Relazione - A8-0191/2016Relazione
A8-0191/2016
Parlamento Europeo

RELAZIONE INTERLOCUTORIA sul progetto di decisione del Consiglio relativa alla ratifica e all'adesione, da parte degli Stati membri, nell'interesse dell'Unione europea, al protocollo del 2010 della convenzione internazionale sulla responsabilità e sul risarcimento dei danni prodotti dal trasporto via mare di sostanze pericolose e nocive, fatta eccezione per gli aspetti relativi alla cooperazione giudiziaria in materia civile

30.5.2016 - (13806/2015 – C8-0410/2015 – 2015/0135(NLE))

Commissione giuridica
Relatore: Pavel Svoboda

Procedura : 2015/0135(NLE)
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A8-0191/2016
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PROPOSTA DI RISOLUZIONE DEL PARLAMENTO EUROPEO

sul progetto di decisione del Consiglio relativa alla ratifica e all'adesione, da parte degli Stati membri, nell'interesse dell'Unione europea, al protocollo del 2010 della convenzione internazionale sulla responsabilità e sul risarcimento dei danni prodotti dal trasporto via mare di sostanze pericolose e nocive, fatta eccezione per gli aspetti relativi alla cooperazione giudiziaria in materia civile

(13806/2015 – C8-0410/2015 – 2015/0135(NLE))

Il Parlamento europeo,

–  visto il progetto di decisione del Consiglio (13806/2015),

–  vista la richiesta di approvazione presentata dal Consiglio a norma dell'articolo 100, paragrafo 2, e dell'articolo 218, paragrafo 6, lettera a), punto v) del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (C8-0410/2015),

–  visto l'articolo 3, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea,

–  visto il parere della Corte di giustizia del 14 ottobre 2014[1],

–  vista la convenzione internazionale del 1996 sulla responsabilità e l'indennizzo per i danni causati dal trasporto via mare di sostanze nocive e potenzialmente pericolose (la "convenzione HNS del 1996"),

–  visto il protocollo del 2010 della convenzione HNS del 1996 (la "convenzione HNS del 2010"),

–  vista la proposta di decisione del Consiglio (COM(2015)0304),

–  vista la decisione 2002/971/CE del Consiglio, del 18 novembre 2002, che autorizza gli Stati membri a ratificare o ad aderire, nell'interesse della Comunità, alla convenzione HNS del 1996[2],

–  vista la direttiva 2004/35/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 aprile 2004, sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale (direttiva sulla responsabilità ambientale, o ELD)[3],

–  vista la dichiarazione della Commissione da iscrivere nel processo verbale del Comitato dei rappresentanti permanenti e del Consiglio del 20 novembre e dell'8 dicembre 2015[4],

–  visto il documento dell'industria del trasporto marittimo, del 18 settembre 2015, che esorta gli Stati membri a ratificare o ad aderire quanto prima al Protocollo del 2010 della convenzione HNS, in linea con l'approccio proposto dalla Commissione[5],

–  vista la relazione finale elaborata per la Commissione europea da BIO Intelligence Service, dal titolo: "Study on ELD Effectiveness: scope and exceptions" (Studio sull'efficacia della direttiva sulla responsabilità ambientale: Ambito di applicazione ed eccezioni), del 19 febbraio 2014[6],

–  vista la nota del servizio giuridico del Parlamento, dell'11 febbraio 2016, sulla base giuridica della summenzionata proposta di decisione del Consiglio (SJ-0066/16) e il successivo parere sotto forma di lettera sulla base giuridica appropriata per tale proposta di decisione approvato dalla commissione giuridica il 19 febbraio 2016[7],

–  visto l'articolo 99, paragrafo 3, del suo regolamento,

–  vista la relazione interlocutoria della commissione giuridica (A8-0191/2016),

A.  considerando che l'obiettivo della convenzione HNS del 2010 è quello di garantire la rendicontabilità e il pagamento di un risarcimento adeguato, rapido ed effettivo delle perdite o dei danni alle persone, ai beni e all'ambiente derivanti dal trasporto via mare di sostanze pericolose e nocive tramite il Fondo internazionale specializzato di risarcimento HNS;

B.  considerando pertanto che essa mira, da un lato, a prevedere il principio "chi inquina paga" e i principi di prevenzione e precauzione secondo cui occorre adottare azioni preventive in caso di possibile danno ambientale, rientrando quindi nell'ambito della politica e dei principi generali dell'Unione in materia ambientale, e, dall'altro lato, a regolamentare le questioni derivanti dal danno causato dal trasporto marittimo nonché a prevenire e ridurre al minimo tale danno, rientrando così nell'ambito della politica dell'Unione in materia di trasporti;

C.  considerando che, secondo la proposta della Commissione (COM(2015)0304), la conclusione della convenzione HNS del 2010 determinerebbe pertanto una sovrapposizione con il campo di applicazione delle norme di cui alla direttiva sulla responsabilità ambientale;

