Processo : 2016/2034(INI)
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Ciclo relativo ao documento : A8-0339/2016

Textos apresentados :

A8-0339/2016

Debates :

PV 13/12/2016 - 17
CRE 13/12/2016 - 17

Votação :

PV 14/12/2016 - 9.17
CRE 14/12/2016 - 9.17
Declarações de voto

Textos aprovados :

P8_TA(2016)0504

RELATÓRIO     
PDF 337kWORD 67k
16.11.2016
PE 580.784v02-00 A8-0339/2016

sobre os instrumentos da PAC destinados a reduzir a volatilidade dos preços nos mercados agrícolas

(2016/2034(INI))

Comissão da Agricultura e do Desenvolvimento Rural

Relatora: Angélique Delahaye

ALTERAÇÕES
PROPOSTA DE RESOLUÇÃO DO PARLAMENTO EUROPEU
 EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS
 PARECER da Comissão dos Orçamentos
 RESULTADO DA VOTAÇÃO FINALNA COMISSÃO COMPETENTE QUANTO À MATÉRIA DE FUNDO

PROPOSTA DE RESOLUÇÃO DO PARLAMENTO EUROPEU

sobre os instrumentos da PAC destinados a reduzir a volatilidade dos preços nos mercados agrícolas

(2016/2034(INI))

O Parlamento Europeu,

–  Tendo em conta os Regulamentos (UE) n.º 1305/2013, n.º 1306/2013, n.º 1307/2013 e n.º 1308/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, que definem a política agrícola comum da União Europeia,

–  Tendo em conta o estudo elaborado em março de 2016 e destinado à Comissão da Agricultura e do Desenvolvimento Rural do Parlamento Europeu intitulado «Ponto da situação sobre os instrumentos de gestão de riscos aplicados pelos Estados-Membros durante o período de 2014-2020: quadros nacionais e europeus».

–  Tendo em conta o artigo 52.º do seu Regimento,

–  Tendo em conta o relatório da Comissão da Agricultura e do Desenvolvimento Rural e o parecer da Comissão dos Orçamentos (A8-0339/2016),

A.  Considerando que a instabilidade e a volatilidade dos preços sempre caracterizaram os mercados agrícolas e que, ao longo dos últimos anos, passaram a ser, devido a uma rápida sucessão de choques na procura, na oferta e no preço, um elemento estrutural da agricultura aos níveis europeu e mundial;

B.  Considerando que a agricultura tem de enfrentar o grande desafio do aumento da população mundial, apesar de uma grande parte da população do planeta continuar a sofrer de malnutrição, e que a volatilidade dos mercados agrícolas devido às variações de produção e aos desequilíbrios entre a oferta e a procura continuará a aumentar;

C.  Considerando que as alterações climáticas e as pragas agrícolas afetam negativamente os níveis de produção agrícola e que as consequências das alterações climáticas, como as secas e as inundações, contribuem para a volatilidade dos preços;

D.  Considerando que as condições macroeconómicas podem desempenhar um papel fundamental na volatilidade dos preços, nomeadamente os fatores estruturais, tais como as taxas de câmbio, os preços da energia e dos fertilizantes, as taxas de juro e a especulação nos mercados agrícolas;

E.  Considerando que, fora da União Europeia, os grandes intervenientes mundiais dos mercados agrícolas estão a aplicar políticas que visam atenuar a volatilidade e que, no âmbito do G20 agrícola, foram assumidos compromissos nesse sentido no contexto do desenvolvimento sustentável, a fim de lutar contra os efeitos negativos da volatilidade excessiva dos preços das matérias-primas agrícolas para a segurança alimentar;

F.  Considerando que todas as regiões do mundo têm os seus próprios modelos de produção e aplicam diferentes medidas em matéria de ambiente e bem-estar dos animais, que podem ter graves implicações para o custo da produção, e que os agricultores europeus devem poder competir no mercado mundial;

G.  Considerando que a volatilidade dos preços dos produtos agrícolas pode ser reforçada por decisões políticas, nomeadamente pela imposição de embargos comerciais;

H.  Considerando que, atualmente, a União Europeia não dispõe de uma verdadeira rede de segurança capaz de reduzir a volatilidade dos mercados, o que desincentiva fortemente a manutenção da atividade agrícola no território da União;

I.  Considerando que, nas últimas décadas, a abertura do mercado e as opções conducentes à globalização económica, particularmente sob o impulso dos acordos da OMC e dos acordos comerciais bilaterais, permitiram uma maior fluidez do mercado, mas também contribuíram para acentuar o fenómeno da volatilidade dos preços na agricultura;

J.  Considerando que os agricultores têm assistido a um aumento dos custos de produção e da dívida das explorações agrícolas, e que, entre 2005 e 2010, se registou o desaparecimento de 2,4 milhões de explorações na UE, com a consequente perda de um grande número de postos de trabalho nas zonas rurais;

K.  Considerando que os mercados agrícolas, encarados como o local de encontro entre a oferta e a procura, são, por natureza, instáveis, que a presença de intervenientes financeiros tende a reforçar esta instabilidade e que a reduzida elasticidade da procura mundial de alimentos em relação à oferta de produtos agrícolas contribui para aumentar as consequências dos desequilíbrios reais ou potenciais para os intervenientes nos mercados, o que se repercute, por vezes de forma chocante, nos preços dos produtos agrícolas;

L.  Considerando que a financeirização da economia mundial e a especulação que a acompanha podem repercutir-se nos mercados agrícolas e contribuir para um maior desequilíbrio nestes mercados e uma maior volatilidade dos preços, dado que as matérias-primas agrícolas são utilizadas como simples ativos financeiros; que, como evidenciado pelos terríveis motins provocados pela fome em 2008, esta financeirização excessiva pode ser devastadora e eticamente condenável se ameaçar a segurança alimentar das populações menos bem alimentadas e mais pobres do planeta;

