RECOMMANDATION POUR LA DEUXIÈME LECTURE relative à la position du Conseil en première lecture en vue de l'adoption du règlement du Parlement européen et du Conseil visant à favoriser la libre circulation des citoyens en simplifiant les conditions de présentation de certains documents publics dans l'Union européenne, et modifiant le règlement (UE) nº 1024/2012

27.4.2016 - (14956/2/2015 – C8‑0129/2016 – 2013/0119(COD)) - ***II

Commission des affaires juridiques
Rapporteure: Mady Delvaux

Amendements

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PROJET DE RÉSOLUTION LÉGISLATIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN

sur la position du Conseil en première lecture en vue de l'adoption du règlement du Parlement européen et du Conseil visant à favoriser la libre circulation des citoyens en simplifiant les conditions de présentation de certains documents publics dans l'Union européenne, et modifiant le règlement (UE) nº 1024/2012

(14956/2/2015 – C8‑0129/2016 – 2013/0119(COD))

(Procédure législative ordinaire: deuxième lecture)

Le Parlement européen,

–  vu la position du Conseil en première lecture (14956/2/2015 – C8‑0129/2016),

–   vu l'avis motivé soumis par le Sénat roumain, dans le cadre du protocole nº 2 sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, déclarant que le projet d'acte législatif n'est pas conforme au principe de subsidiarité,

–  vu l'avis du Comité économique et social européen du 11 juillet 2013[1],

–  vu sa position en première lecture[2] sur la proposition de la Commission au Parlement européen et au Conseil (COM(2013)0228),

–  vu l'article 294, paragraphe 7, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne,

–   vu l'avis de la commission des affaires juridiques sur la base juridique proposée,

–  vu les articles 76 et 39 de son règlement,

–  vu la recommandation pour la deuxième lecture de la commission des affaires juridiques (A8-0156/2016),

1.  approuve la position du Conseil en première lecture;

2.  constate que l'acte est adopté conformément à la position du Conseil;

3.  charge son Président de signer l'acte, avec le Président du Conseil, conformément à l'article 297, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne;

4.  charge son secrétaire général de signer l'acte, après qu'il a été vérifié que toutes les procédures ont été dûment accomplies, et de procéder, en accord avec le Secrétaire général du Conseil, à sa publication au Journal officiel de l'Union européenne;

5.  charge son Président de transmettre la position du Parlement au Conseil et à la Commission ainsi qu'aux parlements nationaux.

• [1]  JO C 327 du 12.11.2013, p. 52.
• [2]  Textes adoptés du 4.2.2014, P7_TA(2014)0054.

EXPOSÉ DES MOTIFS

L'objectif de cette législation est de favoriser la libre circulation des citoyens en simplifiant l'acceptation formelle de certains documents publics dans l'Union européenne. Elle ne concerne pas la reconnaissance du contenu des documents publics, et ceci notamment pour préserver la souveraineté des États membres en matière de droit de la famille.

La mobilité des citoyens de l'Union est une réalité : quelque douze millions d'entre eux étudient, travaillent ou vivent dans un État membre dont ils ne sont pas ressortissants. À l'heure actuelle, si les citoyens et les entreprises de l'Union exercent leur droit à la libre circulation ou les libertés du marché intérieur, ils peuvent rencontrer des complications administratives lorsqu'ils doivent présenter des documents publics aux autorités d'un autre État membre, par exemple suite à une mobilité transfrontalière.

Après des négociations interinstitutionnelles, les colégislateurs et la Commission sont convenus d'un texte de compromis.

Le règlement couvre ainsi les documents d'état civil, ainsi que certains autres documents souvent requis par les citoyens, concernant par exemple la résidence, la nationalité et le casier judiciaire.

Pour ces documents publics, le règlement prévoit la dispense de la légalisation et de l'apostille, qui sont deux formalités administratives traditionnellement prévues pour les documents publics transfrontaliers. Des mesures d'acceptation facilitée sont également prévues en matière de copies certifiées conformes et de traductions jurées. Ces simplifications pour le citoyen sont compensées par la faculté pour l'administration qui reçoit le document de demander directement et par voie électronique à l'administration émettrice de confirmer l'authenticité du document.