D.  considerando che il campo di applicazione della convenzione HNS del 2010 si sovrappone a quello della direttiva sulla responsabilità ambientale per quanto concerne il danno ambientale arrecato al territorio e alle acque territoriali sotto la giurisdizione di uno Stato contraente, il danno da inquinamento ambientale causato nella zona economica esclusiva (ZEE) o in una zona equivalente (con un limite massimo di 200 miglia marine dalla linea di base) di uno Stato contraente e le misure preventive destinate a prevenire o limitare tale danno;

E.  considerando che la convenzione HNS del 2010 stabilisce la responsabilità oggettiva del proprietario della nave per i danni derivanti dal trasporto via mare di sostanze pericolose e nocive disciplinato dalla convenzione, nonché l'obbligo di sottoscrivere un'assicurazione o un'altra garanzia finanziaria al fine di coprire la propria responsabilità per i danni in conformità con le disposizioni della convenzione, e vieta a tale fine di presentare al proprietario della nave qualsiasi altra richiesta di risarcimento non conforme a tale convenzione (articolo 7, paragrafi 4 e 5);

F.  considerando che sussiste pertanto il rischio di un potenziale conflitto tra la direttiva ELD e la convenzione HNS del 2010, rischio che può essere scongiurato tramite l'articolo 4, paragrafo 2 della direttiva ELD, in base al quale la direttiva "non si applica al danno ambientale o a una minaccia imminente di tale danno a seguito di un incidente per il quale la responsabilità o il risarcimento rientrano nell'ambito d'applicazione di una delle convenzioni internazionali elencate nell'allegato IV, comprese eventuali successive modifiche di tali convenzioni, in vigore nello Stato membro interessato";

G.  considerando che la direttiva ELD esclude pertanto dal suo campo di applicazione i danni ambientali o le minacce imminenti di tali danni contemplati dalla convenzione HNS del 2010, una volta che quest'ultima sarà entrata in vigore; che, a meno che tutti gli Stati membri ratifichino o aderiscano alla convenzione HNS del 2010 entro il medesimo termine, vi è il rischio che si generi un contesto giuridico frammentato in cui alcuni Stati membri dovranno attenersi alla convenzione HNS del 2010 e altri alla direttiva sulla responsabilità ambientale, il che creerà disparità per le vittime dell'inquinamento, come le comunità costiere, i pescatori ecc., e sarebbe altresì contrario allo spirito della convenzione HNS del 2010;

H.  considerando che i principi su cui si basano le convenzioni dell'Organizzazione marittima internazionale costituiscono il fondamento anche della convenzione HNS del 2010 e che tali principi sono la responsabilità oggettiva del proprietario della nave, l'assicurazione obbligatoria per la copertura dei danni a terzi, il diritto delle persone che hanno subito danni di ricorrere direttamente contro l'assicuratore, la limitazione della responsabilità e, in caso di idrocarburi e di sostanze pericolose e nocive, un fondo speciale di risarcimento dei danni che superano i limiti della responsabilità del proprietario della nave;

I.  considerando che è nell'interesse dell'Unione nel suo complesso disporre di un regime omogeneo di responsabilità applicabile al danno derivante dal trasporto in mare di sostanze pericolose e nocive;

J.  considerando che non è del tutto chiaro se l'articolo 4, paragrafo 2 della direttiva ELD voglia dire che la direttiva non è applicabile in uno Stato membro che abbia ratificato la convenzione HNS del 2010, oppure che l'esclusione è limitata alla misura in cui la responsabilità o il risarcimento rientrano nel campo di applicazione di detta convenzione;

K.  considerando che la convenzione HNS del 2010 costituisce un regime di compensazione e ha quindi una portata più limitata rispetto alla direttiva ELD per quanto riguarda l'introduzione di un regime che imponga agli operatori – e chieda alle autorità competenti di imporre agli operatori – di prevenire o porre rimedio a una minaccia imminente di danno ambientale o a un effettivo danno ambientale, rispettivamente;

L.  considerando che, contrariamente a quanto accade nell'ambito della direttiva ELD, per i danni di natura non economica non può essere concesso alcun risarcimento nell'ambito della convenzione HNS del 2010;

M.  considerando che la direttiva ELD non impone una garanzia finanziaria obbligatoria agli operatori al fine di assicurare che dispongano di risorse finanziarie per garantire la prevenzione e la riparazione del danno ambientale, a meno che uno Stato membro abbia adottato disposizioni più rigorose rispetto a quelle della direttiva ELD;

N.  considerando che la convenzione HNS del 2010 stabilisce il chiaro obbligo, per il proprietario, di sottoscrivere un'assicurazione o un'altra garanzia finanziaria al fine di coprire la propria responsabilità per i danni conformemente alle disposizioni della convenzione;

O.  considerando che le altre convenzioni dell'Organizzazione marittima internazionale di cui all'allegato IV della direttiva sulla responsabilità ambientale si sono dimostrate efficaci in quanto sono riuscite a trovare un equilibrio tra gli interessi commerciali e ambientali attraverso una chiara canalizzazione della responsabilità, grazie alla quale non vi sono, di norma, dubbi su quale sia la parte responsabile, nonché attraverso l'istituzione di meccanismi di assicurazione obbligatoria e di risarcimento rapido che non si limitano unicamente al danno ambientale;

