sulla responsabilità, il risarcimento e le garanzie finanziarie per le operazioni in mare nel settore degli idrocarburi

(2015/2352(INI))

Il Parlamento europeo,

–  vista la relazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio relativa alla responsabilità, al risarcimento e alle garanzie finanziarie per le operazioni in mare nel settore degli idrocarburi ai sensi dell'articolo 39 della direttiva 2013/30/UE (COM(2015)0422),

–  visto il documento di lavoro della Commissione dal titolo "Responsabilità, risarcimento e garanzie finanziarie per gli incidenti in mare nello Spazio economico europeo" che accompagna la relazione della Commissione in materia (SWD(2015)0167),

–  vista la direttiva 2013/30/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 giugno 2013, sulla sicurezza delle operazioni in mare nel settore degli idrocarburi e che modifica la direttiva 2004/35/CE (direttiva sulla sicurezza delle operazioni in mare – DSOM)(1),

–  vista la valutazione d'impatto che accompagna il documento "Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sulla sicurezza delle attività offshore di prospezione, ricerca e produzione nel settore degli idrocarburi" (SEC(2011)1293),

–  vista la direttiva 2008/99/CE del Parlamento e del Consiglio, del 19 novembre 2008, sulla tutela penale dell'ambiente(2),

–  vista la direttiva 2004/35/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 aprile 2004, sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale (direttiva sulla responsabilità ambientale – DRA)(3),

–  visto l'acquis internazionale e regionale sulle richieste di risarcimento per incidenti causati da operazioni in mare nel settore degli idrocarburi e in particolare la Convenzione internazionale sulla responsabilità civile per i danni derivanti da inquinamento da idrocarburi (Convenzione sulla responsabilità civile) del 27 novembre 1992, la Convenzione internazionale sull'istituzione di un Fondo internazionale per il risarcimento dei danni causati dall'inquinamento da idrocarburi (Convenzione sul Fondo) del 27 novembre 1992, la Convenzione internazionale sulla responsabilità civile per i danni causati dall'inquinamento derivante dal combustibile delle navi (Convenzione sull'inquinamento derivante dal combustibile delle navi) del 23 marzo 2011, la Convenzione nordica sulla protezione dell'ambiente tra Danimarca, Finlandia, Norvegia e Svezia e il Protocollo Offshore alla Convenzione di Barcellona sulla protezione dell'ambiente marino e del litorale del Mediterraneo (Protocollo Offshore),

–  vista la decisione del 13 settembre 2005 della Corte di giustizia dell'Unione europea(4),

–  visto l'articolo 83, paragrafo 2, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE),

–  visto il regolamento (UE) n. 1215/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 dicembre 2012, concernente la competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale (rifusione del regolamento Bruxelles I)(5),

–  vista la Convenzione concernente la competenza giurisdizionale, il riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale (Convenzione di Lugano del 2007)(6),

–  visto il regolamento (CE) n. 864/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'11 luglio 2007, sulla legge applicabile alle obbligazioni extracontrattuali (Roma II)(7),

–  vista la relazione finale elaborata per la Commissione dalla società di consulenza BIO by Deloitte sul tema "Responsabilità civile, garanzia finanziaria e richieste di indennizzo per le attività in mare nel settore degli idrocarburi nello Spazio economico europeo"(8),

–  vista la sua risoluzione del 13 settembre 2011 sull'affrontare le sfide della sicurezza delle attività offshore nel settore degli idrocarburi(9),

–  visto il disastro della Deepwater Horizon nel Golfo del Messico nell'aprile 2010,

–  visti gli incidenti connessi alla piattaforma Castor al largo della costa delle province di Castellón e Tarragona (Spagna), tra cui oltre 500 terremoti, che hanno colpito in maniera diretta migliaia di cittadini europei,

–  visto l'articolo 52 del suo regolamento,

–  visti la relazione della commissione giuridica e il parere della commissione per l'ambiente, la sanità pubblica e la sicurezza alimentare (A8-0308/2016),

A.  considerando che l'articolo 194 TFUE afferma specificamente il diritto di uno Stato membro di determinare le condizioni di utilizzo delle sue fonti energetiche rispettando, al contempo, la solidarietà e la protezione dell'ambiente;

B.  considerando che le fonti locali di petrolio e gas possono contribuire in modo significativo alle attuali necessità energetiche dell'Europa e sono particolarmente importanti per la sicurezza energetica e la diversità energetica;

C.  considerando che le operazioni in mare nel settore degli idrocarburi hanno luogo in ambienti sempre più estremi e potrebbero avere conseguenze gravi e devastanti per l'ambiente e l'economia del mare e delle zone costiere;

D.  considerando che, sebbene la produzione di petrolio e di gas nel Mare del Nord sia diminuita negli ultimi anni, il numero di impianti in mare aperto è probabilmente destinato ad aumentare in Europa, soprattutto nel Mediterraneo e nel Mar Nero;

E.  considerando che gli incidenti causati dalle piattaforme di estrazione di petrolio e di gas in mare hanno ripercussioni transfrontaliere disastrose e che, pertanto, risulta necessario e proporzionato che l'UE agisca per prevenire e tentare di combattere le conseguenze di tali incidenti;

F.  rammentando che 167 lavoratori del settore petrolifero hanno tragicamente perso la vita nel disastro della Piper Alpha al largo delle coste di Aberdeen, in Scozia, il 6 luglio 1988;

G.  osservando che secondo diversi studi, tra cui uno del Servizio di ricerca del Parlamento europeo e uno del Centro comune di ricerca, nell'UE si sarebbero verificati migliaia di incidenti nel settore degli idrocarburi, più precisamente 9 700 dal 1990 al 2007; segnalando inoltre che l'impatto cumulativo di tali incidenti, ivi compresi quelli di piccola entità, ha ripercussioni gravi e durature sull'ambiente marino e dovrebbe essere tenuto in considerazione nella direttiva;

H.  considerando che, a norma dell'articolo 191 TFUE, tutte le iniziative dell'UE in questo settore devono essere accompagnate da un elevato livello di tutela basato, tra l'altro, sui principi di precauzione, azione preventiva e sostenibilità e sul principio "chi inquina paga";

