RECOMANDARE PENTRU A DOUA LECTURĂ referitoare la poziția în primă lectură a Consiliului în vederea adoptării regulamentului Parlamentului European și al Consiliului privind promovarea liberei circulații a cetățenilor prin simplificarea cerințelor de prezentare a anumitor documente oficiale în Uniunea Europeană și de modificare a Regulamentului (UE) nr. 1024/2012

    27.4.2016 - (14956/2/2015 – C8-0129/2016 – 2013/0119(COD)) - ***II

    Comisia pentru afaceri juridice
    Raportoare: Mady Delvaux


    Procedură : 2013/0119(COD)
    Stadiile documentului în şedinţă
    Stadii ale documentului :  
    A8-0156/2016

    PROIECT DE REZOLUȚIE LEGISLATIVĂ A PARLAMENTULUI EUROPEAN

    referitoare la poziția în primă lectură a Consiliului în vederea adoptării regulamentului Parlamentului European și al Consiliului privind promovarea liberei circulații a cetățenilor prin simplificarea cerințelor de prezentare a anumitor documente oficiale în Uniunea Europeană și de modificare a Regulamentului (UE) nr. 1024/2012

    (14956/2/2015 – C8-0129/2016 – 2013/0119(COD))

    (Procedura legislativă ordinară: a doua lectură)

    Parlamentul European,

    –  având în vedere poziția în primă lectură a Consiliului (14956/2/2015 – C8-0129/2016),

    –   având în vedere avizul motivat prezentat de către Senatul României în cadrul Protocolului nr. 2 privind aplicarea principiilor subsidiarității și proporționalității, în care se susține că proiectul de act legislativ nu respectă principiul subsidiarității,

    –  având în vedere avizul Comitetului Economic și Social European din 11 iulie 2013[1],

    –  având în vedere poziția sa în primă lectură[2] referitoare la propunerea Comisiei prezentată Parlamentului European și Consiliului (COM(2013)0228),

    –  având în vedere articolul 294 alineatul (7) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene,

    –   având în vedere avizul Comisiei pentru afaceri juridice privind temeiul juridic propus,

    –  având în vedere articolele 76 și 39 din Regulamentul său de procedură,

    –  având în vedere recomandarea pentru a doua lectură a Comisiei pentru afaceri juridice (A8-0156/2016),

    1.  aprobă poziția Consiliului în primă lectură;

    2.  constată că actul este adoptat în conformitate cu poziția Consiliului;

    3.  încredințează Președintelui sarcina de a semna actul împreună cu Președintele Consiliului, în conformitate cu articolul 297 alineatul (1) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene;

    4.  încredințează Secretarului General sarcina de a semna actul, după ce s-a verificat îndeplinirea corespunzătoare a tuturor procedurilor, și de a asigura, în acord cu Secretarul General al Consiliului, publicarea sa în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene;

    5.  încredințează Președintelui sarcina de a transmite Consiliului și Comisiei, precum și parlamentelor naționale poziția Parlamentului.

    EXPUNERE DE MOTIVE

    Scopul acestui act legislativ este de a promova libera circulație a cetățenilor prin simplificarea acceptării formale a anumitor documente oficiale în Uniunea Europeană. Acesta nu privește recunoașterea conținutului documentelor oficiale, în special pentru a menține suveranitatea statelor membre în domeniul dreptului familiei.

    Mobilitatea cetățenilor Uniunii este o realitate: aproximativ 12 milioane dintre aceștia studiază, muncesc sau locuiesc într-un alt stat membru decât cel a cărui cetățenie o dețin. În prezent, atunci când cetățenii și întreprinderile Uniunii își exercită dreptul la libera circulație sau fac uz de libertățile pieței interne, aceștia se pot confrunta cu dificultăți administrative în momentul prezentării documentelor oficiale autorităților unui alt stat membru, de exemplu ca urmare a mobilității transfrontaliere.