1.  chiede al Consiglio e alla Commissione di tenere conto delle seguenti raccomandazioni:

i)  garantire il rispetto del principio di attribuzione delle competenze dell'UE a norma dell'articolo 5, paragrafo 1, TUE e della giurisprudenza consolidata della Corte di giustizia, secondo cui "la scelta del fondamento normativo di un atto dell'Unione deve basarsi su elementi oggettivi, suscettibili di sindacato giurisdizionale, tra i quali figurano, in particolare, lo scopo e il contenuto dell'atto"[8];

(ii)    accogliere pertanto il parere sotto forma di lettera approvato dalla commissione giuridica, del 19 febbraio 2016, secondo cui:

"dal momento che la proposta di decisione del Consiglio mira ad autorizzare gli Stati membri a ratificare o ad aderire, a nome dell’Unione, al protocollo HNS 2010 e, di conseguenza, ad essere vincolati dalla convenzione HNS del 2010 e considerando che quest'ultima comprende non solo i casi di danno ambientale (applicando il principio dell’azione preventiva e il principio "chi inquina paga"), ma anche i casi di danni non ambientali causati dal trasporto via mare di talune sostanze, gli articoli 100, paragrafo 2, 192, paragrafo 1, e 218, paragrafo 6, lettera a), punto v) del TFUE costituiscono le basi giuridiche appropriate per la proposta";

iii)    garantire che l'uniformità, l'integrità e l'efficacia delle norme comuni dell'Unione non vengano pregiudicate dagli impegni internazionali assunti con la ratifica o l'adesione alla convenzione HNS del 2010, in conformità con la giurisprudenza consolidata della Corte di giustizia[9];

iv)  prestare maggiore attenzione, in tale contesto, alla sovrapposizione tra la direttiva sulla responsabilità ambientale e la convenzione HNS del 2010 per quanto riguarda il danno ambientale arrecato al territorio e alle acque territoriali sotto la giurisdizione di uno Stato contraente, il danno da inquinamento ambientale causato nella ZEE o in una zona equivalente (con un limite massimo di 200 miglia marine dalla linea di base) di uno Stato contraente e le misure preventive destinate a evitare o ridurre al minimo tale danno (misure preventive, riparazione primaria, riparazione complementare);

v)  assicurare che sia ridotta al minimo la possibilità di conflitto tra la direttiva sulla responsabilità ambientale e la convenzione HNS del 2010 attraverso l'adozione di tutte le misure atte a garantire che la clausola di esclusività ai sensi dell'articolo 7, paragrafi 4 e 5 della convenzione HNS del 2010, secondo cui è vietato presentare al proprietario della nave richieste di risarcimento non conformi a detta convenzione, sia rispettata pienamente dagli Stati membri che ratificano o aderiscono a norma dell'articolo 4, paragrafo 2, e dell'allegato IV della direttiva sulla responsabilità ambientale;

vi)  garantire che sia ridotto il rischio di creare e consolidare una situazione di svantaggio competitivo per gli Stati che sono pronti ad aderire alla convenzione HNS del 2010, rispetto a quelli che potrebbero voler ritardare tale processo e continuare a essere vincolati soltanto alla direttiva ELD;

vii)  garantire che sia posta fine alla coesistenza permanente di due regimi di responsabilità marittima – un meccanismo a livello di Unione e uno internazionale – che causerebbero una frammentazione della normativa dell'Unione, comprometterebbero la chiara canalizzazione della responsabilità e potrebbero condurre a procedimenti giudiziari lunghi e onerosi a scapito delle vittime e dell'industria del trasporto marittimo;

viii) garantire a tal proposito che sia imposto agli Stati membri il chiaro obbligo di adottare tutte le misure necessarie per ottenere un risultato concreto, vale a dire ratificare la convenzione HNS del 2010 o aderirvi entro un termine ragionevole, che non dovrebbe essere superiore a due anni a decorrere dalla data di entrata in vigore della decisione del Consiglio;

2.  conclude che la presente relazione interlocutoria costituirebbe un'ulteriore possibilità per il Consiglio e la Commissione di dar seguito alle raccomandazioni di cui al paragrafo 1;

3.      incarica il suo Presidente di richiedere ulteriori discussioni con la Commissione e il Consiglio;

4.  incarica il suo Presidente di trasmettere la presente risoluzione al Consiglio e alla Commissione nonché ai governi e ai parlamenti degli Stati membri.

MOTIVAZIONE

Il 17 dicembre 2015 il Parlamento ha ricevuto una lettera che lo invitava a dare la sua approvazione al progetto di decisione del Consiglio relativa alla ratifica e all'adesione, da parte degli Stati membri a nome dell'Unione, al protocollo del 2010 della convenzione HNS[1]. In mancanza di una clausola REIO (organizzazione regionale d'integrazione economica) nel testo della convenzione o nel protocollo, gli Stati membri dovrebbero concludere tale accordo internazionale a nome dell'Unione, previa autorizzazione del Consiglio e approvazione del Parlamento europeo su proposta della Commissione (articolo 218, paragrafo 6, lettera a) TFUE). Il relatore propone una relazione interlocutoria che permetta di lavorare con il Consiglio e la Commissione per conseguire un esito positivo. Il relatore ritiene che non sia opportuno che il Parlamento dia la propria approvazione prima di vedere garantite l'uniformità, l'integrità e l'efficacia del diritto dell'Unione, nonché il principio fondamentale di attribuzione delle competenze dell'UE.

