Procedura : 2016/2215(INI)
Przebieg prac nad dokumentem podczas sesji
Dokument w ramach procedury : A8-0049/2017

Teksty złożone :

A8-0049/2017

Debaty :

PV 04/04/2017 - 3
CRE 04/04/2017 - 3

Głosowanie :

Teksty przyjęte :


SPRAWOZDANIE     
PDF 1461kWORD 189k
2.3.2017
PE 595.427v02-00 A8-0049/2017

w sprawie dochodzenia dotyczącego pomiarów emisji w sektorze motoryzacyjnym

(2016/2215(INI))

Komisja śledcza ds. pomiarów emisji w sektorze motoryzacyjnym

Sprawozdawcy: Jens Gieseke, Gerben-Jan Gerbrandy

WNIOSKI
 PEŁNE SPRAWOZDANIE Z DOCHODZENIA
 ROZDZIAŁ 1: WSTĘP
 ROZDZIAŁ 2: KONTEKST
 ROZDZIAŁ 3: BADANIA LABORATORYJNE I EMISJE ZANIECZYSZCZEŃ W RZECZYWISTYCH WARUNKACH JAZDY
 ROZDZIAŁ 4: URZĄDZENIA OGRANICZAJĄCE SKUTECZNOŚĆ DZIAŁANIA
 ROZDZIAŁ 5: HOMOLOGACJA TYPU I ZGODNOŚĆ EKSPLOATACYJNA
 ROZDZIAŁ 6: EGZEKWOWANIE ORAZ KARY I SANKCJE
 ROZDZIAŁ 7: UPRAWNIENIA I OGRANICZENIA KOMISJI ŚLEDCZEJ
 DODATEK A: MANDAT KOMISJI ŚLEDCZEJ
 DODATEK B: PODMIOTY:
 DODATEK C: DZIAŁANIA
 DODATEK D: KALENDARIUM
 DODATEK E: GLOSARIUSZ
 WYNIK GŁOSOWANIA KOŃCOWEGOW KOMISJI PRZEDMIOTOWO WŁAŚCIWEJ
 GŁOSOWANIE KOŃCOWE IMIENNEW KOMISJI PRZEDMIOTOWO WŁAŚCIWEJ

WNIOSKI

z dochodzenia dotyczącego pomiarów emisji w sektorze motoryzacyjnym

(2016/2215(INI))

Komisja śledcza ds. pomiarów emisji w sektorze motoryzacyjnym,

–  uwzględniając art. 226 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE),

–  uwzględniając decyzję 95/167/WE, Euratom, EWWiS Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji z dnia 19 kwietnia 1995 r. w sprawie szczegółowych przepisów regulujących egzekwowanie przez Parlament Europejski jego prawa do prowadzenia dochodzeń(1),

–  uwzględniając decyzję Parlamentu Europejskiego (UE) 2016/34 z dnia 17 grudnia 2015 r. w sprawie utworzenia komisji śledczej ds. pomiarów emisji w sektorze motoryzacyjnym, a także określenia jej uprawnień, składu i kadencji(2),

–   uwzględniając rozporządzenie (WE) nr 715/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 czerwca 2007 r. w sprawie homologacji typu pojazdów silnikowych w odniesieniu do emisji zanieczyszczeń pochodzących z lekkich pojazdów pasażerskich i użytkowych (Euro 5 i Euro 6) oraz w sprawie dostępu do informacji dotyczących naprawy i utrzymania pojazdów(3),

–   uwzględniając dyrektywę 2007/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 września 2007 r. ustanawiającą ramy dla homologacji pojazdów silnikowych i ich przyczep oraz układów, części i oddzielnych zespołów technicznych przeznaczonych do tych pojazdów(4),

–  uwzględniając dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy(5),

–  uwzględniając swoją rezolucję z dnia 27 października 2015 r. w sprawie pomiarów emisji w sektorze motoryzacyjnym(6),

–  uwzględniając swoją rezolucję z dnia 13 września 2016 r. w sprawie dochodzenia w sprawie pomiarów emisji w sektorze motoryzacyjnym(7),

–  uwzględniając art. 198 ust. 11 Regulaminu Parlamentu Europejskiego,

A.  mając na uwadze, że na podstawie wniosku przedstawionego przez Konferencję Przewodniczących Parlament zadecydował w dniu 17 grudnia 2015 r. o powołaniu komisji śledczej celem zbadania zarzutów naruszenia prawa Unii i niewłaściwego administrowania w jego stosowaniu w związku z pomiarem emisji w sektorze motoryzacyjnym, a także celem przeprowadzenia dochodzenia w sprawie domniemanego niewprowadzenia przez Komisję w stosownym terminie badań odzwierciedlających rzeczywiste warunki jazdy oraz nieprzyjęcia środków dotyczących stosowania urządzeń ograniczających skuteczność działania, jak przewidziano w art. 5 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 715/2007;

B.  mając na uwadze, że naruszenie wskazuje na niezgodne z prawem postępowanie, a dokładniej działanie lub zaniechanie stanowiące naruszenie prawa, ze strony instytucji lub organów Unii Europejskiej bądź państwa członkowskiego podczas wdrażania prawa Unii;

C.  mając na uwadze, że niewłaściwe administrowanie oznacza wadliwe lub nieudolne administrowanie, które ma miejsce na przykład wówczas, gdy instytucja nie stosuje się do zasad dobrej administracji, oraz mając na uwadze, że przykłady niewłaściwego administrowania obejmują nieprawidłowości lub niedopatrzenia administracyjne, nadużycie władzy, niesprawiedliwość, nieprawidłowe funkcjonowanie lub niekompetencję, dyskryminację, możliwe do uniknięcia opóźnienia, odmowy przekazania informacji, zaniedbania i inne niedociągnięcia, które odzwierciedlają nieprawidłowe działanie podczas wdrażania prawa Unii w dowolnym obszarze jego zastosowania;

D.  mając na uwadze, że w ostatnich dekadach udział w rynku samochodów osobowych napędzanych olejem napędowym wzrósł w Unii Europejskiej do takiego poziomu, że pojazdy te stanowią obecnie ponad połowę nowych samochodów sprzedawanych w prawie każdym państwie członkowskim; mając na uwadze, że ten stały wzrost udziału w rynku pojazdów z silnikiem wysokoprężnym wynika również z unijnej polityki przeciwdziałania zmianie klimatu, ponieważ technologia silników wysokoprężnych ma przewagę nad silnikami benzynowymi, jeśli chodzi o emisję CO2; mając na uwadze, że na etapie spalania silniki wysokoprężne w porównaniu z silnikami benzynowymi emitują znacznie więcej zanieczyszczeń innych niż CO2, takich jak NOx, SOx i cząstki stałe, które mają znaczny i bezpośredni, szkodliwy wpływ na zdrowie publiczne; mając na uwadze, że technologie ograniczania tych zanieczyszczeń istnieją i są wprowadzane na rynek;

przyjmuje następujące wnioski:

Badania laboratoryjne i emisje zanieczyszczeń w rzeczywistych warunkach jazdy

1.  Odpowiednio zastosowane technologie kontroli emisji dostępne w czasie przyjęcia dopuszczalnych wartości emisji w ramach norm Euro 5 i 6 umożliwiały już takie dostosowanie samochodów z silnikami wysokoprężnymi, aby dopuszczalne wartości emisji NOx wynoszące 180 mg/km w ramach normy Euro 5 oraz 80 mg/km w ramach normy Euro 6 nie były przekraczane w rzeczywistych warunkach jazdy, a nie tylko w badaniach laboratoryjnych, zanim wymienione normy zaczęły obowiązywać. Dowody wskazują, że w rzeczywistych warunkach jazdy możliwe jest osiągnięcie dopuszczalnych wartości emisji zgodnie z normą Euro 6 niezależnie od typu paliwa, o ile zostanie wykorzystana odpowiednia powszechnie dostępna technologia. Wynika z tego, że niektórzy producenci samochodów zdecydowali się na zastosowanie technologii zapewniającej zgodność z dopuszczalnymi wartościami emisji tylko w badaniach laboratoryjnych ze względów ekonomicznych, nie zaś technicznych.

2.  Istnieją duże rozbieżności między emisjami NOx z większości samochodów Euro 3–6 z silnikami wysokoprężnymi mierzonymi podczas procedury homologacji typu obejmującej badanie laboratoryjne w ramach nowego europejskiego cyklu jezdnego (NEDC), które spełniają przewidziane prawem dopuszczalne wartości emisji, a emisjami NOx mierzonymi w rzeczywistych warunkach jazdy, które istotnie przekraczają te dopuszczalne wartości. Rozbieżności te dotyczą zdecydowanej większości samochodów z silnikami wysokoprężnymi i nie są ograniczone jedynie do pojazdów marki Volkswagen wyposażonych w zakazane urządzenia ograniczające skuteczność działania. Rozbieżności te przyczyniają się wydatnie do tego, że kilka państw członkowskich narusza dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy.

3.  Komisja, odpowiedzialne organy państw członkowskich oraz liczne zainteresowane podmioty były świadome występowania rozbieżności oraz ich istotnego negatywnego wpływu na osiąganie celów w zakresie jakości powietrza, w szczególności w odniesieniu do obszarów miejskich, co najmniej od lat 2004–2005, kiedy opracowywane było rozporządzenie (WE) nr 715/2007. Rozbieżności znalazły potwierdzenie w wielu badaniach przeprowadzonych przez Wspólne Centrum Badawcze (JRC) od lat 2010–2011 i inne podmioty badawcze od roku 2004.

4.  Występują także znaczne, choć mniejsze niż w przypadku emisji NOx, różnice między wynikami pomiarów emisji CO2 i zużycia paliwa uzyskanymi w badaniach laboratoryjnych i w badaniach w warunkach drogowych.

5.  Przed wrześniem 2015 r. rozbieżności przypisywano na ogół nieadekwatności badania laboratoryjnego NEDC, które nie odzwierciedla emisji zanieczyszczeń w rzeczywistych warunkach jazdy, oraz strategiom optymalizacji wdrażanym przez producentów samochodów w celu uzyskania korzystnego wyniku badania laboratoryjnego za pośrednictwem kalibracji technologii kontroli emisji w pojazdach, aby ich skuteczność była zapewniona wyłącznie w ramach warunków granicznych badania NEDC. Zasadniczo nie przypisano rozbieżności możliwemu stosowaniu zakazanych urządzeń ograniczających skuteczność działania.

6.  Zamiast czekać na nową, bardziej realistyczną i certyfikowaną procedurę badawczą, w 2007 r. współprawodawcy postanowili dalej rozwijać przepisy związane z normami Euro 5 i 6, jednocześnie upoważniając Komisję do przeglądu wszystkich cykli badawczych oraz w razie potrzeby ich zmiany w celu odpowiedniego odzwierciedlania emisji w rzeczywistych warunkach jazdy, który został uwzględniony przez prawodawców w 2007 r. Skutkiem było opracowanie procedury badania emisji zanieczyszczeń w rzeczywistych warunkach jazdy (RDE) przeprowadzanych z zastosowaniem przenośnych systemów pomiaru emisji (PEMS) i włączeniem jej do procedury homologacji typu UE od 2017 r., przy jednoczesnym wprowadzeniu pojęcia współczynnika zgodności, który w praktyce osłabia obowiązujące normy emisji.

7.  Jednocześnie opracowanie nowej, bardziej realistycznej procedury badania laboratoryjnego, tzw. zharmonizowanej światowej procedury badań lekkich pojazdów dostawczych (WLTP), która ma zastąpić przestarzałą procedurę NEDC, zajęło bardzo dużo czasu. Procedura ta będzie obowiązkowa jako część procesu homologacji typu wszystkich nowych typów pojazdów od dnia 1 września 2017 r., a w odniesieniu do wszystkich nowych pojazdów zacznie obowiązywać rok później. Komisja i państwa członkowskie wybrały WLTP jako procedurę badania emisji CO2, emisji innych zanieczyszczeń i pomiarów zużycia paliwa do celów homologacji typu.

8.  Wyjątkowo długiego procesu prowadzącego do wprowadzenia regulowanych przepisami badań RDE nie można w sposób zadowalający uzasadnić wyłącznie złożonością procedury opracowywania nowego badania, czasem wymaganym na opracowanie PEMS pod względem technologicznym oraz długością procesu decyzyjnego i administracyjnego na szczeblu UE. Opóźnienia wynikały także z wyboru priorytetów politycznych, działalności lobbystów i stałej presji ze strony sektora, przez co Komisja i państwa członkowskie dążyły do unikania obciążeń dla przemysłu w następstwie kryzysu finansowego w 2008 r.

9.  Badanie RDE zatwierdzone przez Komitet Techniczny ds. Pojazdów Silnikowych (TCMV) w dniu 28 października 2015 r. wprowadziło „tymczasowy współczynnik zgodności” wynoszący 2,1, który umożliwia pojazdom emitowanie 168 mg/km NOx podczas badania w rzeczywistych warunkach jazdy obowiązującego wszystkie nowe pojazdy od września 2019 r. (a nowe typy pojazdów od września 2017 r.), tj. cztery lata po wejściu w życie wartości dopuszczalnej dla normy Euro 6 wynoszącej 80 mg/km. Od 2021 r. do wszystkich nowych pojazdów będzie miał zastosowanie „ostateczny współczynnik zgodności” wynoszący 1,5 (a do nowych typów pojazdów od 2020 r.), czego skutkiem będzie dopuszczenie pojazdów emitujących 120 mg/km NOx w badaniach RDE.

10.  Jak potwierdzają liczni eksperci, jest kwestią sporną, czy potrzebne jest włączenie współczynnika zgodności do procedury RDE, biorąc pod uwagę, że stoi to w oczywistej sprzeczności z wynikami licznych niezależnych badań przeprowadzonych na samochodach zgodnych z normą Euro 6, które wykazały, że możliwe jest już osiągnięcie współczynników zgodności w zakresie emisji NOx niższych niż 1,5, a nawet znacznie niższych niż 1. Co więcej, współczynniki zgodności nie znajdują uzasadnienia z technicznego punktu widzenia i nie odzwierciedlają oczywistej potrzeby opracowania nowej technologii, zamiast tego umożliwiając dalsze rozwijanie mniej efektywnej technologii w sytuacji, gdy na rynku jest dostępna efektywna technologia, ale jej stosowanie jest ograniczone z uwagi na obecną sytuację ekonomiczną.

11.  Wprowadzenie i stosowanie współczynników zgodności na uzgodnionych poziomach mogłoby zostać uznane za rzeczywiste ogólne odstępstwo od przestrzegania obowiązujących ograniczeń emisji na długi czas, a zatem byłoby sprzeczne z celami bazowego rozporządzenia (WE) nr 715/2007, biorąc pod uwagę, że ustanowione współczynniki zgodności nie tylko nie odzwierciedlały niepewności pomiarów z użyciem PEMS, ale również zostały dodatkowo i bez uzasadnienia technicznego dostosowane przez państwa członkowskie i producentów samochodów do oczekiwań dotyczących zwiększenia tolerancji. W związku z tym Komisja Prawna Parlamentu Europejskiego zaleciła uznanie, że badanie RDE ma status ultra vires, ponieważ wykracza poza uprawnienia określone w art. 5 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 715/2007, a zatem narusza prawo UE.

12.  Niezależnie od podanych przyczyn Komisji brakowało woli politycznej i zdecydowania, aby podjąć działania odpowiednie do wagi problemu, jakim są wysokie emisje NOx, oraz aby priorytetowo potraktować ochronę zdrowia publicznego, które zostało zagrożone.

13.  Uzasadniony jest wniosek dotyczący wprowadzenia niższych dopuszczalnych wartości emisji NOx dla pojazdów z silnikami wysokoprężnymi, ponieważ na świecie istnieją normy, które są o wiele bardziej surowe niż te obowiązujące obecnie w UE, oraz istnieje już technologia obniżania emisji NOx, jako że unijni producenci samochodów wprowadzają już na rynek amerykański samochody z silnikami wysokoprężnymi, które muszą odpowiadać znacznie niższym dopuszczalnym wartościom emisji NOx.

Obowiązki państw członkowskich

14.  Niezdolność państw członkowskich do czynnego udziału w działaniach grupy roboczej ds. emisji zanieczyszczeń z lekkich pojazdów dostawczych lub osobowych w rzeczywistych warunkach jazdy (RDE-LDV) stanowi przykład niewłaściwego administrowania. Z przedstawionych protokołów z posiedzeń grupy roboczej można wywnioskować, że oprócz kilku państw członkowskich (Zjednoczone Królestwo, Niderlandy, Niemcy, Francja, Dania i Hiszpania) zdecydowana większość krajów nie uczestniczyła w pracach grupy roboczej ds. RDE-LDV pomimo wyrażenia krytycznych opinii na temat wniosków Komisji. Biorąc pod uwagę, że państwa członkowskie odgrywają wiodącą rolę w egzekwowaniu rozporządzenia, oraz zważywszy na znane rozbieżności w emisjach NOx z pojazdów z silnikiem wysokoprężnym i ich istotny niekorzystny wpływ na osiąganie celów w zakresie jakości powietrza państwa członkowskie powinny były brać udział w pracach grupy roboczej. Pomogłoby to także w osiągnięciu lepszej równowagi względem innych członków grupy roboczej.

15.  Analiza protokołów posiedzeń grupy roboczej ds. RDE-LDV i TCMV pokazuje, że niektóre państwa członkowskie kilkakrotnie podejmowały działania, których celem było opóźnienie przyjęcia badań RDE oraz sprzyjanie mniej rygorystycznym metodom badania. Ponadto kilka państw członkowskich (Włochy, Hiszpania, Francja, Republika Słowacka, Rumunia i Węgry) blokowało uzyskanie większości kwalifikowanej w TCMV, czego skutkiem było opóźnienie głosowania nad pierwszym pakietem dotyczącym RDE, a co za tym idzie opóźnienie całego procesu przyjęcia RDE, który nie został zakończony do dziś, chociaż pierwotnie przewidywano, że jego ustalenia będą mieć zastosowanie do celów zgodności od dnia wprowadzenia dopuszczalnych wartości emisji dla normy Euro 6 (od 2014 r. dla nowych homologacji typu oraz od 2015 r. dla wszystkich nowych pojazdów). W wyniku działań niektórych państw członkowskich opowiadających się za wyższą wartością współczynnika zgodności nowe modele samochodów będą musiały odpowiadać nieprzekraczalnym limitom emisji dla normy Euro 6, które zostały uzgodnione przez współprawodawców już w 2007 r., nie wcześniej niż w 2020 r. To sześć lat później niż pierwotnie planowany termin i trzy lata później niż termin zaproponowany przez Komisję w komunikacie w sprawie CARS 2020 z dnia 8 listopada 2012 r. (COM(2012)0636).

16.  Analiza protokołów posiedzeń TCMV pokazuje, że wiele państw członkowskich (Włochy, Hiszpania, Francja, Republika Słowacka, Rumunia, Węgry, Republika Czeska, Bułgaria, Polska, Zjednoczone Królestwo i Austria) zdecydowanie sprzeciwiało się bardziej ambitnemu wnioskowi Komisji dotyczącemu współczynników zgodności dla dopuszczalnych wartości emisji NOx, a zamiast tego opowiadało się za wyższymi wartościami współczynnika zgodności, odpowiadającymi mniej ambitnym celom w zakresie ochrony środowiska. Niektóre państwa członkowskie przedstawiły opinii publicznej stanowisko odmienne od stanowiska zaprezentowanego członkom TCMV.

Obowiązki Komisji

17.  Komisja nie wykorzystała możliwych środków, jakimi dysponowała na szczeblu TCMV i grupy roboczej ds. RDE-LDV, by przyspieszyć proces decyzyjny i zapewnić terminowe dostosowanie badań w ramach homologacji typu w celu odwzorowania rzeczywistych warunków jazdy zgodnie z wymogami art. 14 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 715/2007.

18.  Mimo ze problem emisji zanieczyszczeń z pojazdów jest nie tylko wysoce wrażliwą kwestią polityczną, lecz również przedmiotem poważnych obaw obywateli UE, Komisja nie próbowała przyspieszyć procesu decyzyjnego przez wykorzystanie możliwości przewidzianej w procedurze regulacyjnej połączonej z kontrolą, aby przenieść wniosek na szczebel Rady w celu zwiększenia świadomości politycznej i wywarcia dodatkowego nacisku na państwa członkowskie utrudniające proces. Niepodjęcie przez Komisję w odpowiednim terminie działań wynikających ze spoczywającego na niej obowiązku regularnego przeglądu procedury badawczej i dostosowywania jej w celu odwzorowania rzeczywistych warunków jazdy stanowi przykład niewłaściwego administrowania.

19.  Jako podmiot odpowiedzialny za działanie i porządek obrad grupy roboczej ds. RDE-LDV Komisja powinna była tak pokierować pracami tej grupy, aby wcześniej wykorzystano możliwość badania z zastosowaniem PEMS, zważywszy że zasugerowano ją w motywie 15 rozporządzenia (WE) nr 715/2007, jej wykorzystanie zyskało szerokie poparcie w ramach grupy ds. RDE-LDV, a JRC już w listopadzie 2010 r. stwierdziło, że metody badawcze z zastosowaniem PEMS są wystarczająco wiarygodne. Stanowi to przykład niewłaściwego administrowania.

20.  Lepsza koordynacja między różnymi zaangażowanymi służbami Komisji, w tym JRC, mogłaby mieć kluczowe znaczenie dla przyspieszenia procesu dostosowania badań. Lepsza współpraca między dyrekcjami generalnymi przy opracowywaniu przepisów dotyczących emisji i monitorowaniu ich wdrażania mogłaby przynieść lepsze wyniki w zakresie jakości powietrza i ochrony zdrowia publicznego w UE. Brak reakcji na poważny brak poszanowania norm rynku wewnętrznego UE oraz instrumentów polityki w zakresie źródeł zanieczyszczenia powietrza stanowi przykład niewłaściwego administrowania.

21.  Ponad połowę członków grupy roboczej ds. RDE-LDV stanowili eksperci reprezentujący producentów samochodów i inne branże motoryzacyjne. Można to uzasadnić między innymi brakiem wystarczającej specjalistycznej wiedzy technicznej w departamentach Komisji. Komisja prowadziła konsultacje z szerokim kręgiem zainteresowanych stron i zapewniała otwarty dostęp do grupy ds. RDE-LDV, lecz powinna była podjąć dalsze kroki w celu „zapewnienia, w jak największym stopniu, zrównoważonej reprezentacji odpowiednich zainteresowanych podmiotów, z uwzględnieniem szczególnych zadań grupy eksperckiej oraz rodzaju wymaganej wiedzy fachowej”, zgodnie z wymogami przepisów horyzontalnych dotyczących grup eksperckich Komisji z dnia 10 listopada 2010 r.

22.  Komisja powinna była podjąć kroki w celu ograniczenia centralnej roli, jaką w działalności grupy roboczej ds. RDE-LDV odgrywali zbyt liczni przedstawiciele sektora, którzy stale opóźniali jej pracę, ponownie podnosząc kwestie uznane wcześniej za wyjaśnione albo wręcz rozstrzygnięte.

23.  Komisja powinna była konsekwentnie sporządzać szczegółowe i kompletne protokoły spotkań grupy roboczej ds. RDE-LDV. Stanowi to przykład niewłaściwego administrowania. Ponadto należy ubolewać nad tym, że nie sporządzano protokołów spotkań Grupy ds. Emisji Zanieczyszczeń z Pojazdów Silnikowych.

Urządzenia ograniczające skuteczność działania

24.  Urządzenia ograniczające skuteczność działania w rozumieniu art. 3 ust. 10 rozporządzenia (WE) nr 715/2007 w zasadzie nie były uznawane za ewentualne przyczyny rozbieżności między emisjami NOx w warunkach laboratoryjnych a emisjami w warunkach drogowych. Zasadniczo nie podejrzewano, że urządzenia te mogą być rzeczywiście wykorzystywane w samochodach osobowych produkowanych w UE, mimo że wykryto je w Stanach Zjednoczonych w lekkich pojazdach dostawczych lub osobowych w 1995 r. oraz w pojazdach ciężarowych w 1998 r., a także mimo że w sprawozdaniu JRC z 2013 r. zatytułowanym „A complementary emissions test for light-duty vehicles” [Uzupełniające badanie emisji zanieczyszczeń z lekkich pojazdów dostawczych lub osobowych] przeanalizowano możliwe stosowanie urządzeń ograniczających skuteczność działania.

25.  Zakres zakazu stosowania urządzeń ograniczających skuteczność działania i odnośne przepisy nigdy nie były przez nikogo kwestionowane. Przed sprawą Volkswagena żadne państwo członkowskie ani żaden producent samochodów nigdy nie kwestionowali przepisów w sprawie urządzeń ograniczających skuteczność działania, w tym wdrażania zakazu, ani nie zwracali się o wyjaśnienie tych przepisów.

26.  Niektóre strategie kontroli emisji stosowane przez producentów samochodów wskazują na możliwość stosowania zakazanych urządzeń ograniczających skuteczność działania. Na przykład niektórzy producenci obniżają skuteczność technologii kontroli emisji poza określonymi „oknami termicznymi” zbliżonymi do zakresu temperatur zalecanego dla badania NEDC, twierdząc, że takie obniżenie jest konieczne dla zabezpieczenia silnika przed uszkodzeniem zgodnie z wyjątkami od zakazu stosowania urządzeń ograniczających skuteczność działania przewidzianymi w art. 5 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 715/2007. Te okna termiczne są rzadko uzasadnione technicznymi ograniczeniami technologii kontroli emisji. Inni regulują technologie kontroli emisji w celu obniżenia ich skuteczności po upływie określonego czasu od uruchomienia silnika, zbliżonego do czasu trwania badania. Ponadto w wielu przypadkach emisje mierzone w cyklu badawczym po określonym czasie od uruchomienia silnika są bezzasadnie wyższe, biorąc pod uwagę techniczną funkcjonalność technologii kontroli emisji, niż w takim samym cyklu z pomiarami przeprowadzanymi bezpośrednio po uruchomieniu silnika.

27.  W następstwie skandalu dotyczącego Volkswagena niektórzy producenci samochodów zmienili okna termiczne w taki sposób, aby stosowane przez nich technologie kontroli emisji były skuteczne w znacznie szerszym zakresie temperatur.

28.  Strategie optymalizacji ograniczające skuteczność technologii kontroli emisji można przypisać wyborom dokonywanym przez producentów samochodów w celu osiągnięcia innych celów, takich jak zmniejszenie zużycia paliwa, poprawa wygody użytkowania, ograniczenie kosztów przez użycie tańszych części czy wyeliminowanie ograniczeń konstrukcyjnych. Wyjątki od zakazu stosowania urządzeń ograniczających skuteczność działania nie są przewidziane do takich celów.

29.  Do września 2015 r. żaden organ UE ani państwa członkowskiego nie szukał urządzeń ograniczających skuteczność działania ani nie udowodnił ich niezgodnego z prawem użycia. Żaden organ ani żadna służba techniczna państw członkowskich nie przeprowadziły innych badań w ramach homologacji typu niż badanie NEDC, które nie może wykazać stosowania urządzeń ograniczających skuteczność działania. Alternatywne badanie niekoniecznie musi wskazać na stosowanie urządzeń ograniczających skuteczność działania, jednak wykorzystanie badań innych niż NEDC mogłoby wykazać podejrzane parametry emisji, a tym samym spowodować wymóg przeprowadzenia dodatkowego dochodzenia. W dniu 26 stycznia 2017 r. Komisja opublikowała notę w sprawie wytycznych dotyczących oceny pomocniczych strategii kontroli emisji i obecności urządzeń ograniczających skuteczność działania. Zaproponowano w niej protokół badań urządzeń ograniczających skuteczność działania, by pomóc państwom członkowskim w wykrywaniu takich potencjalnych urządzeń przez badanie pojazdów w zmieniających się w nieprzewidywalny sposób standardowych warunkach badania.

30.  Zdecydowana większość producentów samochodów obecnych na rynku UE zadeklarowała, że stosuje wyjątki od zakazu stosowania urządzeń ograniczających skuteczność działania przewidzianych w art. 5 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 715/2007. Trwające dochodzenia i postępowania sądowe na szczeblu krajowym rozstrzygną, czy strategie kontroli wykorzystywane przez producentów samochodów stanowią przykład nielegalnego stosowania urządzeń ograniczających skuteczność działania, czy też są przykładami zgodnego z prawem korzystania z wyjątków. W wytycznych Komisji zaproponowano też metodologię oceny technicznej pomocniczych strategii kontroli emisji dokonywanej przez krajowe organy udzielające homologacji typu.

31.  W przeciwieństwie do producentów pojazdów ciężarowych producenci samochodów osobowych nie musieli ujawniać ani uzasadniać stosowanych strategii dotyczących emisji. Obowiązek taki ułatwiałby kontrolę pod kątem stosowania urządzeń ograniczających skuteczność działania. Nawet w przypadku badań emisji w rzeczywistych warunkach jazdy nie można zupełnie wykluczyć ryzyka stosowania w przyszłości strategii ograniczających skuteczność działania.

32.  Eksperci potwierdzili powszechną opinię, że przeprowadzanie kontroli prewencyjnych oraz ewentualne wykrywanie nielegalnych urządzeń ograniczających skuteczność działania układów kontrolujących emisje przez nieograniczony dostęp do oprogramowania zamkniętego stosowanego w pojeździe nie jest praktyczną metodą ze względu na bardzo dużą złożoność takiego oprogramowania.

Obowiązki państw członkowskich

33.  Jeżeli chodzi o wyjątki dla urządzeń ograniczających skuteczność działania, prawo UE nie jest stosowane spójnie w 28 państwach członkowskich, co skutkuje brakiem pewności w odniesieniu do interpretacji przepisów prawnych i podważaniem jednolitego rynku.

34.  Państwa członkowskie nie wywiązały się ze swojego zobowiązania prawnego do monitorowania i egzekwowania zakazu stosowania urządzeń ograniczających skuteczność działania określonego w art. 5 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 715/2007. Żadne z nich nie wykryło takich urządzeń zainstalowanych w pojazdach marki Volkswagen, a w szczególności żadne z państw członkowskich, których organy krajowe udzielały tym pojazdom homologacji typu. Ponadto zgodnie z naszymi dochodzeniami większość państw członkowskich, a przynajmniej Niemcy, Francja, Włochy i Luksemburg, miała dowody na stosowanie strategii kontroli emisji, które nie były ukierunkowane na użytkowanie samochodu w rzeczywistych warunkach jazdy, ale raczej były uruchamiane w reakcji na warunki podobne do warunków cyklu badawczego NEDC (temperatura, czas trwania, prędkość) w celu zaliczenia cyklu badawczego w ramach homologacji typu.

35.  Wydaje się, że państwa członkowskie nie stosują porównywalnych podejść do oceny zgodności z prawem Unii w sprawie urządzeń ograniczających skuteczność działania, w szczególności w odniesieniu do art. 5 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 715/2007.

36.  Większość państw członkowskich nie podjęła działań służących lepszemu zrozumieniu dużych rozbieżności między poziomami emisji mierzonymi w laboratorium, a poziomami emisji mierzonymi w warunkach drogowych przez przeprowadzanie dodatkowych badań wykraczających poza warunki określone dla NEDC. Stanowi to przykład niewłaściwego administrowania.