    În urma unor negocieri interinstituționale, colegislatorii și Comisia au căzut de acord asupra unui text de compromis.

    Regulamentul se referă la documentele de stare civilă și la câteva alte documente frecvent solicitate de cetățeni, care privesc, de exemplu, reședința, naționalitatea și cazierul judiciar.

    În cazul acestor documente oficiale, regulamentul prevede scutirea de la obligația de legalizare și apostilă, două formalități administrative prevăzute în mod tradițional pentru documentele oficiale transfrontaliere. Sunt prevăzute, de asemenea, măsuri de acceptare simplificată în ceea ce privește copiile legalizate și traducerile autorizate. Aceste simplificări în favoarea cetățenilor sunt compensate de posibilitatea de care dispune administrația care primește documentul de a solicita administrației emitente, în mod direct și pe cale electronică, să confirme autenticitatea documentului respectiv.

    În fine, aspectul cel mai important al regulamentului îl constituie crearea unor formulare standard multilingve pentru majoritatea documentelor oficiale avute în vedere. Aceste formulare standard multilingve sunt emise de către autoritățile naționale atunci când un document oficial trebuie prezentat într-un alt stat membru și sunt anexate la documentul național. Această anexă include pre-traduceri ale documentului oficial în cauză și, prin urmare, scutește cetățeanul de obligația obținerii unei traduceri a documentului administrativ. Acest lucru simplifică, așadar, în mod semnificativ demersurile cetățenilor europeni mobili.

    Negocierile cu Consiliul au provocat, de asemenea, câteva decepții pentru Parlament: acesta ar fi dorit, în special, ca regulamentul să includă diplomele și certificatele privind formarea, certificatele referitoare la handicap, precum și anumite documente relevante pentru întreprinderi. În plus, formularele standard multilingve nu pot circula în mod autonom, ci trebuie anexate documentelor naționale în cauză, ceea ce reprezintă o complicație evitabilă. Aceste aspecte nu trebuie însă să umbrească progresele importante care sunt realizate. Regulamentul include clauze de revizuire care prevăd extinderea domeniului de aplicare a simplificărilor administrative pe viitor, odată ce administrațiile naționale s-au obișnuit cu acest nou mod de lucru.

    Raportoarea vă propune, așadar, să aprobați acest text, care corespunde textului negociat cu Consiliul, astfel cum a fost revizuit de juriștii-lingviști în toate limbile oficiale.

    AVIZ AL COMISIEI PENTRU AFACERI JURIDICE PRIVIND BAZA JURIDICĂ

    Dlui Pavel Svoboda

    Președinte

    Comisia pentru afaceri juridice

    BRUXELLES

    Subiect:  Aviz referitor la temeiul juridic al propunerii de regulament al Parlamentului European și al Consiliului privind promovarea liberei circulații a cetățenilor și întreprinderilor prin simplificarea acceptării anumitor documente oficiale în Uniunea Europeană și de modificare a Regulamentului (UE) nr. 1024/2012 (COM(2013)0228 – C7-0111/2013 – 2013/0119 (COD))

    Domnule Președinte,

    În noiembrie 2015, Comisia pentru afaceri juridice a decis din oficiu, în temeiul articolului 39 alineatul (5) din Regulamentul de procedură, să emită un aviz referitor la pertinența modificării temeiului juridic, solicitată de Consiliu, pentru propunerea susmenționată.

    Temeiurile legale propuse de Comisie au fost, pe de-o parte, articolul 21 alineatul (2) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (TFUE), care se referă la adoptarea de dispoziții pentru facilitarea exercitării drepturilor cetățenilor la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre și, pe de altă parte, articolul 114 alineatul (1) din TFUE, care privește adoptarea de măsuri pentru apropierea actelor cu putere de lege și a actelor administrative ale statelor membre care au ca obiect instituirea și funcționarea pieței interne.