La convenzione internazionale sulla responsabilità e sul risarcimento dei danni prodotti dal trasporto via mare di sostanze pericolose e nocive del 1996 è l'ultima delle convenzioni dell'Organizzazione marittima internazionale (IMO) concernenti la responsabilità e il risarcimento dei danni derivanti dal trasporto via mare di sostanze pericolose e nocive, compresi il gas naturale liquefatto (GNL) e il gas di petrolio liquefatto (GPL), a non essere stata ancora ratificata. Avendo acquisito esperienza con regimi internazionali analoghi che disciplinano la responsabilità per i danni derivanti da altre attività di trasporto marittimo, come il trasporto di idrocarburi mediante navi cisterna, l'IMO ha adottato tale accordo internazionale, come modificato dal protocollo HNS del 2010, per integrare il sistema di convenzioni sulla responsabilità marittima con uno strumento specifico. Né la convenzione HNS del 1996, né il protocollo del 2010 della convenzione HNS sono ancora entrati in vigore.

La convenzione HNS del 2010 stabilisce la responsabilità oggettiva del proprietario della nave che trasporta sostanze pericolose e nocive per i danni derivanti da un evento correlato al trasporto via mare di sostanze pericolose e nocive a bordo di tale nave. Esistono limitate eccezioni alla responsabilità oggettiva del proprietario, che è connessa all'obbligo del proprietario di sottoscrivere un'assicurazione o un'altra garanzia finanziaria al fine di coprire la propria responsabilità per i danni conformemente alle disposizioni della convenzione. Fatto ancora più importante, è stato istituito un apposito fondo di risarcimento destinato a risarcire chiunque abbia subito un danno derivante dal trasporto via mare di sostanze pericolose e nocive, nella misura in cui tale persona non sia stata in grado di ottenere un pieno e adeguato risarcimento dei danni dal proprietario della nave e dal suo assicuratore. L'importo totale del risarcimento disponibile è pari a 250 milioni di unità di conto (circa 310 milioni di EUR ai tassi di cambio attuali), sulla base di un sistema elaborato di contributi versati al Fondo HNS da soggetti riceventi sostanze pericolose e nocive in ciascun Stato contraente.

Il campo di applicazione di entrambe le convenzioni HNS, del 1996 e del 2010, si sovrappone a quello della direttiva 2004/35/CE in materia di responsabilità degli operatori di attività professionali[2], compresi i trasporti marittimi, per quanto concerne i) il danno ambientale causato al territorio, compreso il mare territoriale, di uno Stato contraente, ii) il danno da inquinamento ambientale causato nella ZEE o in una zona equivalente (con un limite massimo di 200 miglia marine dalla linea di base) di uno Stato contraente e iii) le "misure preventive, ovunque esse siano adottate, destinate a prevenire o limitare tale danno".

Attualmente non vi è nulla nella direttiva sulla responsabilità ambientale che garantisca un risarcimento alle vittime per i danni che superano i limiti di responsabilità del proprietario della nave. Nell'attuale quadro giuridico dell'UE manca inoltre l'obbligo di assicurazione obbligatoria, mentre la convenzione stabilisce specificamente tale obbligo per i proprietari delle navi, congiuntamente al diritto dei ricorrenti di rivalersi direttamente sull'assicuratore.

Alla luce di ciò, il relatore comprende che la conclusione del protocollo del 2010 della convenzione HNS garantirà l'applicazione uniforme delle norme sulla responsabilità e sul risarcimento in relazione agli incidenti causati da navi che trasportano via mare sostanze pericolose e nocive in tutta l'UE. Essa garantirà inoltre la disponibilità di fondi sufficienti per il risarcimento delle vittime di tali incidenti.

Considerando che il termine "danni da inquinamento" nella convenzione HNS del 2010 ha una portata più ristretta rispetto al termine "danno ambientale" ai sensi della direttiva ELD, e che l'inclusione di incidenti che interessano sostanze pericolose e nocive nella direttiva ELD aprirebbe quindi la possibilità di risarcimento per danni puramente ambientali, il relatore ritiene che l'applicazione della direttiva ELD agli incidenti contemplati dalla convenzione HNS del 2010 equivarrebbe di fatto al ripudio dell'approccio dell'IMO da parte dell'UE, il che potrebbe avere ripercussioni negative considerevoli.

In particolare, la normativa UE non sarebbe vincolante per i paesi terzi, inclusi quelli che sono importanti Stati di bandiera, il che potrebbe rivelarsi problematico in sede di trattamento delle denunce relative a fuoriuscite di sostanze pericolose e nocive che presentano aspetti internazionali. Inoltre, nel caso in cui i paesi vicini degli Stati membri dell'UE fossero paesi parti della convenzione HNS del 2010 (la Norvegia e la Turchia hanno già firmato la convenzione) e si verificasse un incidente che interessa sia uno Stato membro dell'UE che un paese vicino, i ricorrenti e i proprietari delle navi sarebbero soggetti a regimi diversi (e contraddittori).

