INFORME sobre los instrumentos de la PAC para reducir la volatilidad de precios en los mercados agrícolas

16.11.2016 - (2016/2034(INI))

Comisión de Agricultura y Desarrollo Rural
Ponente: Angélique Delahaye

Enmiendas

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PROPUESTA DE RESOLUCIÓN DEL PARLAMENTO EUROPEO

sobre los instrumentos de la PAC para reducir la volatilidad de precios en los mercados agrícolas

(2016/2034(INI))

El Parlamento Europeo,

–  Vistos los Reglamentos (UE) n.º 1305/2013, (UE) n.º 1306/2013, (UE) n.º 1307/2013 y (UE) n.º 1308/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, por los que se define la política agrícola común de la Unión Europea,

–  Visto el estudio de marzo de 2016 elaborado para la Comisión de Agricultura y Desarrollo Rural del Parlamento Europeo titulada «Situación de los instrumentos de gestión del riesgo establecidos por los Estados miembros para el período 2014-2020: marcos nacionales y europeos»,

–  Visto el artículo 52 de su Reglamento,

–  Vistos el informe de la Comisión de Agricultura y Desarrollo Rural y la opinión de la Comisión de Presupuestos (A8-0339/2016),

A.  Considerando que la inestabilidad y la volatilidad de los precios han caracterizado siempre a los mercados agrícolas, y que, como consecuencia de la rápida sucesión de perturbaciones en la demanda, la oferta y los precios, estos factores se han convertido en los últimos años en un elemento estructural de la agricultura, tanto a nivel europeo como mundial;

B.  Considerando que la agricultura debe afrontar el importante reto del incremento de la población mundial, mientras que una parte importante de los habitantes del planeta sigue estando mal nutrida, y que seguirá aumentando la volatilidad de los mercados agrícolas como reacción a las oscilaciones en la producción y a los desequilibrios entre la oferta y la demanda;

C.  Considerando que el cambio climático y las plagas agrícolas repercuten negativamente en los niveles de producción agrícola y que las consecuencias del cambio climático, como las sequías y las inundaciones, contribuyen a la volatilidad de los precios;

D.  Considerando que las condiciones macroeconómicas pueden desempeñar un papel fundamental en la volatilidad de los precios, en particular los factores estructurales como los tipos de cambio, los precios de la energía y los fertilizantes, los tipos de interés y la especulación en los mercados agrícolas;

E.  Considerando que, fuera de la Unión Europea, los grandes operadores mundiales de los mercados agrícolas están introduciendo políticas dirigidas a atenuar la volatilidad, y que el G-20 agrícola también ha asumido compromisos para abordar esta cuestión, en el contexto del desarrollo sostenible, a fin de luchar contra los efectos negativos para la seguridad alimentaria de la excesiva volatilidad de los precios de las materias primas agrícolas;

F.  Considerando que cada región del mundo tiene sus propios modelos de producción y aplica diferentes medidas en lo que respecta al medio ambiente y el bienestar animal, lo cual puede tener importantes repercusiones en los costes de producción, y que los agricultores europeos deberían poder competir en el mercado mundial;

G.  Considerando que la volatilidad de los precios de los productos agrícolas puede verse reforzada por decisiones políticas, como el establecimiento de embargos comerciales;

H.  Considerando que la Unión Europea no dispone de una verdadera red de seguridad para frenar la volatilidad de los mercados, lo que supone un fuerte desincentivo para el mantenimiento de la actividad agrícola en el territorio de la Unión;

I.  Considerando que la apertura de los mercados y las decisiones que han dado lugar a la globalización de la economía en las últimas décadas —especialmente bajo el impulso de los acuerdos suscritos en el marco de la OMC o de los acuerdos comerciales bilaterales— han facilitado la fluidez de los mercados, al tiempo que han contribuido a agravar el fenómeno de la volatilidad de los precios en la agricultura;

J.  Considerando que los agricultores han sufrido un aumento de los costes de producción; que se ha incrementado la deuda de las explotaciones agrícolas, y que entre 2005 y 2010 han desaparecido 2,4 millones de explotaciones en la Unión Europea, lo que ha redundado en la pérdida de un gran número de puestos de trabajo en las zonas rurales;

K.  Considerando que los mercados agrícolas, entendidos como el punto en que confluyen la oferta y la demanda, son por naturaleza inestables; que la presencia de agentes financieros tiende a reforzar esa inestabilidad, y que la escasa flexibilidad de la demanda mundial de alimentos con respecto a la oferta agrícola contribuye a aumentar el impacto de los desequilibrios —reales o percibidos como tales— en los participantes en el mercado, con los consiguientes impactos, a veces violentos, en los precios de los productos agrícolas;

L.  Considerando que la financiarización de la economía mundial y el juego especulativo que la acompaña pueden tener efectos sobre los mercados agrícolas y contribuir a aumentar su desequilibrio e incrementar la volatilidad de los precios, utilizándose las materias primas agrícolas como simples activos financieros; Considerando que, como puso de manifiesto la terrible crisis de las «revueltas del hambre» de 2008, esta financiarización excesiva puede ser devastadora y éticamente condenable cuando amenaza la seguridad alimentaria de las poblaciones peor alimentadas y más pobres del planeta;

M.  Considerando que la Unión Europea tiene la responsabilidad de contribuir a la seguridad alimentaria de Europa y a la competitividad de los agricultores y horticultores europeos en el mercado mundial;

N.  Considerando la importancia que reviste el sector agrícola y agroalimentario para la economía de la Unión y su capacidad para contribuir a un crecimiento sostenible;