M.  Considerando que a União Europeia tem a responsabilidade de contribuir para a segurança alimentar na Europa e para a competitividade dos agricultores e horticultores europeus no mercado mundial;

N.  Considerando que o sector agrícola e agroalimentar é importante para a economia da UE e tem potencial para contribuir para o crescimento sustentável;

O.  Considerando que a volatilidade dos preços gera um elevado nível de incerteza entre produtores e consumidores, uma vez que, para os produtores, os preços baixos põem em risco os seus rendimentos, a sua capacidade de investimento e, por conseguinte, a viabilidade a longo prazo das suas atividades, e que, para os consumidores, os elevados preços dos produtos alimentares podem comprometer a possibilidade de se alimentarem e de terem acesso a bens essenciais, redundando, assim, em situações de crise;

P.  Considerando que a volatilidade dos preços é prejudicial para a agricultura e para o sector agroalimentar, o que é desfavorável para o investimento, o crescimento e o emprego, podendo também afetar de forma mais grave o aprovisionamento dos consumidores, a segurança alimentar e o bom funcionamento da PAC;

Q.  Considerando que a volatilidade dos preços afeta a capacidade de investimento e de criação de emprego dos agricultores, o que desencoraja a modernização, a inovação, os jovens agricultores e a renovação das gerações;

R.  Considerando que a agricultura sustentável, enquanto fonte de alimentos de elevada qualidade, apenas pode ser assegurada se os agricultores beneficiarem de preços adequados ao produtor que cubram todos os custos de uma produção sustentável;

S.  Considerando que, no contexto da «revolução digital», uma maior transparência nos mercados europeus e um acesso atempado à informação podem contribuir, entre outros instrumentos, para limitar a volatilidade dos mercados e dos preços, através de um acesso mais objetivo e melhor dos operadores económicos ao desenvolvimento dos mercados agrícolas, ajudando a reforçar a proteção dos rendimentos dos agricultores e a combater a especulação nos mercados agrícolas;

T.  Considerando que a PAC reformada em 2013 inclui ferramentas para a gestão dos riscos no âmbito da política de desenvolvimento rural e que apenas 2 % do orçamento do segundo pilar e 0,4 % do orçamento da PAC são atualmente consagrados a esses instrumentos;

Situação atual e objetivos

1.  Considera que os agricultores vão estar cada vez mais expostos à volatilidade dos preços decorrente de causas diversas, tais como a instabilidade e as falhas dos mercados agrícolas, a globalização e a sofisticação dos mercados agrícolas, uma maior variabilidade da oferta devido à instabilidade climática, maiores riscos para saúde e a incerteza do abastecimento alimentar;

2.  Considera que é necessário adotar uma política coerente e mais incisiva, com instrumentos específicos a nível nacional e da UE, de molde a salvaguardar uma produção agrícola sustentável e multifuncional em toda a União, paralelamente a preços justos e remuneratórios, reduzindo, assim, os efeitos negativos para os operadores mais expostos, em particular, à volatilidade dos preços;

3.  Salienta que os vários sectores agrícolas não estão expostos da mesma forma à volatilidade dos preços e que a aferição dos instrumentos de políticas públicas ou das estratégias de atenuação dos seus efeitos para os atores envolvidos deve ser adaptada a cada sector e aos riscos reais, atuais e futuros enfrentados pelos agricultores;

4.  Observa que, ao passo que a União Europeia está a reduzir o seu apoio estratégico à agricultura, os seus concorrentes no mercado mundial, nomeadamente os Estados Unidos, o Brasil e a China, disponibilizam verbas muito consideráveis e crescentes de dinheiros públicos para desenvolver novos modelos em matérias de política de gestão risco e instrumentos para proteger os agricultores da volatilidade dos preços;

5.  Recorda que a União Europeia é a única interveniente agrícola a basear a sua política agrícola no apoio dissociado da produção, ao mesmo tempo que, ao longo dos anos, tem vindo a desmantelar os seus apoios estratégicos à agricultura;

6.  Toma nota de que, na sua lei agrícola de 2014, os Estados Unidos desenvolveram políticas de seguros específicas para os diferentes sectores agrícolas;

7.  Sublinha que a PAC tem registado uma evolução constante ao longo das últimas décadas, continuando válidos os seus principais objetivos de assegurar um nível de vida condigno aos agricultores e de garantir um aprovisionamento alimentar estável e seguro, a preços acessíveis para os consumidores;

8.  Salienta, a este respeito, o facto de uma política comum europeia ser essencial para um sector responsável pela segurança alimentar e que desempenha um papel primordial na utilização dos recursos naturais e no desenvolvimento ambiental e económico sustentável das zonas rurais;

9.  Sublinha a importância de utilizar as sinergias entre a PAC e outras políticas da UE;

10.  Observa que as últimas reformas da PAC dissociaram quase totalmente as ajudas diretas da produção, prosseguiram o processo de convergência para os pagamentos diretos e tiveram mais amplamente em conta preocupações societais e, em particular, ambientais;

11.  Faz notar, apreensivo, que os recursos da PAC registaram uma diminuição ao longo dos anos, nomeadamente os consagrados à organização comum de mercado (OCM), abrindo, assim, a perspetiva de uma renacionalização da PAC e comprometendo condições de concorrência justas no mercado único da UE;

12.  Salienta que os rendimentos médios anuais dos agricultores da UE estagnaram, ou até diminuíram, nos últimos 10 anos, ao passo que os custos de produção continuaram a aumentar, conduzindo a uma redução substancial do número de explorações, com a ameaça de um grande número de perdas de postos de trabalho nas zonas rurais;