    Parlamentul a sprijinit ferm propunerea Comisiei de includere a documentelor referitoare la întreprinderi în documentele publice care fac obiectul simplificărilor prevăzute de propunere. Totuși, textul convenit a schimbat temeiul legal prin înlăturarea articolului 114 alineatul (1) din TFUE din temeiul juridic dublu inițial, la solicitarea Consiliului, întrucât majoritatea statelor membre au preferat ca regulamentul să aibă un domeniu de aplicare mai limitat, acoperind în special documente legate de starea civilă.

    Scopul acestui aviz este să determine validitatea și pertinența noului temei legal unic.

    I - Context

    Propunerea de simplificare a acceptării anumitor documente publice în Uniunea Europeană urmărește îndeplinirea unui rol foarte important, și anume acela de a facilita formalitățile pentru cetățenii care traversează frontierele.

    Un număr însemnat de cetățeni ai UE trăiesc în alt stat membru decât propriul lor stat, iar acest număr este în continuă creștere. Tot mai mulți cetățeni au legături cu un alt stat membru, din motive legate de familie sau din motive de ordin profesional sau numai pentru concedii. Toate aceste persoane pot, eventual, să intre în contact la un moment dat cu autoritățile administrative ale țării pe care o vizitează sau în care locuiesc - turiștii cu sistemul de sănătate, studenții cu administrația universităților, lucrătorii cu autoritățile fiscale și de asigurări sociale etc.

    În 2011, Comisia a publicat un document de strategie în care sunt enumerate cele mai importante 20 de critici formulate de către cetățeni și întreprinderi la adresa pieței interne. Multe dintre aceste critici sunt legate de formalitățile administrative. În plus, este recunoscut și faptul că problemele aferente aplicării transfrontaliere a dreptului familiei, a legislației fiscale, a legislației din domeniul securității sociale etc. descurajează mulți cetățeni să ia în considerare posibilitatea deplasării în alt stat membru.

    În fiecare an, mai multe sute de mii de astfel de documente oficiale trebuie legalizate sau certificate pentru a fi recunoscute în alte state membre decât cel în care au fost emise. Astfel, reducerea formalităților transfrontaliere suplimentare constituie o altă măsură importantă menită să faciliteze libertatea de circulație a cetățenilor.

    În fine, este important să se observe că această propunere de regulament nu armonizează în niciun fel dreptul material al statelor membre în domeniile în cauză. Nu este prevăzută recunoașterea de către un stat membru a conținutului unui act provenit din alt stat membru. Se urmărește exclusiv reducerea formalităților transfrontaliere suplimentare prin suprimarea formalităților, atât de legalizare, cât și de apostille, pentru anumite documente oficiale.

    II – Articolele pertinente din tratat

    Articolul 21 din partea a doua, intitulată „Nediscriminarea și cetățenia Uniunii”, din TFUE, este prezentat ca singurul temei legal în textul convenit de colegiuitori în trilogurile pentru regulament (sublinierea noastră):

    articolul 21 din TFUE

    (ex-articolul 18 TCE)

    1. Orice cetățean al Uniunii are dreptul de liberă circulație și de ședere pe teritoriul statelor membre, sub rezerva limitărilor și condițiilor prevăzute de tratate și de dispozițiile adoptate în vederea aplicării acestora.

    2. În cazul în care o acțiune a Uniunii se dovedește necesară pentru atingerea acestui obiectiv și în care tratatele nu au prevăzut puteri de acțiune în acest sens, Parlamentul European și Consiliul, hotărând în conformitate cu procedura legislativă ordinară, pot adopta dispoziții menite să faciliteze exercitarea drepturilor menționate la alineatul (1).

    [...]

