PRIPOROČILO ZA DRUGO OBRAVNAVO o stališču Sveta v prvi obravnavi z namenom sprejetja Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o spodbujanju prostega gibanja državljanov s poenostavitvijo zahtev za predložitev nekaterih javnih listin v Evropski uniji in o spremembi Uredbe (EU) št. 1024/2012

27.4.2016 - (14956/2/2015 – C8-0129/2016 – 2013/0119(COD)) - ***II

Odbor za pravne zadeve
Poročevalka: Mady Delvaux

OSNUTEK ZAKONODAJNE RESOLUCIJE EVROPSKEGA PARLAMENTA

o stališču Sveta v prvi obravnavi z namenom sprejetja Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o spodbujanju prostega gibanja državljanov s poenostavitvijo zahtev za predložitev nekaterih javnih listin v Evropski uniji in o spremembi Uredbe (EU) št. 1024/2012

(14956/2/2015 – C8-0129/2016 – 2013/0119(COD))

(Redni zakonodajni postopek: druga obravnava)

Evropski parlament,

–  ob upoštevanju stališča Sveta v prvi obravnavi (14956/2/2015 – C8-0129/2016),

–  ob upoštevanju obrazloženega mnenja romunskega senata v okviru Protokola št. 2 o uporabi načel subsidiarnosti in sorazmernosti, v katerem izjavlja, da osnutek zakonodajnega akta ni v skladu z načelom subsidiarnosti,

–  ob upoštevanju mnenja Evropskega ekonomsko-socialnega odbora z dne 11. julija 2013[1],

–  ob upoštevanju svojega stališča v prvi obravnavi[2] o predlogu Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu (COM(2013)0228,

–  ob upoštevanju člena 294(7) Pogodbe o delovanju Evropske unije,

–   ob upoštevanju mnenja Odbora za pravne zadeve o predlagani pravni podlagi,

–  ob upoštevanju členov 76 in 39 Poslovnika,

–  ob upoštevanju priporočila za drugo obravnavo Odbora za pravne zadeve (A8-0156/2016)

1.  odobri stališče Sveta v prvi obravnavi;

2.  ugotavlja, da je akt sprejet v skladu s stališčem Sveta;

3.  naroči svojemu predsedniku, naj skupaj s predsednikom Sveta podpiše pravni akt na podlagi člena 297(1) Pogodbe o delovanju Evropske unije;

4.  naroči svojemu generalnemu sekretarju, naj potem, ko je bilo preverjeno, da so bili vsi postopki pravilno zaključeni, podpiše akt in ga v soglasju z generalnim sekretarjem Sveta da objaviti v Uradnem listu Evropske unije;

5.  naroči svojemu predsedniku, naj stališče Parlamenta posreduje Svetu in Komisiji ter nacionalnim parlamentom.

OBRAZLOŽITEV

Namen zakonodajne uredbe je, da se s poenostavitvijo sprejemanja nekaterih javnih listin v Evropski uniji spodbuja prosto gibanje državljanov in podjetij. Ne gre za priznavanje vsebine javnih listin, zlasti da se ohrani suverenost držav članic na področju družinskega prava.

Mobilnost državljanov Unije je dejstvo: približno 12 milijonov jih študira, dela ali živi v državi članici, katere niso državljani. Če državljani in podjetja Unije danes uresničujejo svoje pravice do prostega gibanja ali svoboščin notranjega trga, se lahko soočijo z upravnimi težavami pri predložitvi potrebnih javnih listin organom druge države članice, na primer pri čezmejni mobilnosti.

Po zaključku medinstitucionalnih pogajanj so se sozakonodajalca in Komisija dogovorili o sporazumnem besedilu.

Uredba zadeva vse listine o osebnem stanju ter določene druge dokumente, ki jih pogosto zahtevajo državljani, na primer potrdili o bivanju in državljanstvu ali izpisek iz kazenske evidence.

Glede teh javnih listin uredba določa oprostitev legalizacije in potrjevanja z žigom (apostille), ki spadata med upravne postopke, ki se navadno zahtevajo za javne listine iz druge države. Prav tako so predvideni poenostavljeni postopki sprejemanja overjenih kopij in overjenih prevodov. Te poenostavitve za državljane spremlja možnost, da upravne enote, ki sprejmejo listine, neposredno po elektronski poti prosijo upravno enoto, ki je listino izdala, da potrdi njeno pristnost.