13.  Considera que a Comissão deve utilizar a totalidade da margem de manobra de que dispõe no âmbito da OCM única;

14.  Lamenta os níveis extremamente baixos de execução dos instrumentos da OCM única para reduzir o impacto negativo da volatilidade dos preços e gerir as perturbações do mercado;

15.  Salienta que a maioria dos instrumentos de gestão de riscos, fundos mutualistas, instrumentos de estabilização dos rendimentos e seguros concedidos ao abrigo dos programas de desenvolvimento rural estão a ser aplicados de forma desigual e com recursos orçamentais limitados;

16.  Recomenda, por conseguinte, que as medidas do segundo pilar sejam reforçadas, para aumentar a competitividade da agricultura europeia e envolver de forma estreita as organizações de produtores no processo de execução;

17.  Insta a Comissão a proceder a uma análise aprofundada das razões conducentes à fraca utilização dos instrumentos disponíveis no âmbito do segundo pilar da PAC e à aplicação deficiente da OCM única, com o objetivo de rever as respetivas disposições pertinentes;

18.  Sublinha a importância de manter as ajudas diretas dissociadas ao abrigo da atual PAC, juntamente com o regime de pagamento único por superfície, que constituem uma compensação para serviços públicos e uma componente essencial para garantir o rendimento dos agricultores, garantindo-lhes uma certa estabilidade financeira;

19.  Salienta, no entanto, que a atual PAC carece de instrumentos eficazes e com capacidade de resposta, não se ocupou de forma adequada da maior volatilidade dos mercados agrícolas, nem permitiu aos agricultores enfrentar os sinais do mercado ou desenvolver soluções para fazer face às variações de preços;

20.  Insta a Comissão a tomar medidas urgentes para apoiar o sector agrícola das regiões ultraperiféricas, montanhosas e desfavorecidas, onde os custos associados à produção, à colheita e à comercialização de produtos fora dos locais onde foram produzidos são muito mais elevados do que noutras zonas, e a disponibilizar indicadores específicos para acionar medidas em matéria de redes de segurança para os mercados agrícolas nestas regiões;

21.  Considera que a autonomia e a segurança alimentar da UE, bem como o desenvolvimento de uma agricultura competitiva e sustentável em toda a União que satisfaça as necessidades dos cidadãos, devem permanecer objetivos estratégicos da futura PAC, garantindo, simultaneamente e com urgência, um nível de vida justo para os agricultores;

22.  Considera que não pode existir produção alimentar viável sem os agricultores europeus, os quais estão permanentemente expostos à volatilidade dos preços e dependem fortemente da estabilidade dos mercados e dos preços, bem como de um financiamento público adequado e de medidas destinadas a preservar a competitividade das explorações agrícolas e das explorações familiares;

23.  Destaca, neste contexto, o importante papel dos jovens agricultores e dos novos agricultores para garantir o futuro da agricultura europeia;

Propostas

Organização sectorial e sistemas contratuais

24.  Considera que os produtores primários são o elo mais fraco da cadeia de abastecimento alimentar, em especial face a um grande sector retalhista cada vez mais concentrado aos níveis europeu e nacional, devendo ser-lhes permitido agruparem-se em torno de organismos como as cooperativas, as organizações de produtores, as suas próprias associações e organizações interprofissionais;

25.  Insta a Comissão a facilitar a introdução de sistemas contratuais através de uma adaptação, em conformidade com o artigo 42.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), da política de concorrência da UE às necessidades específicas do sector agrícola, com regras e uma aplicação uniformes em todos os Estados-Membros;

26.  Salienta que o poder de negociação dos produtores deve ser reforçado na cadeia alimentar, através de contratos-tipo transparentes, equilibrados e negociados coletivamente, para que os agricultores possam combater as práticas comerciais desleais, aumentar a sua competitividade, melhorar a estabilidade dos seus rendimentos, gerar valor acrescentado e investir na inovação;

27.  Destaca que esses contratos deveriam ter uma duração adequada e fixar os preços, os períodos de pagamento e demais condições relativas ao fornecimento de produtos agrícolas;

28.  Considera que os agricultores dos vários sectores de produção devem ter a possibilidade de negociar os termos dos contratos coletivamente, através de organizações de produtores cuja dimensão corresponda à dos grupos industrial ou de distribuição com os quais estejam a negociar;

29.  Faz notar que o potencial oferecido pelos contratos a mais longo prazo integrados na cadeia de abastecimento, pelos contratos a prazo, pelos contratos de margem fixa e pela oportunidade de bloquear preços, de modo a que reflitam os custos de produção durante um determinado período de tempo, poderia facultar aos produtores um instrumento para gerir a volatilidade nas suas margens;

30.  Entende que deve ser possível recorrer a novos instrumentos no contexto das relações contratuais e que devem estar igualmente disponíveis instrumentos de mediação de contratos;

31.  Observa que as organizações interprofissionais incentivam a confiança e o diálogo entre as diversas partes interessadas (produtores, indústria transformadora e distribuidores) e facilitam a criação de valor acrescentado através de iniciativas conjuntas destinadas a ajudar os agricultores a compreender melhor a produção e os mercados, a promover as boas práticas e a transparência do mercado, a prever o potencial de produção, a contribuir para melhorar a gestão da oferta e elaborar contratos-tipo compatíveis com a regulamentação e as normas da UE;

32.  Solicita à Comissão que encoraje as organizações interprofissionais europeias a defenderem em conjunto os interesses dos produtores dos sectores mais orientados para mercados externos, como é o caso dos sectores da fruta e dos produtos hortícolas;

33.  Reconhece os esforços feitos por sociedades cooperativas europeias, unindo e ajudando os produtores, para melhorar a sua posição na cadeia de valor e considera necessário incentivá-las a desempenhar um papel mais importante nos sectores agrícolas, atenuando, assim, os efeitos da volatilidade excessiva do mercado;