Obowiązki Komisji

37.  Komisja nie była prawnie zobowiązana do bezpośredniego szukania urządzeń ograniczających skuteczność działania, natomiast spoczywał na niej prawny obowiązek nadzorowania egzekwowania przez państwa członkowskie zakazu stosowania tych urządzeń. Pomimo wiedzy o możliwych nielegalnych praktykach producentów sprzecznych z rozporządzeniem (WE) nr 715/2007 oraz wymiany informacji na ten temat między odpowiednimi służbami Komisji instytucja ta nie przeprowadziła żadnych dodatkowych badań technicznych czy prawnych ani dochodzeń z własnej inicjatywy lub za pośrednictwem JRC, nie wystąpiła też o informacje lub dalsze działania ze strony państw członkowskich w celu sprawdzenia, czy mogło dojść do naruszenia prawa. Stanowi to przykład niewłaściwego administrowania i niedopełnienia obowiązków.

38.  Prawodawstwo w sprawie emisji z pojazdów ciężarowych było zawsze bardziej rygorystyczne w odniesieniu do urządzeń ograniczających skuteczność działania niż w przypadku lekkich pojazdów dostawczych lub osobowych. Nadal nie ma jasności co do tego, dlaczego Komisja nie transponowała tych bardziej rygorystycznych przepisów z prawodawstwa dotyczącego pojazdów ciężarowych do prawodawstwa w dziedzinie lekkich pojazdów dostawczych lub osobowych.

39.  Poza tym wyniki badań prowadzonych przez organ badawczy Komisji – JRC wskazywały na możliwość stosowania urządzeń ograniczających skuteczność działania i zostały określone przez urzędników Komisji jako „wyraźny przypadek drastycznego podbijania cykli testowych”. Dane dotyczące odnośnego pojazdu z silnikiem wysokoprężnym objętego normą Euro 5a zawarte były również w sprawozdaniu JRC w sprawie ekoinnowacji, opublikowanym w 2013 r. i w zasadzie dostępnym dla wszystkich urzędników Komisji.

40.  Mimo jasnych wskazówek dotyczących możliwości nielegalnego stosowania urządzeń ograniczających skuteczność działania Komisja nigdy nie skorzystała z możliwości przysługującej jej na mocy rozporządzenia (WE) nr 692/2008, zgodnie z którym może zwracać się do organów udzielających homologacji typu w państwach członkowskich o informacje dotyczące funkcjonowania technologii kontroli emisji w niskich temperaturach.

41.  Komisja powinna była podjąć działania następcze w związku z wymianą korespondencji, jaka miała miejsce w latach 2008–2010 między JRC a DG ENTR, DG ENV i DG CLIMA w odniesieniu do możliwości występowania „nietypowych” emisji. Uzasadnienie braku podjęcia jakichkolwiek działań ze względu na brak wskazówek lub jasnych dowodów na możliwość stosowania przez producentów samochodów urządzeń ograniczających skuteczność działania jest błędne, ponieważ takie wskazówki były zawarte w korespondencji, oraz stanowi przykład niewłaściwego administrowania, ponieważ nie można znaleźć dowodów, jeśli się ich nie szuka.

42.  Komisja powinna była dopilnować, by wyniki badań JRC oraz obawy wyrażane przez służby Komisji w odniesieniu do możliwości stosowania przez producentów nielegalnych praktyk dotarły do wyższych szczebli w hierarchii – co rzekomo nie miało miejsca – by umożliwić podjęcie odpowiednich działań. Stanowi to przykład niewłaściwego administrowania.

Homologacja typu i zgodność eksploatacyjna

43.  Homologacja typu w UE jest złożonym procesem, w ramach którego producenci samochodów mogą korzystać z różnych opcji w zakresie przekazywania informacji jednemu z 28 krajowych organów udzielających homologacji typu w celu uzyskania świadectwa homologacji typu pojazdu uznawanego w całej Unii.

44.  Obowiązujące ramy nie przewidują szczególnego nadzoru UE nad homologacją typu pojazdów, a przepisy są różnie interpretowane w poszczególnych państwach członkowskich, częściowo ze względu na brak skutecznego systemu wymiany informacji między organami udzielającymi homologacji typu a służbami technicznymi.

45.  Poziom specjalistycznej wiedzy technicznej oraz zasoby ludzkie i finansowe mogą się znacząco różnić w poszczególnych organach udzielających homologacji typu i służbach technicznych, a brak zharmonizowanej interpretacji zasad może prowadzić do konkurencji między tymi organami i służbami. Producenci samochodów mogą zasadniczo zwracać się do organów udzielających homologacji typu i służb technicznych, które oferują najbardziej elastyczną i najmniej rygorystyczną interpretację przepisów, a także pobierają najniższe opłaty.

46.  Dyrektywa 2007/46/WE stanowi, że Komisja musi zostać powiadomiona przez organ udzielający homologacji typu o decyzji dotyczącej odrzucenia wniosku o homologację typu. Nie jest jednak jasne, jakie działania powinna podjąć Komisja po otrzymaniu takiego powiadomienia, ani jak miałaby wyglądać koordynacja działań następczych z państwami członkowskimi. Nie istnieje przejrzysty i skuteczny system uniemożliwiający producentowi samochodów ubieganie się o homologację typu w jednym państwie członkowskim po odrzuceniu wniosku o homologację typu przez inne państwo członkowskie lub o przeprowadzenie badania przez inną służbę techniczną, jeśli dany model nie przejdzie badania przeprowadzonego przez pierwszą służbę techniczną. Aby uniknąć ewentualnej delokalizacji motywowanej „dumpingiem technicznym”, można zobowiązać producentów do uzasadniania przed Komisją wyboru danej służby technicznej.

47.  Wyraźnie brakuje kontroli po udzieleniu homologacji typu, co wynika po części z obowiązujących obecnie zasad, a częściowo z braku pewności co do tego, który organ jest odpowiedzialny za nadzór rynku. Skuteczne kontrole zgodności produkcji, zgodności eksploatacyjnej i zgodności na koniec cyklu życia w celu wykrycia przypadków, w których pojazdy w produkcji i w eksploatacji nie odpowiadają zatwierdzonemu typowi pojazdu, często nie są wdrażane lub są weryfikowane tylko na podstawie dokumentacji zamiast badań fizycznych przeprowadzanych w obecności organów.

48.  Badania eksploatacyjne dotyczące emisji są przeprowadzane głównie w laboratoriach producentów samochodów i ograniczają się obecnie do laboratoryjnych badań NEDC wymaganych w ramach homologacji typu.

Obowiązki państw członkowskich

49.  Państwa członkowskie powinny były dopilnować, by ich organy udzielające homologacji typu dysponowały wystarczającymi zasobami ludzkimi i finansowymi do przeprowadzania badań na miejscu. Nie powinny one były polegać na badaniach przeprowadzanych w certyfikowanych laboratoriach producentów samochodów pod nadzorem służb technicznych. Potencjalne konflikty interesów wynikające ze zlecania badań służbom technicznym przez producentów samochodów stanowią bezpośrednie następstwo obowiązywania systemu określonego w dyrektywie ramowej UE w sprawie homologacji typu, a zatem nie mogą być uznawane za przykład niewłaściwego administrowania. We wniosku Komisji dotyczącym nowego rozporządzenia w sprawie nadzoru rynku i homologacji typu podjęto kwestię tego niedociągnięcia, proponując wprowadzenie systemu opłat na potrzeby finansowania badań w ramach homologacji typu.

50.  Jednakże jeśli służby techniczne oferują producentom samochodów także usługi doradztwa w zakresie uzyskania homologacji typu, jak ma to miejsce w niektórych państwach członkowskich, może zaistnieć konflikt interesów ze względu na dodatkowe powiązania finansowe między służbami technicznymi a producentami samochodów w związku z doradztwem na temat sposobu pomyślnego uzyskania homologacji typu. Państwa członkowskie powinny były przeanalizować takie potencjalne konflikty interesów. Stanowi to przykład niewłaściwego administrowania.

51.  Państwa członkowskie powinny były dopilnować, by organy udzielające homologacji typu odpowiednio kontrolowały służby techniczne. Stanowi to przykład niewłaściwego administrowania. Wybór służb technicznych stanowi przede wszystkim wybór dla producenta samochodów, a rola organu udzielającego homologacji typu często ogranicza się wyłącznie do ostatecznego zatwierdzenia procedury. Organy udzielające homologacji typu rzadko korzystają z dostępnej możliwości kontrolowania służb technicznych i kwestionowania ich wyboru.

52.  Niezapewnienie przez państwa członkowskie skutecznego i wiarygodnego systemu nadzoru rynku stanowi naruszenie prawa UE, w szczególności przez państwa członkowskie, których organy udzielały homologacji typu pojazdów. Weryfikacja zgodności produkcji i zgodności eksploatacyjnej lekkich pojazdów dostawczych lub osobowych jest często oparta tylko na badaniach laboratoryjnych przeprowadzanych w siedzibie producenta samochodów, nawet jeśli obowiązujące przepisy nie uniemożliwiają przeprowadzenia innych bądź dodatkowych badań.

53.  Państwa członkowskie powinny były przekazać Komisji nazwy i uprawnienia ich organów odpowiedzialnych za nadzór rynku oraz aktualizować te informacje. Stanowi to przykład niewłaściwego administrowania. Panuje nieuzasadniony brak pewności co do tego, które organy w państwach członkowskich są odpowiedzialne za nadzór rynku.

Obowiązki Komisji

54.  Komisja powinna była przyjąć bardziej widoczną rolę koordynatora w celu zapewnienia jednolitego stosowania prawodawstwa UE dotyczącego homologacji typu, gdyż proces homologacji typu UE jest bardzo złożony i zależy w dużej mierze od wymiany informacji między państwami członkowskimi.

55.  Ponadto w świetle obrad wewnętrznych i wniosków zewnętrznych Komisja powinna była zażądać od państw członkowskich informacji na temat tego, jak postąpiły one z pojazdami w istniejącej flocie, które nie spełniają dopuszczalnych na mocy prawa wartości emisji w rzeczywistych warunkach jazdy.

Egzekwowanie oraz kary i sankcje

56.  Struktura zarządzania w sektorze motoryzacyjnym, w ramach której UE posiada jedynie uprawnienia regulacyjne, a odpowiedzialność za wdrażanie prawa Unii dotyczącego pomiarów emisji z samochodów ponoszą przede wszystkim państwa członkowskie, uniemożliwia skuteczne wdrażanie prawodawstwa UE. Uprawnienia egzekucyjne Komisji ograniczają się do wszczynania postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, w przypadku gdy państwo członkowskie nie stosuje prawidłowo prawa Unii.

57.  Jedno z niedociągnięć strukturalnych obecnych ram homologacji typu w Europie polega na tym, że tylko organ udzielający homologacji typu, który udzielił homologacji typu w odniesieniu do danego pojazdu, może skutecznie cofnąć świadectwo zgodności wydane dla tego pojazdu.

58.  Nie istnieje w UE jednolita praktyka dotycząca przejrzystego dostępu konsumentów do informacji na temat wycofań, nie ma też jednolitych unijnych ram prawnych zapewnienia konsumentom rekompensaty w przypadku wycofań, które mają niekorzystny wpływ na charakterystykę pojazdów.

Obowiązki państw członkowskich

59.  Niektóre państwa członkowskie, które przeprowadziły dochodzenia krajowe, zasadniczo niechętnie dzieliły się z Komisją i z komisją śledczą wynikami swoich dochodzeń oraz danymi z badań technicznych lub opublikowały jedynie część swoich ustaleń.

60.  Państwa członkowskie zaczęły egzekwować przepisy UE w zakresie emisji z lekkich pojazdów dostawczych lub osobowych w odpowiedni sposób dopiero po wykryciu sprawy Volkswagena dotyczącej emisji we wrześniu 2015 r., przeprowadzając dodatkowe badania w laboratoriach i w warunkach drogowych oraz wszczynając szereg dochodzeń krajowych dotyczących emisji zanieczyszczeń z samochodów osobowych. Postępowania sądowe prowadzone w następstwie tych działań potwierdzą lub wykluczą nielegalność stosowania urządzeń ograniczających skuteczność działania.

61.  W następstwie skandalu dotyczącego emisji państwa członkowskie nie nałożyły na producentów samochodów ani kar pieniężnych, ani sankcji prawnych. Nie podjęto obowiązkowych inicjatyw w celu wycofania lub modernizacji pojazdów, które nie spełniają warunków, ani nie cofnięto homologacji typu. Jeśli doszło do wycofania lub modernizacji, miały one formę dobrowolnej inicjatywy ze strony producentów samochodów w wyniku nacisków ze strony opinii publicznej i nacisków politycznych.

62.  Opublikowane wyniki dochodzeń krajowych wydają się sugerować, że oprócz urządzenia ograniczającego skuteczność działania wykrytego w silnikach Volkswagena przez organy w Stanach Zjednoczonych w większości pojazdów z silnikami wysokoprężnymi stosowane są strategie nieracjonalne kontroli emisji. Brak działania ze strony organów państw członkowskich mającego na celu zobowiązanie producentów do eliminacji wszelkich czasowych modulacji urządzeń kontroli emisji, modulacji termicznej wykraczającej poza to, co jest ściśle konieczne dla zabezpieczenia silnika, oraz innych strategii, które skutkują między innymi wyższym poziomem emisji przy rozruchu na ciepło w warunkach laboratoryjnych, stanowi naruszenie prawa UE.

63.  Państwa członkowskie nie monitorowały ani nie egzekwowały odpowiednio stosowania rozporządzenia (WE) nr 715/2007, a w szczególności art. 5 ust. 1 ustanawiającego obowiązek projektowania, budowania i montowania samochodów przez producentów w taki sposób, aby mogły one być zgodne z wymogami tego rozporządzenia w trakcie normalnego użytkowania w czasie jazdy na europejskich drogach, a nie tylko w warunkach laboratoryjnych. Niemniej jednak były sprawozdawca na temat przepisów w sprawie emisji spalin i homologacji typu stwierdził w sposób całkowicie jasny, że Parlament nigdy nie zamierzał zawężać „normalnego użytkowania” do ściśle ograniczonych warunków, w jakich bada się samochody w laboratorium do celów homologacji typu. Sprawozdawca wskazał, że „normalne użytkowanie” należało rozumieć jako użytkowanie w warunkach spotykanych najczęściej podczas jazdy na europejskich drogach (z uwzględnieniem różnic w temperaturze, wysokości, obciążeniu silnika, prędkości pojazdu itp.).

64.  Większość państw członkowskich nie przyjęła skutecznego, proporcjonalnego i odstraszającego systemu kar, w szczególności w odniesieniu do nielegalnego stosowania urządzeń ograniczających skuteczność działania, co stanowi naruszenie art. 13 rozporządzenia (WE) nr 715/2007.

65.  Kilka państw członkowskich nie poinformowało Komisji w stosownym czasie (tj. do dni 2 stycznia 2009 r. i 29 kwietnia 2009 r.) o wdrożonym systemie kar w celu egzekwowania zakazu stosowania urządzeń ograniczających skuteczność działania, naruszając tym samym art. 13 rozporządzenia (WE) nr 715/2007, oraz o systemie sankcji, naruszając art. 46 dyrektywy ramowej 2007/46/WE.

66.  Ze wspomnianych powodów państwa członkowskie nie wywiązały się ze swoich obowiązków w zakresie wdrażania prawa UE dotyczącego emisji z samochodów w ramach obowiązującego systemu.

Obowiązki Komisji

67.  Stosując ścisłą interpretację rozporządzenia (WE) nr 715/2007, Komisja uznała, że dochodzenia w sprawie możliwego nielegalnego stosowania urządzeń ograniczających skuteczność działania stanowią wyłączną odpowiedzialność państw członkowskich, a nie część jej obowiązków jako strażniczki Traktatów. Mimo że w swoim sprawozdaniu z 2013 r. JRC ostrzegało o możliwości wykorzystywania urządzeń ograniczających skuteczność działania, Komisja nie inicjowała dalszych badań technicznych, nie występowała o dodatkowe informacje od państw członkowskich ani nie zwracała się do odpowiedzialnych krajowych organów udzielających homologacji typu o podejmowanie dalszych dochodzeń i działań naprawczych.

68.  Komisja nie wystąpiła z inicjatywą w celu przeforsowania na szczeblu UE programu skoordynowanego i obowiązkowego wycofania samochodów Volkswagen Group wyposażonych w nielegalne oprogramowanie ograniczające skuteczność działania.

69.  Komisja zwlekała kilka lat z wszczęciem postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, jeśli dane państwo wbrew obowiązującym przepisom nie wdrażało skutecznego nadzoru rynku w odniesieniu do emisji zanieczyszczeń z pojazdów ani krajowego systemu kar za naruszenia prawa UE.

70.  Komisja nie nadzorowała w wystarczający sposób dotrzymania terminów, w których państwa członkowskie miały przekazać informacje o wprowadzeniu kar zgodnie z art. 13 rozporządzenia (WE) nr 715/2007 i o wprowadzeniu sankcji zgodnie z art. 46 dyrektywy 2007/46/WE. Stanowi to przykład niewłaściwego administrowania.

71.  Jako strażniczka Traktatów Komisja powinna wszczynać postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, jeżeli państwa członkowskie nie podejmą odpowiednich działań w związku z ustaleniami w ramach niedawnych dochodzeń, a także wymagać od producentów, aby wyeliminowali wszelkie przypadki stosowania czasowej modulacji urządzeń kontroli emisji, zbędnej modulacji termicznej oraz innych strategii nieracjonalnych kontroli emisji skutkujących m.in. wyższymi emisjami przy rozruchu na ciepło w warunkach laboratoryjnych.

Uprawnienia i ograniczenia komisji śledczej

72.  Obowiązujące ramy prawne regulujące działalność komisji śledczych są przestarzałe i nie zapewniają niezbędnych warunków, na podstawie których Parlament mógłby skutecznie korzystać ze swoich uprawnień śledczych.

73.  Choć komisja nie ma uprawnień do wzywania do stawienia się przed sądem, ostatecznie zdołała przesłuchać większość świadków, których obecność uznała za konieczną w celu odpowiedniego wykonania swojego mandatu. Jednakże ten brak uprawnień istotnie utrudnił i opóźnił pracę komisji w świetle tymczasowego charakteru prowadzonego przez nią dochodzenia. Podmioty instytucjonalne, w szczególności pochodzące z państw członkowskich, zwykle przyjmowały zaproszenia mniej chętnie niż podmioty prywatne.

74.  Wobec braku jasnych wymogów i konkretnych terminów na przyjęcie zaproszenia lub przekazanie wnioskowanych informacji przygotowanie jawnych przesłuchań było bardzo czasochłonne. Oprócz zasady lojalnej współpracy między instytucjami ustanowionej w art. 4 ust. 3 TFUE głównymi narzędziami, którymi dysponowała komisja śledcza w celu rozwiązania tych problemów, były naciski polityczne i ze strony mediów.

Współpraca z Komisją

75.  Uczestnictwo niektórych byłych komisarzy dodatkowo komplikował brak wyraźnego zapisu w obowiązującym kodeksie postępowania komisarzy, że byli komisarze są zobowiązani do współpracy w ramach toczących się dochodzeń oraz ogólnie pozostają odpowiedzialni za działania podejmowane w trakcie kadencji.

76.  Opóźnienia w dostarczaniu żądanych dokumentów stanowiły poważną przeszkodę w pracach komisji. Różna jakość dokumentów oznaczała, że odczytanie, a tym samym wykorzystanie niektórych z nich okazało się bardzo trudne. Przedłużająca się procedura wewnętrzna w Komisji, która wymaga zgody kolegium na podjęcie działań w odpowiedzi na wnioski ze strony komisji śledczej, w połączeniu z lukami w systemie archiwizowania opóźniła gromadzenie dowodów w dostępnym czasie. Ponadto przekazywanie żądanych informacji nie było zorganizowane w sposób przyjazny dla użytkownika, co sprawiało, że pozyskiwanie informacji było bardziej skomplikowane.

77.  Komisja celowo blokowała i opóźniała przekazywanie komisji śledczej dokumentów i informacji, aby utrudnić wykorzystanie tych informacji w przesłuchaniach byłych komisarzy i urzędników. Jest to sprzeczne z zasadą lojalnej współpracy między instytucjami.

78.  Procedura stosowana w celu udzielenia dostępu do protokołów komitetu regulacyjnego (której podstawą jest wyraźna zgoda 28 państw członkowskich) była w nieuzasadniony sposób uciążliwa, czasochłonna i bazowała na bardzo wąskiej interpretacji prawa. Nie należy stosować tej procedury ponownie w przyszłości.

Współpraca z państwami członkowskimi

79.  Współpraca z większością ministerstw krajowych była bardzo niezadowalająca, w szczególności pod względem trudności w uzyskaniu od nich potwierdzenia, że ich przedstawiciele stawią się przed komisją. Potwierdzenie uzyskiwano dopiero po wielu miesiącach wywierania nacisków politycznych i ze strony mediów.

80.  Ponadto państwa członkowskie nie poczuwały się do obowiązku współpracy z komisją w zakresie przekazywania konkretnych dowodów, w szczególności w odniesieniu do wniosku komisji o przesłanie pełnych zestawów danych dotyczących krajowych dochodzeń i programów badań przeprowadzonych w następstwie sprawy Volkswagena.

81.  Ustanowiony w art. 5 decyzji 95/167/WE obowiązek kontaktowania się z państwami członkowskimi za pośrednictwem stałych przedstawicielstw stanowił kolejny niepotrzebny etap pracy, a w niektórych przypadkach komplikował i spowalniał procedurę komunikacji.

Współpraca z innymi stronami

82.  Zbieranie dowodów na piśmie za pomocą kwestionariuszy od podmiotów nieinstytucjonalnych zasadniczo przebiegało zadowalająco. Praktyka wysyłania pytań na piśmie przed przesłuchaniami, a następnie pytań dodatkowych okazała się mieć zasadnicze znaczenie dla uzyskania w czasie przesłuchań maksymalnej ilości informacji oraz wyjaśnienia kwestii, które nie mogły zostać omówione podczas przesłuchań ze względu na ograniczenia czasowe lub brak informacji.

Wewnętrzne zasady i procedury

83.  Wymóg opracowania sprawozdania wstępnego po sześciu miesiącach od rozpoczęcia prac komisji zgodnie z jej mandatem był niepotrzebny, gdyż te ramy czasowe były niewystarczające do zgromadzenia dowodów, które mogłyby stanowić solidną podstawę wyciągnięcia wniosków.

84.  Biorąc pod uwagę tymczasowy charakter komisji śledczych, zasadnicze znaczenie ma gromadzenie dowodów w skuteczny i terminowy sposób. Podejście przyjęte przez komisję, zgodnie z którym w pierwszych miesiącach obowiązywania mandatu przeprowadzono przesłuchania ekspertów technicznych, a następnie skupiono się na szczeblu politycznym, okazało się skuteczne. Idealnym rozwiązaniem byłoby rozpoczęcie przesłuchań dopiero po zakończeniu pierwszego etapu gromadzenia dowodów.

85.  Aby ułatwić pracę komisjom śledczym Parlamentu, które muszą analizować ogromną liczbę dokumentów pod presją czasu, należy dokonać przeglądu zasad dotyczących postępowania z informacjami poufnymi w Parlamencie Europejskim, a w szczególności praw dostępu do „innych informacji poufnych” przysługujących akredytowanym asystentom parlamentarnym.

(1)

Dz.U. L 113 z 19.5.1995, s. 1.

(2)

Dz.U. L 10 z 15.1.2016, s. 13.

(3)

Dz.U. L 171 z 29.6.2007, s. 1.

(4)

Dz.U. L 263 z 9.10.2007, s. 1.

(5)

Dz.U. L 152 z 11.6.2008, s.1.

(6)

Teksty przyjęte, P8_TA(2015)0375.

(7)

Teksty przyjęte, P8_TA(2016)0322.


PEŁNE SPRAWOZDANIE Z DOCHODZENIA

ROZDZIAŁ 1: WSTĘP

1.1.  Komisja śledcza i jej mandat

W dniu 17 grudnia 2015 r. Parlament Europejski podjął decyzję o powołaniu komisji śledczej celem zbadania zarzutów naruszenia prawa Unii lub niewłaściwego administrowania w jego stosowaniu w związku z pomiarami emisji w sektorze motoryzacyjnym, bez uszczerbku dla jurysdykcji sądów krajowych lub unijnych.

Zastrzeżenia, które doprowadziły do powołania tej komisji, pojawiły się w związku z powiadomieniem o naruszeniu przepisów amerykańskiej ustawy o ochronie powietrza (Clean Air Act) skierowanym w dniu 18 września 2015 r. przez amerykańską Agencję Ochrony Środowiska (EPA) do grupy Volkswagena. W powiadomieniu tym postawiono zarzut, że grupa instalowała w określonych pojazdach z silnikiem wysokoprężnym oprogramowanie, które wykrywało, że dany pojazd jest poddawany badaniu emisji, i tylko na czas badania włączało cały układ kontroli emisji, zmniejszając jego skuteczność w rzeczywistych warunkach jazdy. W rezultacie poziom emisji tlenków azotu przez samochody, które w badaniach laboratoryjnych spełniają normy emisji, przekracza te normy nawet 40-krotnie w rzeczywistych warunkach jazdy. Zdaniem EPA oprogramowanie to jest „urządzeniem ograniczającym skuteczność działania”, którego stosowanie jest zakazane zgodnie z amerykańską ustawą o ochronie powietrza.

W UE normy emisji dla lekkich pojazdów dostawczych lub osobowych określono w rozporządzeniu (WE) nr 715/2007 w sprawie homologacji typu pojazdów silnikowych w odniesieniu do emisji zanieczyszczeń pochodzących z lekkich pojazdów pasażerskich i użytkowych (Euro 5 i Euro 6). Ogólne ramy zapewnia dyrektywa ramowa 2007/46/WE w sprawie homologacji typu, określająca wymogi dotyczące bezpieczeństwa i środowiska, które muszą być spełnione przez pojazdy przed wprowadzeniem ich do obrotu w UE.

Rozporządzenie (WE) nr 715/2007 wprowadza wymóg, zgodnie z którym „części mające potencjalny wpływ na emisję zanieczyszczeń są tak zaprojektowane, zbudowane i zamontowane, aby pojazd w trakcie normalnego użytkowania był zgodny” z normami emisji, oraz zakazuje stosowania „urządzeń ograniczających skuteczność działania układów kontrolujących emisje zanieczyszczeń” (chyba że takie urządzenie jest niezbędne do zabezpieczenia silnika lub ze względów bezpieczeństwa).

Ustalenia EPA doprowadziły do wszczęcia licznych dochodzeń w Unii Europejskiej, które dotyczyły zarówno samej możliwości stosowania zakazanych urządzeń ograniczających skuteczność działania, jak i ogólnie rozbieżności pomiędzy wynikami laboratoryjnych pomiarów emisji zanieczyszczeń przeprowadzonych w ramach procedury homologacji typu a wynikami pomiarów tych samych emisji dokonanych w rzeczywistych warunkach jazdy.

Począwszy od lat 2010–2011, liczne badania, w tym sprawozdania opublikowane przez Wspólne Centrum Badawcze Komisji (JRC), wykazały duże rozbieżności w poziomach emisji tlenków azotu z samochodów z silnikiem wysokoprężnym sprzedawanych na rynku UE.

W dniu 27 października 2015 r. Parlament Europejski przyjął rezolucję w sprawie pomiarów emisji w sektorze motoryzacyjnym, w której apeluje się m.in. o szczegółowe zbadanie „roli i odpowiedzialności Komisji i władz państw członkowskich, mając m.in. na uwadze problemy stwierdzone przez JRC w sprawozdaniu z 2011 r.”.

W następstwie tej rezolucji Parlament powołał w dniu 17 grudnia 2015 r. 45-osobową komisję śledczą, której powierzono zadanie przeprowadzenia takiego dochodzenia. Zgodnie z przyjętym przez Parlament mandatem, który zamieszczono w całości w dodatku A, komisja śledcza była zobowiązana do:

  zbadania, czy Komisja przestrzegała ustanowionego w rozporządzeniu (WE) nr 715/2007 obowiązku dokonywania przeglądów cykli badawczych stosowanych do pomiaru emisji i obowiązku dostosowywania ich, tak aby na bieżąco odwzorowywały emisje zanieczyszczeń w rzeczywistych warunkach eksploatacji, jeśli Komisja miała dowody świadczące o występowaniu rozbieżności między laboratoryjnymi pomiarami emisji a pomiarami w warunkach drogowych;

  zbadania, czy zakaz stosowania urządzeń ograniczających skuteczność działania był odpowiednio egzekwowany przez państwa członkowskie i nadzorowany przez Komisję, czy Komisja przyjęła środki dotyczące używania urządzeń ograniczających skuteczność działania oraz czy istniały dowody świadczące o stosowaniu zakazanych urządzeń ograniczających skuteczność działania przed wydaniem przez amerykańską EPA powiadomienia o naruszeniu przepisów (również w odniesieniu do emisji CO2);

  zbadania, czy państwa członkowskie ustanowiły wymagane kary za naruszenie przez producentów przepisów rozporządzenia (WE) nr 715/2007 i czy podjęły wszystkie niezbędne działania w celu ich wdrożenia;

  dokonania analizy wdrożenia przepisów dyrektywy 2007/46/WE w celu zapewnienia zgodności produkowanych pojazdów i układów z typem homologowanym.

Komisja śledcza miała przedstawić Parlamentowi niniejsze sprawozdanie końcowe zawierające wyniki i wnioski z przeprowadzonego postępowania w terminie 12 miesięcy od dnia rozpoczęcia działalności.

Komisja śledcza była również uprawniona do przedstawienia wszelkich zaleceń, jakie uzna za niezbędne w odniesieniu do powierzonej jej sprawy. Zalecenia zostaną przekazane do rozpatrzenia przez Parlament w odrębnym wniosku.

1.2.  Metody pracy

Komisja śledcza Parlamentu Europejskiego ds. pomiarów emisji w sektorze motoryzacyjnym została powołana w dniu 2 marca 2016 r. i odbyła 27 posiedzeń. Przewodniczącą komisji była Kathleen Van Brempt (S&D, BE). Komisja wyznaczyła na sprawozdawców Pabla Zalbę Bidegaina (PPE, ES) i Gerbena-Jana Gerbrandy’ego (ALDE, NL). W dniu 24 listopada 2016 r. Pablo Zalba Bidegain przestał być posłem do PE; w funkcji sprawozdawcy zastąpił go Jens Gieseke (PPE, DE). Pełną listę członków komisji wraz z opisem ich funkcji zawarto w dodatku B.

Plan prac przyjęty przez komisję w celu zebrania dowodów pisemnych i dowodów z zeznań ustnych, które były niezbędne do wypełnienia rocznego mandatu, obejmował kilka podsumowanych poniżej obszarów działania.

  Zorganizowano program przesłuchań świadków i biegłych w celu zebrania odpowiednich zeznań ustnych. Komisja przesłuchała 64 świadków podczas 47 przesłuchań. Stenogramy wszystkich przesłuchań są dostępne na stronie internetowej. W ramach przygotowań do każdego przesłuchania komisja zwracała się wcześniej z prośbą do każdego zaproszonego biegłego lub świadka o udzielenie z wyprzedzeniem odpowiedzi na pytania na piśmie, a w razie potrzeby po przesłuchaniu zadawane były dodatkowe pytania.