O.  Considerando que la volatilidad de los precios genera un alto nivel de incertidumbre entre los productores y los consumidores, dado que, para los productores, unos precios bajos constituyen una amenaza para sus rentas, su capacidad de inversión y, por lo tanto, la viabilidad a largo plazo de sus actividades, mientras que, para los consumidores, los precios elevados de los alimentos pueden poner en peligro la posibilidad de alimentarse y acceder a bienes básicos, creando situaciones de crisis;

P.  Considerando que la volatilidad de los precios es perjudicial para la actividad agrícola y los sectores agroalimentarios, lo cual redunda a su vez en detrimento de las inversiones, el crecimiento y el empleo, y que también puede afectar gravemente al abastecimiento de los consumidores, a la seguridad alimentaria y al correcto funcionamiento de la PAC;

Q.  Considerando que la volatilidad de los precios afecta a la capacidad de inversión y de creación de empleo de la agricultura, lo cual desincentiva la modernización, la innovación, a los nuevos entrantes en el sector y el relevo generacional;

R.  Considerando que las explotaciones agrícolas sostenibles como fuentes de alimentos de alta calidad solo podrán mantenerse si los agricultores perciben unos precios en origen adecuados que cubran todos los costes de una producción sostenible;

S.  Considerando que, en el contexto de la «revolución digital», una mayor transparencia en los mercados europeos y el acceso oportuno a la información puede contribuir, entre otros instrumentos, a limitar la volatilidad de los mercados y los precios mediante un acceso de los operadores más objetivo y mejorado al desarrollo económico de los mercados agrícolas, contribuyendo a reforzar la protección de las rentas de los agricultores y a combatir la especulación en los mercados agrícolas;

T.  Considerando que la PAC reformada en 2013 incluye instrumentos para la gestión de los riesgos en el contexto de la política de desarrollo rural, y que solo se dedican actualmente a estos instrumentos el 2 % del presupuesto de la segunda columna y el 0,4 % del presupuesto de la PAC;

Situación y objetivos actuales

1.  Considera que los agricultores estarán cada vez más expuestos a la volatilidad de los precios por causas diversas como la inestabilidad y la imperfección de los mercados agrícolas, la globalización y la sofisticación de dichos mercados, el aumento de la variabilidad de la oferta como consecuencia de la inestabilidad del clima, el aumento de los riesgos para la salud y la incertidumbre del abastecimiento de alimentos;

2.  Considera necesario adoptar una política coherente y más incisiva, dotada de instrumentos específicos a nivel nacional y de la Unión, con el fin de asegurar una producción agrícola multifuncional y sostenible en el conjunto de la Unión, en un contexto de precios justos y remunerativos, reduciendo de esta forma los efectos negativo para los operadores particularmente expuestos a la volatilidad de los precios;

3.  Constata que los diferentes sectores agrícolas presentan distintos grados de exposición a la volatilidad de los precios, y que el calibrado de los instrumentos de las políticas públicas o las estrategias de atenuación de los agentes implicados deben adaptarse a cada sector y a los riesgos reales, actuales y futuros a los que deben hacer frente los agricultores;

4.  Señala que, en tanto que la Unión Europea disminuye su apoyo estratégico a su agricultura, sus competidores en el mercado mundial —en particular, los Estados Unidos, Brasil y China— ofrecen un apoyo presupuestario público creciente y muy importante para desarrollar nuevos modelos de gestión de los riesgos, así como instrumentos para proteger a los agricultores de la volatilidad de los precios;

5.  Constata que la Unión Europea es el único participante del sector que basa su política agrícola en las ayudas disociadas de la producción, al tiempo que ha desmantelado progresivamente en los últimos años su apoyo estratégico a la agricultura;

6.  Señala que, en el marco de la Farm Bill 2014, los Estados Unidos han desarrollado políticas de seguros específicas destinadas a los diferentes sectores agrícolas;

7.  Señala que la PAC ha experimentado una evolución constante en las últimas décadas, y que siguen manteniendo su validez los principales objetivos de asegurar un nivel de vida digno para los agricultores y garantizar el abastecimiento estable y seguro de alimentos a precios asequibles para los consumidores;

8.  Destaca, en este sentido, que el desarrollo de una política común europea es vital para un sector en el que recae la responsabilidad de garantizar la seguridad alimentaria y que desempeña un papel clave en la utilización de los recursos naturales y en el desarrollo económico y ambiental sostenible de las zonas rurales;

9.  Subraya la importancia que revisten las sinergias entre la PAC y las demás políticas de la Unión;

10.  Señala que las últimas reformas de la PAC han disociado prácticamente las ayudas directas de la producción, han proseguido el proceso de convergencia de los pagos directos y han integrado en mayor medida las cuestiones sociales y, en particular, ambientales;

11.  Constata con preocupación que los recursos de la PAC se han reducido progresivamente a lo largo de los años, en particular los destinados a la organización común del mercado (OCM), abriendo así la perspectiva de una renacionalización de la PAC y socavando las condiciones de competencia justas y equitativas en el mercado único de la Unión;

12.  Destaca que las rentas medias de los agricultores de la Unión se han estancado o incluso han disminuido en la última década, al tiempo que han seguido aumentando los costes de producción, lo que ha redundado en una reducción sustancial del número de explotaciones y el riesgo consiguiente de pérdida de empleos en las zonas rurales;

13.  Considera que la Comisión debería utilizar todo el margen financiero de que dispone en el ámbito de la OCM única;

14.  Lamenta la aplicación excesivamente lenta de los instrumentos de la OCM única con miras a reducir los efectos negativos de la volatilidad de los precios y gestionar las perturbaciones de los mercados;

15.  Señala que la mayoría de los instrumentos de gestión de riesgos, los fondos mutualistas, los instrumentos de estabilización de las rentas y los seguros previstos en los programas de desarrollo rural se están aplicando de forma desigual o con recursos presupuestarios limitados;