Instrumentos de gestão de riscos

34.  Recomenda que os instrumentos de gestão dos riscos climáticos, sanitários e económicos e, em especial, os diversos tipos de seguros de riscos destinados à produção agrícola, os instrumentos de estabilização dos rendimentos, os mecanismos de provisão individual e os fundos mutualistas sejam desenvolvidos no âmbito de uma PAC orientada para o mercado, de molde a limitar as consequências da volatilidade dos preços e a incentivar uma gestão agrícola virada para o futuro;

35.  Exorta a Comissão a promover o intercâmbio de boas práticas entre Estados-Membros e a desenvolver instrumentos novos, que devem não só, ser justos, eficientes e reativos, mas também a preços razoáveis e de fácil acesso para os agricultores, para prevenir e gerir os riscos associados à volatilidade dos preços e, por conseguinte, lançar as bases para um debate sobre as futuras reformas da PAC;

36.  Sublinha que estes instrumentos, juntamente com um sistema de pagamentos diretos, devem ser dotados de meios suficientes para aumentar a resiliência da agricultura e, ao mesmo tempo, reduzir a necessidade da gestão ex post de crises;

37.  Considera que os fundos mutualistas geridos a nível sectorial, criados por iniciativa dos agricultores, podem garantir uma certa estabilidade dos seus rendimentos, atendendo às flutuações das margens de lucro dos seus produtos;

38.  Entende, além disso, que esses fundos mutualistas não devem substituir o apoio prestado pela União, mas ser, ao invés, combinados com os auxílios a nível nacional;

39.  Insta igualmente a Comissão a tomar iniciativas, designadamente a concessão de incentivos à criação de tais fundos, garantindo, porém, que qualquer futuro sistema de gestão de riscos respeite e, se necessário, complete, os sistemas de seguros adotadas a nível nacional pelos Estados-Membros;

40.  Considera que a volatilidade dos preços também pode ser gerida a nível nacional e convida os Estados-Membros a ter em conta a volatilidade do mercado na sua regulamentação fiscal, permitindo que os agricultores criem mecanismos de provisão individual passíveis de beneficiar de isenção fiscal;

41.  Entende que, dos intervenientes nos mercados, os agricultores se contam entre os mais vulneráveis do ponto de vista económico, particularmente os que investiram no desenvolvimento das suas explorações;

42.  Considera, além disso, que deveriam ser criados outros instrumentos da PAC, tais como a assistência eficaz aos fluxos de caixa ou regimes de poupanças preventivas, de molde a evitar a quebras das dinâmicas de investimento;

43.  Realça que as explorações agrícolas apenas podem permitir-se inovar se os custos de capital forem baixos e se estiver disponível um certo grau de liquidez; salienta, a este respeito, que um rendimento estável é uma das condições que permitem aos agricultores o acesso a empréstimos;

44.  Faz notar que o papel e as ações do sector bancário têm um enorme impacto nos produtores e que os níveis crescentes de dívidas agrícolas criam encargos adicionais para o sector em períodos de volatilidade;

45.  Salienta a importância de informar melhor os agricultores acerca do papel fundamental do Banco Europeu de Investimento no apoio e no desenvolvimento da economia rural e da forma como poderão beneficiar de instrumentos financeiros inovadores;

46.  Considera que há que prestar aos agricultores e às organizações de agricultores uma melhor informação sobre a modernização, a sustentabilidade e a competitividade das explorações e, ao mesmo tempo, facultar-lhes cursos de formação sobre a gestão dos riscos, os dados de mercado, as margens e a volatilidade;

47.  Exorta a Comissão a adotar, em estreita cooperação com as autoridades nacionais e os grupos de agricultores, um plano de sensibilização para os instrumentos de gestão de riscos disponíveis no âmbito do segundo pilar e na OCM única;

48.  Insta os Estados-Membros e as autoridades locais a reforçarem os aspetos acima mencionados nos seus programas de ensino e formação profissional;

49.  Considera que uma das maneiras de estabilizar os mercados e reduzir a volatilidade dos preços consiste em assegurar um melhor equilíbrio entre a oferta e a procura;

Observatórios dos mercados e dos preços agrícolas

50.  Considera que os mercados agrícolas devem ser transparentes, o que pode ser principalmente alcançado através da publicação em tempo útil de informações sobre os preços e os custos, facilmente acessíveis e úteis para todos os intervenientes na cadeia de abastecimento, da produção à distribuição, limitando, assim, a especulação e a volatilidade dos preços;

51.  Observa, no entanto, que a transparência dos preços, por si, só não contribuirá para melhorar a resiliência dos agricultores face à volatilidade dos preços, nem para corrigir as deficiências estruturais da organização do mercado, tais como os desequilíbrios entre a oferta e a procura; 

52.  Encoraja a criação de um mapa europeu com informações em tempo real sobre a disponibilidade de produtos agrícolas;

53.  Congratula-se com a extensão de outros instrumentos de acompanhamento do mercado a outros sectores;

54.  Sublinha que os conhecimentos acerca da formação e da evolução dos preços, bem como das tendências da oferta aquando da negociação de contratos com todas as outras partes interessadas constitui uma importante vantagem para os agricultores;

55.  Recomenda a criação de observatórios dos preços agrícolas europeus que cubram toda a cadeia, desde o preço no produtor ao preço final de venda, com vista a facultar uma análise dinâmica, por segmentos, dos mercados agrícolas;

56.  Recomenda a participação dos operadores económicos na elaboração de dados atualizados e relevantes sobre as evoluções e as previsões a curto e médio prazo, disponíveis com uma periodicidade mensal ou bimensal, em função das necessidades específicas do sector em causa;

57.  Insta a Comissão a disponibilizar aos observatórios os recursos necessários para que estes possam formular recomendações e não limitar-se ao controlo das perturbações;

