ONTWERPAANBEVELING VOOR DE TWEEDE LEZING betreffende het standpunt van de Raad in eerste lezing met het oog op de vaststelling van een Verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake de bevordering van het vrije verkeer van burgers en bedrijven door vereenvoudigde overlegging van bepaalde openbare documenten in de Europese Unie en tot wijziging van Verordening (EU) nr. 1024/2012

27.4.2016 - (14956/2/2015 – C8-0000/2016 – 2013/0119(COD)) - ***II

Commissie juridische zaken
Rapporteur: Mady Delvaux

ONTWERPWETGEVINGSRESOLUTIE VAN HET EUROPEES PARLEMENT

betreffende het standpunt van de Raad in eerste lezing met het oog op de vaststelling van een Verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake de bevordering van het vrije verkeer van burgers en bedrijven door vereenvoudigde overlegging van bepaalde openbare documenten in de Europese Unie en tot wijziging van Verordening (EU) nr. 1024/2012

(14956/2/2015 – C8-0129/2016 – 2013/0119(COD))

(Gewone wetgevingsprocedure: tweede lezing)

Het Europees Parlement,

–  gezien het standpunt van de Raad in eerste lezing (14956/2/2015 – C8-0129/2016)

–   gezien het gemotiveerde advies dat in het kader van protocol nr. 2 betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid is uitgebracht door de Roemeense Senaat, en waarin wordt gesteld dat het ontwerp van wetgevingshandeling niet strookt met het subsidiariteitsbeginsel,

–  gezien het advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité van 11 juli 2013[1],

–  gezien zijn in eerste lezing geformuleerde standpunt[2] inzake het voorstel van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad (COM(2013)0228),

–  gezien artikel 294, lid 7, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie,

–   gezien het advies van de Commissie juridische zaken over de voorgestelde rechtsgrondslag,

–  gezien de artikelen 76 en 39 van zijn Reglement,

–  gezien de aanbeveling voor de tweede lezing van de Commissie juridische zaken (A8-0156/2016),

1.  hecht zijn goedkeuring aan het standpunt van de Raad in eerste lezing;

2.  constateert dat het besluit is vastgesteld overeenkomstig het standpunt van de Raad;

3.  verzoekt zijn Voorzitter het besluit samen met de voorzitter van de Raad overeenkomstig artikel 297, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie te ondertekenen;

4.  verzoekt zijn secretaris-generaal het besluit te ondertekenen nadat is nagegaan of alle procedures naar behoren zijn uitgevoerd, en met de secretaris generaal van de Raad zorg te dragen voor publicatie ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie;

5.  verzoekt zijn Voorzitter het standpunt van het Parlement te doen toekomen aan de Raad en aan de Commissie alsmede aan de nationale parlementen.

TOELICHTING

Onderhavige wetgeving heeft tot doel het vrije verkeer van burgers te bevorderen door vereenvoudigde aanvaarding van bepaalde openbare documenten in de Europese Unie. Zij heeft niet betrekking op de erkenning van de inhoud van openbare documenten, en wel met name om de soevereiniteit van de lidstaten op het gebied van het familierecht te handhaven.

De mobiliteit van de burgers van de Unie is een concreet gegeven: ongeveer 12 miljoen EU‑burgers studeren, werken of leven in een lidstaat waarvan zij geen onderdaan zijn. EU‑burgers en -bedrijven die hun recht van vrij verkeer of hun internemarktvrijheden uitoefenen, ondervinden nu vaak administratieve problemen als zij openbare documenten aan de autoriteiten van een andere lidstaten moeten voorleggen, bijvoorbeeld in verband met grensoverschrijdende mobiliteit.

Na interinstitutionele onderhandelingen zijn de twee medewetgevers en de Commissie een compromistekst overeengekomen.

De verordening heeft nu betrekking op documenten van de burgerlijke stand alsmede andere documenten die burgers vaak nodig hebben, zoals bijvoorbeeld documenten betreffende woonplaats, nationaliteit en strafregister.

