ANDRABEHANDLINGS-REKOMMENDATION om rådets ståndpunkt vid första behandlingen inför antagandet av Europaparlamentets och rådets förordning om främjande av medborgares fria rörlighet genom förenkling av kraven på framläggande av vissa officiella handlingar i Europeiska unionen och om ändring av förordning (EU) nr 1024/2012

27.4.2016 - (14956/2/2015 – C8-0000/2016 – 2013/0119(COD)) - ***II

Utskottet för rättsliga frågor
Föredragande: Mady Delvaux

FÖRSLAG TILL EUROPAPARLAMENTETS LAGSTIFTNINGSRESOLUTION

om rådets ståndpunkt vid första behandlingen inför antagandet av Europaparlamentets och rådets förordning om främjande av medborgares fria rörlighet genom förenkling av kraven på framläggande av vissa officiella handlingar i Europeiska unionen och om ändring av förordning (EU) nr 1024/2012

(14956/2/2015 – C8-0000/2016 – 2013/0119(COD))

(Ordinarie lagstiftningsförfarande: andra behandlingen)

Europaparlamentet utfärdar denna resolution

–  med beaktande av rådets ståndpunkt vid första behandlingen(14956/2/2015 – C8-0129/2016),

–  med beaktande av det motiverade yttrande från den rumänska senaten som lagts fram i enlighet med protokoll nr 2 om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, och enligt vilket utkastet till lagstiftningsakt inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen,

–  med beaktande av yttrandet av den 11 juli 2013 från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén​[1],

–  med beaktande av sin ståndpunkt vid första behandlingen av ärendet[2], en behandling som avsåg kommissionens förslag till Europaparlamentet och rådet (COM(2013)0228),

–  med beaktande av artikel 294.7 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt,

–   med beaktande av yttrandet från utskottet för rättsliga frågor över den föreslagna rättsliga grunden,

–  med beaktande av artiklarna 76 och 39 i arbetsordningen,

–  med beaktande av andrabehandlingsrekommendationen från utskottet för rättsliga frågor (A8-0156/2016).

1.  Europaparlamentet godkänner rådets ståndpunkt vid första behandlingen.

2.  Europaparlamentet konstaterar att rättsakten är antagen i enlighet med rådets ståndpunkt.

3.  Europaparlamentet uppdrar åt talmannen att tillsammans med rådets ordförande underteckna akten i enlighet med artikel 297.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

4.  Europaparlamentet uppdrar åt sin generalsekreterare att, när det har kontrollerats att alla förfaranden vederbörligen avslutats, underteckna akten och i samförstånd med rådets generalsekreterare se till att den offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning.

5.  Europaparlamentet uppdrar åt talmannen att översända parlamentets ståndpunkt till rådet, kommissionen och de nationella parlamenten.

MOTIVERING

Målet med denna lagstiftning är att främja medborgarnas fria rörlighet genom att förenkla det formella godkännandet av vissa officiella handlingar i Europeiska unionen. Lagstiftningen gäller inte erkännande av de officiella handlingarnas innehåll, vilket framför allt beror på att medlemsstaternas suveränitet i familjerättsfrågor ska skyddas.

Unionsmedborgarnas rörlighet är en verklighet: ungefär tolv miljoner av dem studerar, arbetar eller är bosatta i en annan medlemsstat än den där de har sitt nationella medborgarskap. Men om unionsmedborgare och företag i dag utövar sin rätt till fri rörlighet eller den inre marknadens friheter, kan de stöta på en mängd administrativa svårigheter när de ska visa upp officiella handlingar för myndigheterna i en annan medlemsstat än sin egen, till exempel när de bedriver verksamhet eller rör sig över nationsgränserna.

Efter interinstitutionella förhandlingar har medlagstiftarna och kommissionen enats om en kompromisstext.

Förordningen täcker handlingar som avser civilstånd, liksom vissa andra handlingar som medborgarna ofta måste visa upp, gällande till exempel folkbokföringsadress, medborgarskap och utdrag ur belastningsregistret.

För dessa officiella handlingar föreskrivs i förordningen att de inte behöver vara laglighetsattesterade eller försedda med äkthetsintygande stämpel (så kallad apostill), vilket är administrativa formaliteter som traditionellt krävs för officiella handlingar som ska användas över nationsgränserna. Åtgärder för att underlätta godkännandet föreskrivs också avseende vidimerade kopior och giltiga översättningar. Dessa förenklingar för medborgaren motsvaras av att den myndighet som tar emot en handling nu får möjlighet att direkt och via e-post be den utfärdande myndigheten att bekräfta att handlingen är äkta.