16.  Recomienda, por tanto, que se refuercen las medidas del actual segundo pilar con el fin de mejorar la competitividad de la agricultura europea y asociar estrechamente a las organizaciones de productores al proceso de aplicación;

17.  Pide a la Comisión que lleve a cabo un análisis en profundidad sobre las razones que condicionan la escasa utilización de los instrumentos disponibles en el marco del segundo pilar de la PAC y la aplicación deficiente de la OCM única, con el fin de revisar de forma apropiada las disposiciones pertinentes;

18.  Destaca la importancia de mantener las ayudas directas disociadas de la PAC actual, junto con el régimen de pagos únicos por superficie, que representan una compensación por los servicios públicos y un componente esencial para garantizar las rentas de los agricultores y asegurarles una cierta estabilidad financiera;

19.  Destaca, no obstante, que la PAC actual carece de instrumentos eficaces y con capacidad de respuesta, por lo que no ha podido abordar de forma adecuada el aumento de la volatilidad de los mercados agrícolas ni ha permitido que los agricultores pudieran reaccionar a las señales del mercado o desarrollar soluciones apropiadas para hacer frente a los movimientos de precios;

20.  Pide a la Comisión que adopte medidas urgentes dirigidas a apoyar al sector agrícola en las regiones ultraperiféricas, de montaña y menos favorecidas, en las que los costes relacionados con la producción, la cosecha y la comercialización de los productos agrícolas fuera de las respectivas zonas de producción son mucho más elevados que en las demás regiones, y que ofrezca indicadores específicos de activación de las medidas de la red de seguridad para los mercados agrícolas de las regiones mencionadas;

21.  Considera que la autonomía y la seguridad alimentaria de la Unión y el desarrollo de una agricultura competitiva y sostenible en todo su territorio que satisfaga las necesidades de los ciudadanos deben seguir siendo objetivos estratégicos de la futura PAC, de forma que al mismo tiempo se asegure con carácter de urgencia un nivel de vida justo a los agricultores;

22.  Considera que no puede existir una producción de alimentos viable sin los agricultores europeos, que están permanentemente expuestos a la volatilidad de los precios y dependen en gran medida de la estabilidad de los mercados y de los precios, así como de una financiación pública adecuada y de medidas que mantengan la competitividad de las explotaciones agrícolas y las granjas familiares;

23.  Destaca, a este respecto, el importante papel que desempeñan los jóvenes agricultores y los nuevos entrantes en el sector para garantizar el futuro de la agricultura europea;

Propuestas

Organización del sector y relaciones contractuales

24.  Considera que los productores primarios constituyen el eslabón más débil en la cadena de suministro alimentario, especialmente teniendo en cuenta el desarrollo de un sector minorista cada vez más grande y concentrado a nivel europeo y nacional, y que dichos productores deben poder agruparse en torno a organismos como las cooperativas, las organizaciones de productores o sus propias asociaciones y organizaciones interprofesionales;

25.  Insta a la Comisión a que facilitar la introducción de sistemas contractuales mediante la adaptación, de conformidad con el artículo 42 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), de la política de competencia de la Unión a las necesidades específicas del sector agrícola, con reglas y una aplicación uniformes en todos los Estados miembros;

26.  Destaca que debería reforzarse el poder de negociación de los productores en la cadena alimentaria mediante contratos estandarizados transparentes, equilibrados y negociados colectivamente, de forma que los agricultores puedan defenderse de las prácticas comerciales desleales, aumentar su competitividad, mejorar la estabilidad de sus rentas, generar valor añadido e invertir en la innovación;

27.  Destaca que estos contratos deberían tener una duración adecuada y establecer el precio, el calendario de pagos y las demás condiciones relativas al suministro de los productos agrícolas;

28.  Considera que los agricultores, en los diferentes sectores agrícolas, deberían poder negociar colectivamente las condiciones de los contratos a través de organizaciones de productores de dimensión similar a la de los grupos industriales o de distribución con los que negocian;

29.  Señala que el potencial que ofrecen los contratos de suministro en cadena integrados a más largo plazo, los contratos a plazo y los contratos con margen fijo, así como la posibilidad de «bloquear» los precios que reflejan los costes de producción durante un plazo determinado, podrían ofrecer a los productores un instrumento para gestionar el impacto de la volatilidad en sus márgenes;

30.  Considera que debería existir la posibilidad de utilizar nuevos instrumentos en las relaciones contractuales, así como de disponer de herramientas de mediación para los contratos;

31.  Señala que las organizaciones interprofesionales favorecen un clima de confianza y diálogo entre las diferentes partes interesadas (productores, industria transformadora y distribuidores) y facilita la creación de valor añadido mediante el desarrollo de iniciativas conjuntas dirigidas a promover la comprensión de los procesos de producción y del mercado por parte de los agricultores, a promover las mejores prácticas y la transparencia del mercado, a prever el potencial de producción, a contribuir a la mejora de la gestión de la oferta y a elaborar contratos estandarizados compatibles con las normas de la Unión;

32.  Pide a la Comisión que aliente a las organizaciones interprofesionales de ámbito europeo a defender conjuntamente los intereses de los productores de los sectores más orientados hacia los mercados transfronterizos, como el sector hortofrutícola;

33.  Reconoce los esfuerzos desplegados por las sociedades cooperativas europeas en el empeño de unir y ayudar a los productores a mejorar su posición en la cadena de valor, y considera necesario alentarlas a asumir un cometido más destacado en el sector agrícola, atenuando de esta forma los efectos de la volatilidad excesiva del mercado;

Instrumentos de gestión del riesgo

34.  Recomienda que los instrumentos de gestión de los riesgos climáticos, sanitarios y económicos, y en particular los diferentes tipos de seguros de riesgos destinados a la producción agrícola, así como los instrumentos de estabilización de las rentas, los mecanismos de provisión individuales y los fondos mutualistas se desarrollen en el marco de una PAC orientada al mercado, con miras a mitigar los efectos de la volatilidad de los precios e incentivar una gestión de la actividad agrícola con una perspectiva de futuro;