Instrumentos de prevenção e gestão de crises

58.  Entende que os instrumentos tradicionais da PAC em matéria de gestão de crises (intervenção pública e armazenagem privada) não são suficientemente eficazes numa economia globalizada;

59.  Insta, por conseguinte, a Comissão a desenvolver instrumentos público-privados combináveis e/ou complementares, bem como um mecanismo de alerta precoce específico e vinculativo, para assegurar o bom funcionamento dos mercados e combater as respetivas crises;

60.  Considera que a Comissão deve utilizar todos os instrumentos de que dispõe no âmbito da OCM única para lutar contra as crises;

61.  Lamenta o reduzido grau de utilização da reserva para crises, devido, sobretudo, às regras orçamentais, nomeadamente à regra da anualidade, e à margem discricionária de que a Comissão dispõe no que se refere à libertação de fundos da reserva;

62.  Solicita, por conseguinte, que a reserva de crise seja constituída fora do orçamento da UE e sirva de fonte de financiamento para os instrumentos de gestão de crises;

63.  Considera que as medidas anticíclicas, conjuntamente com os mecanismos de gestão dos riscos, constituem instrumentos de prevenção e gestão de crises, através dos quais a UE pode intervir nos mercados agrícolas em casos de força maior, de modo a evitar grandes reduções de preços;

64.  Exorta a Comissão a realizar um estudo sobre o desenvolvimento de mecanismos de prevenção e de combate às crises resultantes da volatilidade dos preços recorrendo a ajudas anticíclicas, bem como a prever uma maior flexibilidade nos orçamentos anuais, dentro dos limites da dotação financeira plurianual, para ter em conta essas ajudas;

65.  Encarrega o seu Presidente de transmitir a presente resolução ao Conselho e à Comissão.


EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

Os agricultores europeus estão cada vez mais expostos aos riscos

A atividade agrícola depende de processos biológicos, pelo que está fortemente subordinada às condições climáticas e doenças das plantas e dos animais(1). Estes fatores naturais estão fora do controlo dos agricultores. A evolução do desempenho das explorações agrícolas é mais incerta do que a das empresas de outros sectores económicos. A incerteza quanto aos rendimentos prejudica sobretudo o investimento e a inovação e pode pôr em causa a viabilidade económica das explorações. Além disso, devido à variação da produção agrícola, os mercados agrícolas tendem naturalmente a ser voláteis. É amplamente reconhecido que a volatilidade excessiva não beneficia nem os produtores (alterando os sinais do mercado e tornando os rendimentos aleatórios), nem os consumidores (interferindo na escolha dos produtos alimentares).

A volatilidade é um fenómeno complexo, cuja origem é múltipla e, por vezes, controversa. Desde o aumento dos preços agrícolas de 2007 e 2008 nos mercados mundiais e a forte volatilidade que se seguiu, este fenómeno tem estado no cerne da agenda política internacional(2), nomeadamente devido ao seu potencial impacto na segurança alimentar mundial(3). Desta forma, o G20 aprovou, em 2011, um plano de ação sobre a volatilidade dos preços dos alimentos e da agricultura, que está na base do Sistema de Informação do Mercado Agrícola (SIMA), com vista a aumentar a transparência dos mercados dos produtos agrícolas(4).

É provável que, nos próximos anos, se assista a um aumento da incerteza nos mercados, bem como dos riscos económicos e climáticos. A crescente globalização do comércio agrícola comporta riscos sanitários (disseminação de doenças) e riscos de choques exógenos a nível da oferta ou da procura, associados às políticas externas da União Europeia em matéria comercial, diplomática ou de cooperação para o desenvolvimento.

Consequentemente, a atenção volta a recair nos instrumentos de gestão de riscos. O interesse crescente é confirmado pela progressiva inclusão destes instrumentos nas políticas agrícolas, em particular na Farm Bill 2014 (a política agrícola dos Estados Unidos) e na nova PAC, que abrange o período de 2014-2020.

A PAC e a volatilidade

Inicialmente, a PAC caracterizava-se por uma forte regulação dos mercados. No centro do dispositivo inicial, encontravam-se os preços garantidos. Com esses preços, os agricultores tinham a certeza de obter um valor mínimo pelos seus produtos em caso de crise.

Com o passar do tempo, a PAC sofreu reformas importantes, em ciclos sucessivos, que foram alterando profundamente o seu funcionamento.

O primeiro ciclo (que incluiu as reformas McSharry, de 1992, e da Agenda 2000) substituiu os preços garantidos por ajudas diretas não dissociadas da produção enquanto principal mecanismo da PAC.

O segundo ciclo incluiu a reforma Fischler de 2003, que lançou o processo de dissociação das ajudas diretas (regime de pagamento único). A reforma do chamado exame de saúde, em 2009, prolongou este movimento e implicou algumas adaptações da PAC relacionadas, nomeadamente, com a crescente volatilidade dos preços e dos custos agrícolas. Incluiu, pela primeira vez, no primeiro pilar, um conjunto de medidas destinadas a gerir os riscos (seguros e fundos mutualistas relativos a danos infligidos às colheitas, incidentes ambientais e doenças dos animais (artigo 68.º do Regulamento (CE) n.º 73/2009).

O terceiro ciclo foi lançado pela reforma de 2013, que definiu a PAC para o período de 2014-2020. A atual PAC mantém a estrutura em dois pilares. Mais especificamente, a arquitetura do sistema de pagamentos diretos foi reformulada (tornando-se mais orientada, mais equitativa e mais ecológica), a rede de segurança no âmbito da OCM foi renovada e a política de desenvolvimento rural foi revista.

Estas reformas têm vindo progressivamente a orientar a PAC para os mercados. É neste contexto que surgem as primeiras reflexões sobre o potencial papel a desempenhar pelos mecanismos de gestão de riscos no combate à volatilidade e na estabilização dos rendimentos.

