodanike liikuvus on igapäevareaalsus: kodanikke, kes õpivad, töötavad või elavad liikmesriigis, mille kodanikud nad ei ole, on ligikaudu 12 miljonit. Kui liidu kodanikud ja ettevõtjad kasutavad vaba liikumise õigust või siseturu vabadusi, võivad nad kokku puutuda haldustakistustega, kui näiteks piiri ületamise tõttu tuleb esitada ametlikke dokumente teise liikmesriigi ametiasutustele.

Pärast institutsioonidevahelisi läbirääkimisi leppisid kaasseadusandjad ja komisjon kokku kompromisstekstis.

Määrus hõlmab kõiki perekonnaseisudokumente ja mõningaid muid dokumente, mida kodanikelt sageli nõutakse ja mis on seotud näiteks elukoha, kodakondsuse ja karistusregistriga.

Nende avalike dokumentide puhul kaotatakse määrusega legaliseerimise ja apostillimise nõue, mis on seni olnud teise riigi avalike dokumentide puhul tavapärane haldusformaalsus. Lisaks nähakse kinnitatud ärakirjade ja kinnitatud tõlgete puhul ette vastuvõetavaks tunnistamist hõlbustavad meetmed. Inimeste huvides toimuvat lihtsustamist kompenseeritakse sellega, et dokumendi saanud asutus võib ise elektrooniliselt paluda, et dokumendi väljastanud asutus dokumendi autentsust kinnitaks.

Määruse kõige olulisem saavutus on mitmekeelsete standardvormide koostamine enamiku asjaomaste avalike dokumentide jaoks. Kui avalik dokument tuleb esitada teises liikmesriigis, väljastab riigi ametiasutus mitmekeelse standardvormi ja lisab selle riigis kasutatavale dokumendile. Selline lisa sisaldab vastava avaliku dokumendi eeltõlget ja seepärast ei ole inimesel enam vaja esitada haldusdokumendi tõlget. See lihtsustab suurel määral ühest riigist teise liikuvate ELi kodanike asjaajamist.

Nõukoguga peetud läbirääkimised valmistasid Euroopa Parlamendile ka mõningast pettumust. Parlament oleks tahtnud, et määrus hõlmaks ka diplomeid ja koolitustunnistusi, puudetõendeid ja teatavaid ettevõtlusega seotud dokumente. Samuti ei ole võimalik kasutada mitmekeelset standardvormi iseseisvalt, vaid see tuleb lisada asjaomasele siseriiklikule dokumendile, mida ei oleks tarvitsenud nõuda. See ei muuda aga tõsiasja, et tehtud on suuri edusamme. Määruses on läbivaatamisklausel, milles on kavandatud halduse lihtsustamise laiendamine edaspidi, kui riigiasutused on juba harjunud uutmoodi töötama.

Raportöör teeb seepärast ettepaneku kiita heaks tekst, mis vastab nõukoguga kokkulepitud tekstile, mille õiguskeele eksperdid on kõikides ametlikes keeltes läbi vaadanud.

ÕIGUSKOMISJONI ARVAMUS ÕIGUSLIKU ALUSE KOHTA

Pavel Svoboda

Õiguskomisjoni esimees

BRÜSSEL

Teema:  Ettepanek võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, millega edendatakse kodanike ja ettevõtjate vaba liikumist, lihtsustades teatavate avalike dokumentide vastuvõtmist Euroopa Liidus, ja millega muudetakse määrust (EL) nr 1024/2012 (COM(2013)0228 – C7-0111/2013 – 2013/0119 (COD)) – arvamus õigusliku aluse kohta

Austatud esimees

Õiguskomisjon otsustas 2015. aasta novembris esitada omal algatusel kodukorra artikli 39 lõike 5 kohase arvamuse kõnealuse ettepaneku õigusliku aluse nõukogu taotlusel muutmise sobivuse kohta.

Komisjoni ettepaneku õiguslikeks alusteks olid ühelt poolt ELi toimimise lepingu artikli 21 lõige 2, milles käsitletakse sätete vastuvõtmist, et hõlbustada liidu kodanike liikmesriikide territooriumil vabalt liikumise ja elukoha valimise õiguse kasutamist, ning teisalt ELi toimimise lepingu artikli 114 lõige 1, milles käsitletakse liikmesriikide õigus- ja haldusnormide ühtlustamiseks selliste meetmete vastuvõtmist, mille eesmärk on siseturu rajamine ja selle toimimine.