Förordningens trumfkort är att det skapas flerspråkiga standardformulär för de flesta av de berörda officiella handlingarna. Dessa flerspråkiga standardformulär utfärdas av de nationella myndigheterna när en officiell handling måste visas upp i en annan medlemsstat, och ges som bilaga till den nationella handlingen. Bilagan innehåller förhandsöversättningar av den berörda officiella handlingen, vilket gör att medborgaren slipper besväret att själv skaffa fram en översatt version av handlingen. Detta underlättar verkligen byråkratin för de unionsmedborgare som använder sin fria rörlighet.

Förhandlingarna med rådet har även lett till viss besvikelse för Europaparlamentet, eftersom parlamentet till exempel hade önskat att examens- och utbildningsbevis skulle ingå i förordningens tillämpningsområde, liksom intyg om funktionshinder samt vissa dokument som kan vara viktiga för företagen. En annan negativ sak är att de flerspråkiga standardformulären inte fungerar självständigt, utan måste bifogas motsvarande nationella handlingar, vilket naturligtvis är en försvårande omständighet. Detta får dock inte överskugga att stora framsteg gjorts. I förordningen ingår bestämmelser om översyn som föreskriver att de administrativa förenklingarna ska utökas ytterligare i framtiden, när de nationella förvaltningarna väl har vant sig vid sitt nya arbetssätt.

Föredraganden föreslår att parlamentet godkänner denna text, som motsvarar den text som förhandlats fram med rådet efter språkjuristernas granskning av texten i samtliga officiella EU-språkversioner.

YTTRANDE FRÅN UTSKOTTET FÖR RÄTTSLIGA FRÅGOR ÖVER DEN RÄTTSLIGA GRUNDEN

Pavel Svoboda

Ordförande

Utskottet för rättsliga frågor

BRYSSEL

Ärende:  Yttrande över den rättsliga grunden för förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om främjande av den fria rörligheten för medborgare och företag genom förenkling av godtagande av vissa officiella handlingar i Europeiska unionen och om ändring av förordning (EU) nr 1024/2012 (COM(2013)0228 – C7-0111/2013 – 2013/0119 (COD))

I november 2015 beslutade utskottet för rättsliga frågor i enlighet med artikel 39.5 i arbetsordningen att på eget initiativ avge ett yttrande över lämpligheten i den ändring av den rättsliga grunden som rådet har begärt för ovannämnda förslag.

De rättsliga grunder som kommissionen föreslog var, å ena sidan, artikel 21.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget), vilken handlar om antagandet av bestämmelser som underlättar utövandet av medborgarnas rättigheter att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, och, å andra sidan, artikel 114.1 i EUF‑fördraget, vilken rör antagandet av åtgärder för tillnärmning av bestämmelser som fastställs genom nationell lagstiftning eller av nationella förvaltningar i syfte att upprätta den inre marknaden och få den att fungera.

Parlamentet var mycket positivt inställt till kommissionens förslag att handlingar som rör företag bör ingå bland de officiella handlingar som omfattas av de förenklingar som föreskrivs i förslaget. I och med den överenskomna texten har dock den rättsliga grunden ändrats, genom att artikel 114.1 i EUF-fördraget tagits bort från den ursprungliga dubbla rättsliga grunden, då en majoritet av medlemsstaterna föredrog ett mer begränsat tillämpningsområde för förordningen, huvudsakligen omfattande civilståndshandlingar.

Syftet med detta yttrande är att avgöra giltigheten och lämpligheten för den nya, enda rättsliga grunden.

I – Bakgrund

Förslaget om förenkling av godtagandet av vissa officiella handlingar i Europeiska unionen tjänar det mycket viktiga syftet att förenkla formaliteterna för medborgare som rör sig över gränserna.

Ett stort antal EU-medborgare är bosatta i en annan medlemsstat än den egna, och detta antal ökar stadigt. Allt fler medborgare har kopplingar till en annan medlemsstat, antingen av familje- eller yrkesskäl eller bara i samband med semester. Alla dessa personer kan någon gång komma i kontakt med förvaltningsmyndigheterna i det land där de uppehåller sig – turisterna med hälso- och sjukvårdssystemet, de studerande med universitetens förvaltningar, arbetstagarna med skatte- och socialförsäkringsmyndigheterna osv.