Osrednji del uredbe pa so večjezični standardni obrazci za večino zadevnih javnih listin. Večjezične standardne obrazce izdajo nacionalni organi in se priložijo nacionalni listini, ko mora biti javna listina posredovana drugi državi članici. Priloga vsebuje predhodno prevedeno zadevno javno listino, tako da imetniku ni treba prilagati prevoda upravne listine. To zelo poenostavi postopke, ki jih mora opraviti državljan v zvezi z mobilnostjo med državami članicami.

Parlament je pri pogajanjih s Svetom doživel tudi razočaranja: v določbe uredbe je na primer želel vključiti tudi diplome in poklicne certifikate, potrdila o invalidnosti ter nekatere listine za podjetja. Poleg tega se večjezični standardni obrazci ne morejo posredovati samostojno, ampak jih je treba priložiti nacionalnim listinam, kar je nepotrebna težava. Vendar navedeno ne sme zasenčiti dejstva, da je bil dosežen velik napredek. Uredba vsebuje revizijske klavzule, ki omogočajo, da se v prihodnosti poenostavitve na upravnem področju razširijo, ko se bodo nacionalne uprave privadile na nov način dela.

Poročevalka tako predlaga, da se besedilo, dogovorjeno s Svetom in pregledano s strani pravnikov lingvistov v vseh uradnih jezikih, odobri.

MNENJE ODBORA ZA PRAVNE ZADEVE O PRAVNI PODLAGI

Pavel Svoboda

predsednik

Odbor za pravne zadeve

BRUSELJ

Zadeva:  Mnenje o pravni podlagi predloga uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o spodbujanju prostega gibanja državljanov in podjetij s poenostavitvijo sprejemanja nekaterih javnih listin v Evropski uniji ter o spremembi Uredbe (EU) št. 1024/2012 (COM(2013)0228 – C7-0111/2013 – 2013/0119(COD))

Spoštovani gospod predsednik,

novembra 2015 se je Odbor za pravne zadeve odločil, da po uradni dolžnosti v skladu s členom 39(5) Poslovnika pripravi mnenje o primernosti spremembe pravne podlage, ki jo je zahteval Svet, za zgoraj navedeni predlog.

Pravni podlagi, ki ju je predlagala Komisija, sta bili na eni strani člen 21(2) Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU), ki se nanaša na sprejetje določb za olajšanje uresničevanja pravic državljanov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, na drugi strani pa člen 114(1) PDEU, ki se nanaša na sprejetje ukrepov za približevanje določb nacionalnih zakonov in drugih predpisov, katerih predmet je vzpostavitev in delovanje notranjega trga.

Parlament je odločno podprl predlog Komisije, da bi morale biti listine, povezane s podjetji, med javnimi listinami, za katere je v okviru predloga predvidena poenostavitev. Vendar pa je bila v dogovorjenem besedilu spremenjena pravna podlaga: člen 114(1) PDEU je bil na zahtevo Sveta črtan iz prvotno dvojne pravne podlage. Večina držav članic se je namreč zavzela za ožje področje uporabe uredbe, ki zajema predvsem listine o osebnem stanju.

Namen tega mnenja je ugotoviti, ali je nova, enojna pravna podlaga veljavna in primerna.

I – Ozadje

Predlog o poenostavitvi sprejemanja nekaterih javnih listin v Evropski uniji ima zelo pomembno vlogo – poenostaviti formalnosti za državljane, ki potujejo v tujino.

Veliko število državljanov EU živi v državi članici, ki ni njihova matična država, in to število stalno narašča. Vse več državljanov je povezanih z drugo državo, bodisi iz družinskih ali poklicnih razlogov bodisi zgolj zaradi dopusta. Vse te osebe se v nekem trenutku morda srečajo z upravnimi organi države, v kateri se nahajajo – turisti z zdravstvenim sistemom, študenti z upravnim aparatom univerz, delojemalci z davčnimi organi in socialnim zavarovanjem itn.

Komisija je leta 2011 objavila strateški dokument, v katerem je naštetih 20 glavnih kritik državljanov in podjetij na račun notranjega trga. Številne od teh kritik so bile povezane z upravnimi formalnostmi. Zdaj se nadalje priznava, da težave s čezmejno uporabo družinskega prava, davčne zakonodaje, zakonodaje o socialnem zavarovanju itn. številne državljane odvračajo od tega, da bi naredili odločilen korak in se preselili v drugo državo članico.