    Articolul 114 alineatul (1) din Capitolul 3, intitulat „Apropierea legislațiilor” din TFUE, a fost inclus în propunerea inițială ca al doilea temei juridic, în scopul includerii documentelor oficiale utilizate de întreprinderile UE în contexte transfrontaliere. Totuși, acest temei juridic a fost suprimat ulterior, la cererea Consiliului, ca o consecință a restricționării domeniului de aplicare al regulamentului:

    articolul 114 din TFUE

    (ex-articolul 95 TCE)

    1. [...] Parlamentul European și Consiliul, hotărând în conformitate cu procedura legislativă ordinară și după consultarea Comitetului Economic și Social, adoptă măsurile privind apropierea actelor cu putere de lege și a actelor administrative ale statelor membre care au ca obiect instituirea și funcționarea pieței interne.

    [...]

    III - Principiul general pentru alegerea temeiului juridic

    În conformitate cu jurisprudența constantă a Curții de Justiție, „alegerea temeiului juridic al unui act comunitar trebuie fondată pe elemente obiective care pot fi supuse controlului jurisdicțional, printre care figurează în special scopul și conținutul actului”[3]. Prin urmare, alegerea unui temei juridic incorect poate justifica anularea actului în cauză.

    În acest caz, trebuie să se stabilească dacă propunerea:

    1.  urmărește un scop dublu sau are o componentă dublă, iar oricare dintre acestea poate fi identificată ca fiind principală sau predominantă, în timp ce cealaltă este doar conexă; sau

    2.  urmărește simultan mai multe obiective sau are mai multe componente ce sunt legate în mod indisolubil, fără ca vreuna să fie accesorie și indirectă în raport cu cealaltă.

    În conformitate cu jurisprudența Curții de Justiție, în primul caz, actul trebuie să se bazeze pe un temei juridic unic, și anume cel impus de scopul principal sau predominant sau de componenta principală sau predominantă, iar în al doilea caz, actul trebuie fondat pe diversele temeiuri juridice corespunzătoare.[4]

    IV - Obiectivul și conținutul propunerii

    Considerentul 1 din textul convenit afirmă că regulamentul urmărește să asigure libera circulație a documentelor oficiale în interiorul Uniunii pentru a promova libera circulație a cetățenilor și prevede că, pentru a atinge obiectivele prevăzute la articolul 21 din TFUE, Uniunea ar trebui să adopte măsuri concrete de simplificare a formalităților administrative existente legate de prezentarea într-un stat membru a anumitor documente oficiale emise de autoritățile din alt stat membru.

    Compromisul prevede că regulamentul este aplicabil doar formalităților vizând anumite documente oficiale, în special actele de stare civilă. În conformitate cu articolul 2 alineatul (1) din textul convenit, prezentul regulament se aplică documentelor oficiale emise de autoritățile unui stat membru în conformitate cu legislația sa națională, care trebuie să fie prezentate autorităților din alt stat membru și al căror scop principal este să ateste nașterea, decesul, căsătoria, divorțul, filiația, adopția etc. Propunerea inițială a Comisiei a inclus în domeniul de aplicare și „statutul juridic și reprezentarea unei societăți sau a unei alte întreprinderi”, care a fost ulterior suprimată la solicitarea Consiliului, restricționând semnificativ aplicarea regulamentului la documentele de stare civilă.

    Scopul principal al regulamentului este suprimarea formalităților de legalizare și apostille pentru documentele oficiale care intră în domeniul său de aplicare. Se introduc, de asemenea, simplificări referitoare la copiile și traducerile legalizate.

    Pentru a evita tentativele de fraudă, regulamentul prevede și utilizarea Sistemului de informare al pieței interne (IMI), ca instrument de cooperare administrativă. Acest sistem, care este deja utilizat în sectorul economic, permite unei autorități din statul membru care acceptă documentul să solicite asistență din partea statului membru emitent. Astfel, autoritatea care a emis documentul poate confirma autorității care îl acceptă că acesta este autentic și are forță probantă.