Euroopa Parlament toetas kindlalt komisjoni ettepanekut, mille kohaselt ettevõtjatega seotud dokumendid peaksid kuuluma ettepanekus ettenähtud avalike dokumentide lihtsustamise alla. Nõukogu taotlusel siiski muudeti kokkulepitud teksti ja esialgsest kahest õiguslikust alusest jäeti välja ELi toimimise lepingu artikli 114 lõige 1, sest enamik liikmesriike pooldas kitsamat määruse kohaldamisala, mis hõlmab peamiselt perekonnaseisuakte.

Arvamuse eesmärk on teha kindlaks üheainsa uue õigusliku aluse kehtivus ja sobivus.

I – Taust

Teatavate avalike dokumentide Euroopa Liidus vastuvõtmise lihtsustamist käsitleva ettepaneku eesmärk on lihtsustada ühest riigist teise liikuvate inimeste asjaajamist.

Paljud ELi kodanikud elavad oma koduliikmesriigist erinevas liikmesriigis ja nende arv kasvab pidevalt. Üha suuremal hulgal inimestel on sidemeid teises riigis nii perekondlikel kui ka ametialastel põhjustel või puhkuse veetmise eesmärgil. Kõik need isikud võivad mingil hetkel kokku puutuda külastatava riigi või elukohariigi haldusasutustega: turistid tervishoiusüsteemiga, tudengid ülikoolide haldusüksustega, töötajad maksu- ja sotsiaalkindlustusametiga jne.

2011. aastal avaldas komisjon strateegiadokumendi, kus on loetletud 20 peamist kodanike ja ettevõtjate mureküsimust seoses siseturuga. Suur osa nendest 20 mureküsimusest on seotud haldusformaalsustega. Praeguseks tunnistatakse ka seda, et perekonnaõiguse, maksuõiguse, sotsiaalkindlustusõiguse jm piiriülese kohaldamisega seotud probleemide tõttu ei julge paljud kodanikud kaaluda teise liikmesriiki kolimist.

Igal aastal on vaja legaliseerida või kinnitada sadu tuhandeid avalikke dokumente, et neid tunnustataks väljastamisriigist erinevas liikmesriigis. Piiriüleste lisaformaalsuste kaotamine on seega veel üks tähtis samm kodanike vaba liikumise hõlbustamise suunas.

Oluline on siiski rõhutada, et käesoleva ettepanekuga võtta vastu määrus ei ühtlustata liikmesriikide materiaalõigust asjaomastes valdkondades. Ettepanekus ei sätestata seda, et liikmesriik peaks teise liikmesriigi dokumendi sisu tunnustama. Eesmärk on üksnes vähendada täiendavaid piiriüleseid formaalsusi, kaotades mitmesuguste avalike dokumentide legaliseerimise ja apostillimise kohustuse.

II – Asjakohased aluslepingute artiklid

Kaasseadusandjatega kolmepoolsetel läbirääkimistel kokkulepitud määruse tekstis esitatakse ainsaks õiguslikuks aluseks ELi toimimise lepingu teise osa (Mittediskrimineerimine ja liidu kodakondsus) artikkel 21 (rõhuasetused lisatud):

„ELi toimimise lepingu artikkel 21

(endine EÜ asutamislepingu artikkel 18)

1. Igal liidu kodanikul on õigus vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil, kui aluslepingutega ja nende rakendamiseks võetud meetmetega kehtestatud piirangutest ja tingimustest ei tulene teisiti.

2. Kui selle eesmärgi saavutamiseks osutub vajalikuks liidu meetmete võtmine ja aluslepingud ei ole ette näinud selleks vajalikke volitusi, võivad Euroopa Parlament ja nõukogu seadusandliku tavamenetluse kohaselt vastu võtta sätted lõikes 1 osutatud õiguste kasutamise hõlbustamiseks.