Os instrumentos de gestão de riscos da atual PAC

A PAC, tal como reformada em 2013, propõe, no âmbito do segundo pilar (desenvolvimento rural), um novo conjunto de medidas de gestão dos riscos(5). Os Estados-Membros dispõem de um leque de medidas para enfrentar os riscos de produção e de mercado ou estabilizar os rendimentos, através de diferentes instrumentos (seguros e fundos mutualistas – artigo 36.º do Regulamento (UE) n.º 1305/2013). Os Estados-Membros optam por integrá-las ou não nos seus programas de desenvolvimento rural (nacionais ou regionais). Os artigos 37.º a 39.º tratam os seguros de colheitas, animais e plantas, os fundos mutualistas e um novo instrumento de estabilização dos rendimentos (sob a forma de contribuições financeiras para fundos mutualistas).

O apoio previsto nos artigos 37.º (seguros) e 38.º (fundos mutualistas) só é concedido para cobrir as perdas resultantes de um fenómeno climático adverso, de uma doença dos animais ou das plantas, de uma praga ou de um incidente ambiental ou de uma medida adotada em conformidade com a Diretiva 2000/29/CE relativa às medidas de proteção contra a introdução de organismos prejudiciais. O instrumento de estabilização dos rendimentos (artigo 39.º) constitui a primeira incursão da PAC no domínio dos seguros de proteção de rendimentos, assemelhando-se à abordagem da política agrícola americana. O apoio só é concedido se a diminuição do rendimento exceder 30 % do rendimento anual médio do agricultor nos três anos anteriores ou da sua produção média em três dos cinco anos anteriores, excluindo o valor mais alto e o valor mais baixo.

Note-se que os fundos públicos não podem contribuir para o capital inicial dos fundos mutualistas. Além disso, o resseguro de seguros ou fundos mútuos não é elegível para fundos de desenvolvimento rural.

Aplicação das medidas de gestão de riscos pelos Estados-Membros

Dado que as novas medidas de gestão de riscos estão inseridas no segundo pilar, a sua aplicação pelos Estados-Membros continua a ser facultativa. As primeiras medidas de gestão dos riscos introduzidas aquando do exame de saúde tiveram um sucesso limitado, sendo poucos os Estados-Membros que utilizaram estes novos instrumentos durante o período 2007-2013.

No que se refere aos instrumentos da atual PAC, os últimos dados disponíveis revelam que foram utilizados por doze Estados-Membros (nove a nível nacional, três a nível regional). No total, foram-lhes consagrados 2,7 mil milhões euros de despesas públicas (1,7 mil milhões provenientes dos fundos de desenvolvimento rural).

Embora estas despesas tenham aumentado em relação aos fundos afetados ao dispositivo da antiga PAC, representam apenas 0,4 % das despesas da PAC (e menos de 2 % das despesas do segundo pilar).

Posição da relatora

A relatora considera que os instrumentos de gestão de riscos previstos no segundo pilar da atual PAC são notoriamente insuficientes para limitar o impacto da volatilidade dos preços no rendimento dos agricultores.

A relatora entende que a volatilidade dos preços dos produtos agrícolas é um dos principais fatores da situação dramática vivida atualmente por muitos agricultores europeus. Entende ainda que faz parte do papel da União Europeia encontrar soluções para este fenómeno, nomeadamente através da PAC.

A relatora pretende apresentar um documento que seja facilmente compreendido por todos os agricultores e que apresente pistas de reflexão, tendo em vista a próxima reforma da PAC. Neste sentido, tentou seguir uma abordagem pragmática e propor um texto curto, claro e conciso, que promova três ideias centrais:

•  o reforço da organização dos sectores e da contratualização,

•  a melhoria da proteção do rendimento dos agricultores, mediante a aplicação de instrumentos de gestão de riscos adaptados à volatilidade dos preços,

•  o reforço da transparência dos mercados, através da criação de observatórios dos preços.

A relatora está convicta de que, para enviar uma mensagem clara, não só à Comissão Europeia e ao Conselho, mas sobretudo aos cidadãos em geral e aos agricultores em particular, é conveniente seguir uma abordagem pragmática, exclusivamente centrada nos instrumentos que permitem combater a volatilidade dos preços.

A intenção da relatora é, com efeito, evitar tanto quanto possível diluir a questão da volatilidade nas muitas outras temáticas relacionadas com os mercados agrícolas. Tendo em vista assegurar a eficácia e a clareza da mensagem final do Parlamento, a relatora optou por delimitar ao máximo o assunto deste relatório.

Desta forma, não propõe medidas de gestão de crise. Trata-se de um assunto diferente, que poderá ser abordado no âmbito de outro trabalho parlamentar. É nesta lógica que opta por não abordar a questão dos auxílios contracíclicos, considerados medidas de gestão de crises.

Do mesmo modo, a relatora considera que a formação e a determinação do nível dos preços constituem um tema à parte, pelo que não aborda a questão da tendência negativa dos preços observada nos mercados agrícolas.

(1)

Climate Change Fifth Assessment Report (Quinto relatório de avaliação das alterações climáticas), PIAC, 2014.

(2)

How to tackle price and income volatility for farmers? An overview of international agricultural policies and instruments (Como combater a volatilidade dos preços e dos rendimentos dos agricultores? Uma panorâmica das políticas e instrumentos agrícolas internacionais) (Farm Europe, 2016).

(3)

The 2024 prospects for EU agricultural markets: drivers and uncertainties (As perspetivas para os mercados agrícolas da UE: fatores e incertezas) (Haniotis, 2014).

(4)

Declaração ministerial, G20, 2011.

(5)

Artigos 37.º, 38.º, 39.º, 40.º e 41.º do Regulamento (UE) n.º 1305/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) e que revoga o Regulamento (CE) n.º 1698/2005 do Conselho.