  Komisja śledcza skierowała pisemne kwestionariusze do Komisji, organów państw członkowskich, producentów samochodów, producentów części samochodowych oraz Europejskiego Banku Inwestycyjnego (EBI).

  W celu zebrania dowodów pisemnych komisja zwróciła się do Komisji i państw członkowskich o przekazanie dokumentów. Zgromadzony materiał dowodowy liczył tysiące stron.

  W celu zebrania informacji na miejscu zorganizowano dwie misje informacyjne, jedną do Wspólnego Centrum Badawczego, a drugą do Luksemburga, Francji i Niemiec.

  Komisja zleciła dwa badania i kilka briefingów.

  Na stronie internetowej komisji zamieszczono zaproszenie do składania uwag, w ramach którego można było przesyłać informacje do rozpatrzenia przez komisję.

  W programie posiedzeń komisji przewidziano również dodatkowe prezentacje i wymiany poglądów z odpowiednimi podmiotami.

Ponadto podjęto dodatkowe działania wspierające, w tym zwrócono się do Wydziału Prawnego Parlamentu o przedstawienie oficjalnej pisemnej opinii dotyczącej zapraszania do składania zeznań tych osób, które mogą być objęte postępowaniem sądowym.

W dodatku C przedstawiono pełen i szczegółowy wykaz wszystkich działań komisji w ramach jej planu prac, a wszystkie oficjalne dowody zebrane w toku postępowania są dostępne na stronie internetowej komisji:

http://www.europarl.europa.eu/committees/pl/emis/publications.html?tab=Evidence.

Cała oficjalna korespondencja komisji oraz badania wspierające i inne istotne dokumenty są również dostępne na stronie internetowej:

http://www.europarl.europa.eu/committees/pl/emis/publications.html

W dniu 13 lipca 2016 r. komisja przyjęła jednogłośnie sprawozdanie wstępne zgodnie ze swoim mandatem, tj. w terminie sześciu miesięcy od dnia rozpoczęcia działalności. Sprawozdanie wstępne zostało przyjęte przez Parlament w dniu 13 września 2016 r.

W dniu 28 lutego 2017 r. niniejsze sprawozdanie końcowe zostało przyjęte przez komisję śledczą i przedstawione Parlamentowi. Zalecenia komisji zostały przyjęte tego samego dnia.

1.3.  Struktura sprawozdania

Niniejsze sprawozdanie jest podzielone na rozdziały tematyczne w celu zapewnienia odpowiedniej struktury prezentacji wszystkich informacji niezbędnych do wypełnienia mandatu komisji śledczej.

Rozdział 2 stanowi wprowadzenie, w którym przedstawiono ogólne informacje na temat emisji zanieczyszczeń do atmosfery przez pojazdy drogowe oraz dostępnych technologii zmniejszających te emisje.

Analiza dowodów zebranych w toku postępowania rozpoczyna się w rozdziale 3, którego przedmiotem są zaobserwowane rozbieżności między wynikami laboratoryjnych pomiarów emisji tlenków azotu przez samochody z silnikami wysokoprężnymi a wynikami pomiarów tych emisji dokonanych podczas eksploatacji w rzeczywistych warunkach. Rozdział ten zawiera również szczegóły i harmonogram procesu dostosowywania badań wykorzystywanych do oceny zgodności z dopuszczalnymi wartościami emisji dozwolonymi prawem w sposób zapewniający odwzorowanie rzeczywistych warunków eksploatacji Rozdział ten kończy się analizą dotyczącą planowanego wprowadzenia badań emisji zanieczyszczeń w rzeczywistych warunkach jazdy oraz skuteczności tych badań.

W rozdziale 4 przedstawiono zebrane dowody wskazujące na możliwość stosowania urządzeń ograniczających skuteczność działania. Opisano w nim różne stosowane w pojazdach rozwiązania, które mogą mieć na celu użycie zakazanych urządzeń ograniczających skuteczność działania, a także omówiono problematyczne kwestie stwierdzone w toku postępowania w odniesieniu do egzekwowania zakazu używania tego rodzaju urządzeń, który jest zapisany w prawie Unii.

Przedmiotem rozdziału 5 jest analiza funkcjonowania – a w szczególności niedociągnięć – sytemu homologacji typu lekkich pojazdów dostawczych lub osobowych w zakresie emisji zanieczyszczeń, który jest obecnie przewidziany w prawie Unii, w tym przepisów dotyczących zgodności eksploatacyjnej i nadzoru rynku.

Prezentację dowodów zebranych w dochodzeniu zamyka rozdział 6, w którym zwrócono uwagę na problemy związane z egzekwowaniem ram prawnych UE w zakresie emisji zanieczyszczeń pochodzących z lekkich pojazdów dostawczych lub osobowych, w tym w odniesieniu do kar i sankcji ustanawianych przez państwa członkowskie.

Każdy z rozdziałów tematycznych (3–6) rozpoczyna się krótką częścią wstępną zawierającą główne elementy danego zagadnienia, po której następuje merytoryczna analiza dowodów zebranych w toku postępowania, zawierająca odniesienia do źródeł, z których pochodziły dowody(1). W zakończeniu każdej części przedstawiono przyjęte przez komisję śledczą wnioski dotyczące możliwego naruszenia lub niewłaściwego administrowania w stosowaniu prawa Unii.

Zamykający sprawozdanie rozdział 7 zawiera analizę ograniczeń prawnych i praktycznych, które miały wpływ na prace komisji w toku postępowania.

Zasadniczą część tekstu uzupełniono o dodatki. Dodatek A zawiera decyzję Parlamentu Europejskiego z dnia 17 grudnia 2015 r. w sprawie utworzenia komisji śledczej ds. pomiarów emisji w sektorze motoryzacyjnym, a także określenia jej uprawnień, składu i kadencji (mandatu komisji).

Dodatek B zawiera wykaz posłów do Parlamentu Europejskiego uczestniczących w pracach komisji śledczej wraz z opisem pełnionych przez nich funkcji.

W dodatku C wyszczególniono przesłuchania, wnioski o przekazanie dokumentów, badania, misje informacyjne i inne działania przeprowadzone przez komisję w celu zebrania dowodów niezbędnych do wypełnienia udzielonego jej mandatu w zakresie przedmiotowego postępowania. Dodatek ten zawiera również bibliografię z kluczem do odniesień zamieszczonych w rozdziałach tematycznych.

Dodatek D zawiera kalendarium wydarzeń związanych z zadaniami komisji śledczej, zaś w dodatku E zamieszczono glosariusz terminów i skrótów stosowanych w sprawozdaniu.

(1)

Część merytoryczna każdego rozdziału zawiera odniesienia w nawiasach kwadratowych (np. [COM]), które wskazują najważniejsze źródła uwzględnione przez komisję podczas formułowania ustaleń. Należy jednak przyjąć, że ustalenia komisji mogą nie odzwierciedlać w pełni informacji wniesionych z danego źródła, a odpowiedzialność za nie spoczywa wyłącznie na komisji.


ROZDZIAŁ 2: KONTEKST

2.1.   Analiza zebranych dowodów

Emisja zanieczyszczeń przez pojazdy

Do najważniejszych rodzajów zanieczyszczeń powietrza emitowanych przez pojazdy drogowe, w szczególności przez pojazdy z silnikami wysokoprężnymi, zaliczamy:

•  dwutlenek węgla (CO2), niezagrażający bezpośrednio zdrowiu ludzkiemu, ale będący gazem cieplarnianym;

•  cząstki stałe (PM), np. sadza, substancje rakotwórcze;

•  tlenki azotu (NO i NO2 – razem oznaczane jako NOx) – gazy powodujące podrażnienia dróg oddechowych oraz kwaśne deszcze; są również prekursorami ozonu.

Redukcja emisji tych zanieczyszczeń do atmosfery z jednej strony ma zasadnicze znaczenie dla ochrony ekosystemu i zdrowia ludzkiego (PM i NOx), a z drugiej strony jest czynnikiem istotnym dla łagodzenia zmiany klimatu (CO2); jest również wymagana prawem UE.

Zanieczyszczenie powietrza to największe, występujące w środowisku naturalnym zagrożenie dla zdrowia ludzkiego w Europie, które powoduje znaczne obciążenia dla sytemu ochrony zdrowia publicznego i jest przyczyną przedwczesnych zgonów. Szczególnie w sektorze transportu powstaje najwięcej emisji NOx – w 2014 r. stanowiły one 46 % łącznych emisji NOx w UE.

Na poziomie spalania zachodzącego w silniku jednoczesne redukcje emisji CO2, PM i NOx stanowią kolidujące ze sobą cele [AECC, TNO, Borgeest]. Emisje CO2 są skorelowane z efektywnością paliwową silnika – im bardziej efektywny jest proces spalania i cały mechanizm napędowy, tym mniejsze zużycie paliwa i emisja CO2. Ilość emitowanych cząstek stałych zwiększa się podczas spalania zimnego lub niecałkowitego, zaś tlenki azotu są emitowane w większych ilościach podczas spalania w wysokich temperaturach. Podsumowując, między emisjami CO2 i PM a emisjami NOx zasadniczo zachodzi zależność odwrotnie proporcjonalna.

Techniki kontroli emisji

Istnieją technologie, które – przy właściwym stosowaniu i z uwzględnieniem konstrukcji pojazdu – są w stanie wyeliminować lub zmniejszyć odwrotnie proporcjonalną zależność między wielkością emisji CO2 i PM z jednej strony a emisją NOx z drugiej strony [JRC, AECC, TNO, Borgeest]. Te technologie kontroli emisji obejmują:

•  recyrkulację spalin (EGR) w silniku, która polega na tym, że część spalin jest mieszana z powietrzem przed wprowadzeniem do komory spalania, co przyczynia się do obniżenia temperatury szczytowej; stopień recyrkulacji jest regulowany za pomocą zaworu: gdyby brać pod uwagę samą recyrkulację spalin, to niższy stopień recyrkulacji oznacza wyższe emisje NOx, zaś rezultatem wyższego stopnia recyrkulacji jest powstawanie większych ilości PM; obecnie stosuje się wysokociśnieniowe, niskociśnieniowe oraz hybrydowe systemy EGR, które mają konkretne wady i zalety [Borgeest, Faurecia]; EGR stosuje się zwykle w połączeniu z jedną lub kilkoma z technologii wtórnej obróbki, o których mowa poniżej;

•  selektywną redukcję katalityczną (SCR) – specjalny proces katalityczny, w którym amoniak wchodzi w reakcję z NOx, wytwarzając nieszkodliwe substancje: azot i parę wodną; SCR wymaga źródła amoniaku, najczęściej w formie roztworu mocznika przechowywanego w specjalnym zbiorniku, którego zawartość należy co jakiś czas uzupełniać; metoda ta jest od lat z powodzeniem stosowana w pojazdach ciężarowych, ale jest mniej skuteczna podczas jazdy z niskim obciążeniem [EA, Borgeest];

•  pochłaniacz NOx z mieszanki ubogiej (LNT) – zawiera specjalny element ceramiczny wiążący NOx z katalizatorem, który następnie poddaje się cyklicznej regeneracji; LNT jest mniej skuteczny podczas jazdy z dużym obciążeniem;

•  połączenie SCR i LNT (SCR+LNT) – umieszczenie urządzenia SCR za pochłaniaczem LNT, co podnosi sprawność konwersji NOx i w wielu sytuacjach podczas jazdy nie wymaga płynu redukcyjnego;

•  filtr cząstek stałych w silnikach Diesla (DPF) – zaprojektowany do usuwania cząstek stałych (sadzy) ze spalin wytwarzanych przez silnik wysokoprężny, również poddawany cyklicznej regeneracji.

Technologie kontroli emisji zwykle są sterowane konkretnym elektronicznym modułem sterującym (ECU). Systemy te wykorzystują oprogramowanie, które jest kalibrowane przez przypisywanie wartości wielu etykietom [Borgeest, Lange, Bosch, Domke].

Zależność odwrotnie proporcjonalna pomiędzy emisjami CO2 a NOx może zostać wyeliminowana lub zmniejszona dzięki optymalizacji silników w kierunku niskiego zużycia paliwa i niskiej emisji CO2, natomiast podwyższonymi w tym wypadku emisjami NOx można się zająć na etapie wtórnej obróbki spalin [JRC, AECC, TNO, Borgeest].

Eksperci i dostawcy technologii kontroli emisji zgadzają się co do tego, że dzięki połączeniu EGR z LNT lub z SCR, lub też z ich kombinacją (SCR+LNT), samochody z silnikiem wysokoprężnym mogłyby jeszcze przed dniem wejścia w życie zgodnego z Euro 6 dopuszczalnego poziomu emisji NOx, wynoszącego 80 mg/km, osiągnąć ten poziom w rzeczywistych warunkach drogowych, a nie jedynie w warunkach laboratoryjnych. Niektórzy eksperci stwierdzili także, że normy Euro 5 były osiągalne w momencie ich wejścia w życie [JRC, AECC, TNO, Borgeest, EA, Bosch, Faurecia, Q:Suppliers, misja LUX].

Niższy dopuszczalny poziom emisji NOx, wynoszący 44 mg/km, obowiązywał już w USA w momencie wprowadzenia norm Euro 5 [EPA, badanie USA], więc pojazdy z silnikiem wysokoprężnym wprowadzane do obrotu w USA musiały już spełniać tę normę. Jeśli chodzi o emisje CO2, średni poziom emisji CO2 wyznaczony dla floty pojazdów w UE jest bardziej ambitny niż w USA.

Rozwój technologii kontroli emisji przez producentów samochodów finansowano również z pożyczek Europejskiego Banku Inwestycyjnego (EBI). W latach 2005–2015 EBI udzielił przemysłowi motoryzacyjnemu pożyczek w wysokości 13,6 mld EUR z przeznaczeniem na inwestycje w prace badawczo-rozwojowe [Q:EIB]. OLAF nadal prowadzi dochodzenie w tej sprawie.


ROZDZIAŁ 3: BADANIA LABORATORYJNE I EMISJE ZANIECZYSZCZEŃ W RZECZYWISTYCH WARUNKACH JAZDY

3.1.   Wprowadzenie

Do celów regulacyjnych emisje z lekkich pojazdów dostawczych lub osobowych są obecnie mierzone jedynie w drodze badań laboratoryjnych na hamowni podwoziowej z zastosowaniem nowego europejskiego cyklu jezdnego (NEDC).

Badanie NEDC, przeprowadzane na zimno w temperaturze 20–30 °C, składa się z czterech powtarzających się cyklów jazdy miejskiej ECE-15 (UDC), które charakteryzują się niską prędkością pojazdu, niskim obciążeniem silnika i niską temperaturą gazów spalinowych, oraz z jednego cyklu pozamiejskiego (EUDC) w celu uwzględnienia jazdy w warunkach większego obciążenia. Ostatnio zaktualizowano je w 1997 r. Z definicji w badaniu NEDC nie można wykryć nielegalnego wykorzystywania urządzenia ograniczającego skuteczność działania.

Rozporządzenie (WE) nr 715/2007 dotyczące norm Euro 5 i Euro 6 nakłada na producentów samochodów obowiązek, zgodnie z którym „części mające potencjalny wpływ na emisję zanieczyszczeń są tak zaprojektowane, zbudowane i zamontowane, aby pojazd w trakcie normalnego użytkowania był zgodny z wymogami niniejszego rozporządzenia i środkami wykonawczymi do rozporządzenia”, oraz powierza Komisji uprawnienia w zakresie ustanawiania „szczegółowych procedur, testów i wymogów homologacji typu”.

Artykuł 14 ust. 3 wspomnianego rozporządzenia stanowi również, że „Komisja prowadzi stały przegląd procedur, badań i wymogów [...], jak również cykli badawczych używanych do pomiaru emisji” oraz że „[j]eżeli ten przegląd wykaże, że nie są one już odpowiednie lub nie odwzorowują rzeczywistych emisji dostosowuje się je, tak aby w wystarczający sposób odwzorowywały emisje pochodzące z rzeczywistego ruchu drogowego”.

Jeśli procedury, badania i wymogi muszą zostać dostosowane, „niezbędne środki [...] przyjmuje się zgodnie z procedurą regulacyjną połączoną z kontrolą”. Procedura regulacyjna połączona z kontrolą wymaga od Komisji przedstawienia projektu środka Komitetowi Technicznemu ds. Pojazdów Silnikowych (TCMV – główny komitet regulacyjny zajmujący się homologacją typu pojazdu). Jeżeli TCMV wyda pozytywną opinię kwalifikowaną większością głosów, środek zostaje przyjęty, chyba że sprzeciwi się temu Parlament Europejski lub Rada. Jeżeli TCMV wyda opinię negatywną lub nie wyda opinii, Komisja przedkłada wniosek bezpośrednio Radzie, która stanowi w tej sprawie większością kwalifikowaną.

3.2.   Analiza zebranych dowodów

Emisje w laboratorium w porównaniu z emisjami w rzeczywistych warunkach jazdy

Zdaniem ekspertów i przesłuchanych świadków od co najmniej 2004–2005 r. – kiedy opracowywano wniosek w sprawie rozporządzenia dotyczącego norm Euro 5 i Euro 6 – istniały przesłanki wskazujące, że choć podczas badania w laboratorium w procesie homologacji typu z zastosowaniem NEDC w samochodach z silnikiem wysokoprężnym kolejne, przewidziane w prawie dopuszczalne wartości norm Euro dla emisji NOx były zachowane, poziomy emisji z tych pojazdów w rzeczywistym użytkowaniu były faktycznie znacznie wyższe [JRC, ICCT, Lambrecht, TNO, EEA, DUH, Borgeest, ADAC, T&E, Dimas, Verheugen, RDW, Q:MS].

Począwszy od lat 2010–2011 w licznych badaniach potwierdzano znaczne rozbieżności pomiędzy wartościami emisji NOx mierzonymi w laboratorium a emisjami NOx w rzeczywistych warunkach jazdy w odniesieniu do norm Euro 3, Euro 4, Euro 5 i Euro 6 w samochodach z silnikiem wysokoprężnym [JRC, ICCT, TNO, ADAC]. Od tamtej pory wyniki tych badań były upowszechniane i przekazywane Komisji, Parlamentowi oraz organom państw członkowskich i zainteresowanym stronom [JRC, ICCT, TNO, ADAC, DUH, T&E], tak więc powszechnie wiedziano o istnieniu rozbieżności w tej dziedzinie [Lambrecht, Borgeest, Potočnik, KBA, RDW, Q:MS].

Dane pokazują również, że pojazdy z silnikiem wysokoprężnym nie osiągnęły rzeczywistych redukcji poziomu emisji NOx, których oczekiwano, gdy kolejne normy Euro wchodziły w życie.

Z wielu różnych powodów silniki wysokoprężne od lat mają ugruntowaną pozycję w Europie i stały się ważnym elementem floty samochodowej w UE [Royal, Zourek]. Wzrost udziału procentowego pojazdów z takim silnikiem w całkowitej liczbie pojazdów w UE był spowodowany także ogólnie niższym kosztem oleju napędowego i zachętami przyznawanymi w ramach unijnej polityki przeciwdziałania zmianie klimatu silnikom wysokoprężnym jako bardziej paliwooszczędnym i emitującym mniej CO2 niż silniki benzynowe [COM, Dings, ACEA, Renault, VW, FCA, Mitsubishi, Dimas, Verheugen, Potočnik, Falkenberg, Stromček].

Nieustanne przekraczanie poziomu emisji NOx przez sektor motoryzacyjny w połączeniu ze wzrostem odsetka pojazdów z silnikiem wysokoprężnym w ogólnej liczbie pojazdów w UE utrudniło szybką redukcję stężenia NOx (a w szczególności NO2) na obszarach miejskich mimo ogólnego zmniejszenia emisji NOx w UE od 1990 r. o 58 % [Lambrecht, EEA, TNO, DUH]. Nadal mamy do czynienia z ciągłym i powszechnym przekraczaniem norm UE w zakresie jakości powietrza dla NO2, co w 2012 r. przyczyniło się łącznie do ok. 72 000 przedwczesnych zgonów [EEA, Vella]. Szacuje się, że na obszarach miejskich, gdzie obserwuje się te przekroczenia, około 60 % mierzonego NO2 pochodzi z transportu drogowego [EEA]. Dane dotyczące jakości powietrza były przesyłane do zainteresowanych stron i decydentów [Lambrecht, EEA, TNO, DUH, Potočnik].

Wprowadzenie norm Euro 6, które miały dotyczyć, między innymi, emisji NOx, w przypadku większości samochodów nie poprawiło sytuacji. Wejście w życie bardziej rygorystycznych dopuszczalnych wartości emisji NOx, wynoszących 80 mg/km, zwiększyło względną skalę rozbieżności między poziomem emisji w badaniach laboratoryjnych a emisjami rzeczywistymi, ponieważ te ostatnie pozostają od 15 lat zasadniczo bez zmian [JRC, ICCT, TNO, DUH, ADAC].

Ogólnie rzecz biorąc, zanim we wrześniu 2015 r. wyszła na jaw sprawa emisji Volkswagena, różnice między emisjami NOx z pojazdów z silnikiem wysokoprężnym mierzonymi w laboratoriach a emisjami mierzonymi na drodze przypisywano następującym względom [JRC, ICCT, TNO, Borgeest, DUH, ADAC, T&E, EA, EPA, Verheugen, Potočnik, Tajani, Millbrook, badanie UE]:

  nieadekwatności badania NEDC wykonywanego w hamowni podwoziowej do pomiaru emisji w laboratorium; od dłuższego czasu wiadomo było, że cykl jest przestarzały i niereprezentatywny dla emisji zanieczyszczeń podczas normalnego użytkowania pojazdu w ruchu drogowym, w szczególności ponieważ przewiduje niską prędkość i niskie obciążenie silnika i jest podatny na działanie strategii optymalizacyjnych;

  strategiom optymalizacyjnym stosowanym przez producentów pojazdów specjalnie w celu spełnienia dopuszczalnych wartości emisji podczas badania NEDC.

Ogólny pogląd był taki, że rozbieżności te wynikają z nieadekwatności cyklu badań, a nie ze stosowania urządzeń ograniczających skuteczność działania, zabronionych na mocy rozporządzenia (WE) nr 715/2007, mimo że urządzenia te spotykano w USA w latach 90. XX wieku [JRC, ICCT, TNO, DUH, Borgeest, ADAC, T&E, COM, ACEA, Verheugen, Potočnik, Tajani, Vella, MIT, Millbrook, KBA, SCNH, Dobrindt, Q:MS, Q:Suppliers].

Rozbieżności ujawniono również w emisjach CO2 i zużyciu paliwa, przy czym emisje CO2 w warunkach drogowych były aż do 40 % wyższe niż emisje mierzone w badaniach dotyczących homologacji typu [ICCT, EEA, DUH, EA]. W odniesieniu do emisji NOx przekraczały one od 2 do 4 razy przewidziany w prawie poziom średnich emisji NOx w całym cyklu badań oraz do 14 razy – w poszczególnych testach [JRC, ICCT, TNO, ADAC].

Jeżeli chodzi o odpowiedź na zaobserwowane różnice, art. 5 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 715/2007 nakłada na producentów obowiązek, zgodnie z którym „części mające potencjalny wpływ na emisję zanieczyszczeń są tak zaprojektowane, zbudowane i zamontowane, aby pojazd w trakcie normalnego użytkowania był zgodny z wymogami niniejszego rozporządzenia i środkami wykonawczymi do rozporządzenia”. W związku z tym pojazdy muszą być zgodne z rozporządzeniem „w trakcie normalnego użytkowania”, a nie tylko w badaniach laboratoryjnych [DUH, Dimas, Verheugen, Stromček]. Niektórzy świadkowie wskazali, że samo pojęcie „normalnego użytkowania” jest stosowane w innych aktach prawnych w sektorze motoryzacyjnym, ale nie jest zdefiniowane w prawodawstwie, a w szczególności nie przewidziano żadnej konkretnej metody badania w celu odtworzenia „normalnego użytkowania” w procedurze homologacji typu lub przy ocenie zgodności z prawem UE [Renault, VW, ACEA, Mitsubishi, MIT, KBA, UTAC, Millbrook, Verheugen, Q:OEM].

W celu rozwiązania problemu rozbieżności w emisjach NOx Komisja skupiła się na opracowaniu nowej procedury badań, która mogłaby zagwarantować, że dopuszczalne wartości emisji byłyby spełniane w rzeczywistych warunkach jazdy, jak przewidziano w art. 14 ust. 3 rozporządzenia dotyczącego norm Euro 5 i Euro 6 [COM, Potočnik, Tajani, Vella, misja JRC].

Dostosowanie badań

W czasie przygotowywania wniosku ustawodawczego w sprawie rozporządzenia dotyczącego norm Euro 5 i Euro 6 Komisja wiedziała już o rozbieżnościach między emisjami w laboratoriach a emisjami rzeczywistymi w przypadku pojazdów spełniających normy Euro 3 i Euro 4, w szczególności w odniesieniu do emisji NOx z samochodów osobowych z silnikiem wysokoprężnym, oraz o nieadekwatności dostępnych badań laboratoryjnych [Dimas, Verheugen]. Istniały inne cykle badań, np. wspólny cykl jezdny Artemis oparty na rozległej bazie danych dotyczących stylu jazdy, które lepiej odzwierciedlały emisje rzeczywiste. Jednak cykl badań Artemis nie został przewidziany do badań związanych z homologacją typu, lecz do inwentaryzacji emisji, dlatego też wymagałby zmian, aby można go było stosować w procedurach homologacji typu [JRC]. Jednak kluczowe znaczenie miało osiągnięcie szybkiego zmniejszenia emisji rakotwórczych PM [Dimas, Verheugen, Dings]. Prawodawcy zdecydowali się potraktować priorytetowo wejście w życie nowych norm Euro 5 dotyczących PM, skupić się na redukcji NOx w kolejnych normach Euro 6 i włączyć do przepisów mandat dla Komisji, aby mogła dokonywać przeglądów cyklów badań i zmieniać je w razie konieczności, tak by adekwatnie odzwierciedlały emisje pochodzące z rzeczywistego ruchu drogowego [Dimas, Verheugen].

W sierpniu 2005 r. upoważniono Wspólne Centrum Badawcze Komisji (JRC) do przeprowadzenia badań emisji zanieczyszczeń w rzeczywistych warunkach jazdy [JRC, Dimas]. Program doświadczalny badań w warunkach drogowych dotyczących lekkich pojazdów dostawczych lub osobowych spełniających normy Euro 3 i Euro 4 za pomocą przenośnych systemów pomiaru emisji (PEMS), które mierzą emisje z silników spalinowych w czasie użytkowania pojazdu i umożliwiają badanie w rzeczywistych warunkach użytkowania, rozpoczął się w 2007 r., pierwsze wyniki opublikowano w latach 2007 i 2009, a na wniosek ówczesnego komisarza ds. przemysłu i przedsiębiorczości Güntera Verheugena program kontynuowano – pierwsze badanie w warunkach drogowych pojazdu spełniającego normę Euro 5 odbyło się w czerwcu 2009 r. [JRC, Verheugen]. Program badawczy zakończył się w kwietniu 2010 r. i był przedmiotem rozmów wewnętrznych w nowej Komisji Barroso II we wrześniu 2010 r., a zanonimizowane wyniki zostały przedstawione w dniu 23 listopada 2010 r. podczas warsztatów pt. „Podejście do prawodawstwa w dziedzinie emisji” z udziałem państw członkowskich i zainteresowanych stron, i opublikowane w sprawozdaniu na początku 2011 r. Wyniki uzyskane przez JRC wykazały, że poziom emisji NOx z lekkich pojazdów dostawczych lub osobowych z silnikiem wysokoprężnym mierzonych w badaniach NEDC w laboratorium różni się znacznie od poziomu emisji w rzeczywistych warunkach jazdy, oraz że rzeczywiste emisje znacznie przekraczały wartości graniczne norm Euro 3–5 (od 2 do 4 razy przewidziany w prawie poziom średnich emisji NOx w całym cyklu badań oraz do 14 razy – w poszczególnych testach). JRC stwierdziło również, że badania prowadzone z użyciem PEMS pozwoliły na dokładne pomiary emisji NOx w warunkach drogowych w przypadku lekkich pojazdów dostawczych lub osobowych i mogłyby posłużyć za wiarygodne narzędzie tworzenia nowych przepisów [JRC, Dimas]. W warsztatach z listopada 2010 r. stwierdzono, że metoda badania emisji zanieczyszczeń w rzeczywistych warunkach jazdy (RDE) powinna być gotowa do przyjęcia przed końcem 2012 r. (podsumowanie warsztatów z dnia 23 listopada 2010 r. przygotowane przez Komisję Europejską [CIRCA]).

Po przedstawieniu przez JRC wyników badań dotyczących różnic w zakresie emisji NOx, w styczniu 2011 r. ówczesny komisarz ds. przemysłu i przedsiębiorczości Antonio Tajani zainicjował prace podlegającej TCMV grupy roboczej ds. emisji w rzeczywistych warunkach jazdy pochodzących z lekkich samochodów dostawczych lub osobowych (RDE-LDV) w celu opracowania procedury oceny emisji z lekkich pojazdów dostawczych lub osobowych w rzeczywistych warunkach jazdy w solidny sposób, tak aby można było tę procedurę wykorzystać przy wdrażaniu regulacji. Prace grupy ds. RDE-LDV doprowadziły ostatecznie do tego, że TCMV zatwierdził wprowadzenie od roku 2017 badań emisji w rzeczywistych warunkach jazdy.

W dochodzeniu zebrano dowody dotyczące procesu prowadzącego do zatwierdzenia pakietu badania RDE, w szczególności długości jego trwania, tak aby ustalić ewentualne opóźnienia i ich przyczyny (bardziej szczegółowy harmonogram wydarzeń znajduje się w dodatku D).

Badania z użyciem PEMS wykorzystano w programie badawczym JRC, a motyw 15 rozporządzenia (WE) nr 715/2007 stanowi, że należy także rozważyć stosowanie PEMS oraz wprowadzenie pojęcia regulacyjnego „nieprzekraczalnego limitu”. Jednak oprócz PEMS grupa oceniła inne proponowane procedury, w tym procedury wielokrotnych cykli badawczych, losowych cykli badawczych i modelowania emisji. Jednym z zadań grupy było stworzenie metodyki w celu dokonania oceny wyników badania.

W planowaniu prac grupy ds. RDE-LDV początkowo przewidywano, że decyzja w sprawie wyboru procedury zostanie podjęta do lutego 2012 r., że w przypadku wyboru wariantu PEMS opracowywanie przepisów prawnych dotyczących ostatecznej procedury badań zakończy się do września 2013 r. oraz że ustalone procedury badań będą stosowane do celów zachowania zgodności począwszy od terminów obowiązkowego stosowania norm Euro 6 [RDE-LDV, CARS21].

W marcu 2012 r. JRC przedstawiło wstępną analizę procedur oceny danych i pierwsze wyniki, a ogólny przegląd i ocenę procedur RDE zaprezentowano w dniu 28 czerwca 2012 r. [RDE-LDV]. W październiku 2012 r. specjalna grupa zadaniowa w ramach grupy ds. RDE-LDV zaproponowała przyjęcie badań w warunkach drogowych za pośrednictwem PEMS jako regulacyjnej procedury RDE, a w lutym 2013 r. grupa ds. RDE-LDV ustaliła, że przyjęty zostanie wariant PEMS [RDE-LDV, misja JRC].