I.    osservando che nell'UE non si è verificato alcun incidente grave in mare dal 1988 e che il 73 % della produzione di idrocarburi nell'UE proviene dagli Stati membri dell'UE affacciati sul Mare del Nord, già noti per avere i regimi di sicurezza in mare che registrano i migliori risultati a livello mondiale; evidenziando che l'UE dispone di circa 68 000 km di coste e che il numero di impianti in mare aperto è probabilmente destinato ad aumentare significativamente in futuro, soprattutto nel Mediterraneo e nel Mar Nero, il che rende urgente attuare e applicare appieno la direttiva 2013/30/UE nonché garantire che sia operativo un quadro giuridico appropriato che disciplini tutte le attività in mare prima che si verifichi un incidente grave; segnalando che, come stabilito all'articolo 191 TFUE, la politica dell'Unione in materia ambientale deve essere basata sul principio di precauzione e sul principio dell'azione preventiva;

J.  considerando che i regimi di responsabilità costituiscono il mezzo principale attraverso cui è applicato il principio "chi inquina paga", assicurando che le imprese siano ritenute responsabili per eventuali danni causati nel corso dell'attività e incentivandole ad adottare misure di prevenzione, a sviluppare pratiche e a intraprendere azioni che riducano al minimo i rischi di tali danni;

K.  considerando che, benché la direttiva sulla sicurezza delle operazioni in mare renda i licenziatari strettamente responsabili per la prevenzione e la riparazione di eventuali danni ambientali derivanti dalle loro operazioni (articolo 7 in combinato disposto con l'articolo 38 – che estende il campo di applicazione della direttiva sulla responsabilità ambientale alle piattaforme continentali degli Stati membri), essa non consente di mettere in atto un quadro globale dell'UE in materia di responsabilità;

L.  considerando che è della massima importanza disporre di meccanismi di risarcimento efficaci e adeguati nonché di meccanismi tempestivi e adeguati per il trattamento delle richieste di indennizzo per i danni causati alle vittime, agli animali e all'ambiente dalle operazioni in mare nel settore degli idrocarburi, come pure disporre di risorse sufficienti per ripristinare gli ecosistemi essenziali;

M.  considerando che la direttiva sulla sicurezza delle operazioni in mare non ha previsto l'armonizzazione riguardo al danno civile da incidenti in mare e che il quadro giuridico internazionale esistente rende difficile un esito positivo delle richieste di risarcimento transfrontaliere civili;

N.  considerando che la direttiva sulla sicurezza delle operazioni in mare stabilisce i presupposti per il rilascio delle licenze, volti ad assicurare che i licenziatari non si trovino mai nell'impossibilità tecnica o finanziaria di far fronte alle conseguenze delle loro operazioni in mare, come pure che gli Stati membri istituiscano procedure per la gestione tempestiva e adeguata delle richieste di indennizzo, anche per gli incidenti transfrontalieri, e agevolino l'utilizzo di strumenti finanziari sostenibili (articolo 4);

1.  accoglie con favore l'adozione della direttiva 2013/30/UE sulla sicurezza delle operazioni in mare, che integra la direttiva 2004/35/CE sulla responsabilità ambientale e la direttiva 2011/92/UE sulla valutazione dell'impatto ambientale, così come la ratifica da parte del Consiglio del protocollo offshore della convenzione di Barcellona, quali primi passi per la protezione dell'ambiente, delle attività umane e della sicurezza dei lavoratori; invita gli Stati membri che non hanno ancora recepito le sopraccitate direttive nella legislazione nazionale a farlo quanto prima; invita inoltre gli Stati membri a garantire l'indipendenza delle autorità competenti come previsto all'articolo 8 della direttiva sulla sicurezza delle operazioni in mare e chiede alla Commissione di valutare l'opportunità di introdurre ulteriori norme armonizzate in materia di responsabilità, risarcimento e garanzie finanziarie, nell'ottica di impedire eventuali altri incidenti con implicazioni transfrontaliere;

2.  deplora il fatto che nelle direttive 2013/30/UE e 2004/35/UE gli incidenti vengano definiti "gravi" solo in presenza di decessi o lesioni gravi alle persone, senza un riferimento alle conseguenze per l'ambiente; sottolinea che un incidente può avere un grave impatto sull'ambiente anche in assenza di decessi o lesioni gravi alle persone, in virtù della sua entità o perché colpisce, ad esempio, zone protette, specie protette o habitat particolarmente vulnerabili;

3.  sottolinea che l'effettiva applicazione del principio "chi inquina paga" alle operazioni in mare nel settore degli idrocarburi dovrebbe essere estesa non soltanto ai costi di prevenzione e di riparazione del danno ambientale – come attualmente conseguito in una certa misura mediante la direttiva sulla sicurezza delle operazioni in mare e la direttiva sulla responsabilità ambientale – bensì anche ai costi di riparazione delle richieste di danni tradizionali in linea con il principio di precauzione e il principio di sviluppo sostenibile; invita pertanto la Commissione a valutare la possibilità di istituire un meccanismo legislativo di risarcimento per gli incidenti in mare, sul modello di quello previsto dalla legge sulle attività petrolifere in Norvegia, almeno per i settori che potrebbero essere gravemente colpiti come la pesca e il turismo costiero e altri settori dell'economia blu; raccomanda, in tal contesto, di valutare quantitativamente e qualitativamente i casi di abusi o incidenti derivati dalle attività delle imprese, in modo tale da tener conto di tutti gli effetti secondari per le comunità; sottolinea, in relazione alla responsabilità ambientale, le divergenze e le carenze riscontrate nel recepimento e nell'applicazione della direttiva sulla responsabilità ambientale, come rilevato anche dalla Commissione nella sua seconda relazione di attuazione; invita la Commissione ad assicurare che la direttiva sulla responsabilità ambientale sia attuata in modo efficace e che la responsabilità per danni ambientali provocati da incidenti in mare sia applicata in misura adeguata in tutta l'UE;

