Procedura : 2013/0119(COD)
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Ciclo del documento : A8-0156/2016

Testi presentati :

A8-0156/2016

Discussioni :

PV 08/06/2016 - 19
CRE 08/06/2016 - 19

Votazioni :

PV 09/06/2016 - 4.4
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Testi approvati :

P8_TA(2016)0277

RACCOMANDAZIONE PER LA SECONDA LETTURA     ***II
PDF 385kWORD 102k
27.4.2016
PE 580.420v02-00 A8-0156/2016

relativa alla posizione del Consiglio in prima lettura in vista dell'adozione del regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che promuove la libera circolazione di cittadini e imprese semplificando l'accettazione di alcuni documenti pubblici nell'Unione europea e che modifica il regolamento (UE) n. 1024/2012

(14956/2/2015 – C8‑0129/2016 – 2013/0119(COD))

Commissione giuridica

Relatore: Mady Delvaux

EMENDAMENTI
PROGETTO DI RISOLUZIONE LEGISLATIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO

PROGETTO DI RISOLUZIONE LEGISLATIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO

sulla posizione del Consiglio in prima lettura in vista dell'adozione del regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che promuove la libera circolazione di cittadini e imprese semplificando l'accettazione di alcuni documenti pubblici nell'Unione europea e che modifica il regolamento (UE) n. 1024/2012

(14956/2/2015 – C8‑0129/2016 – 2013/0119(COD))

(Procedura legislativa ordinaria: seconda lettura)

Il Parlamento europeo,

–  vista la posizione del Consiglio in prima lettura (14956/2/2015 – C8‑0129/2016),

–  visto il parere motivato inviato dal Senato romeno, nel quadro del protocollo n. 2 sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità, in cui si dichiara la mancata conformità del progetto di atto legislativo al principio di sussidiarietà,

–  visto il parere del Comitato economico e sociale europeo dell'11 luglio 2013(1),

–  vista la sua posizione in prima lettura(2) sulla proposta della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio (COM(2013)0228),

–  visto l'articolo 294, paragrafo 7, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea,

–  visto il parere della commissione giuridica sulla base giuridica proposta,

–  visti gli articoli 76 e 39 del suo regolamento,

–  vista la raccomandazione per la seconda lettura della commissione giuridica (A8-0156/2016),

1.  approva la posizione del Consiglio in prima lettura;

2.  constata che l'atto è adottato in conformità della posizione del Consiglio;

3.  incarica il suo Presidente di firmare l'atto, congiuntamente al Presidente del Consiglio, a norma dell'articolo 297, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea;

4.  incarica il suo Segretario generale di firmare l'atto, previa verifica che tutte le procedure siano state debitamente espletate, e di procedere, d'intesa con il Segretario generale del Consiglio, a pubblicarlo nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea;

5.  incarica il suo Presidente di trasmettere la posizione del Parlamento al Consiglio e alla Commissione nonché ai parlamenti nazionali.

MOTIVAZIONE

L'obiettivo della normativa è di promuovere la libera circolazione dei cittadini e delle imprese semplificando l'accettazione di alcuni documenti pubblici nell'Unione europea. Essa non riguarda il riconoscimento del contenuto dei documenti pubblici, in particolare per mantenere la sovranità degli Stati membri in materia di diritto di famiglia.

La mobilità dei cittadini dell'Unione è una realtà: circa dodici milioni di loro studiano, lavorano o vivono in uno Stato membro di cui non sono cittadini. Oggi, i cittadini e le imprese dell'Unione esercitano il loro diritto alla libera circolazione o le libertà del mercato interno, ma possono incontrare complicazioni amministrative quando devono presentare documenti pubblici alle autorità di un altro Stato membro, ad esempio in seguito a una mobilità transfrontaliera.

In seguito a negoziati a livello interistituzionale, i colegislatori e la Commissione hanno concordato un testo di compromesso.

Il regolamento copre quindi i documenti di stato civile, nonché taluni altri documenti spesso richiesti dai cittadini, quali la residenza, la cittadinanza e il casellario giudiziario.

Per tali documenti pubblici, il regolamento prevede l'esenzione della legalizzazione e della postilla, entrambe formalità amministrative tradizionalmente previste per i documenti pubblici transfrontalieri. Misure di accettazione facilitata sono anche previste in materia di copie autenticate e traduzioni certificate. Tali semplificazioni per i cittadini sono compensate dalla facoltà per l'amministrazione che riceve il documento, di chiedere direttamente e per via elettronica all'amministrazione emittente di confermare l'autenticità del documento.