[...]“

Esialgses ettepanekus oli ELi toimimise lepingu 3. peatüki (Õigusaktide ühtlustamine) artikli 114 lõige 1 esitatud teise õigusliku alusena, mille eesmärk oli hõlmata ELi ettevõtjate piiriüleselt kasutatavad avalikud dokumendid. See õiguslik alus jäeti aga hiljem nõukogu taotlusel tekstist välja, sest määruse kohaldamisala muudeti kitsamaks.

„ELi toimimise lepingu artikkel 114

(endine EÜ asutamislepingu artikkel 95)

1. [...] Seadusandliku tavamenetluse kohaselt ning pärast konsulteerimist majandus- ja sotsiaalkomiteega võtavad Euroopa Parlament ja nõukogu liikmesriikides nii õigus- kui ka haldusnormide ühtlustamiseks meetmed, mille eesmärk on siseturu rajamine ja selle toimimine.

[...]“

III – Õigusliku aluse valiku üldine põhimõte

Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt „peab ühenduse õigusakti õigusliku aluse valik põhinema objektiivsetel asjaoludel, mis on kohtulikult kontrollitavad ja mille hulka kuuluvad eelkõige õigusakti eesmärk ja sisu”[3]. Väära õigusliku aluse kasutamine võib seega olla kõnealuse õigusakti tühistamise põhjuseks.

Käesoleval juhul tuleb seetõttu selgitada, kas ettepanek:

1)  taotleb kahte eesmärki või hõlmab kahte valdkonda, millest üks on määratletav peamise või ülekaalukana, samas kui teine on kõrvalise tähtsusega, või

2)  taotleb samaaegselt mitut eesmärki või hõlmab mitut valdkonda, mis on lahutamatult üksteisega seotud, ilma et üks oleks teisejärguline või teistega võrreldes kaudsem.

Euroopa Kohtu praktika kohaselt peab õigusakt esimesel juhul põhinema ühel õiguslikul alusel, nimelt sellel, mida nõuab peamine või ülekaalukas eesmärk või valdkond, ning teisel juhul vastavalt mitmel õiguslikul alusel.[4]

IV – Ettepaneku eesmärk ja sisu

Kokkulepitud teksti põhjenduses 1 märgitakse, et määruse eesmärk on tagada avalike dokumentide vaba liikumine liidus, et edendada liidu kodanike vaba liikumist, ning täpsustatakse, et ELi toimimise lepingu artiklis 21 sätestatud poliitilise eesmärgi saavutamiseks „peaks liit vastu võtma konkreetsed meetmed, millega lihtsustada olemasolevaid haldusnõudeid seoses ühe liikmesriigi ametiasutuste poolt välja antud teatavate avalike dokumentide esitamisega teises liikmesriigis“.

Kompromissettepanekuga nähakse ette, et määrust kohaldatakse vaid teatavate avalike dokumentide, peamiselt perekonnaseisuaktide suhtes. Kokkulepitud teksti artikli 2 lõike 1 kohaselt kohaldatakse määrust „liikmesriigi ametiasutuse poolt selle liikmesriigi õiguse kohaselt välja antud avalike dokumentide suhtes, mis tuleb esitada teise liikmesriigi ametiasutusele ja mille peamine eesmärk on tõendada“ sündi, surma, abielu, abielulahutust, vanemlust, lapsendamist jms. Komisjoni ettepanekus oli kohaldamisalas ka „äriühingu või muu ettevõtja õigusliku seisundi ja esindamise“ küsimus, mis hiljem nõukogu taotlusel välja jäeti ja millega oluliselt kitsendati määruse kohaldamisala, piirdudes perekonnaseisuaktidega.

Määruse peamine eesmärk on kaotada sellega hõlmatud dokumentide legaliseerimise ja apostillimise formaalsus. Mitmesuguseid lihtsustusi tehakse ka kinnitatud ärakirjade ja kinnitatud tõlgete osas.

Võimalike pettusekatsete välistamiseks nähakse määruses ette võimalus kasutada vastastikuseks abistamiseks siseturu infosüsteemi (IMI). Süsteem, mida kasutatakse juba majandusvaldkonnas, võimaldab vastuvõtva liikmesriigi ametiasutusel paluda abi väljaandva liikmesriigi ametiasutustelt. See võimaldab dokumendi välja andnud ametiasutusel kinnitada vastuvõtva ametiasutuse jaoks dokumendi autentsust ja tõendusjõudu.