35.  Pide a la Comisión que promueva el intercambio de mejores prácticas entre los Estados miembros y desarrolle nuevos instrumentos que sean no solo justos, eficiente y reactivos, sino también asequibles y de fácil acceso para los agricultores, con el fin de prevenir y gestionar los riesgos asociados a la volatilidad de precios, sentando así las bases para un debate sobre las futuras reformas de la PAC;

36.  Destaca que estos instrumentos, junto con un sistema de pagos directos, deberían estar dotados con los recursos suficientes para reforzar la resiliencia de la agricultura y reducir la necesidad de una gestión a posteriori de las crisis;

37.  Considera que la creación de mutualidades gestionadas a nivel sectorial por iniciativa de los agricultores alberga una cierta capacidad para estabilizar las rentas de los agricultores en función de las variaciones de los márgenes de beneficio de sus productos;

38.  Considera, por otra parte, que estas mutualidades no deberían sustituir la asistencia prestada por la Unión y deberían combinarse con un apoyo a nivel nacional;

39.  Insta, asimismo, a la Comisión a que emprenda las iniciativas oportunas en este sentido, incluida la concesión de incentivos para crear los fondos mencionados, asegurándose de que todo futuro sistema de gestión de riesgos se ajuste —y en su caso complemente— los sistemas de seguros establecidos a nivel nacional por los Estados miembros;

40.  Considera que la volatilidad de precios puede gestionarse también a escala nacional y pide a los Estados miembros que tengan en cuenta la volatilidad de los mercados en sus normativas fiscales y permitan que los agricultores puedan establecer mecanismos de provisión individual que se beneficien de una exención tributaria;

41.  Considera que los agricultores se encuentran entre los agentes del mercado económicamente más vulnerables, en particular los que han realizado inversiones para desarrollar sus explotaciones;

42.  Considera asimismo que deberían crearse otros instrumentos de la PAC, como la asistencia eficaz a la liquidez o la creación de reservas preventivas, que permitan evitar que se rompan las dinámicas de inversión;

43.  Destaca que las explotaciones agrícolas solo pueden permitirse innovar si los costes de capital son bajos y se dispone de un cierto grado de liquidez; subraya, en este sentido, que la estabilidad de las rentas es una de las condiciones necesarias para que los agricultores puedan acceder al crédito;

44.  Señala que la posición y las actuaciones del sector bancario tienen efectos importantes para los productores, y que los niveles crecientes de endeudamiento de las explotaciones añaden cargas adicionales al sector en tiempos de volatilidad;

45.  Destaca la importancia que reviste informar mejor a los agricultores sobre el papel fundamental que desempeña el Banco Europeo de Inversiones a la hora de apoyar y desarrollar la economía rural, así como sobre la forma de beneficiarse de instrumentos financieros innovadores;

46.  Considera necesario ofrecer a los agricultores y a sus organizaciones una información más apropiada sobre la modernización, la sostenibilidad y la competitividad de las explotaciones, organizando al mismo tiempo cursos de formación sobre la gestión de los riesgos, así como sobre las características, los márgenes y la volatilidad de los mercados;

47.  Pide a la Comisión que elabore, en estrecha colaboración con las autoridades nacionales y las agrupaciones agrícolas, un plan de sensibilización sobre los instrumentos disponibles para la gestión de los riesgos en el marco del segundo pilar de la PAC y la OCM única;

48.  Pide a los Estados miembros y a las autoridades locales que refuercen los aspectos mencionados en sus programas de educación y formación profesional en el sector agrario;

49.  Considera que una forma de estabilizar los mercados y reducir la volatilidad de los precios es garantizar un mejor equilibrio entre la oferta y la demanda;

Observatorio de los mercados y los precios agrícolas

50.  Considera que los mercados agrícolas deben ser transparentes, y que este objetivo puede alcanzarse publicando la información disponible sobre los precios y los costes de forma más oportuna, accesible y útil para todas las partes interesadas en la cadena de suministro, desde la producción hasta la distribución, limitando así las maniobras especulativas sobre los precios y la volatilidad de estos;

51.  Señala, no obstante, que la transparencia de los precios no contribuirá a mejorar por sí sola la resiliencia de los agricultores frente a la volatilidad de los precios ni resolverá los fallos estructurales de la organización del mercado, como los desequilibrios entre la oferta y la demanda; 

52.  Alienta la elaboración de un mapa europeo que presente en tiempo real información sobre la disponibilidad de los productos agrícolas;

53.  Celebra que se introduzcan en otros sectores instrumentos adicionales de supervisión de los mercados;

54.  Destaca que el conocimiento de la formación y la evolución de los precios y las tendencias de la oferta constituye una ventaja importante para los agricultores en el proceso de negociación de los contratos con los demás participantes en el mercado;

55.  Recomienda la creación de observatorios de precios agrícolas europeos que cubran toda la cadena, desde el precio de producción hasta el precio de venta final, con el fin de desarrollar un análisis dinámico de todos los segmentos de los mercados agrícolas;

56.  Recomienda contar con la participación de los agentes económicos en la elaboración de datos pertinentes y actualizados sobre la evolución y las previsiones a corto y medio plazo, con una frecuencia regular mensual o bimensual, en función de las necesidades específicas del sector de que se trate;

57.  Insta a la Comisión a que dote a los observatorios con los recursos necesarios para que puedan formular recomendaciones, en lugar de limitarse a la mera vigilancia de las perturbaciones;

Instrumentos para la prevención y la gestión de las crisis

58.  Considera que los instrumentos tradicionales de la PAC para la gestión de las crisis (intervención pública y almacenamiento privado) carecen de la eficacia suficiente en una economía globalizada;