Wat deze openbare documenten aangaat voorziet de verordening in vrijstelling van legalisatie en apostille, twee administratieve formaliteiten die gewoonlijk gelden voor openbare documenten gelden welke in een ander land moeten worden overgelegd. Ook is voorzien in maatregelen voor vereenvoudigde aanvaarding van eensluidend gewaarmerkte afschriften en gewaarmerkte vertalingen. Tegenover deze vereenvoudigingen voor de burger staat voor de administratie die het document ontvangt de mogelijkheid om de instantie van afgifte rechtstreeks langs elektronische weg om bevestiging van de echtheid van het document te vragen.

Kernpunt van de verordening vormt de invoering van meertalige modelformulieren voor het merendeel van de betrokken openbare documenten. Deze meertalige modelformulieren worden door de nationale autoriteiten afgegeven als een openbaar document in een andere lidstaat moet worden overgelegd en worden als bijlage aan het nationale document gehecht. Deze bijlage bevat een voorvertaling van het desbetreffende openbare document en ontslaat daarmee de burger van de verplichting om een vertaling van het administratieve document te verstrekken. Hiermee worden de administratieve stappen van de mobiele Europese burger dus aanzienlijk vereenvoudigd.

De onderhandelingen met de Raad hebben evenwel ook een paar teleurstellingen voor het Parlement opgeleverd: zo wilde het Parlement bijvoorbeeld diploma's en opleidingscertificaten, invalidenkaarten en bepaalde documenten die noodzakelijk zijn voor bedrijven in de verordening opnemen. Verder kunnen de meertalige modelformulieren niet zelfstandig worden gebruikt, maar moeten zij aan de nationale documenten in kwestie worden gehecht, hetgeen de zaken uiteraard ingewikkelder maakt. Toch mag niet worden vergeten dat met deze verordening grote vooruitgang is geboekt. De verordening bevat bepalingen inzake herziening die het mogelijk maken de reikwijdte van de administratieve vereenvoudiging in de toekomst uit te breiden, als de nationale overheden gewend zijn geraakt aan deze nieuwe manier van werken.

De rapporteur stelt dan ook voor om deze tekst, die overeenkomt met de tekst zoals die met de Raad is overeengekomen en door de juristen-vertalers in alle officiële talen is gereviseerd, goed te keuren.

ADVIES VAN DE COMMISSIE JURIDISCHE ZAKEN INZAKE DE RECHTSGROND

Dhr. Pavel Svoboda

Voorzitter

Commissie juridische zaken

BRUSSEL

Betreft:  Advies inzake de rechtsgrond van het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad ter bevordering van het vrije verkeer van burgers en bedrijven door vereenvoudigde aanvaarding van bepaalde openbare akten in de Europese Unie en tot wijziging van Verordening (EU) nr. 1024/2012 (COM(2013)0228 – C7-0111/2013 – 2013/0119 (COD))

Geachte heer Svoboda,

In november 2015 heeft de Commissie juridische zaken besloten op eigen initiatief, overeenkomstig artikel 39, lid 3, van het Reglement van het Europees Parlement, een advies op te stellen inzake de juistheid van de door de Raad voorgestelde wijziging van de rechtsgrond van bovengenoemd voorstel.

De door de Commissie voorgestelde rechtsgrondslagen waren enerzijds artikel 21, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), dat betrekking heeft op de vaststelling van bepalingen ter vergemakkelijking van de uitoefening van het recht om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, en anderzijds artikel 114, lid 1, VWEU, dat betrekking heeft op de vaststelling van maatregelen inzake de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten die de instelling en de werking van de interne markt betreffen.

Het Parlement was krachtig voorstander van het voorstel van de Commissie om documenten met betrekking tot ondernemingen te laten vallen onder de categorie openbare documenten waarvoor de door het voorstel voorgestelde vereenvoudigingen gelden. In de overeengekomen tekst is de rechtsgrond evenwel gewijzigd en is artikel 114, lid 1, VWEU op verzoek van de Raad uit de oorspronkelijke meervoudige rechtsgrond geschrapt, omdat de meerderheid van de lidstaten wenste dat de richtlijn een beperktere werkingssfeer zou krijgen en met name betrekking zou hebben op akten van de burgerlijke stand.