Ettepaneku üks olulisemaid osi on ELi mitmekeelsete standardvormide kasutuselevõtt [vt kokkulepitud teksti artikleid 6a, 6b, 6c ja 6d, artikli 6d lõiget1 ja artiklit 6e]. Mitmekeelsete standardvormide väljaandmisega saab tõlkimise probleemi lihtsalt vältida, sarnaselt praegu sotsiaalkindlustuses kasutusel olevate e-vormidega.

ELi standardvormid hoiavad ära ainult tavapärased formaalsused ja tõlkimise vajaduse. Need ei too mingil juhul kaasa vormide sisu (eelkõige perekonnaõiguse valdkonnas) tunnustamise kohustust.

V – Analüüs ja sobiva õigusliku aluse kindlaksmääramine

Komisjoni eelnõu nägi ette, et määrust kohaldatakse vaid teatavate loetletud avalike dokumentide, peamiselt perekonnaseisuaktide suhtes. Ettepaneku esialgses tekstis nähti ühtlasi ette ka ettevõtjaid puudutavate avalike dokumentidega seotud haldusformaalsuste lihtsustamine. Seetõttu oli määruse ettepaneku õiguslikuks aluseks algselt mitte üksnes ELi toimimise lepingu artikli 21 lõige 2, vaid sellel oli veel teine õiguslik alus – ELi toimimise lepingu artikli 114 lõige 1, kuna see oleks sobiv õiguslik alus, mis hõlmaks avalike dokumentide piiriülest kasutamist ELi ettevõtjate poolt siseturul.

Nõukogu taotluse ja Euroopa Parlamendi nõusoleku alusel jäetakse kokkulepitud tekstis määruse kohaldamisalast välja avalikud dokumendid, mis puudutavad „äriühingu või muu ettevõtja õigusliku seisundi ja esindamise“ küsimust. Kuna määrus ei puuduta enam otseselt äriühinguid, siis õigustab see ka ELi toimimise lepingu artikli 114 lõike 1 kui teise õigusliku aluse väljajätmist, mistõttu ELi toimimise lepingu artikli 21 lõige 2 jääb esildatud määruse ainsaks õiguslikuks aluseks.

Eelnevat arvesse võttes jääb määruse aluseks üksnes ELi toimimise lepingu artikli 21 lõige 2, mis annab Euroopa Parlamendile ja nõukogule volitused kohandada sätteid, millega hõlbustada liidu kodanike liikmesriikide territooriumil vabalt liikumise ja elukoha valimise põhiõiguse kasutamist, nagu on sätestatud ELi toimimise lepingu artikli 21 lõikes 1.

Avalike dokumentide piiriülese kasutamise ja vastuvõtmise haldustõkked mõjutavad otseselt kodanike vaba liikumist. Nende tõkete kaotamine hõlbustaks kodanike vaba liikumise õiguse kasutamist vastavalt ELi toimimise lepingu artikli 21 lõikele 2.

Ettepanekus on samuti praktilisi vahendeid (nt siseturu infosüsteemi ja mitmekeelseid standardvorme) käsitlevad sätted, mis muudavad inimeste elu väljaspool oma liikmesriigi piire lihtsamaks. Esildatud määrust võib seega pidada vajalikuks vahendiks, millega edendada ELi kodanike vaba liikumist Euroopa Liidus.

Kuna eeltoodust nähtuvalt on esildatud määruse eesmärk ja sisu vähendada üksikisikute kulusid ja bürokraatiat muu hulgas mitmekeelsete standardvormide abil, sobib ELi toimimise lepingu artikli 21 lõige 2 esildatud määruse ainsaks õiguslikuks aluseks.

VI – Järeldus ja soovitus

Kokkulepitud tekstis on kahest õiguslikust alusest välja jäetud ELi toimimise lepingu artikli 114 lõige 1, sest esildatud määruse kohaldamisala piirdub üksnes üksikisikutega seotud avalike dokumentidega. Teksti kohaldamisalast jäetakse välja äriühingutega seotud dokumendid. Seetõttu põhineb kõnealune õigusakt nüüd põhjendatult üksnes ELi toimimise lepingu artikli 21 lõikel 2.