4.  si rammarica, in tale contesto, che la direttiva sulla sicurezza delle operazioni in mare non si occupi della responsabilità per danni civili subiti da persone fisiche o giuridiche, che si tratti di lesioni personali, danni materiali o perdite economiche, di carattere diretto o indiretto;

5.  deplora inoltre il fatto che il modo in cui la responsabilità civile è gestita vari notevolmente da uno Stato membro all'altro; sottolinea che in molti Stati membri con attività in mare nel settore degli idrocarburi non è prevista una responsabilità per la maggior parte delle richieste di risarcimento di terzi per danni tradizionali derivanti da incidenti, che nella maggioranza degli Stati membri non esiste un regime di pagamento delle indennità e che in molti Stati membri non vi è la garanzia che gli operatori o i soggetti responsabili dispongano delle attività finanziarie per soddisfare le richieste risarcitorie; sottolinea inoltre che spesso vi è incertezza sulle modalità in cui i sistemi giuridici degli Stati membri tratterebbero la diversità delle azioni civili che potrebbero derivare da incidenti in mare nel settore degli idrocarburi; ritiene pertanto che sia necessario disporre di un quadro europeo basato sulla legislazione degli Stati membri più avanzati e che tale quadro dovrebbe coprire non solo i danni alla persona e i danni materiali, ma anche le perdite economiche pure e dovrebbe garantire meccanismi efficaci di risarcimento per le vittime e per i settori che potrebbero essere gravemente colpiti (ad esempio la pesca e il turismo costiero); invita a tal proposito la Commissione a valutare la possibilità di un quadro europeo orizzontale di ricorso collettivo e a dedicare particolare attenzione a tale possibilità nell'ambito dell'elaborazione della relazione di attuazione della direttiva sulla sicurezza delle operazioni in mare;

6.  sottolinea, in questa prospettiva, che le richieste di risarcimento e di riparazione per danni tradizionali sono ulteriormente ostacolate dalle norme di procedura civile sui limiti di tempo, dagli oneri finanziari, dalla mancanza di un contenzioso di interesse pubblico e di azioni per danni di massa nonché dalle disposizioni in materia di prove, che si differenziano notevolmente da uno Stato membro all'altro;

7.  sottolinea che i regimi di compensazione devono essere in grado di far fronte alle richieste di risarcimento transfrontaliere in modo efficace e rapido, entro un termine ragionevole e senza discriminazioni tra i richiedenti di diversi paesi del SEE; raccomanda che tali regimi coprano i danni primari e secondari causati in tutte le zone coinvolte, tenendo presente che gli incidenti interessano aree più estese e possono avere conseguenze sul lungo periodo; sottolinea l'importanza del rispetto del diritto internazionale da parte dei paesi del vicinato non appartenenti al SEE;

8.  è del parere che sia necessario stabilire norme rigorose in materia di responsabilità civile per gli incidenti in mare, onde agevolare l'accesso alla giustizia da parte delle vittime (persone giuridiche e fisiche) di tali incidenti, in quanto ciò può incentivare gli operatori di attività in mare a gestire correttamente i rischi delle operazioni; ritiene che occorra evitare la fissazione di massimali finanziari relativi alla responsabilità;

9.  invita gli Stati membri e la Commissione a prendere in considerazione la situazione particolare dei lavoratori e dei dipendenti nell'ambito delle attività in mare nel settore degli idrocarburi, in particolare delle piccole e medie imprese (PMI); sottolinea che gli incidenti in mare nel settore degli idrocarburi possono avere implicazioni particolarmente gravi per le industrie della pesca e del turismo, come pure per altri settori che dipendono dalle buone condizioni dell'ambiente marino condiviso per l'attività commerciale, dato che tali settori, che includono numerose PMI, potrebbero subire una significativa perdita economica in caso di incidente grave in mare;

10.  sottolinea, pertanto, che è della massima importanza aggiornare i sistemi di responsabilità vigenti negli Stati membri in modo tale da garantire che, qualora si verifichi un incidente nelle acque di questi Stati, ciò non pregiudichi il futuro delle operazioni in mare nel settore degli idrocarburi dello Stato in questione né quello di tutta l'UE, nel caso in cui l'incidente si verifichi in una zona la cui sussistenza dipende fortemente dal turismo; invita pertanto la Commissione a considerare nuovamente la necessità di introdurre norme comuni europee per i sistemi di richiesta di riparazione e risarcimento;

11.  sottolinea la necessità tener conto delle vittime di danni collaterali connessi alla prospezione, ai rilevamenti e all'attività degli impianti in mare tra i possibili beneficiari dei risarcimenti previsti;

12.    constata che la Commissione intende effettuare la raccolta sistematica di dati attraverso il gruppo di autorità dell'UE per le attività in mare (EUOAG) per analizzare in maniera più completa l'efficacia e l'ambito di applicazione delle disposizioni nazionali in materia di responsabilità;

13.  sottolinea la necessità che la Commissione effettui controlli regolari di conformità dei sistemi giuridici nazionali e delle imprese con le disposizioni pertinenti in materia di responsabilità e di risarcimento previste dalla direttiva sulla sicurezza delle operazioni in mare, anche mediante la verifica dei bilanci delle società che operano offshore, e che agisca in caso di mancata conformità, con l'obiettivo di evitare gravi incidenti e di limitare l'impatto degli incidenti sulle persone e sull'ambiente; raccomanda l'introduzione di un meccanismo comune a livello europeo per il rilevamento di incidenti e abusi;

14.  sottolinea che occorre conseguire un equilibrio che consenta di garantire un rapido e ragionevole risarcimento delle vittime e, nel contempo, di evitare il pagamento di richieste illecite (anche noto come il problema dei "floodgates", o cateratte) grazie alla creazione di una maggiore certezza quanto ai livelli di responsabilità finanziaria di numerose imprese che operano offshore ed evitando procedimenti lunghi e costosi dinanzi ai tribunali;