Pertanto, il relatore è del parere che, vista la natura del trasporto marittimo quale attività di portata mondiale con un impatto transfrontaliero, un regime internazionale, piuttosto che soluzioni regionali, si riveli più appropriato ai fini della garanzia di un'applicazione uniforme delle norme sulla responsabilità e sul risarcimento in relazione agli incidenti causati da navi che trasportano via mare sostanze pericolose e nocive in tutta l'UE.

Alla luce della quota significativa rappresentata dai carichi di sostanze pericolose e nocive nel trasporto merci per via marittima, del carattere mondiale del settore navale, nonché del possibile impatto transfrontaliero degli incidenti che coinvolgono carichi di sostanze pericolose o nocive, il relatore ritiene che sia nell'interesse dell'Unione nel suo complesso disporre di un regime omogeneo di responsabilità applicabile al danno ambientale derivante dal trasporto in mare di sostanze pericolose e nocive, che potrà essere realizzato solo se il Consiglio e la Commissione terranno debitamente conto delle raccomandazioni del Parlamento.

Il relatore sottolinea che la presente relazione interlocutoria non dovrebbe essere vista come un impedimento all'instaurazione di un regime uniforme di responsabilità, ma come uno sforzo volto a garantire che ciò avvenga nel modo più efficace ed equo, senza compromettere l'uniformità, l'integrità e l'efficacia delle norme comuni del diritto dell'UE e senza creare disparità eccessive per le vittime dell'inquinamento (ad esempio le comunità costiere, i pescatori, ecc.) e il settore dei trasporti marittimi.

Il relatore intende pertanto avviare un dialogo con il Consiglio e la Commissione al fine di delineare una politica coerente dell'UE in materia di responsabilità e risarcimento dei danni ambientali derivanti dal trasporto in mare di sostanze pericolose e nocive.

  • [1]  SGS15/14574 in merito alla decisione 13806/15.
  • [2]  GU L 143 del 30.4.2004, pag. 56.

PARERE DELLA COMMISSIONE GIURIDICA SULLA BASE GIURIDICA

On. Pavel Svoboda

Presidente

Commissione giuridica

BRUXELLES

Oggetto:  Parere sulla base giuridica della proposta di decisione del Consiglio relativa alla ratifica e all'adesione, da parte degli Stati membri a nome dell'Unione, al protocollo del 2010 della Convenzione internazionale sulla responsabilità e sul risarcimento dei danni prodotti dal trasporto via mare di sostanze pericolose e nocive fatta eccezione per gli aspetti relativi alla cooperazione giudiziaria in materia civile [2015/0135 (NLE) – 13806/2015 – C8-0410/2015]

Signor Presidente,

Con lettera del 17 dicembre 2015 il Consiglio ha chiesto al Parlamento di dare la sua approvazione alla proposta di decisione del Consiglio in oggetto.[1] Tenuto conto del cambiamento della base giuridica della proposta da parte del Consiglio, la commissione giuridica, altresì competente per il merito della decisione proposta, ha deciso nella riunione del 28 gennaio 2016, in applicazione dell'articolo 39, paragrafo 2 del regolamento, di analizzare di propria iniziativa la questione relativa all'adeguatezza della base giuridica della proposta di decisione del Consiglio.

Il 22 giugno 2015 la Commissione ha presentato una proposta di decisione del Consiglio relativa alla ratifica e all'adesione, da parte degli Stati membri a nome dell'Unione, al protocollo del 2010 della Convenzione internazionale sulla responsabilità e sul risarcimento dei danni prodotti dal trasporto via mare di sostanze pericolose e nocive fatta eccezione per gli aspetti relativi alla cooperazione giudiziaria in materia civile (di seguito, la "decisione del Consiglio relativa alla ratifica e all'adesione al protocollo del 2010" o la "decisione del Consiglio").[2] La presente proposta è basata sugli articoli 192 e 218, paragrafo 6, lettera a), punto v), del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (in appresso "TFUE"). A norma dell'articolo 218, paragrafo 6, lettera a), punto v), TFUE, il Consiglio adotta, previa approvazione del Parlamento europeo, accordi che riguardano settori ai quali si applica la procedura legislativa ordinaria o una procedura legislativa speciale qualora sia necessaria l'approvazione del Parlamento europeo. L'articolo 192, paragrafo 1, TFUE fa parte del titolo XX sull'ambiente e consente l'adozione da parte del Parlamento europeo e del Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria, di misure volte a conseguire gli obiettivi di cui all’articolo 191 TFUE.

Il Consiglio, in data 1º dicembre 2015, ha pubblicato la proposta di decisione del Consiglio relativa alla ratifica e all'adesione al protocollo del 2010, basata sugli articoli 100, paragrafo 2 e 218, paragrafo 6, lettera a), punto v), TFUE. L'articolo 100, paragrafo 2, TFUE fa parte del titolo VI sui trasporti e consente l'adozione da parte del Parlamento europeo e del Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria, di opportune disposizioni per la navigazione marittima e aerea.