Infine, il fulcro del regolamento è la creazione di moduli standard multilingue per la maggior parte dei documenti pubblici interessati. I moduli standard multilingue sono rilasciati dalle autorità nazionali quando un documento pubblico deve essere presentato in un altro Stato membro e allegati al documento nazionale. Tale allegato contiene pretraduzione del documento pubblico in questione e fa sì che il cittadino non debba fornire una traduzione del documento amministrativo. Ciò facilita notevolmente l'iter burocratico del cittadino europeo mobile.

I negoziati con il Consiglio hanno suscitato qualche delusione per il Parlamento. Infatti, il Parlamento avrebbe, in particolare, voluto includere i diplomi e certificati di formazione nel dispositivo del regolamento, i certificati sulla disabilità, nonché alcuni documenti pertinenti per le imprese. Inoltre, i moduli standard multilingue possono circolare autonomamente, ma devono essere allegati ai documenti nazionali in questione, il che rappresenta una complicazione evitabile. Ciò non deve però nascondere le conquiste sin qui fatte. Il regolamento contiene clausole di revisione che prevedono l'ampliamento della portata delle semplificazioni amministrative in futuro, una volta cioè che le amministrazioni nazionali abbiano preso l'abitudine di questo nuovo modo di lavorare.

La relatrice propone pertanto di approvare il testo, che corrisponde a quello negoziato con il Consiglio come riveduto dai giuristi-linguisti in tutte le lingue ufficiali.

PARERE DELLA COMMISSIONE GIURIDICA SULLA BASE GIURIDICA

On. Pavel Svoboda

Presidente

Commissione giuridica

BRUXELLES

Oggetto:  Parere sulla base giuridica della proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che promuove la libera circolazione di cittadini e imprese semplificando l'accettazione di alcuni documenti pubblici nell'Unione europea e che modifica il regolamento (UE) n. 1024/2012 (COM(2013)0228 – C7-0111/2013 – 2013/0119(COD))

Signor Presidente,

Nel novembre 2015 la commissione giuridica ha deciso su propria iniziativa, a norma dell'articolo 39, paragrafo 5, del regolamento, di esprimere un parere sull'opportunità della modifica della base giuridica richiesta dal Consiglio per la proposta in oggetto.

Le basi giuridiche proposte dalla Commissione erano, da un lato, l'articolo 21, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), concernente l'adozione di disposizioni intese a facilitare l'esercizio del diritto dei cittadini di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri e, dall'altro, l'articolo 114, paragrafo 1, TFUE, concernente l'adozione di misure relative al ravvicinamento delle disposizioni legislative ed amministrative degli Stati membri che hanno per oggetto l'instaurazione ed il funzionamento del mercato interno.

La posizione del Parlamento era fortemente favorevole alla proposta della Commissione di includere i documenti relativi alle imprese tra i documenti pubblici interessati dalle semplificazioni previste dalla proposta. Tuttavia, il testo concordato ha modificato la base giuridica ritirando, su richiesta del Consiglio, l'articolo 114, paragrafo 1, TFUE dalla duplice base giuridica iniziale, dal momento che la maggioranza degli Stati membri si era espressa a favore di un campo di applicazione più restrittivo del regolamento, che contemplasse principalmente i documenti di stato civile.

Il presente parere intende determinare la validità e l'opportunità della nuova base giuridica unica.

I - Contesto

La proposta di semplificare l'accettazione di alcuni documenti pubblici nell'Unione europea vuole svolgere l'importante funzione di agevolare le formalità cui sono confrontati i cittadini che si spostano attraverso le frontiere.

Un gran numero di cittadini dell'UE vive in uno Stato membro diverso dal proprio, e questa tendenza è in costante aumento. Sempre più cittadini hanno legami con un altro Stato membro, sia per motivi familiari o professionali, sia semplicemente per le vacanze. Tutte queste persone potranno, a un certo punto, entrare in contatto con le autorità amministrative del paese di soggiorno: ad esempio i turisti con il sistema sanitario, gli studenti con il sistema amministrativo delle università, i lavoratori con le autorità fiscali e con quelle del sistema di sicurezza sociale, ecc.

La Commissione ha pubblicato nel 2011 un documento strategico nel quale elenca le 20 critiche principali al mercato interno sollevate dai cittadini e dalle imprese. Gran parte di queste critiche è collegata alle formalità di carattere amministrativo. Al tempo stesso viene anche riconosciuto che i problemi relativi all'applicazione transfrontaliera del diritto familiare, del diritto tributario, del diritto della sicurezza sociale, ecc. dissuadono molti cittadini dal rischiare un trasloco in un altro Stato membro.