    În fine, un element esențial al propunerii este crearea unor formulare standard multilingve la nivel UE ( a se vedea articolele 6a, 6b, 6c, 6d, 6d1 și 6e din textul convenit). Scopul unui formular multilingv este acela de a evita problemele legate de traducere, în mod similar cu ceea ce s-a realizat prin actualele formulare electronice destinate asigurărilor sociale.

    Formularele standard UE nu fac decât să înlăture necesitatea formalităților obișnuite și a traducerilor. Acestea nu impun nicidecum obligația de a recunoaște conținutul formularelor (în special în domeniul dreptului familiei).

    V - Analizarea și stabilirea temeiului juridic adecvat

    Propunerea Comisiei prevedea că regulamentul este aplicabil doar documentelor oficiale enumerate, în special acte de stare civilă. Totuși, textul propus inițial includea și documentele oficiale privind întreprinderile în domeniul de aplicare al simplificării formalităților administrative. Ca urmare, temeiurile juridice inițiale ale regulamentului propus cuprindeau nu doar articolul 21 alineatul (2) din TFUE, ci și o a doua bază legală, articolul 114 alineatul (1) din TFUE. Articolul 114 alineatul (1) a fost inclus întrucât ar fi constituit un temei juridic adecvat pentru includerea documentelor oficiale utilizate de întreprinderile UE în contexte transfrontaliere în cadrul pieței interne.

    La solicitarea Consiliului și cu acordul Parlamentului European, textul convenit înlătură documentele oficiale privind „statutul juridic și reprezentarea unei societăți sau a unei alte întreprinderi” din domeniul de aplicare al regulamentului. Întrucât întreprinderile nu mai sunt vizate în mod direct de regulament, se justifică înlăturarea articolului 114 alineatul (1) din TFUE ca temei juridic secundar, făcând ca regulamentul propus să păstreze un singur temei juridic, respectiv articolul 21 alineatul (2) din TFUE.

    Având în vedere cele de mai sus, regulamentul trebuie să se bazeze exclusiv pe articolul 21 alineatul (2) din TFUE, care conferă Parlamentului European și Consiliului competența de a adopta dispoziții menite să faciliteze exercitarea drepturilor cetățenilor Uniunii la libera circulație și ședere pe teritoriul statelor membre, după cum se prevede în articolul 21 alineatul (1) din TFUE.

    Obstacolele administrative din calea utilizării și acceptării transfrontaliere a documentelor oficiale au un impact direct asupra liberei circulații a cetățenilor. Prin urmare, eliminarea acestor obstacole ar facilita exercitarea dreptului la liberă circulație al cetățenilor, astfel cum se prevede la articolul 21 alineatul (2) din TFUE.

    Propunerea include dispoziții privind instrumente practice (și anume Sistemul de informare al pieței interne și formularele standard multilingve) pentru a facilita viața cetățenilor dincolo de frontierele naționale. Prin urmare, regulamentul propus trebuie considerat ca un instrument necesar pentru promovarea liberei circulații a cetățenilor europeni în interiorul Uniunii Europene.

    Întrucât scopul și conținutul regulamentului propus, prezentat mai sus, este reducerea costurilor cu care se confruntă persoanele, precum și reducerea birocrației, printre altele, prin crearea de formulare standard multilingve, articolul 21 alineatul (2) din TFUE este temeiul juridic unic adecvat pentru regulamentul propus.

    VI – Concluzii și recomandări

    Textul convenit înlătură articolul 114 alineatul (1) din TFUE din temeiul juridic dublu întrucât reduce domeniul de aplicare al regulamentului propus exclusiv la documentele oficiale relevante pentru persoane fizice. Acesta exclude documentele specifice pentru întreprinderi din domeniul său de aplicare. În consecință, actul legislativ în discuție se bazează exclusiv, în mod corect, pe articolul 21 alineatul (2) din TFUE.