Het doel van dit advies is de geldigheid en juistheid van de nieuwe enkelvoudige rechtsgrond te beoordelen.

I - Achtergrond

Met het voorstel ter vereenvoudiging van de aanvaarding van bepaalde openbare akten in de Europese Unie wordt het zeer belangrijke doel nagestreefd de formaliteiten voor burgers die zich over de grenzen heen bewegen te vereenvoudigen.

Veel EU-burgers zijn woonachtig in een andere lidstaat dan hun lidstaat van herkomst en dit aantal neemt gestaag toe. Steeds meer burgers hebben banden met een andere lidstaat, soms wegens gezinsomstandigheden, soms voor professionele doeleinden en soms alleen maar voor vakantie. Al deze personen kunnen op enig moment met de administratieve autoriteiten van het land dat zij bezoeken of waarin zij verblijven in aanraking komen: toeristen met de gezondheidszorg, studenten met de administratie van universiteiten, werknemers met de belastingautoriteiten en de sociale zekerheid, enz.

In 2011 heeft de Commissie een beleidsdocument gepubliceerd waarin de 20 belangrijkste punten van kritiek van burgers en ondernemingen op de interne markt zijn opgesomd. Een groot deel van deze 20 punten had betrekking op administratieve formaliteiten. Bovendien is inmiddels duidelijk geworden dat problemen met de grensoverschrijdende toepassing van het familierecht, belastingrecht, socialezekerheidsrecht, enz. ervoor zorgen dat veel burgers niet de stap durven te zetten om naar een andere lidstaat te verhuizen.

Ieder jaar moeten er, om te worden erkend in een andere lidstaat dan de lidstaat van herkomst, honderdduizenden openbare akten worden gecertificeerd of gewaarmerkt. Het verminderen van bijkomende grensoverschrijdende formaliteiten is dus een belangrijke stap in het vergemakkelijken van de bewegingsvrijheid van burgers.

Ten slotte zij opgemerkt dat dit voorstel voor een verordening geenszins het materiële recht van de lidstaten op de desbetreffende gebieden harmoniseert. In het voorstel wordt niet bepaald dat lidstaten de inhoud van een akte uit een andere lidstaat moeten erkennen. Het beoogt slechts bijkomende grensoverschrijdende formaliteiten te verminderen door de formaliteiten in verband met legalisatie en apostille voor een aantal openbare akten af te schaffen.

II - Relevante Verdragsbepalingen

Artikel 21 VWEU, dat deel uitmaakt van het tweede deel van het VWEU, getiteld "non‑discriminatie en burgerschap van de Unie", wordt in de tekst waarover de medewetgevers overeenstemming hebben bereikt voorgesteld als enige rechtsgrondslag (onderstreping toegevoegd):

Artikel 21 VWEU

(oud artikel 18 VEG)

1. Iedere burger van de Unie heeft het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.

2. Indien een optreden van de Unie noodzakelijk blijkt om deze doelstelling te verwezenlijken en de Verdragen niet in de daartoe vereiste bevoegdheden voorziet, kunnen het Europees Parlement en de Raad, volgens de gewone wetgevingsprocedure bepalingen vaststellen die de uitoefening van de in lid 1 bedoelde rechten vergemakkelijken.

[...]

Artikel 114, deel 1, VWEU, dat deel uitmaakt van hoofdstuk 3, getiteld "de aanpassing van de wetgevingen", was in het oorspronkelijke voorstel vermeld als tweede rechtsgrond die gold voor openbare akten die door EU-ondernemingen gebruikt worden in grensoverschrijdende situaties. Deze rechtsgrond werd echter op verzoek van de Raad geschrapt, omdat besloten werd de werkingssfeer van de verordening te beperken:

Artikel 114 VWEU

(oud artikel 95 VEG)

1. [...] Het Europees Parlement en de Raad stellen volgens de gewone wetgevingsprocedure en na raadpleging van het Economisch en Sociaal Comité de maatregelen vast inzake de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten die de instelling en de werking van de interne markt betreffen.