W dniu 8 listopada 2012 r. Komisja opublikowała komunikat pt. „CARS 2020: Plan działania na rzecz konkurencyjnego i zrównoważonego przemysłu motoryzacyjnego w Europie”. W komunikacie stwierdzono, że „emisje NOx w rzeczywistym ruchu drogowym (real driving emissions – RDE) [...] powinny być rejestrowane i przekazywane, począwszy od terminów obowiązkowego stosowania Euro 6 (2014 r.)” oraz że „najpóźniej trzy lata od tych terminów procedura RDE powinna być stosowana wraz z solidnymi nieprzekraczalnymi limitami emisji (limity „not-to-exceed”), co przyczyni się do znacznego zmniejszenia emisji NOx w rzeczywistym ruchu drogowym”. Komisja uznała te dodatkowe trzy lata za niezbędne, gdyż „konieczne będzie znaczne przeprojektowanie silników Diesla, aby osiągnąć w rzeczywistym ruchu drogowym poziomy emisji NOx zgodne z Euro 6”.

Państwa członkowskie zgodziły się z zaleceniami zawartymi w komunikacie „CARS 2020” na posiedzeniu Rady ds. Konkurencyjności w dniach 10–11 grudnia 2012 r. [Tajani]. Parlament stwierdził w swojej rezolucji z dnia 10 grudnia 2013 r., że planowane nowe, dokładne procedury i cykl badań jazdy powinny odzwierciedlać rzeczywiste warunki jazdy, oraz wezwał do niezwłocznego wprowadzenia tych procedur;

Dnia 1 października 2013 r. po raz pierwszy zebrała się specjalna grupa zadaniowa ds. opracowania metody oceny danych RDE w ramach grupy ds. RDE-LDV, a w czerwcu 2014 r. ustanowiono podgrupę roboczą pod przewodnictwem JRC, której zadaniem było opracowanie specyfikacji technicznych [RDE-LDV, misja JRC].

Pierwszy z czterech pakietów regulacyjnych dotyczących RDE, określający procedurę RDE z użyciem PEMS, został sfinalizowany w listopadzie 2014 r. i przyjęty przez TCMV w maju 2015 r.

Prace nad drugim pakietem RDE, ustanawiającym nieprzekraczalne limity emisji NOx, rozpoczęły się w lutym 2015 r. [misja JCR], a nabrały tempa po ujawnieniu sprawy Volkswagena we wrześniu 2015 r. [Bieńkowska, Dobrindt]. Drugi pakiet został przyjęty przez TCMV w dniu 28 października 2015 r.

Komentując harmonogram opracowywania badań RDE, niektóre państwa członkowskie i inni świadkowie wskazywali, że opracowywanie precyzyjnej i powtarzalnej procedury badawczej jest procesem złożonym [MIT, Q:MS]. Podkreślali również fakt, że musi upłynąć pewien czas, aby korzystanie z urządzeń PEMS stało się odpowiednią techniką pomiarową dla potrzeb regulacyjnych i aby procedury badawcze dawały porównywalne wyniki [Renault, ACEA, MIT, Q:MS]. Pierwszy program badań oparty na pomiarach emisji NOx z lekkich pojazdów dostawczych lub osobowych za pomocą PEMS rozpoczęto w 2007 r. – przedtem PEMS przewidziany był tylko do badań pojazdów ciężarowych. Pierwszej generacji PEMS brakowało precyzji pomiaru (z powodu ograniczeń w pakowaniu, dodatkowego obciążenia itd.), a odtwarzalność badań była ograniczona [ICCT, misja JRC]. Jednakże w kolejnych latach, w wyniku ciągłego postępu technicznego, PEMS stał się bardziej dokładny i wiarygodny.

Jeśli chodzi o sam proces ustawodawczy, niektórzy świadkowie uznali, że okres opracowywania badań RDE jest zbyt długi [COM, Bieńkowska]. Argumentowali, że opóźnienia nie wynikały z ingerencji politycznej [JRC, COM, Zourek], ale z tego, że proces decyzyjny na szczeblu UE jest procesem zorientowanym na konsensus, co wymaga czasu, [Dimas, Potočnik], że procedury administracyjne często nie są w stanie nadążyć za postępem technicznym [Zourek] oraz że gdy w 2008 r. rozpoczął się kryzys, celem UE i państw członkowskich było uniknięcie obciążania przemysłu [Potočnik].

Z analizy protokołu TCMV wynika, że niektóre państwa członkowskie nie dopuściły do sformowania większości kwalifikowanej na forum komitetu, co doprowadziło do przesunięcia głosowania nad pierwszym pakietem RDE z dnia 24 marca na 19 maja 2015 r. [JRC, COM, TCMV].

W celu doprecyzowania procesu regulacyjnego dotyczącego pomiarów emisji, w dochodzeniu zgromadzono także informacje na temat roli, jaką odgrywają różne służby Komisji. Według obowiązującej w Komisji zasady zbiorowej odpowiedzialności, zakres obowiązków komisarza ds. przemysłu (oraz Dyrekcji Generalnej ds. Przedsiębiorstw i Przemysłu – DG ENTR/GROW) obejmuje normy emisji, natomiast zakres obowiązków komisarza ds. środowiska (oraz Dyrekcji Generalnej ds. Środowiska – DG ENV) obejmuje jakość powietrza. Obie dyrekcje generalne dążą do różnych celów, jednak współpracują w celu wypracowywania praktycznych kompromisów [Dimas, Verheugen, Potočnik, Vella]. W Stanach Zjednoczonych odpowiedzialność za ustanawianie norm emisji, za wydawanie homologacji typu i za jakość powietrza spoczywa na tym samym organie [EPA, Potočnik].

W styczniu 2013 r. duńska minister środowiska Ida Auken napisała do ówczesnych komisarzy Antonia Tajaniego i Janeza Potočnika, informując ich o swoich obawach dotyczących możliwości osiągnięcia przez Danię i wiele innych państw członkowskich celów w zakresie jakości powietrza w odniesieniu do NO2 z uwagi na emisje z lekkich pojazdów dostawczych lub osobowych. Uznała też harmonogram RDE za „nie do przyjęcia” i zaapelowała o „jak najszybsze zareagowanie na krytyczną sytuację”. Komisarze odpowiedzieli w marcu 2013 r., dostrzegając potrzebę zmniejszenia emisji NOx w rzeczywistych warunkach jazdy, aby osiągnąć cele UE w zakresie jakości powietrza. Wyjaśnili, że prace nad procedurą badania RDE są w toku i że zacznie ona obowiązywać najpóźniej w latach 2017–2018.

Ówczesny komisarz Janez Potočnik i DG ENV skupili się na zagwarantowaniu przestrzegania uzgodnionego harmonogramu wprowadzenia badań RDE [Potočnik, Vella, Falkenberg]. W dniu 12 lutego 2013 r. ówczesny komisarz Janez Potočnik napisał do ówczesnego komisarza Antonia Tajaniego, apelując o zminimalizowanie wszelkich dalszych opóźnień w tym procesie. W odpowiedzi z dnia 26 marca 2013 r. Antonio Tajani wyjaśnił, że Komisja rozpoczęła już w 2011 r. prace nad procedurą RDE, mające na celu stworzenie niezawodnej procedury badań, która zaczęłaby obowiązywać najpóźniej od 2017 r.

Rok później w nocie do byłego dyrektora generalnego DG ENTR z dnia 19 listopada 2014 r. były dyrektor generalny DG ENV skarżył się na „opóźnienia” i oświadczył, że „ponieważ już kilka razy odsuwano w czasie działania mające na celu rozwiązanie kwestii rzeczywistych emisji, Komisja będzie postrzegana jako działająca w sposób niespójny, a nawet jako zajmująca bierną postawę wobec danych dotyczących emisji z pojazdów samochodowych”. W odpowiedzi dyrektor generalny DG ENTR stwierdził, że DG ENTR „podejmuje wszelkie niezbędne działania w celu bezzwłocznego ukończenia prac nad wnioskiem w sprawie procedury dotyczącej emisji zanieczyszczeń w rzeczywistych warunkach jazdy (RDE)” [CIRCA].

W trakcie dochodzenia zgromadzono też informacje na temat ewentualnego wpływu lobbingu ze strony przemysłu na różnych etapach procesu [CEO, T&E]. Ogólnie świadkowie potwierdzili, że Komisja konsultowała się z przemysłem i zainteresowanymi stronami spoza przemysłu, jak również z niezależnymi ekspertami [AECC T&E, Verheugen, Antonio Tajani, MIT, Q:MS]. Według przeanalizowanych dokumentów służby Komisji wyrażały zaniepokojenie z powodu oporu producentów pojazdów wobec wprowadzenia badań z użyciem PEMS [CIRCA, CEO].

Jednakże niektórzy świadkowie wyrazili obawy dotyczące wyważenia składu niektórych grup [CEO, T&E, badanie UE]. W trakcie dochodzenia zgromadzono informacje na temat składu grupy roboczej najbardziej właściwej dla danej kwestii – grupy ds. RDE-LDV. Dostęp do tej grupy jest otwarty i nie odrzucono żadnego wniosku o członkostwo. Dochodzenie wykazało na przykład, że podczas trzech posiedzeń, które odbyły się od maja do września 2016 r. i w których uczestniczyło od 43 do 47 osób, 21–23 reprezentowało producentów samochodów, 9–12 – inne podmioty z przemysłu motoryzacyjnego, 5–7 – państwa członkowskie, 1–5 – służby techniczne, a 1–2 – instytuty badawcze, organizacje społeczeństwa obywatelskiego lub organizacje pozarządowe [RDE-LDV].

Ważna rola, jaką odgrywają eksperci branżowi w niektórych podgrupach technicznych, wynika z wysokiego poziomu specjalizacji tych grup, braku wystarczającej fachowej wiedzy technicznej w Komisji oraz z faktu, że organizacjom społeczeństwa obywatelskiego i organizacjom pozarządowym brakuje odpowiednich zasobów, które umożliwiłyby im obecność podczas dużej liczby posiedzeń [CEO, T&E, Q:MS, badanie UE]. Odpowiednie dyrekcje generalne Komisji nie mają służb technicznych zdolnych uważnie śledzić postęp techniczny. Również polityki mobilności mogą zapobiegać gromadzeniu szczegółowej wiedzy fachowej, w tym w JRC.

Badania RDE z użyciem PEMS

Eksperci i przesłuchani świadkowie zgadzają się co do tego, że wprowadzenie badań RDE z użyciem PEMS do systemu homologacji typu UE stanowi zdecydowane usprawnienie, które pomoże w realnej redukcji emisji zanieczyszczeń z lekkich pojazdów dostawczych lub osobowych do atmosfery [JRC, ICCT, TNO, DUH, Borgeest, ADAC, EA, ACEA, Renault, VW, Mitsubishi, FCA, COM, Faurecia, Bosch, Potočnik, Tajani, Bieńkowska, Vella, EPA, MIT, Millbrook, KBA, TÜV, SNCH, UTAC, RDW, Dobrindt, badanie UE, Audi, Nencini].

Maksymalna dodatkowa niepewność pomiarów z użyciem PEMS w badaniach laboratoryjnych w odniesieniu do lekkich pojazdów dostawczych lub osobowych stale się zmniejsza i wynosi obecnie ok. 30 %, przy czym średnią niepewność Komisja szacuje na poziomie 18,75 % i realna jest możliwość osiągnięcia wkrótce poziomu 10–15 % [JRC, EA]. Zdaniem ekspertów, jeżeli badanie prowadzone jest na torze badawczym, co pozwala wyeliminować skutki nieprzewidywalnych wahań płynności ruchu, poziom ten spada do ok. 10 % [EA]. Niepewność pomiaru i niepewność statystyczna mogą być odpowiednio uwzględniane, tak aby badanie z użyciem PEMS nadawało się do pomiaru emisji z pojazdów do celów regulacyjnych. W szczególności obecne rozbieżności między emisjami NOx mierzonymi w laboratorium i w warunkach drogowych są wysokie, w związku z czym poziom precyzji PEMS jest już wystarczający do ich zidentyfikowania [JRC, ICCT, TNO, ADAC, EA].

Jednak specyfikacje badań i procedury oceny należy określić bardzo precyzyjnie, tak by badania RDE były skuteczne i doprowadziły do ograniczenia rozbieżności między emisjami mierzonymi w laboratorium i na drodze [JRC, ICCT, TNO, DUH, Borgeest, ADAC, EA]. W szczególności badania w warunkach drogowych za pomocą PEMS muszą być zaprojektowane w taki sposób, aby obejmowały szeroki zakres różnych warunków jazdy, w tym temperaturę, obciążenie silnika, prędkość pojazdu, wysokość, rodzaj drogi (miejska, podmiejska, autostrada) oraz inne parametry, które są powszechne w ruchu na terytorium UE, a także aby uniknąć w jak największym stopniu manipulowania wynikami badań [TNO, Borgeest, badanie UE, Q:MS].

Pełna ocena badań RDE będzie możliwa dopiero po przyjęciu wszystkich czterech pakietów.

Okres przejściowy i współczynnik zgodności

Większość zaproszonych ekspertów stwierdziła, że producentom samochodów dano wystarczająco dużo czasu na osiągnięcie poziomów docelowych Euro 5 i Euro 6 [TNO, Borgeest, Lange]. Rozporządzenie dotyczące norm Euro 5 i Euro 6, zgodnie z jego motywem 5, obejmowało już poziomy emisji przewidziane w normie Euro 6, aby dać branży jasne informacje na temat przyszłych dopuszczalnych wartości emisji. Według wyników badań możliwe jest osiągnięcie dopuszczalnych wartości emisji zgodnie z normą Euro 6 przy wykorzystaniu dostępnych obecnie technologii [ICCT, DUH].

Z uwagi na technologie kontroli emisji dotychczas powszechnie stosowane przez producentów w odniesieniu do obecnych pojazdów eksperci uznali, że konieczny jest okres pozwalający producentom pojazdów zainstalować odpowiednie wyposażenie techniczne w pojazdach, aby sprostać nowym badaniom RDE, jednak okres ten powinien być jak najkrótszy, tak aby w odpowiednim czasie można było zapewnić faktyczną poprawę jakości powietrza. Jeżeli badania są wykorzystywane do celów regulacyjnych, niezbędne jest zastosowanie do wyników badań RDE w zakresie emisji NOx „współczynnika zgodności”, pozwalającego – z uwagi na typową niepewność pomiaru związaną z PEMS – na generowanie przez pojazdy w badaniu drogowym emisji do poziomu odpowiadającego określonej wielokrotności wartości granicznej emisji przewidzianej w prawie [TNO, Lange, EPA, ENVI/EMIS].

Drugi z czterech pakietów RDE, przyjęty przez TCMV w październiku 2015 r., określa nieprzekraczalne limity emisji NOx, dopuszczając różnicę między wynikami badań z użyciem PEMS a przewidzianymi w prawie wartościami granicznymi odpowiadającą współczynnikowi zgodności o wartości nieprzekraczającej 2,1 dla nowych modeli do września 2017 r. (do września 2019 r. dla nowych pojazdów) i współczynnikowi zgodności o wartości 1,5 do stycznia 2020 r. dla nowych modeli (do stycznia 2021 r. dla nowych pojazdów). To dwuetapowe podejście do obniżenia współczynnika zgodności stanowi kompromis popierany przez przemysł oraz większość państw członkowskich [ACEA, MIT, Nencini].

Współczynnik zgodności będzie podlegać corocznemu przeglądowi, jak jednoznacznie określono w drugim pakiecie RDE, tak aby jak najbardziej zbliżyć ten współczynnik do wartości 1, przy uwzględnieniu jedynie minimalnego marginesu błędu. Komisja w swoim oświadczeniu pt. „W kierunku wszechstronnego i skutecznego badania emisji w UE” zobowiązała się do wykorzystania tej klauzuli przeglądowej w celu zaproponowania obniżenia drugiego współczynnika zgodności w 2017 r. i do późniejszego corocznego monitorowania postępów w technologii PEMS [COM, Bieńkowska, MIT].

Współczynnik zgodności nie jest jednak jedynym aspektem, który zadecyduje o skuteczności nowej procedury badawczej. Jak wspomniano powyżej, precyzja netto badań RDE zależeć będzie także ściśle od tego, jak szeroki będzie zakres badań, i od metody zastosowanej do oceny wyników badania [TNO]. Z czysto technicznego punktu widzenia jednak współczynnik zgodności na poziomie 2,1, aktualnie przewidziany na pierwszym etapie wdrożenia badania RDE w odniesieniu do emisji NOx, jest postrzegany przez większość zaproszonych ekspertów i Komisję jako nadmiernie wysoki, ponieważ wiele aktualnie produkowanych pojazdów mogłoby spełniać już wartości graniczne emisji w ruchu drogowym, gdyby współczynnik zgodności wynosił ok. 1,5 [ADAC, EA, Mitsubishi, Bieńkowska, Vella, misja LUX, ENVI/EMIS]. W pierwotnym projekcie drugiego pakietu RDE Komisja zaproponowała TCMV współczynniki zgodności plasujące się bliżej niższego poziomu przedziału 1,6–2,2 w pierwszym etapie i w przedziale 1,2–1,6 w drugim etapie [COM].

3.3.   Wnioski

1.  Odpowiednio zastosowane technologie kontroli emisji dostępne w czasie przyjęcia dopuszczalnych wartości emisji w ramach norm Euro 5 i 6 umożliwiały już takie dostosowanie samochodów z silnikami wysokoprężnymi, aby dopuszczalne wartości emisji NOx wynoszące 180 mg/km w ramach normy Euro 5 oraz 80 mg/km w ramach normy Euro 6 nie były przekraczane w rzeczywistych warunkach jazdy, a nie tylko w badaniach laboratoryjnych, zanim wymienione normy zaczęły obowiązywać. Dowody wskazują, że w rzeczywistych warunkach jazdy możliwe jest osiągnięcie dopuszczalnych wartości emisji zgodnie z normą Euro 6 niezależnie od typu paliwa, o ile zostanie wykorzystana odpowiednia powszechnie dostępna technologia. Wynika z tego, że niektórzy producenci samochodów zdecydowali się na zastosowanie technologii zapewniającej zgodność z dopuszczalnymi wartościami emisji tylko w badaniach laboratoryjnych ze względów ekonomicznych, nie zaś technicznych.

2.  Istnieją duże rozbieżności między emisjami NOx z większości samochodów Euro 3–6 z silnikami wysokoprężnymi mierzonymi podczas procedury homologacji typu obejmującej badanie laboratoryjne w ramach nowego europejskiego cyklu jezdnego (NEDC), które spełniają przewidziane prawem dopuszczalne wartości emisji, a emisjami NOx mierzonymi w rzeczywistych warunkach jazdy, które istotnie przekraczają te dopuszczalne wartości. Rozbieżności te dotyczą zdecydowanej większości samochodów z silnikami wysokoprężnymi i nie są ograniczone jedynie do pojazdów marki Volkswagen wyposażonych w zakazane urządzenia ograniczające skuteczność działania. Rozbieżności te przyczyniają się wydatnie do tego, że kilka państw członkowskich narusza dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy.

3.  Komisja, odpowiedzialne organy państw członkowskich oraz liczne zainteresowane podmioty były świadome występowania rozbieżności oraz ich istotnego negatywnego wpływu na osiąganie celów w zakresie jakości powietrza, w szczególności w odniesieniu do obszarów miejskich, co najmniej od lat 2004–2005, kiedy opracowywane było rozporządzenie (WE) nr 715/2007. Rozbieżności znalazły potwierdzenie w wielu badaniach przeprowadzonych przez Wspólne Centrum Badawcze (JRC) od lat 2010–2011 i inne podmioty badawcze od roku 2004.

4.  Występują także znaczne, choć mniejsze niż w przypadku emisji NOx, różnice między wynikami pomiarów emisji CO2 i zużycia paliwa uzyskanymi w badaniach laboratoryjnych i w badaniach w warunkach drogowych.

5.  Przed wrześniem 2015 r. rozbieżności przypisywano na ogół nieadekwatności badania laboratoryjnego NEDC, które nie odzwierciedla emisji zanieczyszczeń w rzeczywistych warunkach jazdy, oraz strategiom optymalizacji wdrażanym przez producentów samochodów w celu uzyskania korzystnego wyniku badania laboratoryjnego za pośrednictwem kalibracji technologii kontroli emisji w pojazdach, aby ich skuteczność była zapewniona wyłącznie w ramach warunków granicznych badania NEDC. Zasadniczo nie przypisano rozbieżności możliwemu stosowaniu zakazanych urządzeń ograniczających skuteczność działania.

6.  Zamiast czekać na nową, bardziej realistyczną i certyfikowaną procedurę badawczą, w 2007 r. współprawodawcy postanowili dalej rozwijać przepisy związane z normami Euro 5 i 6, jednocześnie upoważniając Komisję do przeglądu wszystkich cykli badawczych oraz w razie potrzeby ich zmiany w celu odpowiedniego odzwierciedlania emisji w rzeczywistych warunkach jazdy, który został uwzględniony przez prawodawców w 2007 r. Skutkiem było opracowanie procedury badania emisji zanieczyszczeń w rzeczywistych warunkach jazdy (RDE) przeprowadzanych z zastosowaniem przenośnych systemów pomiaru emisji (PEMS) i włączeniem jej do procedury homologacji typu UE od 2017 r., przy jednoczesnym wprowadzeniu pojęcia współczynnika zgodności, który w praktyce osłabia obowiązujące normy emisji.

7.  Jednocześnie opracowanie nowej, bardziej realistycznej procedury badania laboratoryjnego, tzw. zharmonizowanej światowej procedury badań lekkich pojazdów dostawczych (WLTP), która ma zastąpić przestarzałą procedurę NEDC, zajęło bardzo dużo czasu. Procedura ta będzie obowiązkowa jako część procesu homologacji typu wszystkich nowych typów pojazdów od dnia 1 września 2017 r., a w odniesieniu do wszystkich nowych pojazdów zacznie obowiązywać rok później. Komisja i państwa członkowskie wybrały WLTP jako procedurę badania emisji CO2, emisji innych zanieczyszczeń i pomiarów zużycia paliwa do celów homologacji typu.

8.  Wyjątkowo długiego procesu prowadzącego do wprowadzenia regulowanych przepisami badań RDE nie można w sposób zadowalający uzasadnić wyłącznie złożonością procedury opracowywania nowego badania, czasem wymaganym na opracowanie PEMS pod względem technologicznym oraz długością procesu decyzyjnego i administracyjnego na szczeblu UE. Opóźnienia wynikały także z wyboru priorytetów politycznych, działalności lobbystów i stałej presji ze strony sektora, przez co Komisja i państwa członkowskie dążyły do unikania obciążeń dla przemysłu w następstwie kryzysu finansowego w 2008 r.

9.  Badanie RDE zatwierdzone przez Komitet Techniczny ds. Pojazdów Silnikowych (TCMV) w dniu 28 października 2015 r. wprowadziło „tymczasowy współczynnik zgodności” wynoszący 2,1, który umożliwia pojazdom emitowanie 168 mg/km NOx podczas badania w rzeczywistych warunkach jazdy obowiązującego wszystkie nowe pojazdy od września 2019 r. (a nowe typy pojazdów od września 2017 r.), tj. cztery lata po wejściu w życie wartości dopuszczalnej dla normy Euro 6 wynoszącej 80 mg/km. Od 2021 r. do wszystkich nowych pojazdów będzie miał zastosowanie „ostateczny współczynnik zgodności” wynoszący 1,5 (a do nowych typów pojazdów od 2020 r.), czego skutkiem będzie dopuszczenie pojazdów emitujących 120 mg/km NOx w badaniach RDE.

10.  Jak potwierdzają liczni eksperci, jest kwestią sporną, czy potrzebne jest włączenie współczynnika zgodności do procedury RDE, biorąc pod uwagę, że stoi to w oczywistej sprzeczności z wynikami licznych niezależnych badań przeprowadzonych na samochodach zgodnych z normą Euro 6, które wykazały, że możliwe jest już osiągnięcie współczynników zgodności w zakresie emisji NOx niższych niż 1,5, a nawet znacznie niższych niż 1. Co więcej, współczynniki zgodności nie znajdują uzasadnienia z technicznego punktu widzenia i nie odzwierciedlają oczywistej potrzeby opracowania nowej technologii, zamiast tego umożliwiając dalsze rozwijanie mniej efektywnej technologii w sytuacji, gdy na rynku jest dostępna efektywna technologia, ale jej stosowanie jest ograniczone z uwagi na obecną sytuację ekonomiczną.

11.  Wprowadzenie i stosowanie współczynników zgodności na uzgodnionych poziomach mogłoby zostać uznane za rzeczywiste ogólne odstępstwo od przestrzegania obowiązujących ograniczeń emisji na długi czas, a zatem byłoby sprzeczne z celami bazowego rozporządzenia (WE) nr 715/2007, biorąc pod uwagę, że ustanowione współczynniki zgodności nie tylko nie odzwierciedlały niepewności pomiarów z użyciem PEMS, ale również zostały dodatkowo i bez uzasadnienia technicznego dostosowane przez państwa członkowskie i producentów samochodów do oczekiwań dotyczących zwiększenia tolerancji. W związku z tym Komisja Prawna Parlamentu Europejskiego zaleciła uznanie, że badanie RDE ma status ultra vires, ponieważ wykracza poza uprawnienia określone w art. 5 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 715/2007, a zatem narusza prawo UE.

12.  Niezależnie od podanych przyczyn Komisji brakowało woli politycznej i zdecydowania, aby podjąć działania odpowiednie do wagi problemu, jakim są wysokie emisje NOx, oraz aby priorytetowo potraktować ochronę zdrowia publicznego, które zostało zagrożone.

13.  Uzasadniony jest wniosek dotyczący wprowadzenia niższych dopuszczalnych wartości emisji NOx dla pojazdów z silnikami wysokoprężnymi, ponieważ na świecie istnieją normy, które są o wiele bardziej surowe niż te obowiązujące obecnie w UE, oraz istnieje już technologia obniżania emisji NOx, jako że unijni producenci samochodów wprowadzają już na rynek amerykański samochody z silnikami wysokoprężnymi, które muszą odpowiadać znacznie niższym dopuszczalnym wartościom emisji NOx.

Obowiązki państw członkowskich

14.  Niezdolność państw członkowskich do czynnego udziału w działaniach grupy roboczej ds. emisji zanieczyszczeń z lekkich pojazdów dostawczych lub osobowych w rzeczywistych warunkach jazdy (RDE-LDV) stanowi przykład niewłaściwego administrowania. Z przedstawionych protokołów z posiedzeń grupy roboczej można wywnioskować, że oprócz kilku państw członkowskich (Zjednoczone Królestwo, Niderlandy, Niemcy, Francja, Dania i Hiszpania) zdecydowana większość krajów nie uczestniczyła w pracach grupy roboczej ds. RDE-LDV pomimo wyrażenia krytycznych opinii na temat wniosków Komisji. Biorąc pod uwagę, że państwa członkowskie odgrywają wiodącą rolę w egzekwowaniu rozporządzenia, oraz zważywszy na znane rozbieżności w emisjach NOx z pojazdów z silnikiem wysokoprężnym i ich istotny niekorzystny wpływ na osiąganie celów w zakresie jakości powietrza państwa członkowskie powinny były brać udział w pracach grupy roboczej. Pomogłoby to także w osiągnięciu lepszej równowagi względem innych członków grupy roboczej.

15.  Analiza protokołów posiedzeń grupy roboczej ds. RDE-LDV i TCMV pokazuje, że niektóre państwa członkowskie kilkakrotnie podejmowały działania, których celem było opóźnienie przyjęcia badań RDE oraz sprzyjanie mniej rygorystycznym metodom badania. Ponadto kilka państw członkowskich (Włochy, Hiszpania, Francja, Republika Słowacka, Rumunia i Węgry) blokowało uzyskanie większości kwalifikowanej w TCMV, czego skutkiem było opóźnienie głosowania nad pierwszym pakietem dotyczącym RDE, a co za tym idzie opóźnienie całego procesu przyjęcia RDE, który nie został zakończony do dziś, chociaż pierwotnie przewidywano, że jego ustalenia będą mieć zastosowanie do celów zgodności od dnia wprowadzenia dopuszczalnych wartości emisji dla normy Euro 6 (od 2014 r. dla nowych homologacji typu oraz od 2015 r. dla wszystkich nowych pojazdów). W wyniku działań niektórych państw członkowskich opowiadających się za wyższą wartością współczynnika zgodności nowe modele samochodów będą musiały odpowiadać nieprzekraczalnym limitom emisji dla normy Euro 6, które zostały uzgodnione przez współprawodawców już w 2007 r., nie wcześniej niż w 2020 r. To sześć lat później niż pierwotnie planowany termin i trzy lata później niż termin zaproponowany przez Komisję w komunikacie w sprawie CARS 2020 z dnia 8 listopada 2012 r. (COM(2012)0636).

16.  Analiza protokołów posiedzeń TCMV pokazuje, że wiele państw członkowskich (Włochy, Hiszpania, Francja, Republika Słowacka, Rumunia, Węgry, Republika Czeska, Bułgaria, Polska, Zjednoczone Królestwo i Austria) zdecydowanie sprzeciwiało się bardziej ambitnemu wnioskowi Komisji dotyczącemu współczynników zgodności dla dopuszczalnych wartości emisji NOx, a zamiast tego opowiadało się za wyższymi wartościami współczynnika zgodności, odpowiadającymi mniej ambitnym celom w zakresie ochrony środowiska. Niektóre państwa członkowskie przedstawiły opinii publicznej stanowisko odmienne od stanowiska zaprezentowanego członkom TCMV.

Obowiązki Komisji

17.  Komisja nie wykorzystała możliwych środków, jakimi dysponowała na szczeblu TCMV i grupy roboczej ds. RDE-LDV, by przyspieszyć proces decyzyjny i zapewnić terminowe dostosowanie badań w ramach homologacji typu w celu odwzorowania rzeczywistych warunków jazdy zgodnie z wymogami art. 14 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 715/2007.

18.  Mimo ze problem emisji zanieczyszczeń z pojazdów jest nie tylko wysoce wrażliwą kwestią polityczną, lecz również przedmiotem poważnych obaw obywateli UE, Komisja nie próbowała przyspieszyć procesu decyzyjnego przez wykorzystanie możliwości przewidzianej w procedurze regulacyjnej połączonej z kontrolą, aby przenieść wniosek na szczebel Rady w celu zwiększenia świadomości politycznej i wywarcia dodatkowego nacisku na państwa członkowskie utrudniające proces. Niepodjęcie przez Komisję w odpowiednim terminie działań wynikających ze spoczywającego na niej obowiązku regularnego przeglądu procedury badawczej i dostosowywania jej w celu odwzorowania rzeczywistych warunków jazdy stanowi przykład niewłaściwego administrowania.