59.  Insta, por tanto, a la Comisión a que desarrolle instrumentos público-privados combinables y/o complementarios entre sí, así como un mecanismo específico y vinculante de alerta temprana, que permitan garantizar el correcto funcionamiento de los mercados y atajar las crisis;

60.  Considera que la Comisión debería utilizar todos los instrumentos de los que ya dispone en la OCM única para hacer frente a las crisis;

61.  Lamenta el reducido grado de utilización de la reserva de crisis, debido sobre todo a las normas presupuestarias —en particular, el principio de anualidad—, así como a discrecionalidad de que goza la Comisión para liberar los fondos de la reserva;

62.  Pide, por tanto, que la reserva de crisis se constituya fuera del presupuesto de la Unión y se utilice como fuente de financiación de los instrumentos de gestión de las crisis;

63.  Considera que, de forma combinada con los mecanismos de gestión de riesgos, las medidas anticíclicas constituyen instrumentos de prevención y gestión de las crisis que permiten que, en caso de fuerza mayor, la Unión pueda intervenir en los mercados agrícolas para evitar un desplome de los precios;

64.  Pide a la Comisión que realice un estudio sobre el desarrollo de mecanismos que permitan prevenir y atajar las crisis derivadas de la volatilidad de los precios recurriendo a las ayudas anticíclicas, y que prevea una mayor flexibilidad de los presupuestos anuales —dentro de los márgenes establecidos por la dotación financiera plurianual— para tener en cuenta dichas ayudas;

65.  Encarga a su Presidente que transmita la presente Resolución al Consejo y a la Comisión.

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

Los agricultores europeos están cada vez más expuestos a los riesgos

La actividad agrícola depende de procesos biológicos. Se trata, por tanto, de un sector muy dependiente de las condiciones climáticas y de las enfermedades, tanto animales como vegetales[1]. Esos factores naturales se encuentran fuera del control de los agricultores. Por consiguiente, la evolución del rendimiento de las explotaciones agropecuarias presenta un grado mucho mayor de incertidumbre que en el caso de las empresas de otros sectores económicos. La incertidumbre sobre las rentas perturba especialmente las inversiones y la innovación y puede poner en peligro la viabilidad económica de las explotaciones. Por otra parte, las variaciones en la producción agrícola implican que los mercados agrícolas tienen una tendencia inherente a la volatilidad. Es un hecho ampliamente reconocido que la volatilidad excesiva no beneficia ni a los productores (en cuanto altera las señales del mercado y confiere un carácter aleatorio a las rentas) ni a los consumidores (en la medida en que interfiere en la elección de los productos alimenticios).

La volatilidad es un fenómeno complejo cuyo origen es múltiple y a veces controvertido. Después del importante aumento de los precios de los productos agrícolas en los mercados mundiales en 2007 y 2008 y a raíz de la fuerte volatilidad concomitante a dicho aumento de precios, este fenómeno se ha situado en el centro de la agenda política internacional[2], en particular a causa de sus posibles efectos para la seguridad alimentaria mundial[3]. Así, el G-20 aprobó en 2011 un Plan de Acción sobre volatilidad de precios de los alimentos y la agricultura, que constituye la base del Sistema de información sobre los mercados agrícolas (AMIS por sus siglas en inglés), con el fin de aumentar la transparencia de los mercados de productos agropecuarios[4].

Es probable que en los próximos años se agudice la incertidumbre en los mercados y que haya que afrontar riesgos económicos y climáticos todavía mayores. La creciente globalización del comercio de productos agrícolas conlleva riesgos sanitarios (difusión de enfermedades) y riesgos de choques exógenos a nivel de la oferta o la demanda relacionados con las políticas exteriores de la Unión en el ámbito comercial, diplomático o de la cooperación para el desarrollo.

Como consecuencia de ello, los instrumentos de gestión de los riesgos en la agricultura son objeto de una atención renovada. Este creciente interés se ve confirmado por la progresiva divulgación de dichos instrumentos en las políticas agrícolas, especialmente en la Farm Bill 2014 (la política agrícola de los Estados Unidos) y en la nueva PAC, que abarca el período 2014-2020.

La PAC y la volatilidad

En su origen, la PAC se caracterizaba por una fuerte regulación de los mercados. Los precios garantizados constituían el núcleo del dispositivo inicial de la PAC, lo cual permitía a los agricultores tener la certeza de obtener un precio mínimo por sus productos en caso de crisis.

A lo largo de los años, la PAC ha experimentado importantes reformas, introducidas en ciclos sucesivos, que han alterado profundamente su funcionamiento.

El primer ciclo (que incluía la reforma McSharry de 1992 y la Agenda 2000) sustituyó los precios garantizados por las ayudas directas vinculadas a la producción como mecanismo principal de la PAC.

El segundo ciclo incluía la reforma Fischler de 2003, que inició el proceso de disociación de las ayudas directas (régimen de pago único). La denominada reforma del «chequeo» de 2009 amplió ese movimiento e implicó la realización de algunas adaptaciones de la PAC relacionadas en particular con la creciente volatilidad de los precios y los costes agrícolas. Dicha reforma introdujo por vez primera una serie de medidas dirigidas a gestionar los riesgos asociados al primer pilar (seguros y mutualidades para afrontar los daños a las cosechas, los accidentes climáticos y las enfermedades animales (artículo 68 del Reglamento (CE) n.º 73/2009).

El tercer ciclo se inició con la reforma de 2013, que ha definido la PAC para el período 2014-2020. La PAC actual ha mantenido su estructura en dos pilares. Más concretamente, se ha introducido una nueva arquitectura del sistema de pagos directos (más específica, más equitativa y más ecológica), se ha renovado la red de seguridad en el seno de la OCM y se ha revisado la política de desarrollo rural.