Õiguskomisjon kiitis 12. novembril 2015. aastal toimunud koosolekul heaks kolmepoolsetel läbirääkimistel nõukoguga saavutatud kokkuleppe koos muudetud õigusliku alusega. Õiguskomisjon otsustas pärast 28. jaanuari 2016. aasta koosolekul toimunud õigusliku aluse muutmise mõju põhjalikku arutamist 23 poolt- ja 2 vastuhäälega (erapooletuid ei olnud)[5] soovitada täiskogul võtta teisel lugemisel ametlikult vastu kokkulepitud tekst üheainsa õigusliku alusega, milleks on ELi toimimise lepingu artikli 21 lõige 2.

Lugupidamisega

Pavel Svoboda

VASTUTAVA KOMISJONI MENETLUS

Pealkiri	Kodanike ja ettevõtjate vaba liikumise edendamine, lihtsustades teatavate avalike dokumentide vastuvõtmist ELis
Viited	14956/2/2015 – C8-0129/2016 – 2013/0119(COD)
EP 1. lugemise kuupäev – P-number	4.2.2014                     T7-0054/2014
Komisjoni ettepanek	COM(2013)0228 - C7-0111/2013
Nõukogu esimese lugemise seisukoha kättesaamisest istungil teada andmise kuupäev	11.4.2016
Vastutav komisjon        istungil teada andmise kuupäev	JURI 11.4.2016
Raportöörid        nimetamise kuupäev	Mady Delvaux 3.9.2014
Õigusliku aluse vaidlustamine        JURI arvamuse kuupäev	JURI 28.1.2016
Läbivaatamine parlamendikomisjonis	24.9.2014	24.3.2015	14.7.2015	21.4.2016
Vastuvõtmise kuupäev	21.4.2016
Lõpphääletuse tulemus	+: –: 0:	18 2 0
Lõpphääletuse ajal kohal olnud liikmed	Max Andersson, Joëlle Bergeron, Marie-Christine Boutonnet, Jean-Marie Cavada, Kostas Chrysogonos, Therese Comodini Cachia, Mady Delvaux, Rosa Estaràs Ferragut, Enrico Gasbarra, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Dietmar Köster, Gilles Lebreton, Emil Radev, József Szájer, Axel Voss
Lõpphääletuse ajal kohal olnud asendusliikmed	Angel Dzhambazki, Heidi Hautala, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Cecilia Wikström
Lõpphääletuse ajal kohal olnud asendusliikmed (art 200 lg 2)	Josef Weidenholzer
Esitamise kuupäev	27.4.2016

• [1]  ELT C 327, 12.11.2013, lk 52.
• [2]  Vastuvõetud tekstid, 4.2.2014, P7_TA(2014)0054.
• [3]  Kohtuasi C-45/86: komisjon vs. nõukogu (üldised tariifsed soodustused), EKL 1987, lk 1439, punkt 5; kohtuasi C-440/05: komisjon vs. nõukogu, EKL 2007, lk I-9097; otsus kohtuasjas C-411/06: komisjon vs. Euroopa Parlament ja nõukogu, EKL 2009, lk I-7585.
• [4]  Vt otsus eespool osutatud kohtuasjas C-411/06, punktid 46–47.
• [5]  Lõpphääletuse ajal olid kohal: Pavel Svoboda (esimees), Jean-Marie Cavada (aseesimees), Mady Delvaux (aseesimees), Lidia Joanna Geringer de Oedenberg (aseesimees), Axel Voss (aseesimees ja raportöör), Max Andersson, Joëlle Bergeron, Marie-Christine Boutonnet, Daniel Buda, Kostas Chrysogonos, Sergio Gaetano Cofferati, Therese Comodini Cachia, Pascal Durand, Angel Dzhambazki, Laura Ferrara, Evelyne Gebhardt, Jytte Guteland, Heidi Hautala, Sajjad Karim, Dietmar Köster, Constance Le Grip, Gilles Lebreton, António Marinho e Pinto, Jiří Maštálka, Angelika Niebler, Emil Radev, Julia Reda, Evelyn Regner, Virginie Rozière, Tadeusz Zwiefka.