PARECER da Comissão dos Orçamentos (7.9.2016)

dirigido à Comissão da Agricultura e do Desenvolvimento Rural

sobre os instrumentos da PAC destinados a reduzir a volatilidade dos preços nos mercados agrícolas

(2016/2034(INI))

Relator de parecer: Nedzhmi Ali

SUGESTÕES

A Comissão dos Orçamentos insta a Comissão da Agricultura e do Desenvolvimento Rural, competente quanto à matéria de fundo, a incorporar as seguintes sugestões na proposta de resolução que aprovar:

A.  Considerando que os recentes períodos de extrema volatilidade dos preços nos mercados agrícolas internacionais deixam antever ameaças cada vez maiores e mais frequentes à segurança alimentar mundial, bem como uma vulnerabilidade crescente dos mercados, põem em causa o investimento e a modernização e desencorajam a entrada de novos operadores, bem como a renovação das gerações no sector agrícola;

B.  Considerando que os níveis elevados de instabilidade dos preços e dos rendimentos dos agricultores estão relacionados com os princípios fundamentais do mercado da oferta e da procura, cujos efeitos se têm feito sentir desde a década de 90 em virtude da aproximação da agricultura dos mercados, decorrente, não só da desregulamentação das organizações comuns dos mercados no âmbito da PAC, mas também da maior abertura aos mercados internacionais operada pela política comercial da União; que, porém, esta instabilidade dos preços e dos rendimentos pode ser agravada por outras variáveis macroeconómicas, como o ambiente político e legislativo geral, a geopolítica, os embargos e a especulação sobre os produtos agrícolas, que, quando vendidos como ativos financeiros, estão sujeitos a choques nos mercados de produtos de base conexos (como os mercados da energia e dos metais);

C.  Considerando que a volatilidade dos preços aumenta a imprevisibilidade dos rendimentos e causa perturbações aos agricultores europeus, para os quais os custos permanecem elevados;

D.  Considerando que esta maior vulnerabilidade está a ser desencadeada por um aumento dos fenómenos meteorológicos extremos e pelo impacto das alterações climáticas nos níveis de produção agrícola, bem como por fatores estruturais como os preços da energia e dos fertilizantes, as taxas de câmbio e as taxas de juro; que os agricultores devem ser incitados a controlar melhor a utilização dos fatores de produção nas suas explorações, dado que estes representam um custo elevado e podem ter um impacto negativo no ambiente;

E.  Considerando que os produtores de leite sofreram graves prejuízos causados pelo embargo russo ou pela seca devastadora de 2015;

F.  Considerando que em 2014-2015 foram aplicadas multas elevadíssimas a uma grande parte das explorações por terem excedido as quotas leiteiras;

G.  Considerando que os produtores de carne de suíno têm vindo a ser afetados há muitos meses pela diminuição do preço de compra em resultado do embargo russo e, acima de tudo, pela peste suína africana;

1.  Salienta que a UE é o maior importador e exportador mundial de produtos agroalimentares, mas que as possibilidades de recorrer aos programas de desenvolvimento rural da PAC, com vista a contribuir para os seguros, os fundos mutualistas e os regimes de estabilização dos rendimentos, não tiveram grande sucesso;

2.  Observa que os pagamentos diretos continuam a proporcionar alguma estabilidade financeira aos agricultores, em especial durante períodos prolongados de contração de preços; considera que os pagamentos diretos apresentam uma melhor relação custo-eficácia do que a prática anteriormente seguida de intervenção direta no mercado; salienta ainda que os pagamentos diretos devem continuar a ser um instrumento da PAC após 2020, destinado a apoiar e estabilizar os rendimentos agrícolas, compensar os custos decorrentes da observância das normas elevadas da UE (no que toca aos métodos de produção e, em particular, aos requisitos ambientais), bem como a manter a produção agrícola nas regiões mais desfavorecidas; sublinha que os pagamentos diretos devem, assim, ser orientados para garantir a estabilidade económica da agricultura, a par da segurança alimentar e ambiental; realça, neste contexto, que é essencial nivelar as taxas dos pagamentos diretos para assegurar condições de concorrência equitativas no mercado único da UE e velar por uma exploração sustentável;

3.  Apela à melhoria das sinergias entre a PAC e outras políticas da UE, em particular nos domínios da energia, do abastecimento de água, da utilização dos solos, da biodiversidade e dos ecossistemas, bem como do desenvolvimento das regiões ultraperiféricas e montanhosas;

4.  Requer maior transparência nos mercados agrícolas para que as informações respeitantes aos preços sejam acessíveis a todos os intervenientes, e, nomeadamente, aos consumidores; solicita, neste contexto, que a Comissão avalie a viabilidade de introduzir um sistema transparente para o acompanhamento da evolução dos preços dos produtos agrícolas, desde a produção até à distribuição;

5.  Insta a Comissão a trabalhar de forma estreita com as autoridades nacionais e as associações de agricultores, tendo em vista a criação de um sistema destinado a proteger os rendimentos dos agricultores através de uma maior sensibilização, compreensão e utilização de instrumentos de «gestão de riscos», como os seguros e fundos mutualistas, a utilizar juntamente com instrumentos de gestão e prevenção de crises, modificando os esforços empreendidos até à data no âmbito da reforma da PAC de 2014-2020; considera que qualquer regime futuro de gestão do risco deve respeitar, completando-os se necessário, os regimes de seguros adotados a nível nacional pelos Estados-Membros, para que não sejam postos em causa os resultados alcançados até à data;