15.  si rammarica del fatto che nessuno degli Stati membri stabilisca esplicitamente un'ampia gamma di strumenti di garanzia finanziaria in materia di risarcimento per le richieste di danno tradizionale derivante da incidenti in mare nel settore degli idrocarburi; sottolinea, in questo contesto, che l'eccessiva dipendenza dall'assicurazione potrebbe potenzialmente tradursi un mercato chiuso per gli strumenti di garanzia finanziaria, con il corollario potenziale di una mancanza di concorrenza e di un aumento dei costi;

16.  esprime rammarico per la scarsa diffusione nell'UE degli strumenti di garanzia finanziaria per coprire i danni causati dagli incidenti più costosi in mare; osserva che ciò può essere in parte dovuto al fatto che l'ambito di applicazione della responsabilità per danni può far sì che tali strumenti non siano necessari in alcuni Stati membri;

17.  invita gli Stati membri a fornire dati dettagliati in merito all'uso di strumenti finanziari e a un'adeguata copertura per gli incidenti in mare, compresi quelli più costosi;

18.  ritiene che tutti i casi di responsabilità comprovata, nonché gli aspetti dettagliati delle sanzioni applicate, debbano essere resi pubblici in modo da rendere trasparenti per tutti i costi reali dei danni ambientali;

19.  esorta la Commissione a incoraggiare gli Stati membri a sviluppare strumenti di garanzia finanziaria in materia di risarcimento per le richieste di danni tradizionali derivanti da incidenti nell'ambito delle attività in mare nel settore degli idrocarburi o del trasporto degli stessi, anche nel caso di insolvenza; ritiene che ciò potrebbe limitare l'esternalizzazione della responsabilità dell'operatore per l'inquinamento accidentale a discapito alle finanze pubbliche, che altrimenti, se le norme rimangono inalterate, dovrebbero sostenere i costi di compensazione; ritiene che in tal contesto si potrebbe valutare l'istituzione di un fondo basato sulle tasse versate dal settore delle attività in mare;

20.  ritiene necessario valutare in che misura l'introduzione della responsabilità penale a livello dell'UE aggiungerebbe un ulteriore elemento deterrente oltre alle sanzioni civili, che migliorerebbe la tutela dell'ambiente e la conformità alle misure di sicurezza; accoglie pertanto con favore l'introduzione della direttiva dell'UE sulla tutela penale dell'ambiente, che armonizza le sanzioni penali per talune violazioni della legislazione ambientale dell'UE; si rammarica tuttavia che l'ambito di applicazione della direttiva sulla tutela penale dell'ambiente non copra tutte le attività della direttiva sulla sicurezza delle operazioni in mare; deplora altresì la mancanza di armonizzazione, a livello dell'UE, delle definizioni delle infrazioni penali e delle sanzioni minime applicabili alle violazioni della sicurezza in mare; invita la Commissione ad aggiungere gli incidenti petroliferi gravi all'ambito di applicazione della direttiva sulla tutela penale dell'ambiente e a presentare tempestivamente al Parlamento la sua prima relazione di attuazione della direttiva sulla sicurezza delle operazioni in mare, non oltre il 19 luglio 2019;

21.  invita la Commissione a elaborare gli studi necessari per valutare il rischio economico cui sono esposti i singoli Stati membri e le loro aree costiere, tenendo in considerazione l'orientamento economico e settoriale delle singole regioni, il grado di concentrazione delle attività in mare nel settore degli idrocarburi nelle diverse aree, le condizioni in cui tali attività si svolgono, i fattori climatici quali correnti oceaniche o venti nonché le norme ambientali applicate; raccomanda pertanto l'introduzione di meccanismi di protezione e di perimetri di sicurezza in caso di chiusura delle operazioni e accoglie con favore la realizzazione, da parte del settore, di quattro dispositivi di chiusura dei pozzi, che possono ridurre gli sversamenti di petrolio in caso di incidente in mare;

22.  chiede una valutazione d'impatto ambientale ad hoc per l'Artide per tutte le operazioni effettuate nella regione artica, nella quale vi sono ecosistemi particolarmente fragili e strettamente connessi alla biosfera globale;

23.  chiede alla Commissione e agli Stati membri di considerare la possibilità di introdurre ulteriori misure che salvaguardino efficacemente le operazioni in mare nel settore degli idrocarburi prima che abbia luogo un incidente grave;

24.  invita la Commissione e gli Stati membri, in questo contesto, a continuare a esaminare la possibilità di una soluzione internazionale, dato che numerose compagnie del settore degli idrocarburi che operano nell'UE sono attive in tutto il mondo e che una soluzione globale garantirebbe condizioni di parità a livello globale mediante un rafforzamento dei controlli nei confronti delle società di estrazione fuori dei confini dell'UE; invita gli Stati membri a ratificare tempestivamente l'accordo di Parigi sui cambiamenti climatici del dicembre 2015;

25.  incarica il suo Presidente di trasmettere la presente risoluzione al Consiglio, alla Commissione nonché ai governi e ai parlamenti degli Stati membri.

(1) GU L 178 del 28.6.2013, pag. 66. (2) GU L 328 del 19.11.2008, pag. 28. (3) GU L 143 del 30.4.2004, pag. 56. (4) Causa C-176/03, Commissione/Consiglio, ECLI:EU:C:2005:542. (5) GU L 351 del 20.12.2012, pag. 1. (6) GU L 339 del 21.12.2007, pag. 3. (7) GU L 199 del 31.7.2007, pag. 40. (8) BIO by Deloitte (2014), Responsabilità civile, garanzia finanziaria e richieste di indennizzo per le attività in mare nel settore degli idrocarburi nello Spazio economico europeo, relazione finale elaborata per la Commissione europea – DG Energia. (9) GU C 51E del 22.2.2013, pag. 43.

Contesto

Attualmente le operazioni in mare nel settore degli idrocarburi sono effettuate a una maggiore distanza dalla costa e in acque più profonde rispetto a quanto avveniva in precedenza. Alcune operazioni sono realizzate in ambienti difficili, come l'Artide, e in zone la cui principale fonte di reddito è il turismo, come il Mar Mediterraneo e il Mar Egeo. Oltre il 90 % del petrolio e il 60 % del gas prodotti in Europa (UE e Norvegia/Islanda) proviene dalle operazioni in mare. Le acque territoriali di 18 Stati membri sono interessate da operazioni in mare (esplorazione e sfruttamento) attualmente in corso o previste.