I. - Contesto

La responsabilità e il risarcimento dei danni derivanti da determinate attività di trasporto marittimo sono disciplinati a livello internazionale da una serie di convenzioni dell’Organizzazione marittima internazionale, che si basano sugli stessi principi fondamentali. Tali principi sono i seguenti: la responsabilità oggettiva del proprietario della nave, l'assicurazione obbligatoria per la copertura dei danni a terzi, il diritto delle persone che hanno subito danni di ricorrere direttamente contro l'assicuratore, la limitazione della responsabilità e, in caso di idrocarburi e di sostanze pericolose e nocive (in appresso "HNS"), un fondo speciale di risarcimento dei danni che superano i limiti della responsabilità del proprietario della nave.

La Convenzione internazionale sulla responsabilità e sul risarcimento dei danni prodotti dal trasporto via mare di sostanze pericolose e nocive del 1996 (di seguito "convenzione HNS del 1996") è l'ultima delle convenzioni IMO concernenti la responsabilità ad essere ancora in attesa di ratifica da parte degli Stati per entrare in vigore. Il protocollo del 2010 (di seguito il "protocollo del 2010") della convenzione HNS del 1996 conteneva le modifiche necessarie per affrontare le problematiche individuate nella summenzionata convenzione. Il protocollo del 2010 e le disposizioni della convenzione, come modificata dal protocollo, vanno letti, interpretati e applicati congiuntamente come un unico strumento, a norma degli articoli 2 e 18 di tale protocollo. La firma, la ratifica o l'accettazione del protocollo del 2010 da parte di uno Stato rendono nulla qualsiasi firma o ratifica precedente, da parte di tale Stato, della convenzione HNS del 1996, in conformità all'articolo 20, paragrafo 8, del protocollo. Gli Stati che ratificano il protocollo esprimono il loro consenso ad essere vincolati dal testo consolidato della convenzione HNS del 2010, quale strumento unico e consolidato nel quadro della convenzione, che avrà effetto dopo l'entrata in vigore del protocollo del 2010.

In mancanza di una clausola di organizzazione regionale di integrazione economica nel testo della convenzione o nel protocollo, gli Stati membri sono tenuti a concludere tale accordo internazionale a nome dell'Unione. Le proposte di decisione del Consiglio autorizzeranno quindi gli Stati membri a ratificare o ad aderire, a nome dell'Unione, al protocollo HNS del 2010 e, di conseguenza, ad essere vincolati dalle norme della convenzione HNS del 2010.

II. - Articoli pertinenti del trattato

L'articolo 218, paragrafo 6, lettera a), punto v) del TFUE, nella parte quinta "Azione esterna dell'Unione", in combinato disposto con l'articolo 192, nella parte terza del TFUE, dal titolo "Politiche dell'Unione e azioni interne" sono presentati come base giuridica nella proposta della Commissione e recitano come segue (la sottolineatura è aggiunta):

Articolo 218

(ex articolo 300 TCE)

[...]

6. Il Consiglio, su proposta del negoziatore, adotta una decisione relativa alla conclusione dell'accordo.

Tranne quando l'accordo riguarda esclusivamente la politica estera e di sicurezza comune, il Consiglio adotta la decisione di conclusione dell'accordo:

(a) previa approvazione del Parlamento europeo nei casi seguenti:

[...]

(v) accordi che riguardano settori ai quali si applica la procedura legislativa ordinaria oppure la procedura legislativa speciale qualora sia necessaria l'approvazione del Parlamento europeo.

Articolo 192

(ex articolo 175 TCE)

1. Il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria e previa consultazione del Comitato economico e sociale e del Comitato delle regioni, decidono in merito alle azioni che devono essere intraprese dall'Unione per realizzare gli obiettivi dell'articolo 191.

[...]

L'articolo 191 TFUE recita (la sottolineatura è aggiunta):

Articolo 191

(ex articolo 174 TCE)

1. La politica dell'Unione in materia ambientale contribuisce a perseguire i seguenti obiettivi:

- salvaguardia, tutela e miglioramento della qualità dell'ambiente,

- protezione della salute umana,

- utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali,

- promozione sul piano internazionale di misure destinate a risolvere i problemi dell'ambiente a livello regionale o mondiale e, in particolare, a combattere i cambiamenti climatici

2. La politica dell'Unione in materia ambientale mira a un elevato livello di tutela, tenendo conto della diversità delle situazioni nelle varie regioni dell'Unione. Essa è fondata sui principi della precauzione e dell'azione preventiva, sul principio della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all'ambiente, nonché sul principio "chi inquina paga".

[...]

La proposta di decisione del Consiglio si basa sull'articolo 218, paragrafo 6, lettera a), punto v), del TFUE, in combinato disposto con l'articolo 100, paragrafo 2, del TFUE, che recita come segue (la sottolineatura è aggiunta):

Articolo 100

(ex articolo 80 TCE)

[...]

2. Il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria, possono stabilire le opportune disposizioni per la navigazione marittima e aerea. Essi deliberano previa consultazione del Comitato economico e sociale e del Comitato delle regioni.