Enfin, la pièce maîtresse du règlement est la création de formulaires types multilingues pour la plupart des documents publics concernés. Ces formulaires types multilingues sont émis par les autorités nationales lorsqu'un document public doit être présenté dans un autre État membre, et annexés au document national. Cette annexe comporte des pré-traductions du document public en question et dispense donc le citoyen de devoir fournir une traduction du document administratif. Ceci facilite donc grandement les démarches du citoyen européen mobile.

Les négociations avec le Conseil ont également mené à quelques déceptions pour le Parlement : ainsi, le Parlement aurait notamment voulu inclure les diplômes et certificats de formation dans le dispositif du règlement, les certificats sur le handicap, ainsi que certains documents pertinents pour les entreprises. Ensuite, les formulaires types multilingues ne peuvent pas circuler de manière autonome, mais doivent être annexés aux documents nationaux en question, ce qui constitue une complication évitable. Ceci ne doit cependant pas cacher les grandes avancées qui sont faites. Le règlement comporte des clauses de révision qui envisagent l'élargissement de la portée des simplifications administratives à l'avenir, une fois que les administrations nationales ont pris l'habitude de cette nouvelle manière de travailler.

La rapporteure vous propose ainsi d'approuver ce texte, qui correspond au texte négocié avec le Conseil tel que révisé par les juristes-linguistes dans toutes les langues officielles.

AVIS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES JURIDIQUES SUR LA BASE JURIDIQUE

M. Pavel Svoboda

Président

Commission des affaires juridiques

BRUXELLES

Objet:  Avis sur la base juridique de la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil visant à favoriser la libre circulation des citoyens et des entreprises en simplifiant l'acceptation de certains documents publics dans l'Union européenne, et modifiant le règlement (UE) n° 1024/2012 (COM(2013)0228 – C7-0111/2013 – 2013/0119(COD))

Monsieur le Président,

En novembre 2015, la commission des affaires juridiques a décidé de sa propre initiative, en vertu de l'article 39, paragraphe 5, du règlement, d'émettre un avis sur la pertinence du changement de base juridique demandé par le Conseil pour la proposition susmentionnée.

Les bases juridiques proposées par la Commission étaient, d'une part, l'article 21, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (traité FUE), relatif à l'adoption de dispositions visant à faciliter l'exercice des droits des citoyens en matière de liberté de circulation et de séjour sur le territoire des États membres et, d'autre part, l'article 114, paragraphe 1, du traité FUE, qui concerne l'adoption de mesures pour le rapprochement des dispositions législatives ou administratives nationales ayant pour objet l'établissement et le fonctionnement du marché intérieur.

Le Parlement était très favorable à la proposition de la Commission selon laquelle les documents relatifs aux entreprises devraient être inclus dans les documents publics couverts par les simplifications prévues par la proposition. Le texte convenu a cependant modifié la base juridique en retirant l'article 114, paragraphe 1, du traité FUE, de la base juridique double initiale, à la demande du Conseil, étant donné que la majorité des États membres préféraient un champ d'application plus restrictif pour le règlement, afin qu'il couvre essentiellement les documents d'état civil.

L'objectif du présent avis est de déterminer la validité et la pertinence de la nouvelle base juridique unique.

I - Contexte

La proposition visant à simplifier la reconnaissance de certains documents publics dans l'Union se donne une tâche dont l'importance ne fait aucun doute: simplifier les formalités auxquelles sont confrontés les citoyens qui traversent les frontières des États.

En effet, un grand nombre de citoyens résident dans un État membre autre que celui dont ils sont originaires. Ils sont chaque année de plus en plus nombreux à faire ce choix. Un nombre de plus en plus élevé de citoyens ont des liens avec un autre État membre que le leur, que ce soit pour des raisons familiales, professionnelles, ou tout simplement pour leurs loisirs. Ces personnes peuvent toutes à un moment donné être en contact avec les autorités administratives de l'État où elles séjournent – les touristes avec le système de santé, les étudiants avec les services administratifs des universités, les travailleurs avec les autorités fiscales et la sécurité sociale, etc.