Vsako leto mora biti več sto tisoč takih javnih listin legaliziranih ali overjenih, da bi bile priznane v državah članicah, ki niso njihove izdajateljice. Zmanjšanje dodatnih čezmejnih formalnosti je torej dodaten pomemben korak, s pomočjo katerega se bodo državljani lažje prosto gibali.

Upoštevati pa je treba tudi, da ta predlog uredbe nikakor ne harmonizira materialnega prava držav članic na zadevnih področjih. Ne določa, da mora posamezna država članica priznati vsebino listine iz druge države članice. Njegov namen je zgolj zmanjšati dodatne čezmejne formalnosti, in sicer z odpravo formalnosti v zvezi z legalizacijo in potrditvijo Apostille za vrsto javnih listin.

II – Upoštevni členi Pogodbe

Člen 21 PDEU iz drugega dela z naslovom „Nediskriminacija in državljanstvo Unije“ je v besedilu, o katerem sta se sozakonodajalca dogovorila v trialogih, predstavljen kot edina pravna podlaga za uredbo (poudarek dodan):

Člen 21 PDEU

(prejšnji člen 18 PES)

1. Vsak državljan Unije ima pravico prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic ob upoštevanju omejitev in pogojev, določenih s Pogodbama in ukrepi, ki so bili sprejeti za njuno uveljavitev.

2. Če bi se izkazalo, da je zaradi doseganja tega cilja potrebno ukrepanje Unije, Pogodbi pa ne predvidevata potrebnih pooblastil, lahko Evropski parlament in Svet po rednem zakonodajnem postopku sprejmeta določbe za olajšanje uresničevanja pravic iz odstavka 1.

[...]

Člen 114(1) PDEU iz poglavja 3 z naslovom „Približevanje zakonodaje“ je bil v prvotnem predlogu vključen kot druga pravna podlaga, da bi bile zajete javne listine, ki jih podjetja EU uporabljajo v čezmejnih okoliščinah. Ta pravna podlaga pa je bila kasneje na zahtevo Sveta kot posledica omejitve področja uporabe uredbe črtana:

Člen 114 PDEU

(prejšnji člen 95 PES)

1. [...] Evropski parlament in Svet po rednem zakonodajnem postopku in po posvetovanju z Ekonomsko-socialnim odborom sprejmeta ukrepe za približevanje določb zakonov in drugih predpisov v državah članicah, katerih predmet je vzpostavitev in delovanje notranjega trga.

[...]

III – Splošna načela za izbiro pravne podlage

Iz ustaljene sodne prakse Sodišča Evropske unije izhaja, „da mora izbira pravne podlage ukrepa Skupnosti temeljiti na objektivnih dejavnikih, ki jih je mogoče sodno preveriti, kar zlasti velja za cilj in vsebino ukrepa“[3]

. Izbira napačne pravne podlage tako lahko vodi v razveljavitev zadevnega akta.

V tem primeru je zato treba ugotoviti, ali ima predlog:

1.  dvojni cilj ali dva dela, pri čemer je eden glavni ali prevladujoč, drugi pa zgolj stranski, ali

2.  hkrati več ciljev oziroma delov, ki so neločljivo povezani, ne da bi bil kateri od njih drugotnega in posrednega pomena glede na druge.

V skladu s sodno prakso Sodišča Evropske unije mora akt v prvem primeru temeljiti na samo eni pravni podlagi, in sicer na tisti, ki se zahteva za glavni ali prevladujoči cilj oziroma del, v drugem primeru pa mora temeljiti na več ustreznih pravnih podlagah[4].

IV – Cilj in vsebina predloga

V uvodni izjavi 1 dogovorjenega besedila je navedeno, da je namen uredbe zagotoviti prost pretok javnih listin v Uniji, da bi spodbudili prosto gibanje državljanov Unije, določa pa tudi, da bi morala za uresničitev cilja politike iz člena 21 PDEU Unija „sprejeti konkretne ukrepe za poenostavitev obstoječih upravnih zahtev, povezanih s predložitvijo v državi članici nekaterih javnih listin, ki jih izdajo organi druge države članice.“

Kompromisno besedilo določa, da se uredba uporablja samo nekatere javne listine, v glavnem o osebnem stanju. V skladu s členom 2(1) dogovorjenega besedila se „[t]a uredba […] uporablja za […] javne listine, ki jih izdajo organi države članice v skladu z nacionalno zakonodajo in jih je treba predložiti organom druge države članice, njihov glavni namen pa je potrditi“ rojstvo, smrt, sklenitev in razvezo zakonske zveze, starševstvo, posvojitev itn. Na področje uporabe predloga je bil vključen tudi „pravni status in zastopanje gospodarskih družb oziroma drugih oblik podjetij“, kar pa je bilo kasneje na zahtevo Sveta črtano, zaradi česar je področje uporabe uredbe v veliki meri omejeno na listine o osebnem stanju.