III. - La giurisprudenza sulla base giuridica

Secondo una giurisprudenza costante della Corte di giustizia: "la scelta del fondamento normativo di un atto comunitario (ora dell'Unione) deve basarsi su elementi oggettivi, suscettibili di sindacato giurisdizionale, tra i quali figurano, in particolare, lo scopo e il contenuto dell'atto".[3] La scelta di una base giuridica non corretta può quindi giustificare l'annullamento dell'atto in questione.[4]

Infine, per quanto riguarda le basi giuridiche multiple, se l'esame di un atto dell'UE dimostra che esso persegue una doppia finalità o ha una duplice componente, e se una di queste è identificabile come principale o preponderante, mentre l'altra è solo accessoria, l'atto deve fondarsi su una sola base giuridica, ossia quella richiesta dalla finalità o componente principale o preponderante.[5] Tuttavia, se una misura ha contemporaneamente più obiettivi o più componenti tra loro inscindibili, senza che uno di essi assuma importanza secondaria e indiretta rispetto all'altro, tale atto dovrà basarsi sulle diverse basi giuridiche corrispondenti.[6]

IV. - Lo scopo e il contenuto della proposta di decisione del Consiglio e della convenzione HNS del 2010

Come indicato sopra, l'obiettivo della proposta di decisione del Consiglio è quello di autorizzare gli Stati membri a ratificare o ad aderire, a nome dell'Unione, al protocollo HNS 2010 e, di conseguenza, ad essere vincolati dalle norme della convenzione HNS del 2010.

In particolare, l'articolo 1 della proposta di decisione del Consiglio stabilisce che gli Stati membri sono autorizzati a ratificare o ad aderire al protocollo del 2010 della convenzione HNS nell’interesse dell'Unione. Gli articoli 2 e 3 definiscono le azioni che gli Stati membri devono intraprendere al fine di ratificare il protocollo del 2010 e di istituire un sistema di notifica per il carico soggetto a contributo. Gli articoli 4 e 5 contengono le disposizioni finali relative all’entrata in vigore e ai destinatari della decisione, vale a dire gli Stati membri.

Per quanto riguarda lo scopo e il contenuto della convenzione HNS del 2010 è confermato nella nota elaborata dal Servizio giuridico del Parlamento che:[7]

"L’obiettivo della convenzione HNS del 2010 è fornire un indennizzo adeguato, rapido e effettivo dei danni alle persone, ai beni e all’ambiente derivanti dal trasporto via mare di sostanze pericolose e nocive. La convenzione copre i danni da inquinamento e i danni provocati da altri rischi, per esempio gli incendi e le esplosioni. Il suo contenuto riguarda la questione della responsabilità in caso di danni alle persone, ai beni e all’ambiente, del risarcimento di tali danni da parte del Fondo internazionale per le sostanze nocive e potenzialmente pericolose e le norme sulle richieste di risarcimento e le azioni giudiziarie, [...]."

In particolare, l'articolo 3, lettera a), riguarda i danni che possono essere ambientali o meno; l'articolo 3, lettera b), riguarda i danni ambientali; l'articolo 3, lettera c), riguarda i danni non ambientali; e l'articolo 3, lettera d), contempla le misure volte a prevenire o ridurre al minimo i danni ambientali o non ambientali. Dopo aver illustrato le disposizioni generali agli articoli da 1 a 6, la convenzione stabilisce: le norme in materia di responsabilità in caso di danni rientranti nel campo di applicazione della convenzione, al capo II (articoli da 7 a 12); le norme in materia di compensazione stabilite dal Fondo internazionale per le sostanze nocive e potenzialmente pericolose (Fondo HNS) in caso di danni, al capo III (articoli da 13 a 36); le norme relative alle richieste di risarcimento e alle azioni giudiziarie in caso di danni, al capo IV (articoli da 37 a 42).[8] I capi V e VI trattano disposizioni transitorie e disposizioni finali.

V. - Determinazione della base giuridica appropriata

Come indicato in precedenza, la scelta della base giuridica per un atto dell'UE deve basarsi su elementi obiettivi suscettibili di sindacato giurisdizionale; tra tali elementi figurano, in particolare, lo scopo e il contenuto dell'atto. Inoltre, il ricorso a un duplice fondamento giuridico è escluso quando le procedure previste relativamente all'uno e all'altro fondamento giuridico siano incompatibili e/o quando il cumulo di fondamenti giuridici sia tale da pregiudicare i diritti del Parlamento. Tanto l'articolo 100, paragrafo 2, TFUE – proposto dal Consiglio, quanto l'articolo 192, paragrafo 1, TFUE – proposto dalla Commissione – prevedono la procedura legislativa ordinaria per il Parlamento europeo e il Consiglio nell'adozione di misure e stabiliscono le opportune disposizioni nei settori dei trasporti e dell'ambiente, rispettivamente. Inoltre, poiché l'obiettivo della proposta di decisione del Consiglio è quello di autorizzare gli Stati membri a ratificare o ad aderire al protocollo HNS 2010 e, di conseguenza, ad essere vincolati dalle norme della convenzione HNS del 2010, che a sua volta è intesa a fornire un indennizzo adeguato, rapido e effettivo dei danni alle persone, ai beni e all'ambiente derivanti dal trasporto via mare di sostanze pericolose e nocive, si può concludere che la dimensione ambientale non può affatto essere considerata "puramente accessoria".