[...]

III - Algemene beginselen inzake de keuze van de rechtsgrond

Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie moet de keuze van de rechtsgrondslag van een EU-maatregel berusten op objectieve, voor rechterlijke toetsing vatbare gegevens, waartoe met name het doel en de inhoud van de maatregel behoren[3]. De keuze van een onjuiste rechtsgrondslag kan dan ook aanleiding vormen tot de nietigverklaring van de desbetreffende handeling.

In onderhavig geval moet derhalve worden nagegaan of het voorstel hetzij:

1.  een tweeledig doel heeft of bestaat uit twee componenten, waarvan er één kan worden gezien als hoofddoel of overwegende component, terwijl het andere doel of de andere component slechts ondergeschikt is; of

2.  tegelijkertijd een aantal doelstellingen of meerdere componenten heeft die onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn, waarbij niet één doelstelling of component secundair en indirect is ten opzichte van de andere.

Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie moet de handeling in het eerste geval op één enkele rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke vereist is gelet op het hoofddoel of de overwegende component, terwijl in het tweede geval de handeling gebaseerd moet worden op de verschillende desbetreffende rechtsgrondslagen.[4]

IV - Doel en inhoud van het voorstel

In overweging 1 van de overeengekomen tekst wordt gesteld dat de verordening ten doel heeft het vrije verkeer van openbare documenten in de Unie te waarborgen en aldus het vrije verkeer van burgers in de Unie te bevorderen. Voorts wordt gesteld dat, om de in artikel 21 VWEU gestelde beleidsdoelstelling te verwezenlijken "de Unie concrete maatregelen [dient] vast te stellen ter vereenvoudiging van de bestaande administratieve vereisten in verband met het overleggen in een lidstaat van bepaalde openbare documenten die door de autoriteiten van een andere lidstaat zijn afgegeven".

De compromistekst bepaalt dat de verordening slechts van toepassing is op bepaalde openbare documenten, met name akten van de burgerlijke stand. In artikel 2, lid 1, van de compromistekst staat: "Deze verordening is van toepassing op openbare documenten die overeenkomstig het nationaal recht door de autoriteiten van een lidstaat worden afgegeven en die aan de autoriteiten van een andere lidstaat moeten worden overgelegd en waarvan de belangrijkste doelstelling bestaat in het vaststellen van een van de volgende feiten:" geboorte, overlijden, huwelijk, echtscheiding, ouderschap, adoptie, enz. Het voorstel van de Commissie omvatte ook de "rechtsvorm en vertegenwoordiging van een vennootschap of andere onderneming", maar dit werd op verzoek van de Raad geschrapt, waarmee de werkingssfeer van de verordening grotendeels beperkt werd tot akten van de burgerlijke stand.

De belangrijkste doelstelling van de verordening is de afschaffing van formaliteiten in verband met legalisatie en apostille voor de openbare documenten die onder de verordening vallen. Daarnaast worden enkele vereenvoudigingen doorgevoerd ten aanzien van gewaarmerkte kopieën en vertalingen.

Om pogingen tot fraude te voorkomen, bepaalt de verordening dat het Informatiesysteem interne markt (IMI) gebruikt wordt om wederzijdse bijstand te verlenen. Dit systeem, dat op economisch gebied reeds in gebruik is, biedt de autoriteiten in de aanvaardende lidstaat de gelegenheid om de autoriteiten van de lidstaat van afgifte om hulp te vragen. De autoriteit die het document heeft afgegeven kan de aanvaardende autoriteit vervolgens de echtheid en bewijskracht van de akte bevestigen.