Glavni namen uredbe je odpraviti formalnosti v zvezi z legalizacijo in potrditvijo Apostille za javne listine, ki jih zajema. Izvedene so tudi različne poenostavitve v zvezi z overjenimi kopijami in overjenimi prevodi.

V izogib morebitnim poskusom goljufij uredba predvideva tudi uporabo informacijskega sistema za notranji trg (IMI) za medsebojno pomoč. S pomočjo tega sistema, ki se v gospodarstvu že uporablja, lahko organ države članice sprejemnice za pomoč zaprosi organe države članice izdajateljice. Organ, ki je listino izdal, lahko na ta način organu, ki jo sprejema, potrdi verodostojnost in dokazno vrednost listine.

Ena glavnih točk predloga pa je uvedba večjezičnih standardnih obrazcev EU [gl. člene 6a, 6b, 6c, 6d, 6d1 in 6e dogovorjenega besedila]. Cilj izdajanja večjezičnih standardnih obrazcev je enostavno zaobiti težavo v zvezi s prevodi, in sicer podobno, kot se to že počne z e-obrazci za namene socialnega zavarovanja.

S standardnimi obrazci EU zgolj zaobidemo potrebo po običajnih formalnostih in prevodih. Nikakor pa ne obvezujejo k priznanju vsebine obrazcev (zlasti na področju družinskega prava).

V – Preučitev in določitev primerne pravne podlage

Predlog Komisije določa, da se uredba uporablja samo za nekatere naštete javne listine, v glavnem o osebnem stanju, s predlaganim besedilom pa je bila prvotno predvidena poenostavitev tudi upravnih formalnosti v zvezi z javnimi listinami, ki zadevajo tudi podjetja. Zato sta bili pravni podlagi predlagane uredbe prvotno dve: člen 21(2) PDEU ter, kot druga pravna podlaga, člen 114(1) PDEU. To pa zato, ker bi bil člen 114(1) PDEU ustrezna pravna podlaga za uporabo javnih listin s strani podjetij EU na notranjem trgu.

Na zahtevo Sveta in po privolitvi Parlamenta se z dogovorjenim besedilom javne listine, ki zadevajo „pravni status in zastopanje gospodarskih družb oziroma drugih oblik podjetij“, črtajo s področja uporabe uredbe. To, da podjetja niso več neposredno vključena v uredbo, upravičuje tudi črtanje člena 114(1) PDEU kot druge pravne podlage, zaradi česar ima predlagana uredba zdaj eno samo pravno podlago, tj. člen 21(2) PDEU.

Ob upoštevanju tega je treba uredbo utemeljiti izključno na členu 21(2) PDEU, ki Evropski parlament in Svet pooblašča, da prilagodita določbe za olajšanje uresničevanja temeljnih pravic državljanov Unije do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, kot je določeno v členu 21(1) PDEU.

Upravne ovire, ki otežujejo čezmejno uporabo in sprejemanje javnih listin, neposredno vplivajo na prosto gibanje državljanov. Odprava teh ovir bi olajšala uresničevanje prostega gibanja državljanov, kot je določeno v členu 21(2) PDEU.

Predlog vsebuje določbe o praktičnih orodjih (npr. informacijskem sistemu za notranji trg in večjezičnih standardnih obrazcih), ki naj bi olajšala življenje državljanov onstran nacionalnih meja. Predlagano uredbo je zato treba obravnavati kot nujen instrument za spodbujanje prostega gibanja evropskih državljanov znotraj Evropske unije.

Ker sta cilj in vsebina predlagane uredbe zmanjšati stroške za posameznike in birokracijo, med drugim z uvedbo večjezičnih standardnih obrazcev, je člen 21(2) PDEU primerna edina pravna podlaga za predlagano uredbo.