6.  Considera que a luta contra a volatilidade excessiva dos preços requer soluções baseadas em medidas novas que visem um melhor funcionamento dos mercados e que assentem na mobilização de um conjunto de instrumentos pertencentes ao registo público e privado, podendo estes combinar-se e/ou complementar-se mutuamente; observa que, como demonstrado pelas crises muito graves que têm atingido o sector agrícola europeu, é indispensável introduzir na próxima PAC mecanismos novos de prevenção de crises e de ajustamento dos mercados, adaptados às especificidades das produções, flexíveis, eficazes, rapidamente mobilizáveis e suscetíveis de produzir imediatamente efeitos, com o objetivo de corrigir perturbações graves nos mercados;

7.  Apela a que seja contemplada a utilização de fundos do orçamento geral (ou da chamada reserva de crise) enquanto fonte de financiamento para essas e outras atividades da Comissão que visem melhorar a situação dos mercados agrícolas;

8.  Exorta à criação de um mapa europeu que apresente informações em tempo real sobre a disponibilidade dos produtos agrícolas no mercado, desde a fase de produção à fase de distribuição;

9.  Considera desejável a constituição de uma poupança preventiva obrigatória pelos agricultores, em substituição da reserva de crise atualmente em vigor, para cobrir todos os tipos de risco através, nomeadamente, da utilização de uma parte das ajudas diretas, de modo a constituir uma reserva nos anos bons que possa ser mobilizada nos períodos difíceis;

10.  Salienta que o nivelamento das taxas dos pagamentos diretos entre Estados-Membro é essencial para garantir a igualdade de condições de concorrência no mercado único da União Europeia, bem como para a exploração sustentável dos recursos agrícolas a nível da UE;

11.  Considera que as campanhas de ajuda alimentar podem ser um meio de garantir uma rede de segurança útil para os produtores;

12.  Insta a Comissão e os Estados-Membros a acompanharem a volatilidade significativa dos preços dos produtos agrícolas, inclusive mediante a criação de observatórios dos preços agrícolas europeus para os diversos sectores, melhorando a ferramenta europeia de monitorização dos preços dos géneros alimentícios e combatendo as ações especulativas sobre os produtos agrícolas; considera que o acesso a informações sobre o mercado em tempo oportuno pode melhorar a capacidade de planificação e de reação dos agricultores à volatilidade do mercado;

13.  Solicita que sejam reforçados e tornados mais céleres os instrumentos de intervenção tendentes à proteção dos rendimentos agrícolas nos territórios atingidos por calamidades naturais graves;

14.  Entende que o financiamento concedido no âmbito do programa de desenvolvimento rural deve visar a prestação de formação aos agricultores para que estes possam fazer um uso adequado dos instrumentos de gestão de risco; considera que tal irá permitir aos agricultores antecipar e gerir melhor a volatilidade dos preços;

15.  Apela à introdução de instrumentos concretos para minimizar as consequências sociais negativas da volatilidade dos preços sentidas pelos agricultores europeus;

16.  Solicita à Comissão que efetue uma análise e uma avaliação das funções de cobertura dos mercados europeus de instrumentos derivados dos produtos de base agrícolas e da infraestrutura correspondente nos mercados agrícolas físicos;

RESULTADO DA VOTAÇÃO FINALNA COMISSÃO ENCARREGADA DE EMITIR PARECER

Data de aprovação

31.8.2016

 

 

 

Resultado da votação final

+:

–:

0:

31

5

2

Deputados presentes no momento da votação final

Nedzhmi Ali, Jean Arthuis, Lefteris Christoforou, Jean-Paul Denanot, Gérard Deprez, José Manuel Fernandes, Eider Gardiazabal Rubial, Jens Geier, Esteban González Pons, Iris Hoffmann, Monika Hohlmeier, Bernd Kölmel, Zbigniew Kuźmiuk, Vladimír Maňka, Ernest Maragall, Clare Moody, Siegfried Mureşan, Victor Negrescu, Jan Olbrycht, Urmas Paet, Paul Rübig, Petri Sarvamaa, Patricija Šulin, Eleftherios Synadinos, Paul Tang, Isabelle Thomas, Monika Vana, Daniele Viotti, Marco Zanni, Auke Zijlstra

Suplentes presentes no momento da votação final

Xabier Benito Ziluaga, Giovanni La Via, Stanisław Ożóg, Pavel Poc, Ivan Štefanec, Tomáš Zdechovský

Suplentes (art. 200.º, n.º 2) presentes no momento da votação final

David Coburn, Estefanía Torres Martínez


RESULTADO DA VOTAÇÃO FINALNA COMISSÃO COMPETENTE QUANTO À MATÉRIA DE FUNDO

Data de aprovação

8.11.2016

 

 

 

Resultado da votação final

+:

–:

0:

29

11

3

Deputados presentes no momento da votação final

John Stuart Agnew, Clara Eugenia Aguilera García, Eric Andrieu, Richard Ashworth, José Bové, Daniel Buda, Nicola Caputo, Matt Carthy, Michel Dantin, Paolo De Castro, Albert Deß, Diane Dodds, Herbert Dorfmann, Edouard Ferrand, Luke Ming Flanagan, Beata Gosiewska, Martin Häusling, Anja Hazekamp, Esther Herranz García, Jan Huitema, Peter Jahr, Elisabeth Köstinger, Urszula Krupa, Zbigniew Kuźmiuk, Philippe Loiseau, Florent Marcellesi, Mairead McGuinness, Nuno Melo, Giulia Moi, Ulrike Müller, Maria Noichl, Marijana Petir, Bronis Ropė, Jasenko Selimovic, Maria Lidia Senra Rodríguez, Czesław Adam Siekierski, Tibor Szanyi, Marc Tarabella, Marco Zullo

Suplentes presentes no momento da votação final

Angélique Delahaye, Jean-Paul Denanot, Jørn Dohrmann, Ivan Jakovčić, Norbert Lins, Gabriel Mato, Stanislav Polčák, Annie Schreijer-Pierik, Vladimir Urutchev

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