La direttiva sulla sicurezza delle operazioni in mare è stata approvata in seguito all'esplosione della Deepwater Horizon del 20 aprile 2010 e alla conseguente fuoriuscita di petrolio, allo scopo di fissare requisiti minimi volti ad evitare il verificarsi di gravi incidenti nell'ambito delle operazioni in mare nel settore degli idrocarburi nell'UE e a limitare le conseguenze di tali incidenti. Gli Stati membri avevano tempo fino al 19 luglio 2015 per aggiornare i propri quadri normativi nazionali relativi alle operazioni nel settore degli idrocarburi adeguandoli alla direttiva sulla sicurezza delle operazioni in mare. Essendo tale termine trascorso da tempo, dovrebbero essere stati predisposti gli elementi fondamentali di un quadro completo a livello dell'UE per la prevenzione degli incidenti gravi e la limitazione delle loro conseguenze.

L'articolo 7 della direttiva sulla sicurezza delle operazioni in mare, in combinato disposto con l'articolo 38, stabilisce la responsabilità oggettiva dei licenziatari per la prevenzione e la riparazione degli eventuali danni ambientali causati dalle loro operazioni. Le autorità pubbliche che rappresentano l'interesse della protezione ambientale negli Stati membri garantiscono l'identificazione dell'operatore responsabile, la dimostrazione del nesso di causalità, l'istituzione e l'approvazione del piano di riparazione, l'adozione delle necessarie misure di prevenzione o di riparazione, ecc. L'articolo 4 della direttiva sulla sicurezza delle operazioni in mare stabilisce i presupposti per il rilascio di licenze, volti a impedire che i licenziatari si trovino mai a non essere in grado, per motivi tecnici o finanziari, di gestire le conseguenze delle loro operazioni in mare. Essa prevede, inoltre, che gli Stati membri predispongano procedure per assicurare la gestione rapida e adeguata delle domande di risarcimento, anche rispetto agli incidenti transfrontalieri, e agevolino l'utilizzo di strumenti finanziari sostenibili.

Responsabilità civile e penale

Tuttavia, la direttiva non entra nel merito della responsabilità per i danni civili causati a persone fisiche o giuridiche, sia nel caso di lesioni personali che di danni materiali o perdite economiche, indirette o pure. Essa non affronta nemmeno la questione della responsabilità penale per gli incidenti nell'ambito delle operazioni in mare, né delle possibili sanzioni e altre pene non detentive. Sebbene le violazioni della sicurezza in mare rientrino nel campo di applicazione del codice penale di numerosi Stati(1), all'interno dell'UE non sono armonizzati né la definizione dei reati, né il tipo e il livello minimo delle sanzioni. L'introduzione della responsabilità penale a livello dell'UE potrebbe aggiungere un elemento deterrente al di là delle sanzioni civili, portando così a un miglioramento della tutela dell'ambiente e del rispetto delle misure di sicurezza. Ciò risulterebbe in linea con il diritto dell'UE, nella misura in cui si adottano misure di diritto penale per garantire l'attuazione efficace della politica ambientale dell'UE(2). Inoltre, sulla base dell'articolo 83, paragrafo 2, TFUE, a livello dell'Unione possono essere stabilite norme minime relative alla definizione dei reati e delle sanzioni se esse risultano indispensabili per garantire l'attuazione efficace di una politica dell'Unione. Ciò a sua volta significa che, affinché le violazioni della direttiva sulla sicurezza delle operazioni in mare siano ritenute reati, occorre effettuare una verifica della necessità e della proporzionalità.

La responsabilità civile può essere suddivisa in tre categorie: lesioni personali, danni materiali e perdite economiche. Secondo la relazione finale di BIO by Deloitte per la Commissione europea sulla responsabilità civile, la garanzia finanziaria e le domande di risarcimento per le attività in mare nel settore degli idrocarburi nello spazio economico europeo, tutti gli Stati obiettivo prevedono disposizioni relative alle richieste di risarcimento per lesioni personali e danni materiali derivanti da incidenti in mare. Per tale responsabilità, nello spazio economico europeo, non sono quasi mai stabiliti limiti finanziari(3). Tuttavia, i vari Stati gestiscono in modo molto diverso la questione delle responsabilità civile per tali incidenti. Nella maggior parte degli Stati obiettivo la responsabilità civile per gli incidenti nell'ambito delle operazioni in mare si limita alla prova legale della negligenza, a requisiti relativi al carattere diretto della perdita economica sostenuta e/o a un totale divieto di risarcimento per le perdite economiche in assenza di lesioni personali o danni materiali ("norme di esclusione").

Le attività di pesca commerciale e le persone coinvolte nell'acquacoltura e maricoltura possono subire perdite puramente economiche a causa di una fuoriuscita di petrolio o di sostanze chimiche durante le operazioni in mare nel settore degli idrocarburi o come conseguenza dell'uso inadeguato di disperdenti, qualora si trovino costrette a interrompere le proprie attività commerciali a causa di divieti di pesca e vendita di molluschi o subiscano una riduzione o una perdita di mercati. Anche le imprese del settore turistico possono subire perdite puramente economiche, tenendo conto delle entrate perse a causa della diminuzione o dell'assenza di clienti dovuta al petrolio e alle sostanze chimiche fuoriusciti e portati dall'acqua sulle spiagge. Le attività del settore turistico colpite possono essere svariate, dagli alberghi, i ristoranti e le navi crociera ai bar e i negozi di souvenir. Infine, analoghe ripercussioni possono registrarsi su altre industrie costiere, quali le centrali elettriche e gli impianti di dissalazione che utilizzano grandi quantità di acqua marina e il cui funzionamento può essere compromesso dall'acqua oleosa.