VI – Sklep in priporočilo

Z dogovorjenim besedilom se člen 114(1) PDEU črta kot druga pravna podlaga, saj omejuje področje uporabe predlagane uredbe izključno na javne listine, ki se nanašajo na posameznike, listine, ki se nanašajo na podjetja, pa so izključene z njenega področja uporabe. Posledično zadevni zakonodajni akt zdaj, kot je primerno, temelji samo na členu 21(2) PDEU.

Na seji dne 12. novembra 2015 je Odbor za pravne zadeve odobril dogovor, dosežen v trialogih s Svetom, s spremembo pravne podlage. Po tem ko je na seji dne 28. januarja 2016 celovito preučil posledice pravne podlage, se je Odbor za pravne zadeve je odločil, s 23 glasovi za, dvema proti in brez vzdržanih glasov[5], da priporoči, da se na plenarnem zasedanju uradno potrdi dogovorjeno besedilo v drugi obravnavi s členom 21(2) PDEU kot edino pravno podlago.

S spoštovanjem,

Pavel Svoboda

POSTOPEK V PRISTOJNEM ODBORU

Naslov	Spodbujanje prostega gibanja državljanov in podjetij s poenostavitvijo sprejemanja nekaterih javnih listin v EU
Referenčni dokumenti	14956/2/2015 – C8-0129/2016 – 2013/0119(COD)
Datum 1. obravnave EP – št. P	4.2.2014 T7-0054/2014
Predlog Komisije	COM(2013)0228 - C7-0111/2013
Datum razglasitve prejetja stališča Sveta iz prve obravnave na zasedanju	11.4.2016
Pristojni odbor Datum razglasitve na zasedanju	JURI 11.4.2016
Poročevalec/-ka Datum imenovanja	Mady Delvaux 3.9.2014
Oporekanje pravni podlagi Datum mnenja JURI	JURI 28.1.2016
Obravnava v odboru	24.9.2014	24.3.2015	14.7.2015	21.4.2016
Datum sprejetja	21.4.2016
Izid končnega glasovanja	+: –: 0:	18 2 0
Poslanci, navzoči pri končnem glasovanju	Max Andersson, Joëlle Bergeron, Marie-Christine Boutonnet, Jean-Marie Cavada, Kostas Hrisogonos (Kostas Chrysogonos), Therese Comodini Cachia, Mady Delvaux, Rosa Estaràs Ferragut, Enrico Gasbarra, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Dietmar Köster, Gilles Lebreton, Emil Radev, József Szájer, Axel Voss
Namestniki, navzoči pri končnem glasovanju	Angel Džambazki (Angel Dzhambazki), Heidi Hautala, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Cecilia Wikström
Namestniki (člen 200(2)), navzoči pri končnem glasovanju	Josef Weidenholzer
Datum predložitve	27.4.2016

• [1]  UL C 327, 12.11.2013, str. 52.
• [2]  Sprejeta besedila, 4.2.2014, P7_TA(2014)0054.
• [3]  Zadeva C-45/86 Komisija proti Svetu (Splošni tarifni preferenciali) [1987], Recueil, str. 1439, točka 5; zadevaC-440/05 Komisija proti Svetu [2007] ZOdl., I-9097; zadeva C-411/06 Komisija proti Parlamentu in Svetu [2009], ZOdl., str. I-7585.
• [4]  Gl. navedeno zadevo C-411/06, točki 46 in 47.
• [5]  Pri končnem glasovanju so bili navzoči: Pavel Svoboda (predsednik), Jean-Marie Cavada (podpredsednik), Mady Delvaux (podpredsednica), Lidia Joanna Geringer de Oedenberg (podpredsednica), Axel Voss (podpredsednik in poročevalec), Max Andersson, Joëlle Bergeron, Marie-Christine Boutonnet, Daniel Buda, Kostas Hrisogonos, Sergio Gaetano Cofferati, Therese Comodini Cachia, Pascal Durand, Angel Džambazki (Angel Dzhambazki), Laura Ferrara, Evelyne Gebhardt, Jytte Guteland, Heidi Hautala, Sajjad Karim, Dietmar Köster, Constance Le Grip, Gilles Lebreton, António Marinho e Pinto, Jiří Maštálka, Angelika Niebler, Emil Radev, Julia Reda, Evelyn Regner, Virginie Rozière, Tadeusz Zwiefka.