2011 offentliggjorde kommissionen ett strategidokument med de 20 viktigaste kritikpunkterna från allmänheten och företagen i fråga om den inre marknaden. De flesta av dessa kritikpunkter har med förvaltningstekniska formaliteter att göra. Med tiden har man också sett att problem med den gränsöverskridande tillämpningen av familjerätten, skatterätten, socialförsäkringslagstiftningen osv. avskräcker många från att våga sig på en flytt till en annan medlemsstat.

Varje år måste flera hundra tusen sådana officiella handlingar legaliseras eller bestyrkas för att erkännas i andra medlemsstater än den där de har sitt ursprung. Att avveckla de ytterligare gränsöverskridande formaliteterna är därför ett viktigt ytterligare steg för att underlätta den fria rörligheten för medborgarna.

Slutligen är det viktigt att notera att detta förslag till förordning på intet sätt innebär en harmonisering av medlemsstaternas materiella rätt på de berörda områdena. Det föreskrivs inte att en medlemsstat måste erkänna innehållet i en handling från en annan medlemsstat. Syftet är endast att avveckla ytterligare gränsöverskridande formaliteter genom att avskaffa formaliteter för såväl legalisering som apostiller för en rad officiella handlingar.

II – Relevanta artiklar i fördraget

Artikel 21 i EUF-fördraget, som ingår i andra delen med rubriken Icke-diskriminering och unionsmedborgarskap, utgör den enda rättsliga grunden i den text som medlagstiftarna enades om vid trepartsmötena om förordningen (författarens understrykning):

Artikel 21 i EUF-fördraget

(f.d. artikel 18 i EG-fördraget)

1. Varje unionsmedborgare ska ha rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, om inte annat följer av de begränsningar och villkor som föreskrivs i fördragen och i bestämmelserna om genomförande av fördragen.

2. Om en åtgärd från unionens sida är nödvändig för att uppnå detta mål och om inte befogenheter för detta föreskrivs i fördragen, får Europaparlamentet och rådet i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet anta bestämmelser i syfte att underlätta utövandet av de rättigheter som avses i punkt 1.

[...]

Artikel 114.1 i EUF-fördraget, som ingår i kapitel 3 med rubriken Tillnärmning av lagstiftning, fanns med i det ursprungliga förslaget som en andra rättslig grund och skulle omfatta officiella handlingar som används av EU-företag i gränsöverskridande fall. Denna rättsliga grund togs emellertid sedan bort på begäran av rådet, som en konsekvens av en begränsning av förordningens tillämpningsområde:

Artikel 114 i EUF-fördraget

(f.d. artikel 95 i EG-fördraget)

1. [...] Europaparlamentet och rådet ska i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet och efter att ha hört Ekonomiska och sociala kommittén, besluta om åtgärder för tillnärmning av sådana bestämmelser i lagar och andra författningar i medlemsstaterna som syftar till att upprätta den inre marknaden och få den att fungera.

[...]

III – Allmän princip för valet av rättslig grund

Enligt domstolens fasta rättspraxis ska valet av rättslig grund för en rättsakt inom unionen ske utifrån objektiva kriterier som kan bli föremål för rättslig prövning. Bland dessa kriterier ingår i synnerhet rättsaktens syfte och innehåll[3]. En felaktig rättslig grund kan därför motivera ett upphävande av den berörda rättsakten.

I detta fall måste man därför avgöra om förslaget

1.  har två avsikter eller två beståndsdelar, och om en av dessa kan identifieras som den huvudsakliga eller avgörande avsikten eller beståndsdelen, medan den andra endast är av underordnad betydelse, eller

2.  samtidigt har flera mål eller flera beståndsdelar vilka har ett sådant samband att de inte kan åtskiljas utan att den ena är sekundär och indirekt i förhållande till den andra.

Enligt domstolens rättspraxis måste rättsakten i det förra fallet grundas på en enda rättslig grund, nämligen den som krävs enligt den huvudsakliga eller avgörande avsikten eller beståndsdelen, och i det senare fallet på de olika motsvarande rättsliga grunderna.[4]

IV – Förslagets syfte och innehåll

I skäl 1 i den överenskomna texten anges att förordningen syftar till att garantera den fria rörligheten för officiella handlingar inom unionen i syfte att främja den fria rörligheten för unionsmedborgare, och det anges att unionen, för att uppnå det politiska mål som anges i artikel 21 i EUF-fördraget, bör ”anta konkreta åtgärder för att förenkla de gällande administrativa (...) kraven i samband med framläggande i en medlemsstat av vissa officiella handlingar som utfärdats av myndigheterna i en annan medlemsstat”.