19.  Jako podmiot odpowiedzialny za działanie i porządek obrad grupy roboczej ds. RDE-LDV Komisja powinna była tak pokierować pracami tej grupy, aby wcześniej wykorzystano możliwość badania z zastosowaniem PEMS, zważywszy że zasugerowano ją w motywie 15 rozporządzenia (WE) nr 715/2007, jej wykorzystanie zyskało szerokie poparcie w ramach grupy ds. RDE-LDV, a JRC już w listopadzie 2010 r. stwierdziło, że metody badawcze z zastosowaniem PEMS są wystarczająco wiarygodne. Stanowi to przykład niewłaściwego administrowania.

20.  Lepsza koordynacja między różnymi zaangażowanymi służbami Komisji, w tym JRC, mogłaby mieć kluczowe znaczenie dla przyspieszenia procesu dostosowania badań. Lepsza współpraca między dyrekcjami generalnymi przy opracowywaniu przepisów dotyczących emisji i monitorowaniu ich wdrażania mogłaby przynieść lepsze wyniki w zakresie jakości powietrza i ochrony zdrowia publicznego w UE. Brak reakcji na poważny brak poszanowania norm rynku wewnętrznego UE oraz instrumentów polityki w zakresie źródeł zanieczyszczenia powietrza stanowi przykład niewłaściwego administrowania.

21.  Ponad połowę członków grupy roboczej ds. RDE-LDV stanowili eksperci reprezentujący producentów samochodów i inne branże motoryzacyjne. Można to uzasadnić między innymi brakiem wystarczającej specjalistycznej wiedzy technicznej w departamentach Komisji. Komisja prowadziła konsultacje z szerokim kręgiem zainteresowanych stron i zapewniała otwarty dostęp do grupy ds. RDE-LDV, lecz powinna była podjąć dalsze kroki w celu „zapewnienia, w jak największym stopniu, zrównoważonej reprezentacji odpowiednich zainteresowanych podmiotów, z uwzględnieniem szczególnych zadań grupy eksperckiej oraz rodzaju wymaganej wiedzy fachowej”, zgodnie z wymogami przepisów horyzontalnych dotyczących grup eksperckich Komisji z dnia 10 listopada 2010 r.

22.  Komisja powinna była podjąć kroki w celu ograniczenia centralnej roli, jaką w działalności grupy roboczej ds. RDE-LDV odgrywali zbyt liczni przedstawiciele sektora, którzy stale opóźniali jej pracę, ponownie podnosząc kwestie uznane wcześniej za wyjaśnione albo wręcz rozstrzygnięte.

23.  Komisja powinna była konsekwentnie sporządzać szczegółowe i kompletne protokoły spotkań grupy roboczej ds. RDE-LDV. Stanowi to przykład niewłaściwego administrowania. Ponadto należy ubolewać nad tym, że nie sporządzano protokołów spotkań Grupy ds. Emisji Zanieczyszczeń z Pojazdów Silnikowych.


ROZDZIAŁ 4: URZĄDZENIA OGRANICZAJĄCE SKUTECZNOŚĆ DZIAŁANIA

4.1.   Wprowadzenie

Urządzenie ograniczające skuteczność działania zostało zdefiniowane w rozporządzeniu (WE) nr 715/2007 jako „dowolny element konstrukcyjny mierzący temperaturę, prędkość pojazdu, prędkość obrotową silnika, przełożenie skrzyni biegów, podciśnienie w kolektorze lub wszelkie inne parametry w celu włączenia, przetwarzania, opóźnienia lub wyłączenia działania dowolnej części układu kontroli emisji zanieczyszczeń, który zmniejsza skuteczność działania urządzenia kontrolującego emisję zanieczyszczeń w warunkach, jakich można w sposób racjonalny spodziewać się podczas normalnego działania i użytkowania pojazdu”.

Rozporządzenie zakazuje stosowania urządzeń ograniczających skuteczność działania z wyjątkiem następujących przypadków:

a)  urządzenie jest niezbędne dla zabezpieczenia silnika przed uszkodzeniem lub awarią, lub ze względu na bezpieczeństwo użytkowania pojazdu; lub

b)  urządzenie nie działa poza fazą rozruchu silnika;

lub

c)  te warunki zostały w istotny sposób ujęte w procedurach badawczych pomiarów emisji par paliwa i średniej emisji spalin z układu wylotowego.

Urządzenia ograniczające skuteczność działania wykryto w Stanach Zjednoczonych w lekkich pojazdach dostawczych lub osobowych w 1995 r. oraz w pojazdach ciężarowych w 1998 r. [JRC, EPA, CARB]; w rezultacie zakaz stosowania urządzeń ograniczających skuteczność działania oraz odpowiednie wyjątki zostały wprowadzone do prawa Unii dotyczącego lekkich pojazdów dostawczych lub osobowych w dyrektywie 1999/96/WE i obowiązują od tego czasu w formie zasadniczo niezmienionej.

4.2.   Analiza zebranych dowodów

Wiedza na temat możliwego stosowania zakazanych urządzeń ograniczających skuteczność działania

W wyniku zdarzeń, które miały miejsce w Stanach Zjednoczonych w latach 90. XX w., ryzyko ewentualnego stosowania urządzeń ograniczających skuteczność działania było powszechnie znane w odniesieniu do lekkich pojazdów dostawczych lub osobowych oraz pojazdów ciężarowych. Jednak na podstawie zebranych dowodów wydaje się, że zasadniczo nie podejrzewano, aby urządzenia ograniczające skuteczność działania mogły być rzeczywiście stosowane w samochodach osobowych produkowanych w UE, dopóki Volkswagen nie przyznał, że stosował oprogramowanie ograniczające skuteczność działania w swoich samochodach z silnikiem wysokoprężnym sprzedawanych na rynku amerykańskim [JRC, ICCT, TNO, DUH, Borgeest, ADAC, T&E, COM, ACEA, Verheugen, Potočnik, Tajani, Vella, MIT, Millbrook, KBA, SCNH, Dobrindt, Q:MS, Q:Suppliers].

Mimo to w sprawozdaniu z 2013 r. zatytułowanym „A complementary emissions test for light-duty vehicles” [„Uzupełniające badanie emisji zanieczyszczeń z lekkich pojazdów dostawczych lub osobowych”] JRC wskazało na możliwość „stosowania strategii nieracjonalnych kontroli emisji w normalnych warunkach użytkowania pojazdów”, stwierdzając, że wprawdzie stosowanie urządzeń ograniczających skuteczność działania jest zasadniczo zakazane, ale obowiązują wyjątki, które pozostawiają dowolność interpretacyjną i w połączeniu ze stosowaną obecnie procedurą badania umożliwiają dostosowywanie parametrów emisji z lekkich pojazdów dostawczych lub osobowych w taki sposób, aby spełniały wąski zestaw warunków homologacji typu.

Urządzenia ograniczające skuteczność działania zasadniczo nie były uznawane za jedną z ewentualnych przyczyn rozbieżności między pomiarami emisji NOx z samochodów z silnikami wysokoprężnymi w warunkach laboratoryjnych a analogicznymi pomiarami w warunkach drogowych, ponieważ panowało przekonanie, że dostatecznym uzasadnieniem tych rozbieżności może być fakt, iż badanie laboratoryjne NEDC nie jest reprezentatywne dla rzeczywistych warunków jazdy, a producenci mogą optymalizować swoje pojazdy w taki sposób, aby przeszły one cykl badań, jednocześnie zachowując pozorną zgodność z literą prawa UE [JRC, ICCT, TNO, DUH, Borgeest, ADAC, T&E, EA, EPA, Potočnik, Millbrook, KBA].

W dniu 30 kwietnia 2012 r. z JRC wysłano wewnętrzny e-mail z kopią do DG GROW, który dotyczył pojazdu osobowego z silnikiem wysokoprężnym objętego normą Euro 5a poddanego badaniu w JRC. Wyniki badania wykazały zgodność z dopuszczalnymi wartościami emisji Euro 5 tylko w zakresie temperatury od 20 do 30 °C, podczas gdy poza tym zakresem normy emisji nie zostały spełnione. W e-mailu jest też mowa o „efekcie pamięci”, który okazał się mieć wpływ na sposób pracy silnika przez co najmniej 20 minut od rozruchu w określonej temperaturze. Urzędnik DG GROW, który odpowiedział na tę wiadomość, umieszczając w kopii DG ENV i DG MOVE, stwierdził, że „jest to bardzo użyteczna informacja oraz wyraźny przypadek »drastycznego« podbijania cykli testowych (ang. cycle beating)” [CIRCA].

Podczas przesłuchania przed komisją ówczesny dyrektor oraz ówczesny dyrektor generalny DG GROW stwierdzili, że nie zostali poinformowani o tym e-mailu i dlatego nie podjęto działań następczych [Zourek].

Wydaje się, że również pozostała wymiana korespondencji między JRC a DG GROW, DG ENV i DG CLIMA, która dotyczyła potencjalnych „nietypowych” emisji w latach 2008 i 2010, nie doprowadziła do podjęcia działań następczych. Mimo to Komisja nie upoważniła JRC do dalszej analizy tej kwestii, jako uzasadnienie podając brak jakichkolwiek wskazań, by możliwe było stosowanie przez producentów samochodów urządzeń ograniczających skuteczność.

Wykrywanie urządzeń ograniczających skuteczność działania

Po tym, jak amerykańska EPA wydała we wrześniu 2015 r. powiadomienie o naruszeniu przepisów, Volkswagen przyznał się do instalowania w silnikach wysokoprężnych EA 189 zgodnych z normą Euro 5 oprogramowania, które umożliwiało rozpoznanie, że pojazd jest poddawany badaniu, i zmianę charakterystyki emisji NOx w tym badaniu [VW, KBA]. Samo rozpoznanie badania nie wskazuje na zastosowanie zakazanego urządzenia ograniczającego skuteczność [VW, Bosch]. Jednak zgodnie z przepisami celem funkcji rozpoznania badania nie może być zmniejszenie skuteczności systemu kontroli emisji poza warunkami badania.

Po tym, jak Volkswagen przyznał się do instalowania oprogramowania w swoich pojazdach spełniających normę Euro 5, przystąpiono do kontroli strategii kontroli emisji stosowanych przez producentów samochodów. Nie ma rozstrzygnięcia w kwestii tego, czy te strategie stanowią przypadki nielegalnego stosowania urządzeń ograniczających skuteczność działania w ścisłym rozumieniu rozporządzenia (WE) nr 715/2007, czy też stanowią one przypadki zgodnego z prawem zastosowania wyjątków przewidzianych w art. 5 ust. 2 tego rozporządzenia. Przedmiotowy artykuł stanowi, że stosowanie urządzenia ograniczającego skuteczność działania jest legalne, jeśli urządzenie to jest między innymi „niezbędne dla zabezpieczenia silnika przed uszkodzeniem lub awarią, lub ze względu na bezpieczeństwo użytkowania pojazdu”. W swoich odpowiedziach na kwestionariusz przesłany przez komisję śledczą wszyscy producenci samochodów stwierdzili, że stosowali te wyjątki [Q:OEM].

W rzeczywistości wydaje się, że często wybór strategii kontroli emisji stosowanych przez niektórych producentów motywowany jest wyłącznie uzyskaniem pozytywnego wyniku badania, co owi producenci interpretują jako jedyny wymóg prawny, który należy spełnić pomimo jednoznacznych celów przedmiotowych przepisów w zakresie jakości powietrza [Borgeest, ACEA, MIT, SNCH, Millbrook]. Przykładowo, niektórzy producenci kalibrują jednostki sterujące silników (ECU) w taki sposób, aby obniżyć skuteczność technologii kontroli emisji poza konkretnymi zakresami temperatury (tzw. oknami termicznymi), które są zbliżone do zakresu temperatury otoczenia wyznaczonego przez NEDC, na przykład przez wyłączenie układu kontroli emisji w temperaturze otoczenia niższej niż 17 °C, podczas gdy inni mogą utrzymać skuteczność technologii kontroli emisji w znacznie szerszych zakresach temperatury [Mitsubishi, VW, PSA, Q:OEM]. Tytułem odniesienia, cykle stosowane do badania pojazdów w Stanach Zjednoczonych przeprowadza się w zakresie temperatur otoczenia od -7 do +35 °C [EPA].

Kilku producentów samochodów dokonało ponownej oceny zakresów temperatury stosowanych w procesie kalibracji układów kontroli emisji i skorygowało te zakresy, wyraźnie je rozszerzając [Renault, Mitsubishi, Q:OEM].

Biegli zgadzają się co do tego, że skuteczność układów wtórnej obróbki spalin, takich jak pochłaniacz NOx z mieszanki ubogiej (LNT) i układ selektywnej redukcji katalitycznej (SCR), nie jest zależna od temperatury otoczenia po osiągnięciu wystarczającej temperatury w układzie wydechowym. Jeżeli powyższy warunek jest spełniony, nie jest uzasadnione względami technicznymi, aby wyłączać układy wtórnej obróbki spalin w jakiejkolwiek temperaturze otoczenia [AECC, TNO, DUH, Borgeest, Faurecia, Q:Suppliers], zatem stosowanie metod optymalizacji skutkujące wyłączaniem tych układów można powiązać z wyborami, jakich dokonują producenci samochodów, aby osiągnąć inne cele, takie jak zmniejszenie zużycia paliwa (które wzrasta np. w związku z okresową regeneracją układu LNT), zwiększenie komfortu użytkowania (np. w taki sposób, że rzadziej należy uzupełniać roztwór mocznika w układzie SCR), zwiększenie trwałości innych części silnika, obniżenie kosztów dzięki zastosowaniu tańszych części lub zmniejszenie ograniczeń projektowych.

Jazda przy bardzo niskich temperaturach otoczenia (lub na bardzo dużych wysokościach, gdzie ciśnienie powietrza jest niskie) może stanowić wyzwanie dla układów recyrkulacji spalin (EGR) ze względu na możliwość gromadzenia się sadzy, węglowodorów i skroplin, a w rezultacie zablokowania zaworu EGR lub zmniejszenia drożności chłodnicy międzystopniowej, co może powodować np. zwiększenie emisji cząstek stałych lub węglowodorów [TNO, Borgeest, Renault, ACEA, Q:Suppliers, Q:OEM, Opel]. Mimo to producenci najwyraźniej stosują funkcję wyłączania układów recyrkulacji spalin bez uzasadnienia po krótkim czasie i w temperaturach zbliżonych do zakresu temperatury wykorzystywanego w cyklu badawczym (tj. we wspomnianych wyżej oknach termicznych) [Borgeest, KBA, Dobrindt]. Biegli stwierdzili, że możliwe jest zastosowanie w krótkim czasie dodatkowych środków technicznych w celu rozwiązania tego problemu i podwyższenia temperatury otoczenia pracującego układu recyrkulacji spalin do około 0 °C [TNO, Borgeest], na przykład przez wykorzystanie ciepła odpadowego z silnika, jeśli jest dostępne, do zwiększenia temperatury na wlocie powietrza [TNO].

Poza oknami termicznymi na nielegalne stosowanie urządzeń ograniczających skuteczność działania mogą wskazywać inne metody kalibracji oprogramowania stosowane przez producentów samochodów:

  jednym z przykładów jest zatrzymanie lub modulowanie pracy układów kontroli emisji, aby zmniejszyć ich skuteczność po upływie określonego czasu od uruchomienia silnika, zbliżonego do czasu trwania badania (około 20 minut) [KBA];

  innym przykładem jest sytuacja, w której emisje NOx mierzone w cyklu badawczym z rozruchem na ciepło są wyższe niż podczas tego samego cyklu z rozruchem na zimno określonego przez NEDC [TNO, DUH, Borgeest, Bosch, Millbrook, EPA]; okazuje się, że takie zachowanie jest charakterystyczne dla wielu pojazdów w UE, a EPA potwierdziła, że była to jedna z przyczyn, z których Agencja podjęła decyzję o kontynuowaniu działań dochodzeniowych wobec Volkswagena [EPA].

Egzekwowanie zakazu stosowania urządzeń ograniczających skuteczność działania

Fakt, że urządzenia ograniczające skuteczność działania są zakazane w całej UE, jest oczywisty i nie został zakwestionowany przez nikogo, kto zabierał głos w tej sprawie. Komisja utrzymuje, że definicja urządzenia ograniczającego skuteczność działania jest jasna i bardzo podobna do definicji stosowanej w Stanach Zjednoczonych [COM, Dimas, Verheugen, Bieńkowska]. Zakaz stosowania urządzeń ograniczających skuteczność jest jednoznaczny, został zaczerpnięty z poprzednich przepisów dotyczących norm Euro 3 i Euro 4 i nie był przedmiotem dyskusji w trakcie procesu przyjmowania rozporządzenia (WE) nr 715/2007 [Verheugen]. Komisja potwierdziła również, że żadne państwo członkowskie nie zwróciło się o uściślenie tej definicji i sposobu jej stosowania, odkąd została ona wprowadzona [COM, Bieńkowska, Verheugen].

W opinii niektórych biegłych i świadków, a także niektórych państw członkowskich, wyjątki przewidziane w art. 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie norm Euro 5 i Euro 6 są niedostatecznie jednoznaczne i brakuje wykazu kryteriów pozwalających ocenić, czy strategie kontroli emisji stosowane przez producentów samochodów stanowią przypadki stosowania zakazanych urządzeń ograniczających skuteczność działania, czy też mogą być uzasadnione względami ochrony silnika i bezpieczeństwa [ICCT, TNO, Lange, ADAC, RDW, Renault, Verheugen, MIT, Dobrindt]. Świadkowie potwierdzili, że wcześniej nie zwracali się o wyjaśnienia. W rozporządzeniu wykonawczym (WE) nr 692/2008 nie uwzględniono wymogów dotyczących stosowania wyjątków, do przyjęcia których Komisja została upoważniona zgodnie z art. 5 ust. 3 rozporządzenia w sprawie norm Euro 5 i Euro 6.

Przed przyjęciem drugiego pakietu regulacyjnego RDE producenci samochodów nie musieli zgłaszać ani uzasadniać stosowania strategii dotyczących emisji (z wyjątkiem emisji w określonych niskich temperaturach): w szczególności wymóg ujawnienia „pomocniczych strategii kontroli emisji”, które zmieniają podstawowe strategie w określonym celu i w reakcji na określone warunki otoczenia lub użytkowania, nie był przewidziany w przepisach prawa do kwietnia 2016 r. [COM, Renault, VW, MIT], a żaden organ homologacji typu nie zwrócił się o tego rodzaju informacje [Q:OEM].

Zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 692/2008 Komisja może zwrócić się do organów udzielających homologacji typu w państwach członkowskich o informacje dotyczące funkcjonowania technologii kontroli emisji w niskich temperaturach. Komisja dotychczas nie skorzystała z tego prawa [COM].

Natomiast podobny wymóg został wprowadzony do przepisów wykonawczych w sprawie norm Euro III i Euro IV dla pojazdów ciężarowych w następstwie wykrycia odnośnych przypadków w Stanach Zjednoczonych w latach 1998–1999 (obecne przepisy dotyczące norm Euro V i Euro VI dla pojazdów ciężarowych nie przewidują żadnych wyjątków od zakazu stosowania strategii nieracjonalnych kontroli emisji). Nie został on jednak wcześniej uwzględniony w przepisach wykonawczych dotyczących lekkich pojazdów dostawczych lub osobowych. Przedstawiciele Komisji argumentowali podczas przesłuchań, że ten wymóg nie został uwzględniony w przepisach dla lekkich pojazdów dostawczych lub osobowych, ponieważ opracowanie urządzeń ograniczających skuteczność działania i zainstalowanie ich w lekkich pojazdach dostawczych lub osobowych uznano za zbyt kosztowne [Verheugen, Zourek].

W rzeczywistości do przyznania się do stosowania urządzeń ograniczających skuteczność działania doprowadził wniosek skierowany przez amerykańską EPA do przedsiębiorstwa Volkswagen o uzasadnienie strategii kontroli emisji stosowanych przez to przedsiębiorstwo w samochodach z silnikami wysokoprężnymi w Stanach Zjednoczonych [EPA]. Bez zobowiązania producentów samochodów do ujawniania, a razie potrzeby również uzasadniania stosowanych strategii kontroli emisji bezdyskusyjne wskazanie, że w oprogramowaniu wskazano urządzenie ograniczające skuteczność działania, wymaga czasochłonnych i uciążliwych prac z zakresu inżynierii odwrotnej, które nie gwarantują sukcesu. Inżynieria odwrotna byłaby mało praktyczną metodą regularnego poszukiwania urządzeń ograniczających skuteczność działania w toku udzielania homologacji typu [JRC, ICCT, Borgeest, Lange, Bosch, RDW, Q:Suppliers, Q:OEM, Stromček]. Z drugiej strony nieprawidłowości można ujawnić, zmieniając parametry badania.

Niemcy wskazały, że przepisy nie wymagają stosowania najlepszych dostępnych technologii w odniesieniu do systemów kontroli emisji, dopóki nie można powołać się na wyjątek ze względu na zabezpieczenie silnika [Dobrindt], ponieważ specyfikacje komponentów oferowanych przez producentów części samochodowych mogą być różne [Bosch, Faurecia], ale niektórzy biegli oraz producenci samochodów wyrazili wątpliwość co do skuteczności wprowadzenia do przepisów pojęcia najlepszej dostępnej technologii [Q:OEM].

Jednakże na posiedzeniu Rady ds. Transportu w dniu 7 czerwca 2016 r. Komisja i większość członków Rady uznali, że wyjątki, o których mowa w art. 5 ust. 2, są jednoznaczne, i stwierdzili, że u podłoża problemu leży brak egzekwowania przepisów po stronie państw członkowskich, ponieważ egzekwowanie zakazu stosowania urządzeń ograniczających skuteczność działania jest zadaniem krajowych organów nadzoru rynku [Bieńkowska].

Organy udzielające homologacji typu w państwach członkowskich są odpowiedzialne za sprawdzenie, czy pojazdy są zgodne z wymogami określonymi w rozporządzeniu (WE) nr 715/2007, które obejmują zakaz stosowania urządzeń ograniczających skuteczność działania.

Zanim we wrześniu 2015 r. wybuchła afera Volkswagena, żadne państwo członkowskie nie wprowadziło specjalnych protokołów lub metod badania ani nie podjęło innych działań z zamiarem szukania przypadków mogących wskazywać na stosowanie zakazanych urządzeń ograniczających skuteczność działania, mimo że Komisja udostępniła dowody na znaczne przekroczenie emisji NOx w warunkach drogowych w porównaniu do dopuszczalnych wartości określonych w przepisach oraz pomimo faktu, że zakaz stosowania urządzeń ograniczających skuteczność działania jest zapisany w prawie UE. Ponadto w kilku przypadkach organy udzielające homologacji typu i służby techniczne wskazały na brak metody badania pod kątem wykrycia urządzeń ograniczających skuteczność działania [MIT, KBA, SNCH, RDW, UTAC]. Przepisy nie zakazywały państwom członkowskim przeprowadzania dodatkowych badań [MIT, UTAC, Calleja, Royal].

W następstwie wydarzeń z września 2015 r. w Niemczech, we Francji, w Zjednoczonym Królestwie, we Włoszech, w Hiszpanii, Szwecji i Niderlandach przeprowadzono badania uzupełniające względem badań NEDC, a ich wyniki wykorzystano do poszukiwań ewentualnego stosowania niedozwolonych urządzeń ograniczających skuteczność (Finlandia rozpocznie badania w przyszłym roku). W prawie wszystkich przypadkach organy śledcze zwróciły się do producentów o wyjaśnienia dotyczące stosowanych przez nich strategii kontroli emisji.

W grupie państw członkowskich, które wydają unijne świadectwa homologacji typu, badań uzupełniających nie przeprowadziły Irlandia, Rumunia, Luksemburg i Malta.

Sprawozdanie z dochodzeń przeprowadzonych przez państwa członkowskie, opracowane przez Komisję w odpowiedzi na rezolucję Parlamentu Europejskiego z dnia 27 października 2015 r. w sprawie pomiarów emisji w sektorze motoryzacyjnym, jest dostępne na stronie internetowej komisji śledczej pod adresem:

http://www.europarl.europa.eu/committees/pl/emis/publications.html?tab=Evidence

W toku dochodzeń krajowych prowadzonych w następstwie wydarzeń, jakie miały miejsce we wrześniu 2015 r., przebadano dużą próbkę pojazdów z silnikami wysokoprężnymi występujących na rynku UE i o ile potwierdziły się znane rozbieżności w pomiarach emisji NOx w warunkach laboratoryjnych i w rzeczywistych warunkach jazdy, o tyle nie stwierdzono, by dowody stosowania zakazanych urządzeń ograniczających skuteczność działania przez producentów innych niż Volkswagen były rozstrzygające. W sytuacjach, w których stwierdzono odstępstwa od oczekiwanego poziomu emisji, producenci samochodów przedstawili uzasadnienie, wskazując na względy zabezpieczenia silnika i bezpieczeństwa, a organy w większości przypadków nie stwierdziły, że przedstawione uzasadnienie jest niezgodne z wyjątkami od zakazu stosowania urządzeń ograniczających skuteczność działania [MIT, KBA, UTAC, Dobrindt, Q:MS, Nencini].

W czasie gdy powstawał niniejszy tekst, wiadomo było o kilku przypadkach, w których organy udzielające homologacji typu doszły do odmiennych wniosków. Jeden z takich przypadków dotyczy zarzutów wysuniętych przez niemiecki organ udzielający homologacji typu KBA, w których stwierdzono, że w niektórych pojazdach grupy FCA stosuje się zakazane urządzenia ograniczające skuteczność działania. Włoskie organy odpowiedzialne za homologację typu tych pojazdów nie podzielają tego poglądu, w związku z czym wszczęto procedurę mediacji na podstawie art. 30 ust. 6 dyrektywy 2007/46/WE [KBA, MIT, FCA].

Ponadto holenderski organ udzielający homologacji typu RDW zbadał 30 pojazdów i wskazał na możliwość zastosowania zakazanego urządzenia ograniczającego skuteczność działania w jednym pojeździe marki Volkswagen [RDW]. Niestandardowe działanie wykryto w 16 z 30 pojazdów, które powodowały zwiększone emisje zanieczyszczeń przy określonej prędkości, w określonym czasie, po przejechaniu określonej odległości lub w określonej temperaturze otoczenia. RDW zwrócił się do producentów tych pojazdów o wyjaśnienia i ma możliwość cofnięcia homologacji typu UE, jeśli przedstawione wyjaśnienia nie będą zadowalające.

Zgodnie z wstępnymi wynikami badań przeprowadzonych przez Międzynarodową Radę ds. Czystego Transportu (International Council on Clean Transportation – ICCT) w ramach kampanii kontroli emisji z pojazdów z silnikami wysokoprężnymi zainicjowanej przez rząd Francji duży odsetek pojazdów poddanych badaniu charakteryzował się parametrami emisji, które budzą podejrzenia. Podczas badań przeprowadzonych w warunkach innych niż laboratoryjne jedynie cztery z 52 pojazdów spełniły wymagania w zakresie odpowiadających im dopuszczalnych wartości emisji.

Ogólnie rzecz ujmując, okazało się, że państwa członkowskie nie stosują porównywalnego podejścia do oceny i analizy zgodności z prawem UE w zakresie urządzeń ograniczających skuteczność działania oraz że organy i służby techniczne w państwach członkowskich czekały na wytyczne Komisji w sprawie interpretacji przepisów dotyczących tych urządzeń, aby wyjaśnić kwestię ograniczeń w stosowaniu wyjątków od zakazu, a w rezultacie jednakowo interpretować, które strategie kontroli emisji są zgodne z prawem [Bieńkowska, MIT, RDW]. W dniu 26 stycznia 2017 r. Komisja przyjęła notę w sprawie wytycznych dotyczących oceny pomocniczych strategii kontroli emisji i obecności urządzeń ograniczających skuteczność działania.

Zaproszeni biegli i świadkowie byli zgodni co do tego, że badania RDE znacznie utrudnią stosowanie zakazanych urządzeń ograniczających skuteczność działania dzięki zmniejszeniu przewidywalności warunków badania. Mimo to wciąż możliwe będzie rozpoznanie, że pojazd jest poddawany badaniu RDE, na przykład przez zastosowanie czujnika ciśnienia wstecznego w układzie wydechowym lub prowadzenie badania w sytuacji, gdy pojazd pracuje z otwartym bagażnikiem [DUH, JRC, TNO, ADAC, EA, ICCT].

4.3.   Wnioski

24.  Urządzenia ograniczające skuteczność działania w rozumieniu art. 3 ust. 10 rozporządzenia (WE) nr 715/2007 w zasadzie nie były uznawane za ewentualne przyczyny rozbieżności między emisjami NOx w warunkach laboratoryjnych a emisjami w warunkach drogowych. Zasadniczo nie podejrzewano, że urządzenia te mogą być rzeczywiście wykorzystywane w samochodach osobowych produkowanych w UE, mimo że wykryto je w Stanach Zjednoczonych w lekkich pojazdach dostawczych lub osobowych w 1995 r. oraz w pojazdach ciężarowych w 1998 r., a także mimo że w sprawozdaniu JRC z 2013 r. zatytułowanym „A complementary emissions test for light-duty vehicles” [Uzupełniające badanie emisji zanieczyszczeń z lekkich pojazdów dostawczych lub osobowych] przeanalizowano możliwe stosowanie urządzeń ograniczających skuteczność działania.

25.  Zakres zakazu stosowania urządzeń ograniczających skuteczność działania i odnośne przepisy nigdy nie były przez nikogo kwestionowane. Przed sprawą Volkswagena żadne państwo członkowskie ani żaden producent samochodów nigdy nie kwestionowali przepisów w sprawie urządzeń ograniczających skuteczność działania, w tym wdrażania zakazu, ani nie zwracali się o wyjaśnienie tych przepisów.

26.  Niektóre strategie kontroli emisji stosowane przez producentów samochodów wskazują na możliwość stosowania zakazanych urządzeń ograniczających skuteczność działania. Na przykład niektórzy producenci obniżają skuteczność technologii kontroli emisji poza określonymi „oknami termicznymi” zbliżonymi do zakresu temperatur zalecanego dla badania NEDC, twierdząc, że takie obniżenie jest konieczne dla zabezpieczenia silnika przed uszkodzeniem zgodnie z wyjątkami od zakazu stosowania urządzeń ograniczających skuteczność działania przewidzianymi w art. 5 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 715/2007. Te okna termiczne są rzadko uzasadnione technicznymi ograniczeniami technologii kontroli emisji. Inni regulują technologie kontroli emisji w celu obniżenia ich skuteczności po upływie określonego czasu od uruchomienia silnika, zbliżonego do czasu trwania badania. Ponadto w wielu przypadkach emisje mierzone w cyklu badawczym po określonym czasie od uruchomienia silnika są bezzasadnie wyższe, biorąc pod uwagę techniczną funkcjonalność technologii kontroli emisji, niż w takim samym cyklu z pomiarami przeprowadzanymi bezpośrednio po uruchomieniu silnika.

27.  W następstwie skandalu dotyczącego Volkswagena niektórzy producenci samochodów zmienili okna termiczne w taki sposób, aby stosowane przez nich technologie kontroli emisji były skuteczne w znacznie szerszym zakresie temperatur.

28.  Strategie optymalizacji ograniczające skuteczność technologii kontroli emisji można przypisać wyborom dokonywanym przez producentów samochodów w celu osiągnięcia innych celów, takich jak zmniejszenie zużycia paliwa, poprawa wygody użytkowania, ograniczenie kosztów przez użycie tańszych części czy wyeliminowanie ograniczeń konstrukcyjnych. Wyjątki od zakazu stosowania urządzeń ograniczających skuteczność działania nie są przewidziane do takich celów.