L'unico Stato del SEE la cui normativa prevede la responsabilità per il risarcimento specificamente in caso di inquinamento dovuto a un incidente in mare nell'ambito degli idrocarburi è la Norvegia, in relazione all'industria della pesca. La Danimarca impone la responsabilità oggettiva per lesioni personali, danni materiali e perdite economiche dovuti all'esplorazione e alla produzione di idrocarburi. La Grecia e Cipro, in aggiunta alla loro normativa generale sugli illeciti, sembrano prevedere la responsabilità dei licenziatari/utilizzatori per le perdite puramente economiche nell'ambito, rispettivamente, del modello di contratto per la condivisione della produzione e del progetto di modello di contratto di locazione. Tuttavia, poiché gli obblighi di risarcire le persone danneggiate dalle operazioni in mare nel settore degli idrocarburi sono contenute negli accordi contrattuali, solo lo Stato ha il diritto di richiedere al licenziatario/utilizzatore l'adempimento dei suoi obblighi in virtù del contratto. Pertanto, i ricorrenti dovrebbero persuadere lo Stato ad agire a loro nome.

Sebbene i regolamenti Bruxelles I e Roma II contribuiscano a tutelare gli interessi dei ricorrenti qualora gli incidenti si verifichino in giurisdizioni in cui vigono norme di responsabilità civile meno rigorose rispetto a quelle di cui dispongono nella loro giurisdizione, occorre analizzare ulteriormente quanto ciò sia sufficiente dal punto di vista dell'accesso alla giustizia e della parità delle condizioni concorrenziali per le imprese. Le differenze tra i regimi di responsabilità aumentano il rischio che, nel caso in cui si verifichi una fuoriuscita di idrocarburi o altre sostanze pericolose a causa di un incidente in mare nel settore degli idrocarburi, abbia luogo la ricerca del foro più vantaggioso ("forum shopping").

Il relatore ritiene fondamentale, pertanto, un aggiornamento dei regimi di responsabilità vigenti negli Stati membri in modo tale da garantire che, nel caso in cui avvenga un incidente nelle acque di tali Stati, esso non si ripercuota negativamente sul futuro delle operazioni in mare nel settore degli idrocarburi né su quello dell'intera UE – qualora l'incidente avvenisse in una zona la cui sussistenza si basa fortemente sul turismo. Alla luce della recessione economica e del legame tra la promozione delle operazioni in mare nel settore degli idrocarburi e la riparazione dei deficit di debito degli Stati, l'assenza di un sistema efficace di responsabilità e garanzia finanziaria per coprire i risarcimenti rappresenta un grave rischio per gli Stati in questione.

Garanzie finanziarie

Sulla base del considerando 63 della direttiva sulla sicurezza delle operazioni in mare, la Commissione europea deve presentare una relazione al Parlamento e al Consiglio sulle "misure appropriate per garantire un regime di responsabilità sufficientemente solido per quanto attiene ai danni connessi alle operazioni in mare nel settore degli idrocarburi, requisiti di capacità finanziaria tra cui la disponibilità di appropriati strumenti di garanzia finanziaria o altre misure. Ciò può includere un esame della fattibilità di un regime di mutua compensazione".

Attualmente la maggioranza degli Stati dispone un solo meccanismo di risarcimento, ossia l'assicurazione. Ciò è in netto contrasto con i meccanismi che possono essere scelti dai licenziatari per le operazioni in mare nel settore degli idrocarburi per adempiere agli obblighi di una licenza o un accordo contrattuale e che solitamente comprendono garanzie bancarie, garanzie di buon fine, assicurazioni e, se del caso, garanzie della controllante. Infine non è chiaro se le polizze assicurative accettate dalle autorità competenti negli Stati includano la copertura per le perdite puramente economiche – si potrebbe asserire che dal punto di vista di un licenziatario per le operazioni in mare nel settore degli idrocarburi non avrebbe molto senso sottoscrivere una garanzia finanziaria per una responsabilità non prevista nella giurisdizione in cui opera.

Il relatore ritiene, quindi, che occorra promuovere una soluzione equilibrata per quanto attiene ai requisiti di garanzia finanziaria obbligatoria, in modo tale da non allontanare le società petrolifere dalle attività in mare nel settore degli idrocarburi. Tale soluzione deve preservare l'efficacia del principio "chi inquina paga", evitando la fissazione di importi minimi di garanzia troppo bassi e la limitazione della garanzia obbligatoria ai soli prodotti assicurativi.

Conclusione

Esiste una stretta correlazione tra l'efficacia dei regimi di responsabilità previsti dagli Stati per i danni tradizionali dell'inquinamento causato dalle operazioni in mare nel settore degli idrocarburi, i regimi di gestione delle richieste di risarcimento dei danni, la disponibilità di strumenti di garanzia finanziaria e i requisiti di garanzia finanziaria. Si può asserire che la grande maggioranza delle richieste di risarcimento di danni tradizionali causati dall'inquinamento a seguito di un incidente in mare nel settore degli idrocarburi riguardano perdite puramente economiche. Se in uno Stato membro il regime di responsabilità non riconosce tale tipo di perdite o prevede un approccio conservatore alle richieste di risarcimento dei danni puramente economici, risulta irrilevante il fatto che vi sia un regime efficace di gestione delle richieste di risarcimento o che tali richieste siano coperte da strumenti di garanzia finanziaria.

Tenendo conto dei regimi di responsabilità disponibili negli Stati membri, un problema fondamentale sembra essere la possibilità dei regimi attuali, ad hoc o giudiziari, legislativi o non legislativi, di far fronte alla maggioranza delle richieste di risarcimento relative a incidenti da cui derivano danni da inquinamento diffusi. In molti Stati membri, con l'eccezione di Francia, Paesi Bassi e Danimarca, i ricorrenti hanno scarse probabilità di ottenere una riparazione, soprattutto nel caso delle imprese che subiscono danni indiretti, quali ad esempio le società di traghetti e le imprese di trasformazione dei prodotti della pesca. Tali richieste sono state presentate nell'UE, soprattutto nel caso di fuoriuscite di petrolio dalle navi e nell'ambito del regime internazionale istituito dalle convenzioni sulla responsabilità civile e sul Fondo, che prevedono la copertura delle perdite di reddito laddove si tratti di perdite dirette. Tuttavia, non esistono convenzioni analoghe per il risarcimento dei danni causati dalle operazioni in mare nel settore degli idrocarburi e, verosimilmente, le convenzioni citate non coprirebbero tali incidenti, poiché gli impianti in mare non sarebbero probabilmente considerati "navi" ai fini di tali convenzioni.