Enligt kompromissen ska förordningen omfatta formaliteter bara i samband med vissa officiella handlingar, framför allt civilståndshandlingar. Enligt artikel 2.1 i den överenskomna texten gäller förordningen ”officiella handlingar utfärdade av myndigheterna i en medlemsstat i enlighet med dess nationella lagstiftning vilka ska läggas fram för myndigheterna i en annan medlemsstat och vilkas främsta syfte är att fastställa [födelse, dödsfall, äktenskap, skilsmässa, föräldraskap, adoption osv]”. I tillämpningsområdet för förslaget från kommissionen ingick även ”rättslig status och företrädarskap för ett bolag eller annan form av företag”, något som sedan avlägsnades på rådets begäran och i hög grad begränsade förordningens tillämpningsområde till civilståndshandlingar.

Förordningens främsta syfte är att avskaffa formaliteter för legalisering och apostiller för de officiella handlingar som omfattas av den. Olika förenklingar har också gjorts när det gäller bestyrkta kopior och bestyrkta översättningar.

För att förhindra försök till bedrägerier föreskrivs i förordningen även att informationssystemet för den inre marknaden (IMI) ska användas för administrativt bistånd. Detta system, som redan används inom näringslivet, gör det möjligt för en myndighet i en godtagande medlemsstat att be myndigheterna i den utfärdande medlemsstaten om hjälp. Den myndighet som utfärdat handlingen i fråga kan på så sätt för den godtagande myndigheten bekräfta handlingens äkthet och bevisvärde.

En av hörnstenarna i förslaget är slutligen införandet av flerspråkiga unionsstandardformulär [se artiklarna 6a, 6b, 6c, 6d, 6d1 och 6e i den överenskomna texten]. Genom utfärdande av flerspråkiga standardformulär ska man helt enkelt kunna undvika problemet med översättningar, ungefär som man gör redan nu med e-formulären för socialförsäkringsändamål.

Unionsstandardformulären innebär bara att man kringgår de normala formaliteterna och kraven på översättningar. Formulären medför på intet sätt en skyldighet att erkänna deras innehåll (särskilt inte på det familjerättsliga området).

V – Analys och fastställande av lämplig rättslig grund

Enligt kommissionens förslag skulle förordningen omfatta formaliteter bara i samband med vissa uppräknade officiella handlingar, framför allt civilståndshandlingar. Den föreslagna texten omfattade dock ursprungligen förenkling av administrativa formaliteter även för officiella handlingar som rör företag. Som en följd av detta omfattade de ursprungliga rättsliga grunderna för förslaget till förordning inte bara artikel 21.2 i EUF-fördraget, utan som en andra rättslig grund även artikel 114.1 i EUF-fördraget. Detta eftersom artikel 114.1 vore den lämpliga rättsliga grunden för gränsöverskridande användning av officiella handlingar av EU-företag på den inre marknaden.

Som rådet begärt, och Europaparlamentet gått med på, tog man i den överenskomna texten bort officiella handlingar rörande ”rättslig status och företrädarskap för ett bolag eller annan form av företag” från förordningens tillämpningsområde. Eftersom företagen inte längre direkt berörs av förordningen motiverar detta också att artikel 114.1 i EUF-fördraget tas bort som den andra rättsliga grunden, så att förslaget till förordning får en enda rättslig grund i form av artikel 21.2 i EUF-fördraget.

Mot bakgrund av ovanstående bör förordningen uteslutande grunda sig på artikel 21.2 i EUF‑fördraget, som ger Europaparlamentet och rådet befogenhet att anpassa bestämmelser i syfte att underlätta utövandet av unionsmedborgarnas grundläggande rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier i enlighet med artikel 21.1 i EUF-fördraget.

Administrativa hinder för gränsöverskridande användning och godtagande av officiella handlingar påverkar direkt medborgarnas fria rörlighet. Undanröjandet av dessa hinder skulle därför underlätta det utövande av medborgarnas fria rörlighet som avses i artikel 21.2 i EUF‑fördraget.

Förslaget innehåller bestämmelser om praktiska verktyg (t.ex. informationssystemet för den inre marknaden och flerspråkiga standardformulär) för att underlätta livet för medborgarna över nationsgränserna. Den föreslagna förordningen är alltså att betrakta som ett nödvändigt instrument för att främja EU-medborgarnas fria rörlighet inom unionen.