    La reuniunea sa din 12 noiembrie 2015, Comisia pentru afaceri juridice a aprobat acordul atins în triloguri cu Consiliul, cu schimbarea temeiului juridic. După examinarea atentă a implicațiilor temeiului juridic la reuniunea sa din 28 ianuarie 2016, Comisia pentru afaceri juridice a decis, cu 23 de voturi pentru, 2 împotrivă și fără abțineri[5], să recomande adoptarea oficială în plen a textului convenit în a doua lectură, cu un singur temei juridic, respectiv articolul 21 alineatul (2) din TFUE.

    Cu stimă,

    Pavel Svoboda

    PROCEDURA COMISIEI COMPETENTE ÎN FOND

    Titlu

    Promovarea liberei circulații a cetățenilor și întreprinderilor prin simplificarea acceptării anumitor documente oficiale în Uniunea Europeană

    Referințe

    14956/2/2015 – C8-0129/2016 – 2013/0119(COD)

    Data primei lecturi a PE

    4.2.2014 T7-0054/2014

    Propunerea Comisiei

    COM(2013)0228 - C7-0111/2013

    Data anunțului în plen al primirii poziției Consiliului în primă lectură

    11.4.2016

    Comisie competentă în fond

    Data anunțului în plen

    JURI

    11.4.2016

     

     

     

    Raportori

    Data numirii

    Mady Delvaux

    3.9.2014

     

     

     

    Contestarea temeiului juridic

    Data avizului JURI

    JURI

    28.1.2016

     

     

     

    Examinare în comisie

    24.9.2014

    24.3.2015

    14.7.2015

    21.4.2016

    Data adoptării

    21.4.2016

     

     

     

    Rezultatul votului final

    +:

    –:

    0:

    18

    2

    0

    Membri titulari prezenți la votul final

    Max Andersson, Joëlle Bergeron, Marie-Christine Boutonnet, Jean-Marie Cavada, Kostas Chrysogonos, Therese Comodini Cachia, Mady Delvaux, Rosa Estaràs Ferragut, Enrico Gasbarra, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Dietmar Köster, Gilles Lebreton, Emil Radev, József Szájer, Axel Voss

    Membri supleanți prezenți la votul final

    Angel Dzhambazki, Heidi Hautala, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Cecilia Wikström

    Membri supleanți (articolul 200 alineatul (2)) prezenți la votul final

    Josef Weidenholzer

    Data depunerii

    27.4.2016

    • [1]  JO C 327, 12.11.2013, p. 52.
    • [2]  Texte adoptate, 4.2.2014, P7_TA(2014)0054.
    • [3]  Cauza C-45/86, Comisia/Consiliul (preferințe tarifare generalizate), Rec., 1987, p. 1439, punctul 5; Cauza C-440/05 Comisia/Consiliul Rec., 2007, I-9097; Cauza C-411/06,Comisia/Parlamentul European și Consiliul, Rec., 2009, p. I-7585.
    • [4]  A se vedea cauza C-411/06 citată mai sus, punctele 46-47.
    • [5]  La votul final au fost prezenți: Pavel Svoboda (președinte), Jean-Marie Cavada (vicepreședinte), Mady Delvaux (vicepreședinte), Lidia Joanna Geringer de Oedenberg (vicepreședinte), Axel Voss (vicepreședinte și raportor), Max Andersson, Joëlle Bergeron, Marie-Christine Boutonnet, Daniel Buda, Kostas Chrysogonos, Sergio Gaetano Cofferati, Therese Comodini Cachia, Pascal Durand, Angel Dzhambazki, Laura Ferrara, Evelyne Gebhardt, Jytte Guteland, Heidi Hautala, Sajjad Karim, Dietmar Köster, Constance Le Grip, Gilles Lebreton, António Marinho e Pinto, Jiří Maštálka, Angelika Niebler, Emil Radev, Julia Reda, Evelyn Regner, Virginie Rozière, Tadeusz Zwiefka.