Een zeer belangrijk element van het voorstel is ten slotte de invoering van meertalige EU‑modelformulieren (zie de artikelen 6 bis, 6 ter, 6 quater, 6 quinquies, 6 quinquies, punt 1, en 6 sexies van de overeengekomen tekst. Door meertalige modelformulieren beschikbaar te stellen doen zich geen problemen meer voor op het gebied van vertaling, een oplossing die ook al bestaat op het gebied van de sociale zekerheid (e-formulieren).

De EU-modelformulieren zijn slechts bedoeld om de formaliteiten te vergemakkelijken en de noodzaak van vertalingen weg te nemen. Ze leiden echter geenszins tot de verplichting om de inhoud van de formulieren, met name op het gebied van het familierecht, te erkennen.

V - Analyse en vaststelling van de juiste rechtsgrond

De Commissie stelt in haar voorstel dat de verordening slechts betrekking heeft op bepaalde openbare documenten, voornamelijk akten van de burgerlijke stand. De door de Commissie voorgestelde tekst voorziet echter ook in vereenvoudiging van administratieve formaliteiten met betrekking tot openbare documenten inzake ondernemingen. Om die reden omvat de oorspronkelijke rechtsgrond van het voorstel voor een verordening niet alleen artikel 21, lid 2, VWEU, maar ook artikel 114, lid 1, VWEU. Artikel 114, lid 1, VWEU wordt als tweede rechtsgrond toegevoegd, omdat dat artikel een passende rechtsgrond zou zijn voor het grensoverschrijdend gebruik van openbare documenten door EU-ondernemingen binnen de interne markt.

Zoals verzocht door de Raad en aanvaard door het Europees Parlement zijn in de overeengekomen tekst openbare documenten inzake "de rechtsvorm en vertegenwoordiging van een onderneming" uit het toepassingsgebied van de verordening geschrapt. Omdat ondernemingen nu niet meer rechtstreeks onder de verordening vallen, is schrapping van artikel 114, lid 1, VWEU als tweede rechtsgrond gerechtvaardigd, waardoor de voorgestelde verordening nu gebaseerd wordt op één rechtsgrond: artikel 21, lid 2, VWEU.

Gezien het bovenstaande moet de verordening dus uitsluitend gebaseerd worden op artikel 21, lid 2, VWEU, dat het Europees Parlement en de Raad de bevoegdheid geeft bepalingen vast te stellen ter vergemakkelijking van de uitoefening van het fundamentele recht van burgers van de Unie om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, als bedoeld in artikel 21, lid 1, VWEU.

Administratieve belemmeringen voor het grensoverschrijdend gebruik en de grensoverschrijdende aanvaarding van openbare documenten hebben een rechtstreeks effect op het vrije verkeer van burgers. Het wegnemen van deze belemmeringen vergemakkelijkt dus de uitoefening van het recht van vrij verkeer in de zin van artikel 21, lid 2, VWEU.

Het voorstel bevat bepalingen inzake praktische instrumenten (bijvoorbeeld het informatiesysteem interne markt en de meertalige modelformulieren) om het leven van burgers buiten de eigen lidstaat gemakkelijker te maken. De voorgestelde verordening moet dus beschouwd worden als noodzakelijk instrument ter bevordering van het vrije verkeer van Europese burgers binnen de Europese Unie.

Aangezien het doel en de inhoud van de voorgestelde verordening, zoals hierboven uiteengezet, betrekking hebben op het verminderen van de kosten voor burgers en het terugdringen van de bureaucratie, onder meer door invoering van meertalige modelformulieren, is artikel 21, lid 2, VWEU de passende enkelvoudige rechtsgrond voor de voorgestelde verordening.

VI - Conclusie en aanbeveling

In de overeengekomen tekst is artikel 114, lid 1, VWEU uit de meervoudige rechtsgrond geschrapt, omdat de werkingssfeer van de voorgestelde verordening zich in deze tekst beperkt tot openbare documenten die voor burgers van belang zijn. Documenten die betrekking hebben op ondernemingen vallen niet onder de verordening. Om die reden wordt deze wetgevingshandeling nu terecht uitsluitend gebaseerd op artikel 21, lid 2, VWEU.