Eftersom syftet med och innehållet i förslaget till förordning enligt vad som angetts ovan är att minska kostnaderna för privatpersoner och att minska byråkratin, bland annat genom att tillhandahålla flerspråkiga standardformulär, är artikel 21.2 i EUF-fördraget den lämpliga enda rättsliga grunden för den föreslagna förordningen.

VI – Slutsats och rekommendation

I den överenskomna texten tas artikel 114.1 i EUF-fördraget bort från den dubbla rättsliga grunden, eftersom den föreslagna förordningens tillämpningsområde begränsas till enbart officiella handlingar som rör privatpersoner. Företagsspecifika handlingar utesluts från tillämpningsområdet. Som en följd av detta grundar sig rättsakten i fråga nu uteslutande på artikel 21.2 i EUF-fördraget, vilket är lämpligt.

Vid utskottssammanträdet den 12 november 2015 godkände utskottet för rättsliga frågor den överenskommelse som nåddes med rådet under trepartsmötena, med ändringen av den rättsliga grunden. Efter att fullständigt ha beaktat följderna av den rättsliga grunden beslutade utskottet för rättsliga frågor vid sitt sammanträde den 28 januari 2016, med 23 röster för, 2 röster emot och inga nedlagda röster[5], att rekommendera att kammaren formellt bör godkänna den överenskomna texten från andra behandlingen med en enda rättslig grund, nämligen artikel 21.2 i EUF-fördraget.

Med vänlig hälsning

Pavel Svoboda

ÄRENDETS GÅNG I DET ANSVARIGA UTSKOTTET

Titel	Främjande av medborgares och företags fria rörlighet genom förenkling av godtagandet av vissa officiella handlingar i Europeiska unionen
Referensnummer	14956/2/2015 – C8-0129/2016 – 2013/0119(COD)
Parlamentets första behandling – P-nummer	4.2.2014                     T7-0054/2014
Kommissionens förslag	COM(2013)0228 - C7-0111/2013
Mottagande av rådets ståndpunkt vid första behandlingen: tillkännagivande i kammaren	11.4.2016
Ansvarigt utskott        Tillkännagivande i kammaren	JURI 11.4.2016
Föredragande        Utnämning	Mady Delvaux 3.9.2014
Bestridande av den rättsliga grunden        JURI:s yttrande	JURI 28.1.2016
Behandling i utskott	24.9.2014	24.3.2015	14.7.2015	21.4.2016
Antagande	21.4.2016
Slutomröstning: resultat	+: –: 0:	18 2 0
Slutomröstning: närvarande ledamöter	Max Andersson, Joëlle Bergeron, Marie-Christine Boutonnet, Jean-Marie Cavada, Kostas Chrysogonos, Therese Comodini Cachia, Mady Delvaux, Rosa Estaràs Ferragut, Enrico Gasbarra, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Dietmar Köster, Gilles Lebreton, Emil Radev, József Szájer, Axel Voss
Slutomröstning: närvarande suppleanter	Angel Dzhambazki, Heidi Hautala, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Cecilia Wikström
Slutomröstning: närvarande suppleanter (art. 200.2)	Josef Weidenholzer
Ingivande	27.4.2016

• [1]  EUT C 327, 12.11.2013, s. 52.
• [2]  Antagna texter från sammanträdet 4.2.2014, P7_TA(2014)0054.
• [3]  Mål C-45/86, kommissionen mot rådet (allmänna tullförmåner) [1987] REG 1439, s. 5; mål C-440/05, kommissionen mot rådet, REG 2007, s. I-9097; mål C-411/06, kommissionen mot parlamentet och rådet, REG 2009, s. I-7585.
• [4]  Se det ovannämnda målet C-411/06, punkterna 46–47.
• [5]  Följande ledamöter var närvarande vid slutomröstningen: Pavel Svoboda (ordförande), Jean-Marie Cavada (vice ordförande), Mady Delvaux (vice ordförande), Lidia Joanna Geringer de Oedenberg (vice ordförande), Axel Voss (vice ordförande och föredragande), Max Andersson, Joëlle Bergeron, Marie-Christine Boutonnet, Daniel Buda, Kostas Chrysogonos, Sergio Gaetano Cofferati, Therese Comodini Cachia, Pascal Durand, Angel Dzhambazki, Laura Ferrara, Evelyne Gebhardt, Jytte Guteland, Heidi Hautala, Sajjad Karim, Dietmar Köster, Constance Le Grip, Gilles Lebreton, António Marinho e Pinto, Jiří Maštálka, Angelika Niebler, Emil Radev, Julia Reda, Evelyn Regner, Virginie Rozière, Tadeusz Zwiefka.