Sembra quindi che la convenzione del 2010 persegua più obiettivi o che abbia più componenti tra loro indissociabili. Da un lato, essa mira a prevedere il principio "chi inquina paga e il principio dell’azione preventiva in caso di danno ambientale e contiene norme sulla responsabilità e il risarcimento per i danni ambientali. D'altro lato, essa mira a dare esecuzione ad una convenzione, conclusa sotto gli auspici dell'Organizzazione marittima internazionale e che mira a disciplinare il risarcimento per il danno causato in conseguenza del trasporto marittimo, incluso il danno non ambientale provocato dal trasporto marittimo, nonché a evitare o ridurre al minimo tale danno. In quanto tale, essa contiene norme sulla responsabilità e il risarcimento dei danni non ambientali.

Di conseguenza, e in conformità con la giurisprudenza della Corte di giustizia, si è potuto concludere che la proposta di decisione del Consiglio dovrebbe essere basata sull’articolo 100, paragrafo 2, TFUE e sull'articolo 192, paragrafo 1, TFUE, in combinato disposto con l'articolo 218, paragrafo 6, lettera a), punto v), TFUE.

VI. - Conclusione e raccomandazione

Alla luce dell’analisi che precede, dal momento che la proposta di decisione del Consiglio mira ad autorizzare gli Stati membri a ratificare o ad aderire, a nome dell’Unione, al protocollo HNS 2010 e, di conseguenza, ad essere vincolati dalla convenzione HNS del 2010 e considerando che quest'ultima comprende non solo i casi di danno ambientale (applicando il principio dell’azione preventiva e il principio "chi inquina paga"), ma anche i casi di danni non ambientali causati dal trasporto via mare di talune sostanze, gli articoli 100, paragrafo 2, 192, paragrafo 1, e 218, paragrafo 6, lettera a), punto v) del TFUE costituiscono le basi giuridiche appropriate per la proposta.

Nella sua riunione del 17 febbraio 2016, la commissione giuridica ha pertanto deciso, all'unanimità[9], che la base giuridica corretta per la proposta di decisione del Consiglio è costituita dall'articolo 100, paragrafo 2, dall'articolo 192, paragrafo 1, e dall'articolo 218, paragrafo 6, lettera a), punto v) del TFUE.

Voglia gradire, signor Presidente, i sensi della mia più profonda stima.

(f.to) Pavel Svoboda

.

  • [1]  Cfr. 13806/15
  • [2]  COM(2015) 304 final.
  • [3]  Causa C-411/06 Commissione/Parlamento e Consiglio [2009] Racc. I-7585, par. 45 e causa C-130/10 Parlamento/Consiglio [2012] Racc. par. 42, e giurisprudenza ivi citata.
  • [4]  Parere 2/00 sul Protocollo di Cartagena [2001] Racc. I-9713, par. 5.
  • [5]  Causa C-137/12 Commissione/Consiglio EU:C:2013:675, par. 53; Causa C-411/06 Commissione/Parlamento e Consiglio, [2009] Racc. I-7585, par. 46, e giurisprudenza ivi citata; C-490/10 Parlamento/Consiglio EU:C:2012:525, par. 45; C-155/07 Parlamento/Consiglio [2008] ECR I-08103, par. 34.
  • [6]  Causa C-211/01 Commissione/Consiglio [2003] Racc. I-08913, par. 40; Causa C-411/06 Commissione/Parlamento e Consiglio, [2009] Racc. I-7585, par. 47; Causa C-178/03 Commissione/Parlamento europeo e Consiglio [2006] Racc. I-107, parr. 43-56.
  • [7]  SJ-0066/16, pag.3
  • [8]  Il capitolo IV è oggetto di una proposta distinta di decisione del Consiglio.
  • [9]  Erano presenti al momento della votazione finale: Max Andersson, Marie-Christine Boutonnet, Therese Comodini Cachia, Kostas Chrysogonos, Mady Delvaux, Angel Dzhambazki, Jytte Guteland, Dietmar Köster, Gilles Lebreton, Jiří Maštálka, António Marinho e Pinto, Julia Reda, Evelyn Regner, Virginie Rozière, Pavel Svoboda, Axel Voss, Tadeusz Zwiefka.

ESITO DELLA VOTAZIONE FINALEIN SEDE DI COMMISSIONE COMPETENTE PER IL MERITO

Approvazione

24.5.2016

 

 

 

Esito della votazione finale

+:

–:

0:

21

0

2

Membri titolari presenti al momento della votazione finale

Max Andersson, Marie-Christine Boutonnet, Jean-Marie Cavada, Kostas Chrysogonos, Therese Comodini Cachia, Mady Delvaux, Rosa Estaràs Ferragut, Laura Ferrara, Enrico Gasbarra, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Sajjad Karim, Dietmar Köster, Gilles Lebreton, Jiří Maštálka, Emil Radev, Julia Reda, Evelyn Regner, József Szájer, Axel Voss, Tadeusz Zwiefka

Supplenti presenti al momento della votazione finale

Daniel Buda, Angel Dzhambazki, Stefano Maullu

Supplenti (art. 200, par. 2) presenti al momento della votazione finale

Jens Nilsson
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