Il relatore ritiene, pertanto, che la Commissione debba collaborare strettamente con gli Stati membri e garantire l'aggiornamento dei regimi di risarcimento e garanzia finanziaria per le operazioni in mare nel settore gli idrocarburi nell'UE e far sì che, nello specifico: i) sia prevista la copertura delle richieste di risarcimento di terzi per i danni tradizionali causati da incidenti nelle operazioni in mare nel settore degli idrocarburi; ii) sia istituito un regime efficace di risarcimento per la gestione dei pagamenti pertinenti; iii) si assicuri che gli operatori e le altre parti responsabili dispongano delle risorse finanziarie adeguate per far fronte alle richieste di risarcimento.

(1) Quali la Danimarca, il Regno Unito e la Norvegia. (2) Causa C-176/03, Commissione/ Consiglio, sentenza del 13 settembre 2005. (3) La Germania può imporre un limite di responsabilità nel quadro di un'azione legale per un illecito cui si applica la responsabilità oggettiva.

SUGGERIMENTI

La commissione per l'ambiente, la sanità pubblica e la sicurezza alimentare invita la commissione giuridica, competente per il merito, a includere nella proposta di risoluzione che approverà i seguenti suggerimenti:

1.  ricorda il danno ambientale causato dall'incidente della Deepwater Horizon; richiama altresì l'attenzione sul fatto che nel 2013 il progetto Castor ha provocato circa 500 terremoti al largo delle coste di Tarragona e Castellón che hanno interessato direttamente migliaia di cittadini europei;

2.  ricorda la tragica scomparsa di 167 lavoratori del settore petrolifero morti nel disastro della Piper Alpha al largo delle coste di Aberdeen, in Scozia, il 6 luglio 1988;

3.  osserva che nell'UE non si è verificato alcun incidente grave in mare dal 1988 e che il 73 % della produzione di idrocarburi nell'UE proviene dagli Stati membri dell'UE affacciati sul mare del Nord, già noti per avere i regimi di sicurezza in mare che registrano i migliori risultati a livello mondiale; sottolinea che l'UE dispone di circa 68 000 km di coste e che il numero di impianti in mare aperto è probabilmente destinato ad aumentare significativamente in futuro, soprattutto nel Mediterraneo e nel Mar Nero, il che rende urgente attuare e applicare appieno la direttiva 2013/30/UE nonché garantire che sia operativo un quadro giuridico appropriato per governare tutte le attività in mare prima che si verifichi un incidente grave; rileva che, come stabilito all'articolo 191 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea, la politica dell'Unione in materia ambientale dovrà essere basata sul principio di precauzione e sul principio dell'azione preventiva;

4.  deplora il fatto che nelle direttive 2013/30/UE e 2004/35/UE gli incidenti vengano definiti "gravi" solo in presenza di decessi o lesioni gravi alle persone, senza un riferimento alle conseguenze per l'ambiente; sottolinea che un incidente può avere un grave impatto sull'ambiente, anche in assenza di decessi o lesioni gravi alle persone, in virtù della sua entità o perché colpisce, ad esempio, zone protette, specie protette o habitat particolarmente vulnerabili;

5.  evidenzia che secondo alcuni studi, tra cui uno del Sevizio di ricerca del Parlamento europeo e uno del Centro comune di ricerca, dal 1990 al 2007 nell'UE si sarebbero verificati diverse migliaia di incidenti nel settore degli idrocarburi, più precisamente 9 700; che, inoltre, l'impatto cumulativo di tali incidenti, ivi compresi quelli di piccola entità, ha ripercussioni gravi e durature sull'ambiente marino, e dovrebbe essere tenuto in considerazione nella direttiva;

6.  accoglie con favore l'adozione della direttiva 2013/30/UE sulla sicurezza delle operazioni in mare, che integra la direttiva 2004/35/CE sulla responsabilità ambientale e la direttiva 2011/92/UE sulla valutazione dell'impatto ambientale, così come la ratifica da parte del Consiglio del protocollo relativo alle attività in mare della convenzione di Barcellona quale primo passo per la protezione dell'ambiente e la salute e la sicurezza dei lavoratori; ricorda che il termine ultimo per il recepimento della direttiva è stato il 19 luglio 2015; osserva che la maggior parte degli Stati membri non ha ancora attuato le pertinenti disposizioni della direttiva sulla sicurezza delle operazioni in mare; invita la Commissione a monitorarne attentamente l'attuazione allo scopo di valutare l'opportunità di introdurre ulteriori norme armonizzate in materia di responsabilità, risarcimento e garanzie finanziarie, onde migliorare quanto prima il rispetto della direttiva sulla sicurezza delle operazioni in mare e al fine di prevenire efficacemente il verificarsi di eventuali incidenti in futuro;

7.  ribadisce la necessità di effettuare e pubblicare periodicamente un'analisi dei rischi e una valutazione dell'impatto ambientale per quanto concerne ogni operazione in mare, in linea con altre normative e ambiti strategici dell'UE, quali la biodiversità, il cambiamento climatico, l'uso sostenibile del suolo, la protezione dell'ambiente marino, nonché la vulnerabilità e la resilienza nei confronti di incidenti e calamità naturali, e a prevedere attività di formazione appropriate per il personale prima di ogni autorizzazione delle operazioni; invita l'Agenzia europea per la sicurezza marittima a fornire assistenza alla Commissione e agli Stati membri nell'elaborazione di piani di intervento di emergenza; accoglie con favore la realizzazione da parte del settore industriale di quattro dispositivi di chiusura che possono ridurre gli sversamenti di petrolio in caso di incidente;