29.  Do września 2015 r. żaden organ UE ani państwa członkowskiego nie szukał urządzeń ograniczających skuteczność działania ani nie udowodnił ich niezgodnego z prawem użycia. Żaden organ ani żadna służba techniczna państw członkowskich nie przeprowadziły innych badań w ramach homologacji typu niż badanie NEDC, które nie może wykazać stosowania urządzeń ograniczających skuteczność działania. Alternatywne badanie niekoniecznie musi wskazać na stosowanie urządzeń ograniczających skuteczność działania, jednak wykorzystanie badań innych niż NEDC mogłoby wykazać podejrzane parametry emisji, a tym samym spowodować wymóg przeprowadzenia dodatkowego dochodzenia. W dniu 26 stycznia 2017 r. Komisja opublikowała notę w sprawie wytycznych dotyczących oceny pomocniczych strategii kontroli emisji i obecności urządzeń ograniczających skuteczność działania. Zaproponowano w niej protokół badań urządzeń ograniczających skuteczność działania, by pomóc państwom członkowskim w wykrywaniu takich potencjalnych urządzeń przez badanie pojazdów w zmieniających się w nieprzewidywalny sposób standardowych warunkach badania.

30.  Zdecydowana większość producentów samochodów obecnych na rynku UE zadeklarowała, że stosuje wyjątki od zakazu stosowania urządzeń ograniczających skuteczność działania przewidzianych w art. 5 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 715/2007. Trwające dochodzenia i postępowania sądowe na szczeblu krajowym rozstrzygną, czy strategie kontroli wykorzystywane przez producentów samochodów stanowią przykład nielegalnego stosowania urządzeń ograniczających skuteczność działania, czy też są przykładami zgodnego z prawem korzystania z wyjątków. W wytycznych Komisji zaproponowano też metodologię oceny technicznej pomocniczych strategii kontroli emisji dokonywanej przez krajowe organy udzielające homologacji typu.

31.  W przeciwieństwie do producentów pojazdów ciężarowych producenci samochodów osobowych nie musieli ujawniać ani uzasadniać stosowanych strategii dotyczących emisji. Obowiązek taki ułatwiałby kontrolę pod kątem stosowania urządzeń ograniczających skuteczność działania. Nawet w przypadku badań emisji w rzeczywistych warunkach jazdy nie można zupełnie wykluczyć ryzyka stosowania w przyszłości strategii ograniczających skuteczność działania.

32.  Eksperci potwierdzili powszechną opinię, że przeprowadzanie kontroli prewencyjnych oraz ewentualne wykrywanie nielegalnych urządzeń ograniczających skuteczność działania układów kontrolujących emisje przez nieograniczony dostęp do oprogramowania zamkniętego stosowanego w pojeździe nie jest praktyczną metodą ze względu na bardzo dużą złożoność takiego oprogramowania.

Obowiązki państw członkowskich

33.  Jeżeli chodzi o wyjątki dla urządzeń ograniczających skuteczność działania, prawo UE nie jest stosowane spójnie w 28 państwach członkowskich, co skutkuje brakiem pewności w odniesieniu do interpretacji przepisów prawnych i podważaniem jednolitego rynku.

34.  Państwa członkowskie nie wywiązały się ze swojego zobowiązania prawnego do monitorowania i egzekwowania zakazu stosowania urządzeń ograniczających skuteczność działania określonego w art. 5 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 715/2007. Żadne z nich nie wykryło takich urządzeń zainstalowanych w pojazdach marki Volkswagen, a w szczególności żadne z państw członkowskich, których organy krajowe udzielały tym pojazdom homologacji typu. Ponadto zgodnie z naszymi dochodzeniami większość państw członkowskich, a przynajmniej Niemcy, Francja, Włochy i Luksemburg, miała dowody na stosowanie strategii kontroli emisji, które nie były ukierunkowane na użytkowanie samochodu w rzeczywistych warunkach jazdy, ale raczej były uruchamiane w reakcji na warunki podobne do warunków cyklu badawczego NEDC (temperatura, czas trwania, prędkość) w celu zaliczenia cyklu badawczego w ramach homologacji typu.

35.  Wydaje się, że państwa członkowskie nie stosują porównywalnych podejść do oceny zgodności z prawem Unii w sprawie urządzeń ograniczających skuteczność działania, w szczególności w odniesieniu do art. 5 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 715/2007.

36.  Większość państw członkowskich nie podjęła działań służących lepszemu zrozumieniu dużych rozbieżności między poziomami emisji mierzonymi w laboratorium, a poziomami emisji mierzonymi w warunkach drogowych przez przeprowadzanie dodatkowych badań wykraczających poza warunki określonymi dla NEDC. Stanowi to przykład niewłaściwego administrowania.

Obowiązki Komisji

37.  Komisja nie była prawnie zobowiązana do bezpośredniego szukania urządzeń ograniczających skuteczność działania, natomiast spoczywał na niej prawny obowiązek nadzorowania egzekwowania przez państwa członkowskie zakazu stosowania tych urządzeń. Pomimo wiedzy o możliwych nielegalnych praktykach producentów sprzecznych z rozporządzeniem (WE) nr 715/2007 oraz wymiany informacji na ten temat między odpowiednimi służbami Komisji instytucja ta nie przeprowadziła żadnych dodatkowych badań technicznych czy prawnych ani dochodzeń z własnej inicjatywy lub za pośrednictwem JRC, nie wystąpiła też o informacje lub dalsze działania ze strony państw członkowskich w celu sprawdzenia, czy mogło dojść do naruszenia prawa. Stanowi to przykład niewłaściwego administrowania i niedopełnienia obowiązków.

38.  Prawodawstwo w sprawie emisji z pojazdów ciężarowych było zawsze bardziej rygorystyczne w odniesieniu do urządzeń ograniczających skuteczność działania niż w przypadku lekkich pojazdów dostawczych lub osobowych. Nadal nie ma jasności co do tego, dlaczego Komisja nie transponowała tych bardziej rygorystycznych przepisów z prawodawstwa dotyczącego pojazdów ciężarowych do prawodawstwa w dziedzinie lekkich pojazdów dostawczych lub osobowych.

39.  Poza tym wyniki badań prowadzonych przez organ badawczy Komisji – JRC wskazywały na możliwość stosowania urządzeń ograniczających skuteczność działania i zostały określone przez urzędników Komisji jako „wyraźny przypadek drastycznego podbijania cykli testowych”. Dane dotyczące odnośnego pojazdu z silnikiem wysokoprężnym objętego normą Euro 5a zawarte były również w sprawozdaniu JRC w sprawie ekoinnowacji, opublikowanym w 2013 r. i w zasadzie dostępnym dla wszystkich urzędników Komisji.

40.  Mimo jasnych wskazówek dotyczących możliwości nielegalnego stosowania urządzeń ograniczających skuteczność działania Komisja nigdy nie skorzystała z możliwości przysługującej jej na mocy rozporządzenia (WE) nr 692/2008, zgodnie z którym może zwracać się do organów udzielających homologacji typu w państwach członkowskich o informacje dotyczące funkcjonowania technologii kontroli emisji w niskich temperaturach.

41.  Komisja powinna była podjąć działania następcze w związku z wymianą korespondencji, jaka miała miejsce w latach 2008–2010 między JRC a DG ENTR, DG ENV i DG CLIMA w odniesieniu do możliwości występowania „nietypowych” emisji. Uzasadnienie braku podjęcia jakichkolwiek działań ze względu na brak wskazówek lub jasnych dowodów na możliwość stosowania przez producentów samochodów urządzeń ograniczających skuteczność działania jest błędne, ponieważ takie wskazówki były zawarte w korespondencji, oraz stanowi przykład niewłaściwego administrowania, ponieważ nie można znaleźć dowodów, jeśli się ich nie szuka.

42.  Komisja powinna była dopilnować, by wyniki badań JRC oraz obawy wyrażane przez służby Komisji w odniesieniu do możliwości stosowania przez producentów nielegalnych praktyk dotarły do wyższych szczebli w hierarchii – co rzekomo nie miało miejsca – by umożliwić podjęcie odpowiednich działań. Stanowi to przykład niewłaściwego administrowania.


ROZDZIAŁ 5: HOMOLOGACJA TYPU I ZGODNOŚĆ EKSPLOATACYJNA

5.1.   Wprowadzenie

Dyrektywa ramowa 2007/46/WE w sprawie homologacji typu ustanawia wymogi w zakresie bezpieczeństwa i ochrony środowiska, które muszą spełnić pojazdy silnikowe przed ich wprowadzeniem do obrotu w UE. Jej zasadniczym przedmiotem są kontrole zgodności pojazdów, które zostały zmontowane w zakładach produkcyjnych, przed ich wprowadzeniem do obrotu. Szczególne wymogi w ramach homologacji typu dotyczące emisji zanieczyszczeń są zawarte w rozporządzeniu (WE) nr 715/2007 i w rozporządzeniu wykonawczym (WE) nr 692/2008.

Homologacja typu UE jest złożonym procesem, w ramach którego producenci samochodów mają do dyspozycji różne sposoby przekazywania informacji jednemu z 28 krajowych organów udzielających homologacji typu w celu uzyskania świadectwa homologacji typu pojazdu upoważniającego do sprzedaży danego typu pojazdu w UE. W trakcie procesu homologacji typu służby techniczne wyznaczone do tego celu przez organ udzielający homologacji typu dla każdego państwa członkowskiego badają zgodność pojazdów z wymogami technicznymi, w tym z dopuszczalnymi wartościami emisji. Organ udzielający homologacji typu może wskazać siebie jako służbę techniczną.

Glosariusz w dodatku E zawiera hiperłącza do wykazu organów udzielających homologacji typu i służb technicznych w państwach członkowskich.

Producenci muszą zapewnić, by każdy pojazd zjeżdżający z linii montażowej był zgodny z homologowanym typem (zgodność produkcji). Każdy wyprodukowany pojazd musi posiadać świadectwo zgodności w celu jego rejestracji.

Weryfikacja, czy pojazdy wprowadzone do obrotu są bezpieczne i nie są szkodliwe dla środowiska oraz odpowiadają homologowanemu typowi (zgodność eksploatacyjna), stanowi zadanie organów nadzoru rynku. Są to organy publiczne (na szczeblu krajowym lub niższym), zwykle odpowiedzialne także za ogólne bezpieczeństwo produktów. W niektórych przypadkach organy nadzoru rynku związane z działaniami w zakresie zgodności pojazdów są takie same jak organy udzielające homologacji typu. Obowiązki w zakresie zgodności eksploatacyjnej są ustanowione w art. 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie norm Euro 5 i Euro 6, a szczegółowe przepisy zawarte są w załączniku II do rozporządzenia wykonawczego (WE) nr 692/2008. Dyrektywa 2007/46/WE nie zawiera konkretnych przepisów dotyczących nadzoru rynku.

W dniu 27 stycznia 2016 r. Komisja przyjęła wniosek dotyczący nowego rozporządzenia uchylającego i zastępującego dyrektywę 2007/46/WE, aby wyeliminować obserwowane niedociągnięcia obecnego systemu homologacji typu UE. Wniosek ma na celu:

  zwiększenie niezależności i poprawę jakości badań umożliwiających wprowadzenie samochodu do obrotu;

  wprowadzenie skutecznego systemu nadzoru rynku w celu kontrolowania zgodności samochodów już wprowadzonych do obrotu;

  wzmocnienie systemu homologacji typu za pomocą ściślejszego europejskiego nadzoru.

5.2.   Analiza zebranych dowodów

Homologacja typu

W ramach postępowania komisja śledcza zebrała dowody dotyczące funkcjonowania systemu homologacji typu UE i jego domniemanych niedociągnięć.

Zgodnie z obowiązującym prawodawstwem­ – i z zasadami jednolitego rynku UE – homologacja typu udzielona w państwie członkowskim jest uznawana w całej Unii. Chociaż ustanowiono wspólne zasady w obszarze homologacji typu i specyfikacje badań [ACEA, MIT], wielu świadków podkreśliło, że istnieje wiele interpretacji dotyczących ich stosowania w różnych państwach członkowskich [MIT, Mitsubishi, Q:MS, badanie UE].

Podczas gdy w wielu przypadkach wybór organu udzielającego homologacji typu w danym państwie członkowskim dokonywany przez producenta samochodów wynika z kwestii geograficznych lub historycznych [MIT, KBA, SNCH, Audi, Q:MS, Stromček], brak zharmonizowanej interpretacji zasad może prowadzić do konkurencji między organami udzielającymi homologacji typu w różnych państwach członkowskich [ACEA, MIT, Millbrook, Q:MS, badanie UE], gdyż producenci samochodów mogą wybierać organ na podstawie tego, na ile jest on elastyczny w interpretowaniu przepisów [UTAC, badanie UE]. Na wybór organu udzielającego homologacji typu przez producentów samochodów wydają się jednak mieć wpływ także inne czynniki, takie jak szybkość rozpatrywania wniosków, wymagany zestaw minimalnych badań, poziom wyspecjalizowania pod względem technicznym, elastyczność w kwestiach językowych i wysokość wymaganych opłat [SNCH, Millbrook, misja LUX, UTAC, badanie UE, Audi, Opel].

Ponadto poziom technicznej wiedzy fachowej oraz liczba pracowników i zasoby finansowe mogą być znacząco różne w poszczególnych organach udzielających homologacji typu (i służbach technicznych) [badanie UE]. Dysponowanie odpowiednim własnym, niezależnym i wykwalifikowanym personelem oraz dostępność własnych najnowocześniejszych obiektów badawczych mają zasadnicze znaczenie w zapewnianiu skutecznego monitorowania norm emisji [EPA].

Badania wymagane na potrzeby procedury homologacji typu są często przeprowadzane w certyfikowanych laboratoriach producentów samochodów [MIT, UTAC, badanie UE] pod nadzorem wyznaczonych służb technicznych, czego powodem w wielu przypadkach jest fakt, że organy udzielające homologacji typu nie dysponują odpowiednimi zasobami (takie badania są nazywane badaniami naocznymi) [MIT, Nencini]. Służby techniczne mogą w części należeć do producentów [Millbrook, badanie UE], bądź mogą stanowić część organów udzielających homologacji typu [MIT, Q:MS, badanie UE], co rodzi pytania dotyczące ich niezależności i neutralności pod względem naukowym. Zwykle to producent samochodów wskazuje, która służba techniczna przeprowadzi badanie: zasadniczo organ udzielający homologacji typu może zakwestionować ten wybór, jednak rzadko ma to miejsce [SNCH]. Organy krajowe nigdy nie zwróciły się do służb technicznych o przeprowadzenie dodatkowych badań w celu zapewnienia wdrożenia wymogu dotyczącego zgodności z określoną w przepisach dopuszczalną wartością emisji w „normalnym użytkowaniu” lub zakazu stosowania urządzeń ograniczających skuteczność działania. Dla służb technicznych przeprowadzenie dodatkowych badań z własnej inicjatywy oznaczałoby dodatkowe koszty oraz mogłoby zagrozić ich relacjom handlowym z producentami [UTAC].

W ramach obowiązującego systemu organy udzielające homologacji typu nie mają dostępu do kodu źródłowego jednostki sterującej silnika (ECU). Wskazano również, że analiza oprogramowania ECU jest bardzo skomplikowana i nie gwarantuje wykrycia nieuczciwych praktyk.

Fakt, iż organy udzielające homologacji typu i służby techniczne są zwykle częściowo finansowane z opłat wpłacanych bezpośrednio przez producentów samochodów, może powodować konflikt interesów ze względu na potrzebę utrzymania stosunków handlowych [badanie UE]. Ponadto niektóre służby techniczne świadczą także usługi doradztwa w zakresie badań emisji na rzecz producentów samochodów. Niemniej jednak w sektorach produktów regulowanych w UE producenci często pokrywają koszty przestrzegania przepisów związanych z upoważnieniem do wprowadzenia produktu do obrotu [COM]. Komisja nie dysponuje konkretnymi dowodami na występowanie konfliktów interesów [COM], a organy udzielające homologacji typu i służby techniczne nie zgadzają się z tezą, jakoby struktura finansowania stanowiła problem w kontekście ich niezależności [MIT, SNCH, Millbrook, UTAC, misja LUKS]. Zdaniem niektórych świadków organy udzielające homologacji typu powinny nadzorować powiązania finansowe między służbami technicznymi a producentami [SNCH].

Z kolei system obowiązujący w Stanach Zjednoczonych jest oparty na pośrednim, bardziej niezależnym finansowaniu: tamtejsza Agencja Ochrony Środowiska (EPA) pobiera opłaty od producentów w celu pokrycia kosztów administrowania programami certyfikacji i zgodności, które ich dotyczą. Opłaty te są przekazywane przez Agencję do Departamentu Skarbu Stanów Zjednoczonych, a Kongres Stanów Zjednoczonych przydziela Agencji środki pieniężne na potrzeby wdrażania przez nią programów [EPA, badanie USA].

Na podstawie dyrektywy 2007/46/WE organ udzielający homologacji typu musi powiadomić organy w innych państwach członkowskich swojej decyzji o odrzuceniu wniosku o homologację typu. Jednak państwa członkowskie nie interpretują w jednakowy sposób, czy w takim przypadku producent może zwrócić się do innego organu udzielającego homologacji typu [MIT, Q:MS]. Niektóre państwa członkowskie wymagają jedynie oświadczenia na piśmie, że dotychczas nie wnioskowano o homologację typu ani że wniosek o homologację typu nie został odrzucony [SNCH]. W rzeczywistości odnotowano, że decyzje, aby nie udzielić homologacji typu, są wydawane niezwykle rzadko, ponieważ wobec ryzyka uzyskania takiej decyzji producent wstrzymuje całą procedurę [Millbrook, UTAC, Q:MS].

Zasadniczo organy udzielające homologacji typu wymieniają się informacjami podczas specjalnych posiedzeń i w ramach grupy ekspertów zrzeszającej organy udzielające homologacji typu, która została powołana przez Komisję w 2010 r., a także w sposób nieformalny [COM, MIT, Q:MS]. Mogą jednak wystąpić problemy, jeśli organy różnią się co do interpretacji [COM, KBA, MIT, SNCH]. W przeciwieństwie do organów udzielających homologacji typu nie istnieje obecnie żaden konkretny system na potrzeby wymiany informacji między służbami technicznymi [COM, UTAC, badanie UE], a system taki nie jest też przewidywany we wniosku Komisji dotyczącym reformy unijnego systemu homologacji typu.

Obecnie UE nie sprawuje nadzoru nad homologacją typu pojazdów, a nowy wniosek Komisji ma na celu nadanie Komisji roli nadzorczej [COM]. Prace dotyczące nowego wniosku rozpoczęły się w 2010 r. i zostały przyspieszone po wybuchu skandalu dotyczącego emisji [Tajani, Bieńkowska]. Możliwość wprowadzenia bardziej scentralizowanego systemu była przedmiotem dyskusji przed wejściem w życie dyrektywy 2007/46/WE, lecz została odrzucona przez państwa członkowskie [Verheugen].

W odniesieniu do zgodności produkcji zgodnie z przepisami wymagane jest weryfikowanie, czy zarówno w czasie udzielenia homologacji typu, jak i później pojazdy bezpośrednio po wyprodukowaniu odpowiadają homologowanemu typowi, w tym pod względem emisji. Badania mające na celu zweryfikowanie zgodności produkcji są zazwyczaj przeprowadzane przez producentów samochodów w ich obiektach, a nie przez organy udzielające homologacji typu. Służby techniczne mogą nadzorować badania lub przeprowadzać kontrole. Organy udzielające homologacji typu bardzo rzadko pobierają próbki z produkcji w celu zweryfikowania zgodności produkcji, mimo iż w świetle prawa mają taką możliwość. W większości przypadków zlecają one służbom technicznym kontrolę dokumentacji producentów samochodów w bardziej lub mniej regularnych odstępach czasowych w celu sprawdzenia, czy przeprowadzane są badania zgodności produkcji oraz wdrożony został wymagany system zarządzania jakością [KBA, Millbrook, UTAC, badanie UE].

Komisja śledcza dowiedziała się, że w Stanach Zjednoczonych odpowiedzialne organy także badają pojazdy bezpośrednio po wyprodukowaniu, aby sprawdzić, czy produkowane pojazdy odpowiadają projektowi przedprodukcyjnemu, dla którego udzielono homologacji typu [EPA, badanie USA].

Zgodność eksploatacyjna i system nadzoru rynku

Większość świadków wskazała, że skuteczne kontrole zgodności eksploatacyjnej i nadzór rynku mają nadrzędne znaczenie dla funkcjonowania systemu [JRC, ICCT, TNO, Borgeest, Lange, COM, EPA, badanie UE]. Nadzór rynku powinien na przykład prowadzić do wykrycia przypadków, w których wyprodukowane pojazdy i zainstalowane w nich oprogramowanie nie odpowiadają próbce, która została zoptymalizowana w taki sposób, aby przeszła badanie w ramach homologacji typu [Millbrook, UTAC].

Niektóre państwa członkowskie nie przebadały jednak żadnego samochodu pod kątem zgodności eksploatacyjnej, podczas gdy inne przeprowadzają takie badania regularnie, obejmując nimi różne liczby pojazdów, a niektóre rozpoczęły kampanie pomiaru emisji dopiero niedawno po wybuchu skandalu dotyczącego emisji [MIT, Q:MS].

W Stanach Zjednoczonych odpowiednie organy pozyskują pojazdy (na podstawie zarówno losowych, jak i ukierunkowanych kryteriów) od prywatnych właścicieli i badają je w celu zapewnienia, by samochody nadal były ekologiczne w rzeczywistych warunkach eksploatacji, nawet po wielu latach użytkowania [EPA, badanie USA].

Badania eksploatacyjne dotyczące emisji są głównie przeprowadzane w laboratoriach producentów samochodów, a na podstawie obowiązującego obecnie rozporządzenia wykonawczego są ograniczone do laboratoryjnych badań NEDC wymaganych w ramach homologacji typu. Ustawodawstwo nie przewiduje także badań eksploatacyjnych przeprowadzanych przez niezależne certyfikowane laboratoria [ACEA, MIT, RDW, badanie UE].

Zasadniczo kontrole zgodności eksploatacyjnej powinny stanowić część działań w ramach ogólnego nadzoru rynku przeprowadzanego w państwach członkowskich, jednak w obowiązującym prawodawstwie w sprawie pojazdów silnikowych brak jest odnośnych przepisów [COM, Bieńkowska, MIT]. Ponadto panuje niepewność co do tego, które organy są odpowiedzialne za nadzór rynku w państwach członkowskich. W niektórych przypadkach organy nadzoru rynku, o których państwa członkowskie oficjalnie poinformowały Komisję, nie są świadome, że zostały wyznaczone do tej funkcji, i w rzeczywistości nie uczestniczą w nadzorze rynku [UTAC].

W 2012 r. ówczesny komisarz Antonio Tajani przypomniał państwom członkowskim o ciążącym na nich obowiązku ustanowienia skutecznych systemów nadzoru rynku oraz zapewnienia koniecznych struktur i zasobów w celu określenia i podjęcia działań naprawczych w odniesieniu do pojazdów, które nie spełniają odpowiednich wymogów dotyczących homologacji typu UE lub stanowią poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i środowiska [COM, Tajani].

5.3.   Wnioski

43.  Homologacja typu w UE jest złożonym procesem, w ramach którego producenci samochodów mogą korzystać z różnych opcji w zakresie przekazywania informacji jednemu z 28 krajowych organów udzielających homologacji typu w celu uzyskania świadectwa homologacji typu pojazdu uznawanego w całej Unii.

44.  Obowiązujące ramy nie przewidują szczególnego nadzoru UE nad homologacją typu pojazdów, a przepisy są różnie interpretowane w poszczególnych państwach członkowskich, częściowo ze względu na brak skutecznego systemu wymiany informacji między organami udzielającymi homologacji typu a służbami technicznymi.

45.  Poziom specjalistycznej wiedzy technicznej oraz zasoby ludzkie i finansowe mogą się znacząco różnić w poszczególnych organach udzielających homologacji typu i służbach technicznych, a brak zharmonizowanej interpretacji zasad może prowadzić do konkurencji między tymi organami i służbami. Producenci samochodów mogą zasadniczo zwracać się do organów udzielających homologacji typu i służb technicznych, które oferują najbardziej elastyczną i najmniej rygorystyczną interpretację przepisów, a także pobierają najniższe opłaty.

46.  Dyrektywa 2007/46/WE stanowi, że Komisja musi zostać powiadomiona przez organ udzielający homologacji typu o decyzji dotyczącej odrzucenia wniosku o homologację typu. Nie jest jednak jasne, jakie działania powinna podjąć Komisja po otrzymaniu takiego powiadomienia, ani jak miałaby wyglądać koordynacja działań następczych z państwami członkowskimi. Nie istnieje przejrzysty i skuteczny system uniemożliwiający producentowi samochodów ubieganie się o homologację typu w jednym państwie członkowskim po odrzuceniu wniosku o homologację typu przez inne państwo członkowskie lub o przeprowadzenie badania przez inną służbę techniczną, jeśli dany model nie przejdzie badania przeprowadzonego przez pierwszą służbę techniczną. Aby uniknąć ewentualnej delokalizacji motywowanej „dumpingiem technicznym”, można zobowiązać producentów do uzasadniania przed Komisją wyboru danej służby technicznej.

47.  Wyraźnie brakuje kontroli po udzieleniu homologacji typu, co wynika po części z obowiązujących obecnie zasad, a częściowo z braku pewności co do tego, który organ jest odpowiedzialny za nadzór rynku. Skuteczne kontrole zgodności produkcji, zgodności eksploatacyjnej i zgodności na koniec cyklu życia w celu wykrycia przypadków, w których pojazdy w produkcji i w eksploatacji nie odpowiadają zatwierdzonemu typowi pojazdu, często nie są wdrażane lub są weryfikowane tylko na podstawie dokumentacji zamiast badań fizycznych przeprowadzanych w obecności organów.

48.  Badania eksploatacyjne dotyczące emisji są przeprowadzane głównie w laboratoriach producentów samochodów i ograniczają się obecnie do laboratoryjnych badań NEDC wymaganych w ramach homologacji typu.

Obowiązki państw członkowskich

49.  Państwa członkowskie powinny były dopilnować, by ich organy udzielające homologacji typu dysponowały wystarczającymi zasobami ludzkimi i finansowymi do przeprowadzania badań na miejscu. Nie powinny one były polegać na badaniach przeprowadzanych w certyfikowanych laboratoriach producentów samochodów pod nadzorem służb technicznych. Potencjalne konflikty interesów wynikające ze zlecania badań służbom technicznym przez producentów samochodów stanowią bezpośrednie następstwo obowiązywania systemu określonego w dyrektywie ramowej UE w sprawie homologacji typu, a zatem nie mogą być uznawane za przykład niewłaściwego administrowania. We wniosku Komisji dotyczącym nowego rozporządzenia w sprawie nadzoru rynku i homologacji typu podjęto kwestię tego niedociągnięcia, proponując wprowadzenie systemu opłat na potrzeby finansowania badań w ramach homologacji typu.

50.  Jednakże jeśli służby techniczne oferują producentom samochodów także usługi doradztwa w zakresie uzyskania homologacji typu, jak ma to miejsce w niektórych państwach członkowskich, może zaistnieć konflikt interesów ze względu na dodatkowe powiązania finansowe między służbami technicznymi a producentami samochodów w związku z doradztwem na temat sposobu pomyślnego uzyskania homologacji typu. Państwa członkowskie powinny były przeanalizować takie potencjalne konflikty interesów. Stanowi to przykład niewłaściwego administrowania.

51.  Państwa członkowskie powinny były dopilnować, by organy udzielające homologacji typu odpowiednio kontrolowały służby techniczne. Stanowi to przykład niewłaściwego administrowania. Wybór służb technicznych stanowi przede wszystkim wybór dla producenta samochodów, a rola organu udzielającego homologacji typu często ogranicza się wyłącznie do ostatecznego zatwierdzenia procedury. Organy udzielające homologacji typu rzadko korzystają z dostępnej możliwości kontrolowania służb technicznych i kwestionowania ich wyboru.

52.  Niezapewnienie przez państwa członkowskie skutecznego i wiarygodnego systemu nadzoru rynku stanowi naruszenie prawa UE, w szczególności przez państwa członkowskie, których organy udzielały homologacji typu pojazdów. Weryfikacja zgodności produkcji i zgodności eksploatacyjnej lekkich pojazdów dostawczych lub osobowych jest często oparta tylko na badaniach laboratoryjnych przeprowadzanych w siedzibie producenta samochodów, nawet jeśli obowiązujące przepisy nie uniemożliwiają przeprowadzenia innych bądź dodatkowych badań.

53.  Państwa członkowskie powinny były przekazać Komisji nazwy i uprawnienia ich organów odpowiedzialnych za nadzór rynku oraz aktualizować te informacje. Stanowi to przykład niewłaściwego administrowania. Panuje nieuzasadniony brak pewności co do tego, które organy w państwach członkowskich są odpowiedzialne za nadzór rynku.

Obowiązki Komisji

54.  Komisja powinna była przyjąć bardziej widoczną rolę koordynatora w celu zapewnienia jednolitego stosowania prawodawstwa UE dotyczącego homologacji typu, gdyż proces homologacji typu UE jest bardzo złożony i zależy w dużej mierze od wymiany informacji między państwami członkowskimi.

55.  Ponadto w świetle obrad wewnętrznych i wniosków zewnętrznych Komisja powinna była zażądać od państw członkowskich informacji na temat tego, jak postąpiły one z pojazdami w istniejącej flocie, które nie spełniają dopuszczalnych na mocy prawa wartości emisji w rzeczywistych warunkach jazdy.


ROZDZIAŁ 6: EGZEKWOWANIE ORAZ KARY I SANKCJE

6.1.   Wprowadzenie

Zgodnie z art. 13 rozporządzenia (WE) nr 715/2007 państwa członkowskie miały określić „zasady dotyczące kar nakładanych za naruszenie przez producentów przepisów [tego] rozporządzenia oraz podjąć „niezbędne działania mające na celu ich egzekwowanie”. Przewidziane kary miały być „skuteczne, proporcjonalne i odstraszające”. Państwa członkowskie zostały zobowiązane do poinformowania Komisji o tych zasadach nie później niż dnia 2 stycznia 2009 r.

W artykule wymieniono również naruszenia podlegające karze, które obejmują:

a)   składanie fałszywych oświadczeń podczas procedur homologacji lub procedur prowadzących do obowiązkowego wezwania pojazdów;

b)   fałszowanie wyników badań homologacyjnych lub badań zgodności w eksploatacji;

c)   zatajenie danych lub warunków technicznych, którego skutkiem mogłoby być obowiązkowe wezwanie do obsługi pojazdów lub cofnięcie homologacji;

d)   stosowanie urządzeń ograniczających skuteczność działania; oraz

e)   odmowę udostępnienia informacji.