En 2011, la Commission a publié un document de stratégie dans lequel elle relève les 20 principaux points critiques évoqués par des citoyens ainsi que par des entreprises concernant le marché intérieur. Une majorité de ces 20 points critiques porte sur des formalités administratives. Il est maintenant également reconnu que les problèmes relatifs à l'application transfrontalière du droit de la famille, du droit fiscal, du droit de la sécurité sociale, etc. dissuadent beaucoup de citoyens d'aller s'installer dans un autre État membre.

Chaque année, plusieurs centaines de milliers de ces documents publics doivent être légalisés ou certifiés pour pouvoir être reconnus dans les autres États membres que celui dont ils proviennent. La suppression de formalités transfrontalières supplémentaires est donc une étape importante pour faciliter la liberté de circulation des citoyens.

Enfin, il importe de relever que cette proposition de règlement ne vise en aucun cas à harmoniser le droit matériel des États membres dans les domaines concernés. Un État membre ne sera pas tenu de reconnaître le contenu d'un document d'un autre État membre. L'objectif est purement et simplement de réduire les formalités transfrontalières supplémentaires en supprimant les formalités de légalisation et d'apostille pour un certain nombre de documents publics.

II - Articles pertinents du traité

L'article 21 du traité FUE, dans la deuxième partie intitulée "Non-discrimination et citoyenneté de l'Union", est présenté comme la base juridique unique dans le texte convenu par les colégislateurs réunis en trilogue pour le règlement (soulignement ajouté):

Article 21 du traité FUE

(ex-article 18 TCE)

1. Tout citoyen de l'Union a le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, sous réserve des limitations et conditions prévues par les traités et par les dispositions prises pour leur application.

2. Si une action de l'Union apparaît nécessaire pour atteindre cet objectif, et sauf si les traités ont prévu des pouvoirs d'action à cet effet, le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à la procédure législative ordinaire, peuvent arrêter des dispositions visant à faciliter l'exercice des droits visés au paragraphe 1.

[...]

L'article 114, paragraphe 1, du traité FUE, dans le chapitre 3 intitulé "Le rapprochement des législations", était inclus dans la proposition initiale en tant que deuxième base juridique, dans l'objectif de couvrir les documents publics utilisés par les entreprises de l'Union européenne dans les circonstances transfrontalières. Cette base juridique a toutefois été par la suite supprimée à la demande du Conseil, en conséquence d'une restriction du champ d'application du règlement:

Article 114 du traité FUE

(ex-article 95 TCE)

1. [...] Le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à la procédure législative ordinaire et après consultation du Comité économique et social, arrêtent les mesures relatives au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres qui ont pour objet l'établissement et le fonctionnement du marché intérieur.

[...]

III - Principe général pour le choix de la base juridique

En vertu d'une jurisprudence constante de la Cour de justice, "le choix de la base juridique d'un acte communautaire doit se fonder sur des éléments objectifs susceptibles de contrôle juridictionnel, parmi lesquels figurent, notamment, le but et le contenu de l'acte"[1]. Le choix d'une base juridique erronée peut donc justifier l'annulation de l'acte concerné.

Il convient donc, en l'espèce, d'établir si la proposition:

1.  soit poursuit une double finalité ou a une double composante et l'une de celles-ci est identifiable comme principale ou prépondérante, tandis que l'autre n'est qu'accessoire; soit

2.  poursuit à la fois plusieurs objectifs ou a plusieurs composantes qui sont indissociablement liés, sans que l'un soit accessoire et indirect par rapport à l'autre.

Selon la jurisprudence de la Cour de justice, dans le premier cas, l'acte doit être fondé sur une seule base juridique, à savoir celle exigée par la finalité ou la composante principale ou prépondérante; dans le second cas, l'acte doit être fondé sur les différentes bases juridiques correspondantes[2].

IV - But et contenu de la proposition

Le premier considérant du texte convenu déclare que le règlement vise à garantir la libre circulation des documents publics au sein de l'Union afin de promouvoir le liberté de circulation des citoyens de l'Union, et dispose qu'afin d'atteindre l'objectif politique visé à l'article 21 du traité FUE, l'Union devrait adopter des mesures concrètes simplifiant les exigences administratives existantes liées à la présentation dans un État membre de certains documents publics délivrés par les autorités d'un autre État membre.