8.  chiede una valutazione d'impatto ambientale ad hoc per l'Artico per tutte le operazioni effettuate nella regione artica, in quanto in tale regione gli ecosistemi sono particolarmente fragili oltre ad essere collegati alla biosfera globale;

9.  sottolinea la necessità di garantire un'azione di riparazione rapida ed efficace compreso un risarcimento adeguato per tutte le vittime dell'inquinamento e per i danni ambientali provocati da incidenti in mare, conformemente al principio "chi inquina paga";

10.  sottolinea la necessità di garantire che le operazioni in mare siano soggette a un costante monitoraggio specializzato da parte degli Stati membri in ordine al rispetto del diritto UE, per assicurare che siano messi in atto controlli efficaci per prevenire gli incidenti gravi e limitare l'impatto di questi ultimi sulle persone e sull'ambiente;

11.  osserva che, sebbene la direttiva sulla sicurezza delle operazioni in mare contenga alcune disposizioni specifiche in materia di responsabilità e questioni connesse ai risarcimenti, essa non prevede un quadro globale dell'UE relativo alla responsabilità; sottolinea la necessità di garantire un accesso paritario alla giustizia e al risarcimento dei danni in caso di incidenti con conseguenze transnazionali, tenendo conto del fatto che ai sensi dell'articolo 41, paragrafi 3 e 5, della direttiva sulla sicurezza delle operazioni in mare alcuni Stati membri sono parzialmente esonerati;

12.  deplora che le norme sulla responsabilità penale relative alle violazioni della sicurezza in mare non siano armonizzate nell'UE; invita la Commissione a presentare una proposta per aggiungere gli illeciti di cui alla direttiva sulla sicurezza delle operazioni in mare all'ambito di applicazione della direttiva 2008/99/CE sulla tutela penale dell'ambiente in quanto ciò aggiungerebbe un ulteriore elemento deterrente;

13.  constata che la Commissione intende effettuare la raccolta sistematica di dati attraverso il gruppo di autorità dell'UE per le attività in mare (EUOAG) per analizzare in maniera più completa l'efficacia e l'ambito di applicazione delle disposizioni nazionali in materia di responsabilità;

14.  deplora il fatto che l'ambito della responsabilità per danni e perdita economica, che sarà uno strumento fondamentale per garantire l'effettiva sicurezza in mare nell'Unione, differisca da uno Stato membro all'altro; chiede alla Commissione di valutare la necessità di armonizzare l'istituto della responsabilità a livello di Unione prendendo atto del carattere transfrontaliero di tali operazioni;

15.  è del parere che sia necessario stabilire norme rigorose in materia di responsabilità civile per gli incidenti in mare, onde agevolare l'accesso alla giustizia da parte delle vittime (persone giuridiche e fisiche) interessate da incidenti in mare, in quanto può incentivare gli operatori di attività in mare a gestire correttamente il rischio delle operazioni; ritiene che i massimali finanziari relativi alla responsabilità dovrebbero essere evitati;

16.  ritiene che tutti i casi di responsabilità comprovata, nonché gli aspetti dettagliati delle sanzioni applicate, debbano essere resi pubblici in modo da rendere trasparenti per tutti i costi reali dei danni ambientali;

17.  invita gli Stati membri a fornire dati dettagliati in merito all'uso di strumenti finanziari e a un'adeguata copertura per gli incidenti in mare, compresi quelli più costosi;

18.  esprime rammarico per la scarsa diffusione nell'UE degli strumenti di garanzia finanziaria per coprire i danni causati dagli incidenti più costosi in mare; osserva che una delle ragioni può essere attribuita al fatto che l'ambito di applicazione della responsabilità per danni può rendere tali strumenti non necessari in alcuni Stati membri;

19.  constata la mancanza di prescrizioni regolamentari per specifici livelli di copertura in molti Stati membri; sottolinea, pur essendo potenzialmente sterile disporre di importi specifici a livello UE, la necessità di una metodologia UE per calcolare gli importi richiesti dalle autorità nazionali nel rispetto delle specificità delle attività, delle condizioni operative locali e della zona circostante all'impianto, onde prevedere una copertura adeguata per gli incidenti con un impatto transfrontaliero;

20.  sottolinea la necessità, pur riconoscendo l'esigenza di prevedere una flessibilità adeguata rispetto agli strumenti di garanzia finanziaria, di maggiori norme armonizzate atte a verificare che la forma e l'importo della garanzia finanziaria offerti siano adeguati per coprire i potenziali danni e che le entità preposte alle garanzie finanziarie possano soddisfare la richiesta di copertura, incoraggiando in questo modo l'utilizzo di tali strumenti in maniera proporzionata; chiede alla Commissione di presentare proposte in virtù della particolare importanza dovuta alla natura transfrontaliera di tali tipi di incidenti;

21.  rileva che è possibile utilizzare una varietà di prodotti di garanzia finanziaria per coprire i rischi degli incidenti in mare caratterizzati da un costo maggiore e da una minore frequenza; invita gli Stati membri ad ampliare l'ambito di applicazione dei meccanismi di garanzia finanziaria accettati per le autorizzazioni e le operazioni in mare garantendo nel contempo un livello di copertura equivalente;

22.  invita la Commissione e gli Stati membri a valutare la possibilità di istituire un meccanismo legislativo di risarcimento per gli incidenti in mare, sul modello di quello previsto nella legge sulle attività petrolifere in Norvegia, almeno per i settori che potrebbero esserne gravemente colpiti come la pesca e il turismo costiero e gli altri settori dell'economia blu;

23.  invita la Commissione, ogniqualvolta vengano avviate procedure di infrazione nei confronti di uno Stato membro, a presentarsi dinanzi alla commissione per l'ambiente, la sanità pubblica e la sicurezza alimentare del Parlamento per riferire sul caso e sulle misure da adottare per porre rimedio alle azioni dello Stato membro interessato.

ESITO DELLA VOTAZIONE FINALEIN SEDE DI COMMISSIONE COMPETENTE PER PARERE