Ese conjunto de reformas ha orientado la PAC hacia los mercados. En este mismo contexto se han formulado las primeras reflexiones sobre el cometido potencial de las herramientas de gestión de los riesgos para hacer frente a la volatilidad y estabilizar las rentas.

Los instrumentos de gestión de los riesgos en la PAC actual

La PAC reformada en 2013 propone una nueva serie de medidas de gestión de los riesgos en el marco del segundo pilar (desarrollo rural)[5]. Los Estados miembros disponen de un conjunto de medidas dirigidas a afrontar los riesgos de producción y de mercado y a estabilizar las rentas mediante diferentes instrumentos (seguros y mutualidades - artículo 36 del Reglamento (UE) n.º 1305/2013). Los Estados miembros tienen la opción de integrarlos o no en sus respectivos programas de desarrollo rural (nacionales o regionales). Los artículos 37 a 39 tratan de los seguros relativos a las cosechas, los animales y las plantas, de las mutualidades y de un nuevo instrumento de estabilización de las rentas (en forma de contribuciones financieras a las mutualidades).

El apoyo previsto en los artículos 37 (seguros) y 38 (mutualidades) se concede únicamente para cubrir las pérdidas causadas por un fenómeno climático adverso, una enfermedad animal o vegetal, una infestación parasitaria, un incidente ambiental o una medida adoptada de conformidad con la Directiva 2000/29/CE relativa a las medidas de protección contra la introducción de organismos nocivos. El instrumento de estabilización de las rentas (artículo 39) constituye la primera incursión de la PAC en el ámbito del seguro de renta, a semejanza del enfoque introducido por la política agrícola estadounidense. El apoyo se concede únicamente cuando la disminución de las rentas supera el 30 % de las rentas anuales medias del agricultor interesado en el trienio anterior o de sus rentas medias trienales basadas en el período quinquenal anterior, excluyendo el valor más alto y el valor más bajo.

Cabe señalar que los fondos públicos no pueden contribuir al capital inicial de las mutualidades. Por otra parte, no es admisible el reaseguro de seguros o mutualidades para los fondos de desarrollo rural.

La aplicación de las medidas de gestión de los riesgos por los Estados miembros

Dado que las nuevas medidas de gestión de los riesgos se sitúan en el segundo pilar, su aplicación sigue siendo facultativa para los Estados miembros. Las primeras medidas de gestión de los riesgos adoptadas con ocasión del «chequeo» tuvieron un éxito limitado: en efecto, en el período 2007-2013 fueron pocos los Estados miembros que se sirvieron de esas nuevas herramientas.

Por lo que se refiere a las herramientas de la PAC actual, los datos disponibles más recientes muestran que han sido utilizadas por doce Estados miembros (nueve a nivel nacional y tres a nivel regional). En total, se han destinado a esa partida 2 700 millones EUR de gasto público (de los cuales, 1 700 millones EUR procedían de los fondos de desarrollo rural).

Si bien esos gastos han experimentado un aumento con respecto a los fondos destinados al dispositivo de la antigua PAC, no representan todavía más que el 0,4 % de los gastos de la PAC (y menos del 2 % de los gastos del segundo pilar).

La posición de la ponente

La ponente considera que los instrumentos de gestión de los riesgos del segundo pilar de la PAC actual son claramente insuficientes para limitar los efectos de la volatilidad de los precios en las rentas de los agricultores.

La ponente considera que la volatilidad de los precios de los productos agrícolas es uno de los factores principales de la dramática situación que afrontan actualmente muchos agricultores europeos. Estima, por otra parte, que incumbe a la Unión Europea aportar soluciones a este fenómeno, en particular por medio de la PAC.

La ponente aspira a elaborar un documento que sea comprensible para todos los agricultores y aporte ideas que estimulen la reflexión con miras a la próxima reforma de la PAC. En este sentido, se propone definir un enfoque pragmático, con una exposición breve, clara y concisa que haga hincapié en tres ideas centrales:

•  el refuerzo de la organización de sectores y la contractualización;

•  una mejor protección de la renta de los agricultores mediante la introducción de herramientas de gestión de los riesgos adaptadas a la volatilidad de los precios;

•  el refuerzo de la transparencia de los mercados mediante la creación de observatorios de precios.

La ponente está convencida de que, si se pretende formular un mensaje claro dirigido no solo a la Comisión Europea y al Consejo, sino también y ante todo a los ciudadanos en general y a los agricultores en particular, conviene adoptar un enfoque pragmático que se limite a una única cuestión centrada en los instrumentos que permitan afrontar la volatilidad de los precios.

En efecto, la ponente se propone evitar en la medida de lo posible que la cuestión de la volatilidad se diluya entre muchos otros asuntos relacionados con los mercados agrícolas. Por consiguiente, en aras de la eficacia y de la claridad del mensaje final enviado por el Parlamento, la ponente ha optado por focalizar al máximo el objetivo del informe.

Así, la ponente no propone medidas de gestión de la crisis, dado que se trata de una cuestión distinta que puede abordarse en el marco de otro trabajo parlamentario. De acuerdo con esta lógica, ha optado por no abordar el asunto de las ayudas anticíclicas, entendidas como medidas de gestión de la crisis.

Por otra parte, la ponente considera que la formación y la fijación del nivel de los precios es un tema distinto, por lo que no aborda la cuestión de la tendencia bajista de los precios en los mercados agrícolas.

• [1]  Quinto informe de evaluación del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC), 2014.
• [2]  How to tackle price and income volatility for farmers? An overview of international agricultural policies and instruments (Farm Europe, 2016).
• [3]  The 2024 prospects for EU agricultural markets: drivers and uncertainties (Haniotis, 2014).
• [4]  Declaración Ministerial, G-20, 2011.
• [5]  Artículos 37, 38, 39, 40 y 41 del Reglamento (UE) n.º 1305/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.º 1698/2005 del Consejo.