Le compromis prévoit que le règlement ne s'applique qu'à des formalités à l'égard de certains documents publics - principalement des documents d'état civil. D'après l'article 2, paragraphe 1, du texte convenu, le règlement s'applique aux documents publics délivrés par les autorités d'un État membre conformément au droit national de celui-ci et qui doivent être présentés aux autorités d'un autre État membre et dont l'objectif principal est d'établir la naissance, le décès, le mariage, le divorce, la filiation, l'adoption, etc. La proposition de la Commission incluait également dans son champ d'application les documents relatifs "au statut et à la représentation juridiques d'une société ou d'une autre entreprise", mention qui a par la suite été supprimée à la demande du Conseil, ce qui restreint largement le champ d'application du règlement aux documents d'état civil.

Le principal objectif du règlement est de supprimer les formalités de légalisation et d'apostille pour les documents publics qu'il couvre. Diverses simplifications sont aussi apportées en matière de copies certifiées et de traductions certifiées.

Pour éviter les tentatives de fraude, le règlement prévoit également l'utilisation du système d'information du marché intérieur pour l'entraide administrative. Ce système, qui est déjà utilisé dans le domaine économique, permet à l'autorité d'un État membre d'accueil, en cas de doute, de demander l'aide des autorités de l'État membre de délivrance. L'autorité qui a délivré le document est ainsi en mesure de confirmer à l'autorité d'accueil la véracité et la force probante du document.

Enfin, l'une des pierres angulaires de la proposition est la création de formulaires types multilingues de l'Union européenne [cf. articles 6 bis, 6 ter, 6 quater, 6 quinquies, 6 quinquies 1 et 6 sexies du texte convenu]. L'établissement de formulaires types multilingues vise à résoudre le problème de la traduction comme c'est déjà le cas pour les formulaires électroniques courants utilisés aux fins de la sécurité sociale.

Les formulaires types de l'Union ne constituent qu'une façon de contourner les besoins de formalités habituelles et de traduction. Ils n'imposent nullement l'obligation de reconnaître le contenu des formulaires (en particulier dans le domaine du droit de la famille).

V - Analyse et choix de la base juridique appropriée

La proposition de la Commission prévoyait que le règlement ne s'applique qu'à des formalités à l'égard de certains documents publics énumérés, principalement des documents d'état civil. Toutefois, le texte proposé prévoyait à l'origine la simplification des formalités administratives relatives aux documents publics concernant également les entreprises. En conséquence, les bases juridiques d'origine de la proposition de règlement comprenaient non seulement l'article 21, paragraphe 2, du traité FUE, mais également l'article 114, paragraphe 1, du traité FUE comme deuxième base juridique. L'article 114, paragraphe 1, du traité FUE, serait en effet la base juridique adéquate pour couvrir l'utilisation transfrontalière des documents publics par les entreprises de l'Union européenne au sein du marché intérieur.

Comme l'a demandé le Conseil, et comme l'a accepté le Parlement européen, le texte convenu supprime la mention des documents publics relatifs "au statut et à la représentation juridiques d'une société ou d'une autre entreprise" du champ d'application du règlement. Le fait que les entreprises ne sont plus concernées directement par le règlement justifie la suppression de l'article 114, paragraphe 1, du traité FUE, en tant que deuxième base juridique, le règlement proposé se retrouvant ainsi avec une base juridique unique, à savoir l'article 21, paragraphe 2, du traité FUE.

Compte tenu de ce qui précède, le règlement doit se fonder exclusivement sur l'article 21, paragraphe 2, du traité FUE, qui habilite le Parlement européen et le Conseil à adapter des dispositions visant à faciliter l'exercice du droit fondamental des citoyens de l'Union de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, comme en dispose l'article 21, paragraphe 1, du traité FUE.

Les obstacles administratifs à l'utilisation et à l'acceptation transfrontières des documents publics ont une incidence directe sur la libre circulation des citoyens. La suppression de ces obstacles faciliterait donc l'exercice du droit de libre circulation des citoyens ainsi que le prévoit l'article 21, paragraphe 2, du traité FUE.

La proposition comprend des dispositions relatives aux outils pratiques (comme le système d'information du marché intérieur et les formulaires types multilingues) pour faciliter la vie des citoyens au-delà des frontières nationales. Le règlement proposé doit donc être considéré comme un instrument nécessaire pour promouvoir la liberté de circulation des citoyens européens au sein de l'Union.