Ogni anno, diverse centinaia di migliaia di documenti pubblici devono essere legalizzati o certificati per essere riconosciuti in Stati membri diversi da quello in cui sono rilasciati. La riduzione delle formalità transfrontaliere aggiuntive costituisce quindi un altro passo importante volto a facilitare la libera circolazione dei cittadini.

Infine, è importante notare che la proposta di regolamento in oggetto non armonizza in nessun modo il diritto sostanziale degli Stati membri nei settori coinvolti. Uno Stato membro non avrà l'obbligo di riconoscere il contenuto di un documento proveniente da un altro Stato membro. L'obiettivo è semplicemente quello di ridurre le formalità transfrontaliere aggiuntive eliminando le formalità di legalizzazione e postilla per una serie di documenti pubblici.

II - Articoli pertinenti del trattato

L'articolo 21 TFUE, contenuto nella parte seconda dal titolo "Non discriminazione e cittadinanza dell'Unione", è presentato come l'unica base giuridica nel testo concordato dai co-legislatori nel quadro dei triloghi per il regolamento (sottolineatura aggiunta):

Articolo 21 TFUE

(ex articolo 18 del TCE)

1. Ogni cittadino dell'Unione ha il diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, fatte salve le limitazioni e le condizioni previste dai trattati e dalle disposizioni adottate in applicazione degli stessi.

2. Quando un'azione dell'Unione risulti necessaria per raggiungere questo obiettivo e salvo che i trattati non abbiano previsto poteri di azione a tal fine, il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria, possono adottare disposizioni intese a facilitare l'esercizio dei diritti di cui al paragrafo 1.

[...]

L'articolo 114, paragrafo 1, TFUE, contenuto nel capo 3 "Ravvicinamento delle legislazioni", era stato incluso nella proposta iniziale quale seconda base giuridica, con l'obiettivo di coprire i documenti pubblici utilizzati dalle imprese dell'UE in situazioni transfrontaliere. Tuttavia, tale base giuridica è stata successivamente soppressa su richiesta del Consiglio, in conseguenza della limitazione dell'ambito di applicazione del regolamento.

Articolo 114 TFUE

(ex articolo 95 del TCE)

1. [...] Il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria e previa consultazione del Comitato economico e sociale, adottano le misure relative al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri che hanno per oggetto l'instaurazione ed il funzionamento del mercato interno.

[...]

III - Principio generale per la scelta della base giuridica

Secondo la giurisprudenza consolidata della Corte di giustizia, "la scelta del fondamento normativo di un atto comunitario deve basarsi su elementi oggettivi, suscettibili di sindacato giurisdizionale, tra i quali figurano, in particolare, lo scopo e il contenuto dell'atto"(3). La scelta di una base giuridica non corretta potrebbe quindi giustificare l'annullamento dell'atto in questione.

Nel caso in esame occorre pertanto stabilire se la proposta:

1.  persegue un duplice scopo o possiede una doppia componente, e uno di questi scopi o una di queste componenti è identificabile come principale o preponderante, mentre l'altro(a) è solo accessorio(a); ovvero

2.  persegue contemporaneamente più obiettivi o possiede più componenti tra loro inscindibili, senza che uno di essi(e) abbia importanza secondaria e indiretta rispetto all'altro(a).

Secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia, nel primo caso l'atto deve basarsi su un solo fondamento normativo, ossia quello richiesto dallo scopo o dalla componente principale o preponderante, mentre nel secondo caso l'atto dovrà basarsi sui diversi fondamenti normativi volta a volta pertinenti.(4)

IV - Scopo e contenuto della proposta

Il considerando 1 del testo concordato afferma che il regolamento mira ad assicurare la libera circolazione dei documenti pubblici all'interno dell'Unione al fine di promuovere la libera circolazione dei cittadini dell'Unione e stabilisce che, al fine di conseguire l'obiettivo strategico di cui all'articolo 21 TFUE, "l'Unione dovrebbe adottare misure concrete di semplificazione degli attuali requisiti amministrativi connessi alla presentazione in uno Stato membro di alcuni documenti pubblici rilasciati dalle autorità di un altro Stato membro".