OPINIÓN de la Comisión de Presupuestos (7.9.2016)

para la Comisión de Agricultura y Desarrollo Rural

sobre los instrumentos de la PAC para reducir la volatilidad de precios en los mercados agrícolas
(2016/2034(INI))

Ponente de opinión: Nedzhmi Ali

SUGERENCIAS

La Comisión de Presupuestos pide a la Comisión de Agricultura y Desarrollo Rural, competente para el fondo, que incorpore las siguientes sugerencias en la propuesta de Resolución que apruebe:

A.  Considerando que los recientes episodios de extrema volatilidad de los precios en los mercados agrícolas mundiales anuncian amenazas crecientes y cada vez más frecuentes para la seguridad alimentaria mundial y una mayor vulnerabilidad de los mercados, socavan la inversión y la modernización, disuaden a nuevos participantes e impiden el relevo generacional en el sector agrícola;

B.  Considerando que los elevados niveles de volatilidad de los precios y los ingresos para los agricultores están relacionados con los principios básicos del mercado de la oferta y la demanda, cuyos efectos se dejan sentir desde los años noventa del siglo pasado debido al acercamiento de la agricultura a los mercados, tanto a través de la desregulación de las organizaciones comunes de mercado en el seno de la PAC como mediante la mayor voluntad de apertura a los mercados internacionales que ha traído consigo la política comercial de la Unión; y que esta inestabilidad de los precios y los ingresos puede no obstante verse agravada por otras variables macroeconómicas, el entorno político y legislativo general, la situación geopolítica y los embargos, así como por la especulación sobre los productos agrícolas que, cuando son vendidos como activos financieros, se exponen a los impactos de los mercados de materias primas relacionados (como los mercados de la energía o de los metales);

C.  Considerando que la volatilidad de los precios aumenta la imprevisibilidad de las rentas de los agricultores y hace sufrir a los agricultores europeos, cuyos costes siguen siendo elevados;

D.  Considerando que el aumento de los fenómenos atmosféricos extremos y las repercusiones del cambio climático en los niveles de producción agrícola, así como factores estructurales como los precios de la energía y de los fertilizantes, los tipos de cambio y los tipos de interés, actúan como desencadenantes de una mayor vulnerabilidad; que se debe instar a los agricultores a que extremen el control del uso de los insumos en sus explotaciones, al ser estos costosos y poder afectar el medio ambiente;

E.  Considerando que los productores de leche han sufrido enormes pérdidas como consecuencia del embargo ruso y de la gravísima sequía de 2015;

F.  Considerando que a gran parte de las explotaciones se les han impuesto severas sanciones por exceder las cuotas lácteas correspondientes a la campaña 2014/2015;

G.  Considerando que los productores de carne de porcino se ven afectados desde hace muchos meses por los bajos precios de compra provocados por el embargo ruso y, sobre todo, por la peste porcina africana;

1.  Destaca que la Unión es al mismo tiempo el mayor importador y el mayor exportador de productos agroalimentarios del mundo, pero que las posibilidades de utilizar los programas de desarrollo de las zonas rurales de la PAC para contribuir a los regímenes de seguros, mutualidades y estabilización de las rentas para agricultores no han tenido mucho éxito;

2.  Observa que los pagos directos siguen ofreciendo una cierta estabilidad financiera a los agricultores, en particular durante períodos prolongados de precios bajos; considera que los pagos directos han demostrado que ofrecen una mejor relación entre costes y prestaciones que la anterior práctica de intervención directa en el mercado; destaca asimismo que los pagos directos deben seguir siendo un instrumento de la PAC tras 2020, a fin de apoyar y estabilizar las rentas agrarias, compensar los gastos derivados del cumplimiento de las estrictas normas de la Unión (en relación con los modos de producción, en particular, los requisitos ambientales) y mantener la producción agrícola en las regiones más desfavorecidas; señala que los pagos directos deben en consecuencia estar concebidos para garantizar la estabilidad económica de la actividad agraria, así como la seguridad alimentaria y medioambiental; observa, en este sentido, que la compensación de los importes de los pagos directos es indispensable para garantizar unas condiciones de competencia equitativas en el mercado único de la Unión, así como un uso sostenible;

3.  Pide que se mejore la sinergia entre la PAC y el resto de políticas de la Unión, en particular en lo que respecta a la energía, el suministro de agua, la utilización del suelo, la biodiversidad y los ecosistemas, así como al progreso de las zonas aisladas y montañosas;

4.  Solicita una mayor transparencia de los mercados agrícolas para que la información relativa a los precios sea accesible a todas las partes interesadas, consumidores incluidos; pide, en este sentido, que la Comisión evalúe la viabilidad de implantar un sistema transparente de seguimiento de la evolución de los precios de los productos agrícolas desde la producción hasta la distribución;

5.  Insta a la Comisión a que trabaje en estrecha cooperación con las autoridades nacionales y las agrupaciones agrícolas en pos de la creación de un sistema de protección de las rentas de los agricultores mediante un mayor conocimiento, comprensión y uso de los instrumentos de gestión de riesgos, como los seguros y las mutualidades, que se utilizan junto con las herramientas de gestión y prevención de crisis, modificando la labor llevada a cabo hasta la fecha en el marco de la reforma de la PAC para el período 2014-2020; considera que todo futuro régimen de gestión de riesgos debe respetar, completándolos de ser necesario, los sistemas de seguros adoptados a nivel nacional por parte de los Estados miembros, de modo que no se vean amenazados los logros alcanzados hasta la fecha;