De Commissie juridische zaken heeft op haar vergadering van 12 november 2015 haar goedkeuring gehecht aan de tijdens de trialogen met de Raad overeengekomen tekst met de gewijzigde rechtsgrond. Op 28 januari 2016 heeft de Commissie juridische zaken, na uitvoerig beraad over de keuze van de rechtsgrond, met 23 stemmen voor en 2 stemmen tegen, zonder onthoudingen[5], besloten de plenaire vergadering aan te bevelen de overeengekomen tekst, met artikel 21, lid 2, VWEU als enkelvoudige rechtsgrond, in tweede lezing formeel goed te keuren.

Hoogachtend,

Pavel Svoboda

PROCEDURE VAN DE TEN PRINCIPALE BEVOEGDE COMMISSIE

Titel	Bevordering van het vrije verkeer van burgers en bedrijven door vereenvoudigde aanvaarding van bepaalde openbare akten in de Europese Unie
Document- en procedurenummers	14956/2/2015 – C8-0129/2016 – 2013/0119(COD)
Datum eerste lezing EP – P-nummer	4.2.2014                     T7-0054/2014
Voorstel van de Commissie	COM(2013)0228 - C7-0111/2013
Datum bekendmaking ontvangst standpunt van de Raad in eerste lezing	11.4.2016
Commissie ten principale        Datum bekendmaking	JURI 11.4.2016
Rapporteurs        Datum benoeming	Mady Delvaux 3.9.2014
Betwisting rechtsgrondslag        Datum JURI-advies	JURI 28.1.2016
Behandeling in de commissie	24.9.2014	24.3.2015	14.7.2015	21.4.2016
Datum goedkeuring	21.4.2016
Uitslag eindstemming	+: –: 0:	18 2 0
Bij de eindstemming aanwezige leden	Max Andersson, Joëlle Bergeron, Marie-Christine Boutonnet, Jean-Marie Cavada, Kostas Chrysogonos, Therese Comodini Cachia, Mady Delvaux, Rosa Estaràs Ferragut, Enrico Gasbarra, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Dietmar Köster, Gilles Lebreton, Emil Radev, József Szájer, Axel Voss
Bij de eindstemming aanwezige vaste plaatsvervangers	Angel Dzhambazki, Heidi Hautala, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Cecilia Wikström
Bij de eindstemming aanwezige plaatsvervangers (art. 200, lid 2)	Josef Weidenholzer
Datum indiening	27.4.2016

• [1]  PB C 327 du 12.11.2013, blz. 52.
• [2]  Aangenomen teksten van 4.2.2014, P7_TA(2014)0054.
• [3]  Zaak C-45/86, Commissie/Raad (Algemene tariefpreferenties), Jurispr. 1987, blz. 1439, par. 5; Zaak C-440/05, Commissie/Raad, Jurispr. 2007, blz I-9097; Zaak C-411/06, Commissie/Parlement en Raad, Jurispr. 2009, blz. I‑7585.
• [4]  Zie zaak C-411/06, eerder aangehaald, par. 46-47.
• [5]  Tijdens de eindstemming waren aanwezig: Pavel Svoboda (voorzitter), Jean-Marie Cavada (ondervoorzitter), Mady Delvaux (ondervoorzitter), Lidia Joanna Geringer de Oedenberg (ondervoorzitter), Axel Voss (ondervoorzitter en rapporteur voor advies), Max Andersson, Joëlle Bergeron, Marie-Christine Boutonnet, Daniel Buda, Kostas Chrysogonos, Sergio Gaetano Cofferati, Therese Comodini Cachia, Pascal Durand, Angel Dzhambazki, Laura Ferrara, Evelyne Gebhardt, Jytte Guteland, Heidi Hautala, Sajjad Karim, Dietmar Köster, Constance Le Grip, Gilles Lebreton, António Marinho e Pinto, Jiří Maštálka, Angelika Niebler, Emil Radev, Julia Reda, Evelyn Regner, Virginie Rozière, Tadeusz Zwiefka.