Il compromesso prevede che il regolamento si applichi solo a determinati documenti pubblici, soprattutto atti di stato civile. Conformemente all'articolo 2, paragrafo 1, del testo concordato, "il presente regolamento si applica ai documenti pubblici rilasciati dalle autorità di uno Stato membro, in base alla propria legislazione nazionale, che devono essere presentati alle autorità di un altro Stato membro e il cui obiettivo principale è accertare uno dei seguenti fatti:" nascita, decesso, matrimonio, divorzio, filiazione, adozione, ecc. L'ambito di applicazione della proposta della Commissione includeva anche "lo status giuridico e la rappresentanza di una società o altra impresa" – elementi che, successivamente, sono stati esclusi su richiesta del Consiglio, limitando l'ambito di applicazione del regolamento essenzialmente ai soli documenti di stato civile.

Lo scopo principale del regolamento è quello di abolire le formalità di legalizzazione e postilla per i documenti pubblici da esso contemplati. Sono inoltre previste varie semplificazioni per quanto riguarda le copie autenticate e le traduzioni certificate.

Per evitare possibili tentativi di frode, il regolamento prevede inoltre di utilizzare il sistema di informazione del mercato interno (IMI) a fini di assistenza reciproca. Questo sistema, che viene già utilizzato nell'ambito economico, permette all'autorità dello Stato membro ricevente di chiedere assistenza alle autorità dello Stato di rilascio. L'autorità che ha rilasciato il documento potrà quindi attestare all'autorità ricevente l'autenticità e il valore probatorio del documento.

Infine, una delle pietre miliari della proposta è la creazione di moduli standard multilingue dell'UE [cfr. gli articoli 6 bis, 6 ter, 6 quater, 6 quinquies, 6 quinquies 1) e 6 sexies del testo concordato]. Il rilascio di moduli standard multilingue è inteso semplicemente a evitare il problema della traduzione, in modo analogo ai già comuni formulari elettronici utilizzati ai fini della sicurezza sociale.

I moduli standard dell'UE consentono unicamente di ovviare alle comuni formalità e alla necessità di traduzioni. Essi non obbligano in alcun modo a riconoscerne il contenuto (soprattutto nell'ambito del diritto familiare).

V - Analisi e determinazione della base giuridica appropriata

La proposta della Commissione prevedeva che il regolamento si applicasse solo a determinati documenti pubblici elencati, soprattutto atti di stato civile. Tuttavia, il testo proposto in origine prevedeva la semplificazione delle formalità amministrative relative ai documenti pubblici concernenti anche le imprese. Di conseguenza, le basi giuridiche iniziali della proposta di regolamento comprendevano non solo l'articolo 21, paragrafo 2, TFUE, ma, come secondo fondamento normativo, anche l'articolo 114, paragrafo 1, TFUE, che costituisce la base giuridica appropriata per coprire l'utilizzo transfrontaliero dei documenti pubblici da parte delle imprese dell'UE nel mercato interno.

Come richiesto dal Consiglio e concesso dal Parlamento europeo, il testo concordato esclude i documenti pubblici relativi "allo status giuridico e alla rappresentanza di una società o altra impresa" dal campo di applicazione del regolamento. Il fatto che il regolamento cessi di interessare direttamente le imprese giustifica l'eliminazione dell'articolo 114, paragrafo 1, TFUE, quale secondo fondamento normativo, con la conseguenza che l'articolo 21, paragrafo 2, TFUE, rimane l'unica base giuridica del regolamento proposto.

Alla luce di quanto precede, il regolamento si fonderà esclusivamente sull'articolo 21, paragrafo 2, TFUE, il quale autorizza il Parlamento europeo e il Consiglio ad adottare disposizioni intese a facilitare l'esercizio dei diritti fondamentali dei cittadini dell'Unione di circolare e soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, come previsto all'articolo 21, paragrafo 1, TFUE.

Gli ostacoli amministrativi all'uso e all'accettazione transfrontalieri di documenti pubblici hanno un'incidenza diretta sulla libera circolazione dei cittadini. Pertanto, l'eliminazione di questi ostacoli faciliterebbe l'esercizio della libera circolazione dei cittadini prevista dall'articolo 21, paragrafo 2, del TFUE. La proposta contiene disposizioni relative a strumenti pratici (ad esempio il sistema di informazione del mercato interno e i moduli standard multilingue) volti a rendere più facile la vita dei cittadini oltre i confini nazionali. Il regolamento proposto va quindi considerato come uno strumento necessario per la promozione della libera circolazione dei cittadini europei all'interno dell'Unione.