Ponadto w art. 30 ust. 1 dyrektywy ramowej 2007/46/WE w sprawie homologacji typu wspomina się, że jeżeli państwo członkowskie stwierdza, że pojazdy „nie są zgodne z homologowanym przez nie typem, przyjmuje niezbędne środki, w razie potrzeby włącznie z cofnięciem homologacji typu, w celu zapewnienia, by znajdujące się w produkcji pojazdy […] ponownie uzyskały zgodność z homologowanym typem. O przyjętych środkach organ udzielający homologacji tego państwa członkowskiego informuje organy udzielające homologacji innych państw członkowskich”. Na mocy art. 32 tejże dyrektywy ramowej organy państw członkowskich mogą w razie potrzeby nakazać producentom wycofanie pojazdów w celu ponownego uzyskania zgodności tych pojazdów z homologowanym typem.

Na mocy jej art. 46 „państwa członkowskie określają sankcje mające zastosowanie w przypadku naruszenia przepisów [niniejszej] dyrektywy […] oraz przyjmują wszelkie środki niezbędne do ich wprowadzenia w życie. Sankcje te są skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Państwa członkowskie powiadamiają Komisję o tych przepisach nie później niż dnia 29 kwietnia 2009 r. oraz możliwie szybko powiadamiają o wszelkich późniejszych zmianach tych przepisów”.

6.2.   Analiza zebranych dowodów

Kary i sankcje w państwach członkowskich

Państwa członkowskie nie poinformowały Komisji o karach wprowadzonych zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 715/2007 i sankcjach wprowadzonych zgodnie z dyrektywą 2007/46/WE w terminach wyznaczonych w tych aktach prawnych (styczeń i kwiecień 2009 r.). Jedynie cztery państwa (Dania, Irlandia, Finlandia i Węgry) przekazały Komisji informacje przed końcem 2009 r. W dniu 12 lutego 2013 r. Komisja przypomniała państwom członkowskim o ich zobowiązaniach i wezwała do przedstawienia informacji o karach i sankcjach do dnia 28 lutego 2013 r. Komisja ponowiła wezwanie w dniu 1 października 2015 r., a w lutym 2016 r. poprosiła o dalsze wyjaśnienia dotyczące kar i sankcji [CIRCA].

Obecnie prawie wszystkie państwa członkowskie utrzymują, że wprowadziły konieczne uregulowania dotyczące kar i sankcji. Kary i sankcje mogą być ujęte w różnych regulacjach prawnych, takich jak ustawy o ruchu drogowym, ustawy o pojazdach silnikowych czy kodeks karny [Q:MS, badanie UE]. Do tej pory żadne państwo członkowskie nie nałożyło kar ani sankcji na producentów pojazdów za naruszenia wymienione w art. 13 rozporządzenia (WE) nr 715/2007 w sprawie norm Euro 5 i Euro 6 [Q:MS, badanie UE], a w szczególności nie było przypadków cofnięcia homologacji typu.

Kary i sankcje stosowane przez państwa członkowskie nie są spójne. Znacznie różnią się między sobą, obejmując zakres od kar finansowych, często połączonych z częściowym lub pełnym unieważnieniem homologacji typu, po karę pozbawienia wolności [Q:MS, badanie UE, ACEA].

Niektórzy świadkowie zakwestionowali przejrzystość i adekwatność tych kar. Przykładowo, w niektórych przypadkach nie jest jasne, czy obowiązujące kary finansowe naliczane są od pojazdu, albo czy producentom pojazdów stawia się zarzut popełnienia przestępstwa [badanie UE]. Komisja zwróciła uwagę, że obecny system uniemożliwia bezpośrednie nakładanie przez nią kar za nieprzestrzeganie przepisów [COM], i stwierdziła, że kary pieniężne ustanowione przez państwa członkowskie mogą być zbyt niskie i niewystarczająco skutecznie stosowane [Bieńkowska, Vella, misja LUX].

Egzekwowanie prawa UE

W toku postępowania zebrano materiał dowodowy dotyczący egzekwowania unijnych przepisów w zakresie emisji spalin pochodzących z transportu drogowego zarówno w okresie poprzedzającym wybuch afery Volkswagena, jak i po nim, a także tego, jak Komisja nadzorowała egzekwowanie tych przepisów.

Zgodnie z obowiązującymi przepisami odpowiedzialność za wdrożenie i egzekwowanie prawa UE, w tym za nadzór rynku, w odniesieniu do większości przepisów dyrektywy 2007/46/WE i rozporządzenia (WE) nr 715/2007 spoczywa na państwach członkowskich [Verheugen, Tajani, Bieńkowska, Vella], a Komisja ma prawo wszcząć postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego jedynie w przypadku, gdy stwierdzi uchybienie przez państwo członkowskie zobowiązaniu na mocy prawa UE [COM, Tajani, Bieńkowska]. W przeszłości wszczęto tylko jedno postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom, które dotyczyło pojazdów silnikowych (przeciwko Niemcom w sprawie systemów klimatyzacji), natomiast w sprawie emisji zanieczyszczeń pochodzących z pojazdów nie wszczęto ani jednego takiego postępowania [Verheugen, Tajani]. Niemniej komisarz Bieńkowska ogłosiła, że postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom zostaną wszczęte w tygodniach następujących po jej przesłuchaniu mającym miejsce we wrześniu 2016 r., po zebraniu wszystkich stosownych dowodów [Bieńkowska]. W dniu 8 grudnia 2016 r. Komisja wszczęła postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom przeciwko Republice Czeskiej, Niemcom, Grecji, Litwie, Luksemburgowi, Hiszpanii i Zjednoczonemu Królestwu w zakresie przepisów krajowych dotyczących kar i sankcji oraz przeciwko Niemcom i Zjednoczonemu Królestwu z uwagi na nieujawnienie przez te państwa informacji technicznych dotyczących wyników dochodzeń krajowych.

Komisja oceniła, że dowody na rozbieżność nie są wystarczające do wszczęcia postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego [Tajani], i skoncentrowała się na opracowaniu badań RDE, aby zapewnić zgodność nowych pojazdów z dopuszczalnymi wartościami emisji w rzeczywistych warunkach użytkowania [COM, Potočnik, Tajani, Vella]. Komisja nie podjęła żadnych działań w związku z rozbieżnościami pomiędzy wartościami emisji NOx pochodzących z pojazdów z silnikami wysokoprężnymi w warunkach drogowych, a wartościami tych samych emisji zmierzonych w warunkach laboratoryjnych, pomimo że wskaźniki dostępne były od lat 2004–2005.

W odpowiedziach na piśmie i podczas przesłuchań przedstawiciele państw członkowskich i producenci samochodów oświadczyli, że według ich interpretacji przepisów jedynym wymogiem wobec pojazdów było przejście badania NEDC w warunkach laboratoryjnych, bez względu na określone w tych przepisach cele dotyczące jakości powietrza [Renault, VW, ACEA, Mitsubishi, MIT, KBA, UTAC, Millbrook, Verheugen, Q:OEM].

DG ENV Komisji wezwała do lepszego egzekwowania norm emisji Euro 3/4/5 w odniesieniu do istniejących flot [Potočnik, Vella], ponieważ nawet w przypadku pełnego zastosowania procedury badań RDE i przestrzegania dopuszczalnych wartości emisji dla nowych pojazdów z silnikami wysokoprężnymi, masowa obecność w miastach Unii starszych pojazdów z tego rodzaju silnikami o niezadowalającej emisji NOx może przez długi czas wpływać niekorzystnie na jakość powietrza [Lambrecht, DUH]. Ówczesny komisarz J. Potočnik zwrócił się do ówczesnego komisarza A. Tajaniego z wnioskiem o przeanalizowanie możliwości w zakresie polityki wobec istniejącej floty pojazdów, jednak komisarz A. Tajani nie wziął go pod uwagę [Potočnik], uzasadniając, że podjęcie jakichkolwiek kroków prawnych wobec samochodów spełniających wymogi zgodnie z obowiązującymi protokołami pomiarów uznano za niemożliwe w świetle obowiązującego prawodawstwa [Tajani].

W tej kwestii komisja śledcza zwróciła uwagę, że według niektórych biegłych modernizacja istniejącej floty lekkich pojazdów dostawczych lub osobowych z silnikami wysokoprężnymi w taki sposób, aby pojazdy te spełniały wymogi co do dopuszczalnych wartości emisji w rzeczywistych warunkach jazdy, jest trudna pod względem technicznym [AECC, Borgeest]. Jednakże komisarz K. Vella utrzymywał, że taka modernizacja jest potrzebna i że istnieje niezbędna do tego technologia [Vella]. Niektórzy producenci samochodów również zadeklarowali gotowość do modernizacji pojazdów [VW, Audi].

Sprawa Volkswagena była następstwem nieuczciwych, zabronionych prawem działań producentów samochodów [Verheugen, Tajani]. Oprogramowanie jednostki sterującej silnika Volkswagena nie zostało przed dopuszczeniem przeanalizowane przez organy udzielające homologacji typu ani nie zostały przeprowadzone żadne badania pozwalające na wyegzekwowanie zakazu stosowania urządzeń ograniczających skuteczność działania układów kontrolujących emisję zanieczyszczeń, który to zakaz ustanawia art. 5 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 715/2007. Organy udzielające homologacji ograniczyły się do zatwierdzenia, bez dalszego rozpatrywania, wyników badania laboratoryjnego NEDC przeprowadzonego przez służby techniczne. Nie wzięto pod uwagę przeprowadzenia dodatkowych badań [MIT, KBA, SNCH, RDW, UTAC, badanie UE].

Po ujawnieniu sprawy wiele państw członkowskich wszczęło dochodzenia w sprawie emisji zanieczyszczeń pochodzących z samochodów osobowych i przeprowadziło dodatkowe badania w warunkach laboratoryjnych i drogowych [KBA, MIT, Dobrindt, Q:MS, Nencini]. Żaden organ udzielający homologacji typu nie stwierdził zastosowania w podlegających mu pojazdach zakazanych urządzeń ograniczających działanie układów kontrolujących emisję, z wyjątkiem ujawnionych wcześniej przypadków dotyczących samochodów marki Volkswagen z silnikami spełniającymi normę Euro 5 [MIT, KBA, UTAC, Dobrindt, Q:MS, Nencini]. W jedynym przypadku, w którym stwierdzono, że mogło dojść do zastosowania niedozwolonego urządzenia ograniczającego skuteczność działania, nie przeprowadzono działań w zakresie egzekwowania przepisów z powodu różnicy w interpretacji pomiędzy organem niemieckim, który wskazał potencjalne naruszenie przepisów, a organem innego państwa członkowskiego – Włoch – odpowiedzialnym za homologację typu pojazdu. W rezultacie rozpoczęto procedurę mediacji z udziałem Komisji [KBA, MIT, FCA, Nencini].

Przed rozważeniem podjęcia działań zmierzających do wyegzekwowania przepisów obowiązujących w odniesieniu do pojazdów, w przypadku których stwierdzono niezgodność z prawem, takich jak cofnięcie homologacji typu bądź wiążące wezwanie do wycofania pojazdu z rynku, organy udzielające homologacji typu i producenci samochodów często zgadzają się na dobrowolne wycofanie pojazdów. Niemiecki minister federalny Alexander Dobrindt oświadczył, że Volkswagen zawarł porozumienie z organem udzielającym homologacji typu i zgodził się na dobrowolne wycofanie pojazdów wobec możliwości cofnięcia homologacji typu dla pojazdów, w których w niedozwolony sposób zastosowano urządzenia ograniczające skuteczność działania. Przedstawiciele Volkswagena oświadczyli, że wycofane pojazdy zostaną poddane modernizacji w celu uzyskania zgodności ze świadectwem homologacji typu przy jednoczesnym zachowaniu istotnych parametrów trwałości, jakości i wydajności. Niektórzy biegli wyrazili wątpliwość, czy zaproponowane działania polegające na wycofaniu i modernizacji pojazdów rzeczywiście nie wpłyną na trwałość i wydajność pojazdów, których mają dotyczyć. Nie przewiduje się stosowania kar, o których mowa w rozporządzeniu nr 715/2007, sankcji, o których mowa w dyrektywie 2007/46/WE, ani rekompensat dla klientów, ponieważ wadliwe pojazdy można naprawić i uzyskać ich zgodność z przepisami w następstwie działań związanych z ich wycofaniem [KBA, VW]. Inaczej wygląda sytuacja w Stanach Zjednoczonych, gdzie takich środków nie można podjąć wobec pojazdów znajdujących się w takiej samej sytuacji [EPA]. Choć Komisja uważa, że konsumenci powinni otrzymać stosowną rekompensatę [Bieńkowska], niektórzy świadkowie stwierdzili, że nie ma podstawy prawnej umożliwiającej zastosowanie rekompensat finansowych w całej Unii [VW, Lies, Nencini].

Programy naprawcze w UE zostały wprowadzone w życie jedynie częściowo (w niektórych przypadkach funkcjonują na zasadzie dobrowolności, w innych są obowiązkowe) i nie podlegają kontroli ani koordynacji na szczeblu Unii [KBA, MIT, Nencini], ponieważ Komisja nie ma podstawy prawnej do wnioskowania o ustanowienie ogólnoeuropejskiego programu wycofania pojazdów ani do koordynowania jego realizacji [Bieńkowska]. Komisja pozostaje w stałym kontakcie z państwami członkowskimi w kwestii wycofania pojazdów i zwróciła się do nich o przekazywanie aktualnych informacji na ten temat na każdym spotkaniu właściwych grup [Bieńkowska].

6.3.   Wnioski

56.  Struktura zarządzania w sektorze motoryzacyjnym, w ramach której UE posiada jedynie uprawnienia regulacyjne, a odpowiedzialność za wdrażanie prawa UE dotyczącego pomiarów emisji z samochodów ponoszą przede wszystkim państwa członkowskie, uniemożliwia skuteczne wdrażanie prawodawstwa UE. Uprawnienia egzekucyjne Komisji ograniczają się do wszczynania postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, w przypadku gdy państwo członkowskie nie stosuje prawidłowo prawa Unii.

57.  Jedno z niedociągnięć strukturalnych obecnych ram homologacji typu w Europie polega na tym, że tylko organ udzielający homologacji typu, który udzielił homologacji typu w odniesieniu do danego pojazdu, może skutecznie cofnąć świadectwo zgodności wydane dla tego pojazdu.

58.  Nie istnieje w UE jednolita praktyka dotycząca przejrzystego dostępu konsumentów do informacji na temat wycofań, nie ma też jednolitych unijnych ram prawnych zapewnienia konsumentom rekompensaty w przypadku wycofań, które mają niekorzystny wpływ na charakterystykę pojazdów.

Obowiązki państw członkowskich

59.  Niektóre państwa członkowskie, które przeprowadziły dochodzenia krajowe, zasadniczo niechętnie dzieliły się z Komisją i z komisją śledczą wynikami swoich dochodzeń oraz danymi z badań technicznych lub opublikowały jedynie część swoich ustaleń.

60.  Państwa członkowskie zaczęły egzekwować przepisy UE w zakresie emisji z lekkich pojazdów dostawczych lub osobowych w odpowiedni sposób dopiero po ujawnieniu we wrześniu 2015 r. sprawy Volkswagena dotyczącej manipulowania wartości emisji, przeprowadzając dodatkowe badania w laboratoriach i w warunkach drogowych oraz wszczynając szereg dochodzeń krajowych dotyczących emisji zanieczyszczeń z samochodów osobowych. Postępowania sądowe prowadzone w następstwie tych działań potwierdzą lub wykluczą nielegalność stosowania urządzeń ograniczających skuteczność działania.

61.  W następstwie skandalu dotyczącego emisji państwa członkowskie nie nałożyły na producentów samochodów ani kar pieniężnych, ani sankcji prawnych. Nie podjęto obowiązkowych inicjatyw w celu wycofania lub modernizacji pojazdów, które nie spełniają warunków, ani nie cofnięto homologacji typu. Jeśli doszło do wycofania lub modernizacji, miały one formę dobrowolnej inicjatywy ze strony producentów samochodów w wyniku nacisków ze strony opinii publicznej i nacisków politycznych.

62.  Opublikowane wyniki dochodzeń krajowych wydają się sugerować, że oprócz urządzenia ograniczającego skuteczność działania wykrytego w silnikach Volkswagena przez organy w Stanach Zjednoczonych w większości pojazdów z silnikami wysokoprężnymi stosowane są strategie nieracjonalne kontroli emisji. Brak działania ze strony organów państw członkowskich mającego na celu zobowiązanie producentów do eliminacji wszelkich czasowych modulacji urządzeń kontroli emisji, modulacji termicznej wykraczającej poza to, co jest ściśle konieczne dla zabezpieczenia silnika, oraz innych strategii, które skutkują między innymi wyższym poziomem emisji przy rozruchu na ciepło w warunkach laboratoryjnych, stanowi naruszenie prawa UE.

63.  Państwa członkowskie nie monitorowały ani nie egzekwowały odpowiednio stosowania rozporządzenia (WE) nr 715/2007, a w szczególności art. 5 ust. 1 ustanawiającego obowiązek projektowania, budowania i montowania samochodów przez producentów w taki sposób, aby mogły one być zgodne z wymogami tego rozporządzenia w trakcie normalnego użytkowania w czasie jazdy na europejskich drogach, a nie tylko w warunkach laboratoryjnych. Niemniej jednak były sprawozdawca na temat przepisów w sprawie emisji spalin i homologacji typu stwierdził w sposób całkowicie jasny, że Parlament nigdy nie zamierzał zawężać „normalnego użytkowania” do ściśle ograniczonych warunków, w jakich bada się samochody w laboratorium do celów homologacji typu. Sprawozdawca wskazał, że „normalne użytkowanie” należało rozumieć jako użytkowanie w warunkach spotykanych najczęściej podczas jazdy na europejskich drogach (z uwzględnieniem różnic w temperaturze, wysokości, obciążeniu silnika, prędkości pojazdu itp.).

64.  Większość państw członkowskich nie przyjęła skutecznego, proporcjonalnego i odstraszającego systemu kar, w szczególności w odniesieniu do nielegalnego stosowania urządzeń ograniczających skuteczność działania, co stanowi naruszenie art. 13 rozporządzenia (WE) nr 715/2007.

65.  Kilka państw członkowskich nie poinformowało Komisji w stosownym czasie (tj. do dni 2 stycznia 2009 r. i 29 kwietnia 2009 r.) o wdrożonym systemie kar w celu egzekwowania zakazu stosowania urządzeń ograniczających skuteczność działania, naruszając tym samym art. 13 rozporządzenia (WE) nr 715/2007, oraz o systemie sankcji, naruszając art. 46 dyrektywy ramowej 2007/46/WE.

66.  Ze wspomnianych powodów państwa członkowskie nie wywiązały się ze swoich obowiązków w zakresie wdrażania prawa UE dotyczącego emisji z samochodów w ramach obowiązującego systemu.

Obowiązki Komisji

67.  Stosując ścisłą interpretację rozporządzenia (WE) nr 715/2007, Komisja uznała, że dochodzenia w sprawie możliwego nielegalnego stosowania urządzeń ograniczających skuteczność działania stanowią wyłączną odpowiedzialność państw członkowskich, a nie część jej obowiązków jako strażniczki Traktatów. Mimo że w swoim sprawozdaniu z 2013 r. JRC ostrzegało o możliwości wykorzystywania urządzeń ograniczających skuteczność działania, Komisja nie inicjowała dalszych badań technicznych, nie występowała o dodatkowe informacje od państw członkowskich ani nie zwracała się do odpowiedzialnych krajowych organów udzielających homologacji typu o podejmowanie dalszych dochodzeń i działań naprawczych.

68.  Komisja nie wystąpiła z inicjatywą w celu przeforsowania na szczeblu UE programu skoordynowanego i obowiązkowego wycofania samochodów Volkswagen Group wyposażonych w nielegalne oprogramowanie ograniczające skuteczność działania.

69.  Komisja zwlekała kilka lat z wszczęciem postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, jeśli dane państwo wbrew obowiązującym przepisom nie wdrażało skutecznego nadzoru rynku w odniesieniu do emisji zanieczyszczeń z pojazdów ani krajowego systemu kar za naruszenia prawa UE.

70.  Komisja nie nadzorowała w wystarczający sposób dotrzymania terminów, w których państwa członkowskie miały przekazać informacje o wprowadzeniu kar zgodnie z art. 13 rozporządzenia (WE) nr 715/2007 i o wprowadzeniu sankcji zgodnie z art. 46 dyrektywy 2007/46/WE. Stanowi to przykład niewłaściwego administrowania.

71.  Jako strażniczka Traktatów Komisja powinna wszczynać postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, jeżeli państwa członkowskie nie podejmą odpowiednich działań w związku z ustaleniami w ramach niedawnych dochodzeń, a także wymagać od producentów, aby wyeliminowali wszelkie przypadki stosowania czasowej modulacji urządzeń kontroli emisji, zbędnej modulacji termicznej oraz innych strategii nieracjonalnych kontroli emisji skutkujących m.in. wyższymi emisjami przy rozruchu na ciepło w warunkach laboratoryjnych.


ROZDZIAŁ 7: UPRAWNIENIA I OGRANICZENIA KOMISJI ŚLEDCZEJ

7.1  Wprowadzenie

Uprawnienie Parlamentu Europejskiego do ustanawiania tymczasowych komisji śledczych jest zapisane w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (art. 226). Szczegółowe zasady wykonywania przez Parlament uprawnień śledczych określono w decyzji 95/167/WE, która została przyjęta za porozumieniem Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji w dniu 19 kwietnia 1995 r. i która od tego czasu nie była zmieniana.

Jedyna innowacja w zakresie uprawnień śledczych została wprowadzona Traktatem z Lizbony, na mocy którego Parlament uzyskał uprawnienie do określenia, stanowiąc w drodze rozporządzeń z własnej inicjatywy, szczegółowych postanowień dotyczących wykonywania tych uprawnień po uzyskaniu zgody Rady i Komisji.

Przed ustanowieniem obecnej komisji śledczej ds. pomiarów emisji w sektorze motoryzacyjnym Parlament Europejski tylko trzykrotnie skorzystał z przysługujących mu uprawnień śledczych: w sprawie wspólnotowego systemu tranzytowego (1995), w sprawie kryzysu związanego z gąbczastą encefalopatią bydła (BSE) (1996), oraz w 2006 r. w sprawie kryzysu w spółce Equitable Life Assurance Society. Ponadto w czerwcu 2016 r. Parlament powołał komisję śledczą ds. prania pieniędzy, unikania opodatkowania i uchylania się od opodatkowania.

Uprawnienia komisji śledczych Parlamentu Europejskiego są ograniczone w porównaniu z uprawnieniami przyznawanymi parlamentom narodowym w państwach członkowskich. Ponieważ komisje śledcze są powoływane w celu zbadania zarzutów naruszenia prawa Unii lub niewłaściwego administrowania w jego stosowaniu, dochodzeniem objęte są przede wszystkim instytucje Unii i państw członkowskich ponoszące odpowiedzialność za to prawo.

Zatem podstawowe uprawnienie komisji śledczej wynika z art. 3 ust. 2 decyzji 95/167/WE, zgodnie z którym „tymczasowa komisja śledcza może zwrócić się do instytucji lub organu Wspólnot Europejskich, albo do rządu jednego z państw członkowskich, o wyznaczenie ich członka do uczestnictwa w pracach komisji”. Instytucje unijne i rządy państw członkowskich mają obowiązek stawiennictwa przed komisją śledczą Parlamentu Europejskiego, „chyba że sprzeciwia się temu konieczność zachowania tajemnicy lub względy bezpieczeństwa publicznego lub narodowego”.

Komisja śledcza nie może żądać, aby stawił się przed nią konkretny urzędnik, ponieważ instytucje unijne i rządy, do których zwróciła się komisja śledcza, same decydują o tym, kto uczestniczy w postępowaniu (art. 3 ust. 3 decyzji 95/167/WE).

Ponadto komisja nie ma uprawnień do nakładania sankcji na świadków, do których zwróciła się o udział w postępowaniu, lecz ci odmawiają współpracy w ramach dochodzenia.

Jest to istotna różnica w porównaniu z uprawnieniami śledczymi przyznanymi komisjom śledczym parlamentów narodowych, które zasadniczo mają prawo do wzywania poszczególnych przedstawicieli rządu/ administracji lub innych obywateli wskazanych z imienia i nazwiska. W tym zakresie komisje śledcze parlamentów narodowych dysponują też instrumentem wspomagającym w formie uprawnienia do nakładania sankcji o różnym stopniu surowości w przypadkach naruszenia, tj. odmowy współpracy.

7.2  Analiza doświadczeń komisji

Komisja śledcza ds. pomiarów emisji w sektorze motoryzacyjnym była pierwszą komisją śledczą ustanowioną po wejściu w życie Traktatu z Lizbony. Ostatni przypadek powołania komisji śledczej miał miejsce dokładnie dziesięć lat temu.

W związku z tym przedmiotowa komisja musiała przystąpić od pracy niemal od podstaw zarówno w odniesieniu do podmiotów zewnętrznych, których dotyczyło dochodzenie, jak i w kontekście wewnętrznego funkcjonowania jej samej jako instytucji. Na początku wymagało to czasu na wypracowanie praktyk i doraźnych procedur w celu dostosowania obowiązujących zasad dotyczących komisji stałych do specyfiki i potrzeb komisji śledczej.

Ze względu na brak doświadczeń związanych z działalnością komisji śledczych w ostatnich dziesięciu latach należało stworzyć nową kulturę współpracy, w szczególności z Komisją i państwami członkowskimi, która zasadzałaby się na jednolitej interpretacji rzeczywistych uprawnień komisji i stosowaniu szczegółowych zasad określonych w decyzji 95/167/WE.

Najpierw potrzebny był czas, aby dokonać rozróżnienia między komisją śledczą a komisjami specjalnymi, którymi Parlament posługuje się częściej i w przypadku których dysponuje zdecydowanie większym doświadczeniem w wymiarze instytucjonalnym.

W przeciwieństwie do komisji specjalnych, które nie są ustanawiane w oparciu o określoną podstawę prawną, ale podlegają ogólnym porozumieniom międzyinstytucjonalnym i zwykłym zasadom mającym zastosowanie do komisji stałych Parlamentu, komisje śledcze mają podstawę prawną w decyzji 95/167/WE i funkcjonują według innych zasad. Dostosowanie instytucjonalne do tego nietypowego i bardziej uszczegółowionego formatu komisji zajęło nieco czasu, co nie ułatwiło pracy komisji śledczej, zwłaszcza w ciągu pierwszych kilku miesięcy.

Gromadzenie dowodów

Najpoważniejsze problemy, jakie napotkano, związane były ze sposobami gromadzenia materiału dowodowego i informacji, tj. w toku przesłuchań jawnych i na podstawie wniosków o dostęp do dokumentów. W obu przypadkach uzyskanie pomyślnych rezultatów zależało od lojalnej współpracy między instytucjami UE oraz, w wymiarze bardziej ogólnym, od dobrej woli zaangażowanych stron.

Ogólnie rzecz biorąc, komisja śledcza zdołała przesłuchać świadków reprezentujących Komisję, państwa członkowskie i inne strony, których zeznania ustne uznano za niezbędne dla dochodzenia.

Komisja śledcza napotkała jednak również trudności, kiedy zwracała się do niektórych osób o udział w przesłuchaniach, ponieważ nie miała uprawnień do wzywania stron. Dopiero w wyniku nacisków politycznych i medialnych osoby, które początkowo odmawiały udziału, ostatecznie zgodziły się uczestniczyć w przesłuchaniach. Były to bardzo czasochłonne czynności, które opóźniły zgromadzenie najważniejszych informacji aż do okresu bezpośrednio poprzedzającego wygaśnięcie mandatu.

Jeśli chodzi o wniosek o udzielenie informacji na piśmie, oprócz zwykłych wniosków o dostęp do dokumentów komisja wprowadziła praktykę wysyłania pytań na piśmie do wszystkich gości przed przesłuchaniami. Do gości były również w razie potrzeby wysyłane pytania dodatkowe z prośbą o wyjaśnienie kwestii poruszonych w trakcie przesłuchań.

Ponadto do państw członkowskich, krajowych organów udzielających homologacji typu, producentów samochodów i dostawców branży motoryzacyjnej wysłano kwestionariusze, które okazały się ważnym źródłem informacji uzupełniających, mimo że na otrzymanie wszystkich odpowiedzi trzeba było czekać wiele miesięcy.

Na stronie internetowej komisji śledczej zamieszczono publiczny apel o dostarczanie informacji, aby obywatele mogli przesyłać wszelkie informacje lub dowody, które uznają za istotne dla trwającego dochodzenia.

Współpraca z Komisją

Współpraca z Komisją była zadowalająca, jeśli chodzi o zapraszanie urzędujących komisarzy i urzędników Komisji do uczestnictwa; ich gotowość i dyspozycyjność do stawienia się w żądanych terminach ułatwiła organizację prac komisji.

Jeśli chodzi o zaproszenie byłych komisarzy Antonia Tajaniego, Stavrosa Dimasa i Janeza Potočnika, niezwłocznie zgodzili się oni stawić przed komisją śledczą.

Udział innych byłych komisarzy okazał się bardziej problematyczny. Zgodnie z obecnym kodeksem postępowania komisarzy nie mają oni prawnego obowiązku współpracy w ramach toczącego się dochodzenia, mimo że byli stronami w wymianie ważnych i istotnych informacji odnoszących się do zdarzeń, które miały miejsce w trakcie ich kadencji, i decyzji, które zostały podjęte w ramach ich odpowiedzialności.

W związku z tym Günter Verheugen, były komisarz ds. przedsiębiorstw i przemysłu (2004–2010), kilkukrotnie odmówił udziału w przesłuchaniu i przystał na to, by stawić się przed komisją śledczą, dopiero w wyniku nacisków politycznych i medialnych, cztery miesiące po wystosowaniu pierwszego zaproszenia.

Ponadto Erkki Liikanen, były komisarz ds. przedsiębiorstw i społeczeństwa informacyjnego (1999–2004), i Margot Wallström, była komisarz ds. środowiska (1999–2004), odmówili udziału ze względu na ograniczoną pamięć i wiedzę o tym, co wydarzyło się podczas ich kadencji, tj. ponad dziesięć lat temu. Komisja śledcza przyjęła ich uzasadnienie, a oboje ostatecznie zgodzili się odpowiedzieć na szereg pytań pisemnych zadanych przez komisję. Komisja rozważała także zaproszenie Ferdinanda Nelli Ferociego, byłego komisarza ds. przemysłu i przedsiębiorczości (2014), ale zrezygnowała ze względu na ograniczony wkład, jaki mógł on wnieść do sprawy, biorąc pod uwagę krótki czas sprawowania urzędu.

Współpraca z Komisją okazała się mniej zadowalająca, jeśli chodzi o terminowe dostarczanie komisji śledczej dowodów na piśmie.

Komisja śledcza wysłała sześć wniosków do Dyrekcji Generalnej ds. Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Przedsiębiorczości i MŚP (DG GROW) jako dyrekcji generalnej koordynującej w Komisji wszelkie wnioski o dokumenty w ramach niniejszego śledztwa oraz dwa wnioski do JRC, zwracając się o udostępnienie odnośnej korespondencji prowadzonej zarówno w obrębie Komisji, jak i z państwami członkowskimi, i uznanej przez komisję śledczą za niezbędną dla prowadzonego dochodzenia.