L'objectif du règlement proposé présenté dans le présent document étant de réduire les coûts que doivent supporter les citoyens ainsi que de réduire la bureaucratie en mettant notamment à disposition des formulaires types multilingues, l'article 21, paragraphe 2, du traité FUE constitue la base juridique appropriée pour le règlement en question.

VI - Conclusions et recommandation

Le texte convenu supprime l'article 114, paragraphe 1, du traité FUE, de la double base juridique car il restreint le champ d'application du règlement proposé aux documents publics relatifs aux personnes. Il exclut les documents spécifiques aux entreprises de son champ d'application. En conséquence, l'acte législatif en question se fonde désormais comme il se doit sur le seul article 21, paragraphe 2, du traité FUE.

Au cours de sa réunion du 12 novembre 2015, la commission des affaires juridiques a approuvé le compromis trouvé en trilogue avec le Conseil, avec la modification de la base juridique. Après étude approfondie de ce qu'implique le changement de base juridique lors de sa réunion du 28 janvier 2016, la commission des affaires juridiques a décidé en conséquence, par 23 voix contre 2 et sans abstention[3], de recommander que la plénière approuve officiellement le texte convenu en deuxième lecture avec l'article 21, paragraphe 2, du traité FUE comme base juridique unique.

Salutations distinguées,

Pavel Svoboda

• [1]  Affaire C-45/86, Commission/ Conseil (préférences tarifaires généralisées), Recueil 1987, p. 1439, point 5; affaire C-440/05, Commission/ Conseil, Recueil 2007, p. I-9097; affaire C-411/06, Commission/ Parlement et Conseil, Recueil 2009, p. I-7585.
• [2]  Voir l'affaire C-411/06, précitée, points 46 et 47.
• [3]  Étaient présents au moment du vote final: Pavel Svoboda (président), Jean-Marie Cavada (vice-président), Mady Delvaux (vice-présidente), Lidia Joanna Geringer de Oedenberg (vice-présidente), Axel Voss (vice-président et rapporteur), Max Andersson, Joëlle Bergeron, Marie-Christine Boutonnet, Daniel Buda, Kostas Chrysogonos, Sergio Gaetano Cofferati, Therese Comodini Cachia, Pascal Durand, Angel Dzhambazki, Laura Ferrara, Evelyne Gebhardt, Jytte Guteland, Heidi Hautala, Sajjad Karim, Dietmar Köster, Constance Le Grip, Gilles Lebreton, António Marinho e Pinto, Jiří Maštálka, Angelika Niebler, Emil Radev, Julia Reda, Evelyn Regner, Virginie Rozière, Tadeusz Zwiefka.

PROCÉDURE DE LA COMMISSION COMPÉTENTE AU FOND

Titre	Favoriser la libre circulation des citoyens et des entreprises en simplifiant l'acceptation de certains documents publics dans l'Union européenne
Références	14956/2/2015 – C8-0129/2016 – 2013/0119(COD)
Date de la 1re lecture du PE – Numéro P	4.2.2014                     T7-0054/2014
Proposition de la Commission	COM(2013)0228 - C7-0111/2013
Date de l'annonce en séance de la réception de la position du Conseil en première lecture	11.4.2016
Commission compétente au fond        Date de l'annonce en séance	JURI 11.4.2016
Rapporteurs        Date de la nomination	Mady Delvaux 3.9.2014
Contestation de la base juridique        Date de l'avis JURI	JURI 28.1.2016
Examen en commission	24.9.2014	24.3.2015	14.7.2015	21.4.2016
Date de l'adoption	21.4.2016
Résultat du vote final	+: –: 0:	18 2 0
Membres présents au moment du vote final	Max Andersson, Joëlle Bergeron, Marie-Christine Boutonnet, Jean-Marie Cavada, Kostas Chrysogonos, Therese Comodini Cachia, Mady Delvaux, Rosa Estaràs Ferragut, Enrico Gasbarra, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Dietmar Köster, Gilles Lebreton, Emil Radev, József Szájer, Axel Voss
Suppléants présents au moment du vote final	Angel Dzhambazki, Heidi Hautala, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Cecilia Wikström
Suppléants (art. 200, par. 2) présents au moment du vote final	Josef Weidenholzer
Date du dépôt	27.4.2016