Dal momento che lo scopo e il contenuto della proposta di regolamento sono quelli di ridurre i costi sostenuti dai cittadini e di snellire la burocrazia, anche attraverso il rilascio di moduli standard multilingue, l'articolo 21, paragrafo 2, TFUE costituisce la base giuridica unica e appropriata per la proposta di regolamento.

VI - Conclusione e raccomandazione

Il testo concordato, limitando l'ambito di applicazione del regolamento proposto esclusivamente ai documenti pubblici relativi ai cittadini, elimina l'articolo 114, paragrafo 1, TFUE dalla duplice base giuridica iniziale. Poiché i documenti relativi alle imprese sono esclusi dal suo campo di applicazione, l'atto legislativo in questione si fonda oramai esclusivamente (e correttamente) sull'articolo 21, paragrafo 2, TFUE.

Alla sua riunione del 12 novembre 2015, la commissione giuridica ha approvato l'accordo raggiunto nel quadro dei triloghi con il Consiglio, che prevede la modifica della base giuridica. Dopo aver esaminato attentamente tutte le implicazioni della base giuridica in occasione della sua riunione del 28 gennaio 2016, la commissione giuridica ha deciso, con 23 voti a favore, 2 contrari e 0 astensioni(5), di raccomandare all'Aula di approvare formalmente il testo concordato in seconda lettura, che prevede l'articolo 21, paragrafo 2, TFUE, come unica base giuridica.

Voglia gradire, signor Presidente, i sensi della mia più profonda stima.

(f.to) Pavel Svoboda

PROCEDURA DELLA COMMISSIONE COMPETENTE PER IL MERITO

Titolo

Promuovere la libera circolazione di cittadini e imprese semplificando l'accettazione di alcuni documenti pubblici nell'Unione europea

Riferimenti

14956/2/2015 – C8-0129/2016 – 2013/0119(COD)

Prima lettura del PE – Numero P

4.2.2014  T7-0054/2014

Proposta della Commissione

COM(2013)0228 - C7-0111/2013

Annuncio in Aula del ricevimento della posizione del Consiglio in prima lettura

11.4.2016

Commissione competente per il merito

 Annuncio in Aula

JURI

11.4.2016

 

 

 

Relatori

 Nomina

Mady Delvaux

3.9.2014

 

 

 

Contestazione della base giuridica

 Parere JURI

JURI

28.1.2016

 

 

 

Esame in commissione

24.9.2014

24.3.2015

14.7.2015

21.4.2016

Approvazione

21.4.2016

 

 

 

Esito della votazione finale

+:

–:

0:

18

2

0

Membri titolari presenti al momento della votazione finale

Max Andersson, Joëlle Bergeron, Marie-Christine Boutonnet, Jean-Marie Cavada, Kostas Chrysogonos, Therese Comodini Cachia, Mady Delvaux, Rosa Estaràs Ferragut, Enrico Gasbarra, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Dietmar Köster, Gilles Lebreton, Emil Radev, József Szájer, Axel Voss

Supplenti presenti al momento della votazione finale

Angel Dzhambazki, Heidi Hautala, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Cecilia Wikström

Supplenti (art. 200, par. 2) presenti al momento della votazione finale

Josef Weidenholzer

Deposito

27.4.2016

(1)

GU C 327 del 12.11.2013, pag. 52.

(2)

Testi approvati del 4.2.2014, P7_TA(2014)0054.

(3)

Causa C-45/86, Commissione/Consiglio (Preferenze tariffarie generalizzate), [1987] ECR 1439, punto 5; Causa C-440/05, Commissione/Consiglio [2007] E.C.R. I-9097; Causa C-411/06, Commissione/ Parlamento e Consiglio [2009] ECR I-7585.

(4)

Si veda la succitata causa C-411/06, punti 46 e 47.

(5)

Erano presenti al momento della votazione finale: Voss (vicepresidente e relatore), Max Andersson, Joëlle Bergeron, Marie-Christine Boutonnet, Daniel Buda, Kostas Chrysogonos, Sergio Gaetano Cofferati, Therese Comodini Cachia, Pascal Durand, Angel Dzhambazki, Laura Ferrara, Evelyne Gebhardt, Jytte Guteland, Heidi Hautala, Sajjad Karim, Dietmar Köster, Constance Le Grip, Gilles Lebreton, António Marinho e Pinto, Jiří Maštálka, Angelika Niebler, Emil Radev, Julia Reda, Evelyn Regner, Virginie Rozière, Tadeusz Zwiefka.

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