6.  Considera que la lucha contra la volatilidad excesiva de los precios requiere soluciones nuevas que mejoren el funcionamiento de los mercados y estén basadas en la movilización de un conjunto de instrumentos de los sectores público y privado que, además, puedan combinarse y completarse entre sí; afirma que, como han demostrado las gravísimas crisis agrícolas que atravesamos, resulta indispensable introducir en una próxima PAC nuevos mecanismos de prevención de las crisis y de ajuste del mercado que estén adaptados a las circunstancias concretas en torno a la producción, sean flexibles, eficaces y aplicables con prontitud, y puedan ejercer su acción en el punto preciso en que sea necesario para remediar las principales perturbaciones de los mercados;

7.  Solicita que se estudie el empleo de fondos del presupuesto general (o de la llamada reserva de crisis) como fuente de financiación de estas y otras acciones de la Comisión destinadas a mejorar la situación en los mercados agrícolas;

8.  Pide la elaboración de un mapa europeo que presente en tiempo real la disponibilidad de productos agrícolas en el mercado, desde la producción hasta la distribución;

9.  Estima deseable la instauración de un régimen obligatorio de ahorro de precaución para los agricultores que reemplace la actual reserva de crisis europea, a fin de cubrir todo tipo de riesgos, en parte mediante las ayudas directas, de modo que en los años buenos se reserven algunos medios para los períodos difíciles;

10.  Destaca que la compensación de los importes de los pagos directos entre Estados miembros resulta indispensable para garantizar unas condiciones de competencia equitativas en el mercado único de la Unión, así como un uso sostenible de los recursos agrícolas a escala de la Unión;

11.  Considera que la ayuda humanitaria alimentaria puede resultar útil a los productores en cuanto red de seguridad;

12.  Insta a la Comisión y a los Estados miembros a que supervisen la importante volatilidad de los precios de los productos agrícolas creando observatorios de los precios agrícolas europeos para los distintos sectores, mejorando el instrumento europeo de vigilancia de los precios de los alimentos y luchando contra las acciones especulativas sobre los productos agrícolas; cree que, disponiendo de la información oportuna relativa al mercado, los agricultores podrían reaccionar mejor ante la volatilidad de este y planificar en consecuencia;

13.  Pide que los instrumentos de intervención en apoyo de las rentas de los agricultores se refuercen y se movilicen con más rapidez en las zonas afectadas por graves catástrofes naturales;

14.  Considera que los fondos de los programas de desarrollo de las zonas rurales deben tener por objeto garantizar que los agricultores reciban la formación y educación necesarias para utilizar adecuadamente los instrumentos de gestión de riesgos; cree que de este modo los agricultores podrían anticipar mejor la volatilidad de los precios y gestionarla;

15.  Pide instrumentos concretos para reducir las repercusiones sociales negativas que tiene la volatilidad de los precios sobre los agricultores europeos;

16.  Solicita a la Comisión que analice y evalúe las funciones de cobertura de riesgos que tienen los mercados europeos de derivados sobre materias primas agrícolas y su infraestructura conexa en los mercados agrícolas físicos.

RESULTADO DE LA VOTACIÓN FINALEN LA COMISIÓN COMPETENTE PARA EMITIR OPINIÓN

Fecha de aprobación	31.8.2016
Resultado de la votación final	+: –: 0:	31 5 2
Miembros presentes en la votación final	Nedzhmi Ali, Jean Arthuis, Lefteris Christoforou, Jean-Paul Denanot, Gérard Deprez, José Manuel Fernandes, Eider Gardiazabal Rubial, Jens Geier, Esteban González Pons, Iris Hoffmann, Monika Hohlmeier, Bernd Kölmel, Zbigniew Kuźmiuk, Vladimír Maňka, Ernest Maragall, Clare Moody, Siegfried Mureşan, Victor Negrescu, Jan Olbrycht, Urmas Paet, Paul Rübig, Petri Sarvamaa, Patricija Šulin, Eleftherios Synadinos, Paul Tang, Isabelle Thomas, Monika Vana, Daniele Viotti, Marco Zanni, Auke Zijlstra
Suplentes presentes en la votación final	Xabier Benito Ziluaga, Giovanni La Via, Stanisław Ożóg, Pavel Poc, Ivan Štefanec, Tomáš Zdechovský
Suplentes (art. 200, apdo. 2) presentes en la votación final	David Coburn, Estefanía Torres Martínez

RESULTADO DE LA VOTACIÓN FINALEN LA COMISIÓN COMPETENTE PARA EL FONDO

Fecha de aprobación	8.11.2016
Resultado de la votación final	+: –: 0:	29 11 3
Miembros presentes en la votación final	John Stuart Agnew, Clara Eugenia Aguilera García, Eric Andrieu, Richard Ashworth, José Bové, Daniel Buda, Nicola Caputo, Matt Carthy, Michel Dantin, Paolo De Castro, Albert Deß, Diane Dodds, Herbert Dorfmann, Edouard Ferrand, Luke Ming Flanagan, Beata Gosiewska, Martin Häusling, Anja Hazekamp, Esther Herranz García, Jan Huitema, Peter Jahr, Elisabeth Köstinger, Urszula Krupa, Zbigniew Kuźmiuk, Philippe Loiseau, Florent Marcellesi, Mairead McGuinness, Nuno Melo, Giulia Moi, Ulrike Müller, Maria Noichl, Marijana Petir, Bronis Ropė, Jasenko Selimovic, Maria Lidia Senra Rodríguez, Czesław Adam Siekierski, Tibor Szanyi, Marc Tarabella, Marco Zullo
Suplentes presentes en la votación final	Angélique Delahaye, Jean-Paul Denanot, Jørn Dohrmann, Ivan Jakovčić, Norbert Lins, Gabriel Mato, Stanislav Polčák, Annie Schreijer-Pierik, Vladimir Urutchev