Wystąpiły problemy z terminowym dostarczaniem wymaganych informacji, w związku z czym członkowie komisji śledczej nie zawsze mogli zapoznać się z dokumentami przed przesłuchaniami przedstawicieli Komisji. W rzeczywistości niektóre wnioskowane dokumenty zostały dostarczone dopiero po ponowieniu wniosku lub dodatkowych wyjaśnieniach dotyczących wcześniejszych wniosków. Komisja przypisywała te trudności obowiązującym wewnętrznym procedurom dotyczącym postępowania w przypadku dochodzeń parlamentarnych i wskazywała na fakt, że wyszukiwanie informacji sprzed wielu lat okazało się być uciążliwym i długotrwałym procesem. Jednakże liczne z udostępnionych dokumentów były nieczytelne ze względu na utajnienie obszernych fragmentów tekstu. System wykorzystywany do przekazywania dokumentów (przesyłanych w formie elektronicznej za pośrednictwem zamkniętej grupy zainteresowanych adresatów) był na ogół skuteczny, ale dostarczone dokumenty nie zostały sklasyfikowane w jasny i przyjazny dla użytkownika sposób.

Ponadto interpretacja sposobu postępowania z wnioskiem o protokoły z posiedzeń TCMV okazała się być długim i skomplikowanym procesem, który opóźnił wysłanie tych kluczowych dokumentów o kilka miesięcy ze względu na czas potrzebny do uzyskania zgody wszystkich państw członkowskich na udostępnienie komisji śledczej odnośnych informacji.

Ostatecznie państwa członkowskie wyraziły zgodę pod warunkiem, że przedmiotowe dokumenty będą dostępne tylko w zabezpieczonej czytelni, w rezultacie zmuszając Parlament do postępowania z tymi informacjami z zastosowaniem rygorystycznych rozwiązań dotyczących informacji niejawnych, którymi te nie były. Ze względu na przedłużające się negocjacje dotyczące warunków przeprowadzenia konsultacji protokoły z posiedzeń TCMV dostarczono komisji śledczej dopiero pod koniec lipca 2016 r., po przeprowadzeniu ważnych przesłuchań, w których te informacje odgrywały bardzo istotną rolę.

Współpraca z państwami członkowskimi

Zgodnie z decyzją 95/167/WE państwa członkowskie są zobowiązane do wyznaczenia urzędnika lub pracownika do stawienia się przed komisją śledczą, gdy jest to wymagane.

W przypadku przedmiotowej komisji śledczej głównymi partnerami do rozmów z ramienia państw członkowskich były odpowiedzialne ministerstwa i krajowe organy udzielające homologacji typu.

Podczas gdy wszystkie zaproszone organy udzielające homologacji typu i służby techniczne zgodziły się stawić na przesłuchanie przed komisją, współpraca z ministerstwami krajowymi stwarzała znacznie większe problemy. Spośród zaproszonych przedstawicieli jedynie niemiecki minister federalny Alexander Dobrindt i minister regionalny Olaf Lies niezwłocznie zgodzili się stawić przed komisją. Była duńska minister środowiska Ida Auken nie od razu potwierdziła, że stawi się na przesłuchanie. Natomiast francuska minister Ségolène Royal, włoski minister Graziano Delrio i słowacki minister Árpád Érsek (którego ostatecznie reprezentował sekretarz stanu Viktor Stromček) potwierdzili swój udział po bardzo długim czasie, ulegając dopiero wyraźnej presji politycznej.

Wszystkie państwa członkowskie odpowiedziały na wniosek o przedstawienie dowodów na piśmie w formie kwestionariusza. Niektóre państwa członkowskie nie dotrzymały jednak terminów, a opóźnienia sięgały nawet kilku miesięcy.

Współpraca z innymi stronami

Komisja śledcza zwróciła się o udział w postępowaniu do licznego grona przedstawicieli zainteresowanych podmiotów: ekspertów ze środowiska akademickiego i społeczeństwa obywatelskiego, przedstawicieli przemysłu (producentów samochodów, producentów części samochodowych i stowarzyszeń branżowych), amerykańskich organów homologacyjnych, a także prywatnych służb technicznych z najważniejszych państw członkowskich. Niemal wszyscy producenci samochodów i producenci części samochodowych odpowiedzieli w terminie na zaproszenie komisji śledczej do odpowiedzi na pytania zawarte w kwestionariuszu.

Wewnętrzne zasady i procedury

W wymiarze wewnętrznym komisja śledcza musiała dostosować się do istniejących zasad obowiązujących w odniesieniu do komisji stałych, ponieważ nie istnieją specjalne przepisy administracyjne dotyczące komisji śledczych. Dostosowanie dotyczyło następujących kwestii:

  organizacji i prowadzenia przez komisję śledczą przesłuchań jawnych – jako odniesienie zostały wykorzystane istniejące przepisy dotyczące przesłuchań komisarzy i standardowych przesłuchań jawnych przez komisje stałe;

  liczby osób zaproszonych do udziału w przesłuchaniu jawnym, którym przysługuje zwrot kosztów – komisji śledczej przyznano taki sam limit 16 biegłych, jak każdej komisji stałej;

  dostępności sal na posiedzenia komisji śledczej pod względem wielkości i terminów­ – kalendarz musiał być sporządzony z uwzględnieniem bieżących posiedzeń innych komisji; w rezultacie tłumaczenia ustne nie zawsze były zgodne z profilem językowym komisji, a w Brukseli były dostępne nieliczne wolne terminy, w związku z czym nadzwyczajne posiedzenia komisji często zwoływano w Strasburgu;

  zlecania badań/ briefingów opracowywanych przez departamenty polityczne i Biuro Analiz Parlamentu Europejskiego (EPRS) – komisja śledcza korzystała z tych samych służb, co komisje stałe w ramach danej polityki, bez zwiększania dodatkowych zasobów lub pierwszeństwa w rozpatrywaniu wniosków, biorąc pod uwagę ograniczony czas trwania mandatu komisji;

  regulaminu wewnętrznego dotyczącego dostępu do informacji poufnych, zwłaszcza jeśli chodzi o ograniczony dostęp akredytowanych asystentów parlamentarnych do nieoznaczonych klauzulą tajności „innych informacji poufnych”.

7.3.   Wnioski

72.  Obowiązujące ramy prawne regulujące działalność komisji śledczych są przestarzałe i nie zapewniają niezbędnych warunków, na podstawie których Parlament mógłby skutecznie korzystać ze swoich uprawnień śledczych.

73.  Choć komisja nie ma uprawnień do wzywania do stawienia się przed sądem, ostatecznie zdołała przesłuchać większość świadków, których obecność uznała za konieczną w celu odpowiedniego wykonania swojego mandatu. Jednakże ten brak uprawnień istotnie utrudnił i opóźnił pracę komisji w świetle tymczasowego charakteru prowadzonego przez nią dochodzenia. Podmioty instytucjonalne, w szczególności pochodzące z państw członkowskich, zwykle przyjmowały zaproszenia mniej chętnie niż podmioty prywatne.

74.  Wobec braku jasnych wymogów i konkretnych terminów na przyjęcie zaproszenia lub przekazanie wnioskowanych informacji przygotowanie jawnych przesłuchań było bardzo czasochłonne. Oprócz zasady lojalnej współpracy między instytucjami ustanowionej w art. 4 ust. 3 TFUE głównymi narzędziami, którymi dysponowała komisja śledcza w celu rozwiązania tych problemów, były naciski polityczne i ze strony mediów.

Współpraca z Komisją

75.  Uczestnictwo niektórych byłych komisarzy dodatkowo komplikował brak wyraźnego zapisu w obowiązującym kodeksie postępowania komisarzy, że byli komisarze są zobowiązani do współpracy w ramach toczących się dochodzeń oraz ogólnie pozostają odpowiedzialni za działania podejmowane w trakcie kadencji.

76.  Opóźnienia w dostarczaniu żądanych dokumentów stanowiły poważną przeszkodę w pracach komisji. Różna jakość dokumentów oznaczała, że odczytanie, a tym samym wykorzystanie niektórych z nich okazało się bardzo trudne. Przedłużająca się procedura wewnętrzna w Komisji, która wymaga zgody kolegium na podjęcie działań w odpowiedzi na wnioski ze strony komisji śledczej, w połączeniu z lukami w systemie archiwizowania opóźniła gromadzenie dowodów w dostępnym czasie. Ponadto przekazywanie żądanych informacji nie było zorganizowane w sposób przyjazny dla użytkownika, co sprawiało, że pozyskiwanie informacji było bardziej skomplikowane.

77.  Komisja celowo blokowała i opóźniała przekazywanie komisji śledczej dokumentów i informacji, aby utrudnić wykorzystanie tych informacji w przesłuchaniach byłych komisarzy i urzędników. Jest to sprzeczne z zasadą lojalnej współpracy między instytucjami.

78.  Procedura stosowana w celu udzielenia dostępu do protokołów komitetu regulacyjnego (której podstawą jest wyraźna zgoda 28 państw członkowskich) była w nieuzasadniony sposób uciążliwa, czasochłonna i bazowała na bardzo wąskiej interpretacji prawa. Nie należy stosować tej procedury ponownie w przyszłości.

Współpraca z państwami członkowskimi

79.  Współpraca z większością ministerstw krajowych była bardzo niezadowalająca, w szczególności pod względem trudności w uzyskaniu od nich potwierdzenia, że ich przedstawiciele stawią się przed komisją. Potwierdzenie uzyskiwano dopiero po wielu miesiącach wywierania nacisków politycznych i ze strony mediów.

80.  Ponadto państwa członkowskie nie poczuwały się do obowiązku współpracy z komisją w zakresie przekazywania konkretnych dowodów, w szczególności w odniesieniu do wniosku komisji o przesłanie pełnych zestawów danych dotyczących krajowych dochodzeń i programów badań przeprowadzonych w następstwie sprawy Volkswagena.

81.  Ustanowiony w art. 5 decyzji 95/167/WE obowiązek kontaktowania się z państwami członkowskimi za pośrednictwem stałych przedstawicielstw stanowił kolejny niepotrzebny etap pracy, a w niektórych przypadkach komplikował i spowalniał procedurę komunikacji.

Współpraca z innymi stronami

82.  Zbieranie dowodów na piśmie za pośrednictwem kwestionariuszy od podmiotów nieinstytucjonalnych zasadniczo przebiegało zadowalająco. Praktyka wysyłania pytań na piśmie przed przesłuchaniami, a następnie pytań dodatkowych okazała się mieć zasadnicze znaczenie dla uzyskania w czasie przesłuchań maksymalnej ilości informacji oraz wyjaśnienia kwestii, które nie mogły zostać omówione podczas przesłuchań ze względu na ograniczenia czasowe lub brak informacji.

Wewnętrzne zasady i procedury

83.  Wymóg opracowania sprawozdania wstępnego po sześciu miesiącach od rozpoczęcia prac komisji zgodnie z jej mandatem był niepotrzebny, gdyż te ramy czasowe były niewystarczające do zgromadzenia dowodów, które mogłyby stanowić solidną podstawę wyciągnięcia wniosków.

84.  Biorąc pod uwagę tymczasowy charakter komisji śledczych, zasadnicze znaczenie ma gromadzenie dowodów w skuteczny i terminowy sposób. Podejście przyjęte przez komisję, zgodnie z którym w pierwszych miesiącach obowiązywania mandatu przeprowadzono przesłuchania ekspertów technicznych, a następnie skupiono się na szczeblu politycznym, okazało się skuteczne. Idealnym rozwiązaniem byłoby rozpoczęcie przesłuchań dopiero po zakończeniu pierwszego etapu gromadzenia dowodów.

85.  Aby ułatwić pracę komisjom śledczym Parlamentu, które muszą analizować ogromną liczbę dokumentów pod presją czasu, należy dokonać przeglądu zasad dotyczących postępowania z informacjami poufnymi w Parlamencie Europejskim, a w szczególności praw dostępu do „innych informacji poufnych” przysługujących akredytowanym asystentom parlamentarnym.


DODATEK A: MANDAT KOMISJI ŚLEDCZEJ

Decyzja Parlamentu Europejskiego (UE) 2016/34

z dnia 17 grudnia 2015 r. w sprawie utworzenia komisji śledczej ds. pomiarów emisji w sektorze motoryzacyjnym, a także określenia jej uprawnień, składu i kadencji

Parlament Europejski,

–  uwzględniając przedstawiony przez 283 posłów wniosek w sprawie powołania komisji śledczej celem zbadania zarzutów dotyczących naruszenia prawa Unii i niewłaściwego administrowania w jego stosowaniu w związku z pomiarem emisji w sektorze motoryzacyjnym,

–  uwzględniając wniosek Konferencji Przewodniczących,

–  uwzględniając art. 226 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej,

–  uwzględniając decyzję 95/167/WE, Euratom, EWWiS Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji z dnia 19 kwietnia 1995 r. w sprawie szczegółowych przepisów regulujących egzekwowanie przez Parlament Europejski jego prawa do prowadzenia dochodzeń(1),

–  uwzględniając rozporządzenie (WE) nr 715/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 czerwca 2007 r. w sprawie homologacji typu pojazdów silnikowych w odniesieniu do emisji zanieczyszczeń pochodzących z lekkich pojazdów pasażerskich i użytkowych (Euro 5 i Euro 6) oraz w sprawie dostępu do informacji dotyczących naprawy i utrzymania pojazdów(2),

–  uwzględniając dyrektywę 2007/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 września 2007 r. ustanawiającą ramy dla homologacji pojazdów silnikowych i ich przyczep oraz układów, części i oddzielnych zespołów technicznych przeznaczonych do tych pojazdów(3),

–  uwzględniając dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy(4), a także toczące się obecnie postępowania w sprawie naruszenia jej przepisów,

–  uwzględniając rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 443/2009 z dnia 23 kwietnia 2009 r. określające normy emisji dla nowych samochodów osobowych w ramach zintegrowanego podejścia Wspólnoty na rzecz zmniejszenia emisji CO2 z lekkich pojazdów dostawczych(5),

–  uwzględniając swoją rezolucję z dnia 27 października 2015 r. w sprawie pomiarów emisji w sektorze motoryzacyjnym(6), w której apeluje się o przeprowadzenie gruntownego dochodzenia w sprawie roli i odpowiedzialności Komisji i organów państw członkowskich, mając na uwadze m.in. problemy określone w sprawozdaniu Wspólnego Centrum Badawczego Komisji Europejskiej z 2011 r.,

–  uwzględniając projekt rozporządzenia Komisji zmieniający rozporządzenie (WE) nr 692/2008 w odniesieniu do emisji zanieczyszczeń pochodzących z lekkich pojazdów pasażerskich i użytkowych (Euro 6) (D042120),

–  uwzględniając opinię wydaną dnia 28 października 2015 r. przez Komitet Techniczny ds. Pojazdów Silnikowych (TCMV), ustanowiony na mocy art. 40 ust. 1 dyrektywy 2007/46/WE,

–  uwzględniając art. 198 Regulaminu,

1.  podejmuje decyzję o powołaniu komisji śledczej celem zbadania zarzutów naruszenia prawa Unii i niewłaściwego administrowania w jego stosowaniu w związku z pomiarem emisji, bez uszczerbku dla jurysdykcji sądów krajowych lub unijnych;

2.  postanawia, że komisja śledcza będzie miała za zadanie:

–  przeprowadzenie dochodzenia w sprawie domniemanego niedopełnienia przez Komisję obowiązku nałożonego art. 14 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 715/2007 i dotyczącego dokonywania oceny cyklów testowych stosowanych do pomiaru emisji zanieczyszczeń, a także ich dostosowania, jeżeli nie są one już odpowiednie lub nie odwzorowują rzeczywistych emisji, tak aby w wystarczający sposób odwzorowywały emisje pochodzące z rzeczywistego ruchu drogowego, pomimo informacji dotyczących poważnych i utrzymujących się przekroczeń dopuszczalnych wartości emisji dla pojazdów w normalnych warunkach użytkowania, co stanowiło naruszenie obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 715/2007, obejmując też sprawozdania Wspólnego Centrum Badawczego z lat 2011 i 2013 oraz badania prowadzone przez International Council on Clean Transportation udostępnione w maju 2014 r.;

–  zbadanie domniemanego braku podjęcia odpowiednich i skutecznych działań przez Komisję i organy państw członkowskich w celu nadzorowania stosowania prawa i egzekwowania wyraźnego zakazu stosowania urządzeń ograniczających skuteczność działania, zgodnie z art. 5 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 715/2007;

–  przeprowadzenie dochodzenia w sprawie domniemanego niewprowadzenia przez Komisję w stosownym terminie badań odzwierciedlających rzeczywiste warunki jazdy oraz nieprzyjęcia środków dotyczących stosowania urządzeń ograniczających skuteczność działania, jak przewidziano w art. 5 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 715/2007;

–  zbadanie domniemanego niewprowadzenia przez państwa członkowskie przepisów dotyczących skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji mających zastosowanie do producentów w przypadku naruszenia przepisów rozporządzenia (WE) nr 715/2007, w tym stosowania urządzeń ograniczających skuteczność działania, odmowy udzielenia dostępu do informacji oraz fałszowania wyników badań dotyczących homologacji typu lub zgodności w eksploatacji, zgodnie z wymogami art. 13 ust. 1 i art. 13 ust. 2 tego rozporządzenia;

–  zbadanie domniemanego nieprzedsięwzięcia przez państwa członkowskie wszelkich środków niezbędnych do dopilnowania, by przepisy dotyczące sankcji mających zastosowanie w przypadku naruszenia rozporządzenia (WE) nr 715/2007 były wdrażane zgodnie z wymogami określonymi w art. 13 ust. 1 tego rozporządzenia;

–  zbieranie i analizowanie informacji w celu określenia, czy Komisja i państwa członkowskie uzyskały dowody stosowania urządzeń ograniczających skuteczność działania przed powiadomieniem o naruszeniu przepisów wydanym przez Agencję Ochrony Środowiska Stanów Zjednoczonych w dniu 18 września 2015 r.;

–  gromadzenie i analizowanie informacji na temat wdrażania przez państwa członkowskie przepisów dyrektywy 2007/46/WE, w szczególności w odniesieniu do art. 12 ust. 1 i art. 30 ust. 1, 3 i 4;

–  zbieranie i analizowanie informacji w celu określenia, czy Komisja i państwa członkowskie dysponowały dowodami na wykorzystywanie do badań emisji CO2 urządzeń ograniczających skuteczność działania;

–  przedstawienie wszelkich zaleceń, jakie uzna za niezbędne w tym względzie;

3.  postanawia, że komisja śledcza przedstawi sprawozdanie śródokresowe w terminie 6 miesięcy od dnia rozpoczęcia działalności oraz sprawozdanie końcowe w terminie 12 miesięcy od dnia rozpoczęcia działalności;

4.  postanawia, że komisja śledcza będzie liczyć 45 członków;

5.  zobowiązuje swojego przewodniczącego do zapewnienia publikacji niniejszej decyzji w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.

(1)

  Dz.U. L 113 z 19.5.1995, s. 1.

(2)

  Dz.U. L 171 z 29.6.2007, s. 1.

(3)

  Dz.U. L 263 z 9.10.2007, s. 1.

(4)

  Dz.U. L 152 z 11.6.2008, s. 1.

(5)

  Dz.U. L 140 z 5.6.2009, s. 1.

(6)

  Teksty przyjęte, P8_TA(2015)0375.


DODATEK B: PODMIOTY:

Przewodnicząca:

Kathleen VAN BREMPT (S&D, BE)

Prezydium:

Ivo BELET, pierwszy wiceprzewodniczący (PPE, BE)

Mark DEMESMAEKER, drugi wiceprzewodniczący (ECR, BE)

Kateřina KONEČNÁ, trzecia wiceprzewodnicząca (GUE/NGL, CZ)

Karima DELLI, czwarta wiceprzewodnicząca (Verts/ALE, FR)

Koordynatorzy:

Krišjānis KARIŅŠ (PPE, LV)

Jens GIESEKE (PPE, DE) – zastępca koordynatora

Seb DANCE (S&D, UK)

Hans-Olaf HENKEL (ECR, DE)

Fredrick FEDERLEY (ALDE, SE)

Merja KYLLÖNEN (GUE/NGL, FI)

Bas EICKHOUT (Verts/ALE, NL)

Eleonora EVI (EFDD, IT)

Marcus PRETZELL (ENF, DE) – od dnia 17 maja 2016 r.

Georg MAYER (ENF, AT) – do dnia 17 maja 2016 r.

Sprawozdawcy:

Jens GIESEKE (PPE, DE) – od dnia 24 listopada 2016 r.

Pablo ZALBA BIDEGAIN (PPE, ES) – do dnia 24 listopada 2016 r.

Gerben-Jan GERBRANDY (ALDE, NL)

Kontrsprawozdawcy:

Christine REVAULT D’ALLONNES BONNEFOY (S&D, FR)

Hans-Olaf HENKEL (ECR, DE)

Neoklis SYLIKIOTIS (GUE/NGL, CY)

Bas EICKHOUT (Verts/ALE, NL) – do sprawozdania końcowego

Claude TURMES (Verts/ALE, LU) – do sprawozdania wstępnego

Eleonora EVI (EFDD, IT)

Marcus PRETZELL (ENF, DE)

Pozostali członkowie:

Nikos ANDROULAKIS (S&D, EL)

Pilar AYUSO (PPE, ES) – od dnia 19 stycznia 2017r.; José BLANCO LÓPEZ (S&D, ES)

Wim van de CAMP (PPE, NL)

Dita CHARANZOVÁ (ALDE, CZ)

Miriam DALLI (S&D, MT)

Daniel DALTON (ECR, UK)

Mireille D'ORNANO (ENF, FR) – od dnia 25 stycznia 2017 r.

Ismail ERTUG (S&D, DE)

Ildikó GÁLL-PELCZ (PPE, HU)

Julie GIRLING (ECR, UK)

Françoise GROSSETÊTE (PPE, FR)

Rebecca HARMS (Verts/ALE, DE)

Roger HELMER (EFDD, UK)

Jean-François JALKH (ENF, FR) – do dnia 25 stycznia 2017 r.

Karin KADENBACH (S&D, AT)

Marian-Jean MARINESCU (PPE, RO)

Cláudia MONTEIRO DE AGUIAR (PPE, PT)

Massimo PAOLUCCI (S&D, IT)

Franck PROUST (PPE, FR)

Dominique RIQUET (ALDE, FR)

Massimiliano SALINI (PPE, IT)

Christel SCHALDEMOSE (S&D, DK)

Sven SCHULZE (PPE, DE)

Olga SEHNALOVÁ (S&D, CZ)

Ivan ŠTEFANEC (PPE, SK)

Róża Gräfin von THUN UND HOHENSTEIN (PPE, PL)

Kosma ZŁOTOWSKI (ECR, PL)

Carlos ZORRINHO (S&D, PT)

Pozostali zastępcy członków:

Lucy ANDERSON (S&D, UK)

Marie-Christine ARNAUTU (ENF, FR)

Inés AYALA SENDER (S&D, ES) od dnia 25 maja 2016 r.

Pilar AYUSO (PPE, ES) – do dnia 19 stycznia 2017 r.

Mario BORGHEZIO (ENF, IT)

Deirdre CLUNE (PPE, IE)

Lara COMI (PPE, IT)

Nicola DANTI (S&D, IT)  

Michel DANTIN (PPE, FR)

Philippe DE BACKER (ALDE, BE)do dnia 2 maja 2016 r.

Ian DUNCAN (ECR, UK)

Cornelia ERNST (GUE/NGL, DE)

Francesc GAMBÚS (PPE, ES)

Evelyne GEBHARDT (S&D, DE)

Theresa GRIFFIN (S&D, UK)

Sergio GUTIÉRREZ PRIETO (S&D, ES)do dnia 25 maja 2016 r.

Dennis de JONG (GUE/NGL, NL)

Elisabeth KÖSTINGER (PPE, AT)

Giovanni LA VIA (PPE, IT)

Paloma LÓPEZ BERMEJO (GUE/NGL, ES)

Antonio LÓPEZ-ISTÚRIZ WHITE (PPE, ES)

Gesine MEISSNER (ALDE, DE)

Siegfried MUREȘAN (PPE, RO)

Dan NICA (S&D, RO)

Angelika NIEBLER (PPE, DE)

Luděk NIEDERMAYER (PPE, CZ)

Gilles PARGNEAUX (S&D, FR)

Pavel POC (S&D, CZ)

Julia REDA (Verts/ALE, DE)

Julia REID (EFDD, UK)

Robert ROCHEFORT (ALDE, FR)

Bronis ROPĖ (Verts/ALE, LT)

Dariusz ROSATI (PPE, PL)

Andreas SCHWAB (PPE, DE)

Remo SERNAGIOTTO (ECR, IT)

Tibor SZANYI (S&D, HU)

Paul TANG (S&D, NL)

Nils TORVALDS (ALDE, FI)

Evžen TOŠENOVSKÝ (ECR, CZ)

Henna VIRKKUNEN (PPE, FI)

Anders Primdahl VISTISEN (ECR, DK)

Martina WERNER (S&D, DE)

Lieve WIERINCK (ALDE, BE) – od dnia 5 maja 2016 r.

Flavio ZANONATO (S&D, IT)

Marco ZULLO (EFDD, IT)

Personel grup politycznych:

Camilla BURSI (Verts/ALE)

Fabrizio FABBRI (EFDD)

Gareth GOLDSMITH (ECR)

Agnieszka GREGORCZYK (S&D)

Tomas HANUS (ECR)

Tiina HARTMAN (GUE/NGL)

Maximillian KEMP (Verts/ALE)

Terhi LEHTONEN (Verts/ALE)

Lars Ole LOCKE (PPE)

Thierry MASSON (ALDE)

Barbara MAZZOTTI (ENF)

Aleš PECKA (ALDE)

Maxim RAYM (ECR)

Fernando SANCHEZ AMILLATEGUI (EFDD)

Viktor SATA (PPE)

Cameron SMITH (ECR)

Sven Werner TRITSCHLER (ENF)

Jan WISSWAESSER (PPE)

Sekretariat

Kierownik sekretariatu:

Elisa DAFFARRA

Administratorzy:

Anno AEDMAA

Emiliano IMERONI

Maria JUUL

Nora KOVACHEVA

Asystenci:

Diane BELIN

Eivyda BUDVYTYTE

Marcia MAGUIRE

Christine VANDENEYCKEN­ – asystentka komisji


DODATEK C: DZIAŁANIA

C.1.  Przegląd

W niniejszym dodatku opisano działania podjęte przez komisję w ramach jej planu prac w celu zebrania dowodów koniecznych do wykonania jej uprawnień śledczych.

Dodatek stanowi także bibliografię: zawiera ona klucz do odniesień wykorzystanych w rozdziałach tematycznych oraz hiperłącza do odpowiednich dokumentów zarchiwizowanych na stronie internetowej komisji: http://www.europarl.europa.eu/committees/pl/EMIS/home.html

Wyrażenia w nawiasach kwadratowych (np. [COM]) w niniejszym dodatku stanowią wykaz źródeł, na które powołano się w części faktograficznej. Jak wskazano w rozdziale 1, należy przyjąć, że ustalenia komisji mogą nie odzwierciedlać w pełni informacji wniesionych z danego źródła, a odpowiedzialność za nie spoczywa wyłącznie na komisji.

Od czasu swojego posiedzenia inauguracyjnego w dniu 2 marca 2016 r. komisja śledcza zorganizowała 27 posiedzeń i przeprowadziła 47 przesłuchań jawnych, gromadząc dowody złożone ustnie przez 64 świadków. Wnioskowała także o dowody na piśmie, zarówno dostępne publicznie, jak i poufne, oraz analizowała je, a także zorganizowała dwie misje informacyjne oraz zleciła kilka badań i briefingów.

Komisja przyjęła sprawozdanie wstępne w dniu 13 lipca 2016 r., a sprawozdanie końcowe – w dniu 28 lutego 2017 r.

Koordynatorzy komisji odbyli 13 posiedzeń, a podjęte przez nich decyzje są dostępne na stronie internetowej pod adresem:

http://www.europarl.europa.eu/committees/pl/emis/publications.html?tab=Coordinators

C.2.  Rodzaje działań

Jawne przesłuchania biegłych i świadków

Lista przesłuchań przeprowadzonych przez komisję zaprezentowano poniżej w porządku chronologicznym.

W ramach przygotowań do każdego przesłuchania komisja zwracała się wcześniej z prośbą do każdego zaproszonego biegłego lub świadka o udzielenie z wyprzedzeniem odpowiedzi na pytania na piśmie, a w razie potrzeby po przesłuchaniu zadawane były dodatkowe pytania. Odpowiedzi na piśmie oraz stenogramy wszystkich przesłuchań są dostępne na stronie internetowej pod adresem:

http://www.europarl.europa.eu/committees/pl/emis/publications.html?tab=Evidence

Nota bibliograficzna: odniesienie zawarte w tekście zasadniczym dotyczy zarówno dowodów na piśmie, jak i dowodów ustnych zebranych w toku jednego przesłuchania.

19 kwietnia 2016 r.

 

[JRC]

Delilah Al-Khudhairy, dyrektor, oraz

Alois Krasenbrink, kierownik działu Zrównoważony Transport,

Wspólne Centrum Badawcze (JRC), Komisja Europejska.

 

[ICCT]

Vicente Franco, starszy analityk,

Międzynarodowa Rada ds. Czystego Transportu (International Council on Clean Transportation – ICCT).

 

28 kwietnia 2016 r.

 

[AECC]

Dirk Bosteels, dyrektor wykonawczy,

Stowarzyszenie Kontroli Emisji Zanieczyszczeń Pochodzących ze Spalin (Association for Emissions Control by Catalyst – AECC).

 

[Lambrecht]

Udo Lambrecht, kierownik działu Transport i Środowisko,

Instytut Badań nad Energią i Środowiskiem (Institute for Energy and Environmental Research).

 

24 maja 2016 r.

 

[TNO]

Richard Smokers, główny doradca, oraz

Rob Cuelenaere, starszy konsultant, Dział Zrównoważonego Transportu i Logistyki,

niderlandzka organizacja ds. stosowanych badań naukowych (TNO).

 

[EEA]

Paul McAleavey, kierownik programu na rzecz powietrza i zmiany klimatu, oraz

Martin Adams, kierownik grupy ds. zanieczyszczenia powietrza, transportu i hałasu,

Europejska Agencja Środowiska (EEA).

 

16 czerwca 2016 r.

 

[DUH]

Dorothee Saar, kierownik zespołu ds. transportu i jakości powietrza,

Deutsche Umwelthilfe (DUH).

 

[CEO]

Pascoe Sabido oraz

Olivier Hoedeman,

Europejskie Obserwatorium Przedsiębiorstw (Corporate Europe Observatory – CEO).

 

[Borgeest]

Kai Borgeest,

profesor, Uniwersytet Techniczny w Aschaffenburgu.

 

[Lange]

Daniel Lange, dyrektor generalny,

Faster IT, inżynier ds. ICT z branży motoryzacyjnej.

 

20 czerwca 2016 r.

 

[EA]

Nick Molden, dyrektor generalny,

Emissions Analytics.

 

[ADAC]

Christoph Gauss, kierownik laboratorium badań pojazdów i emisji,

Allgemeiner Deutscher Automobil-Club (ADAC).

 

21 czerwca 2016 r.

 

[COM]

Przedstawiciele Komisji Europejskiej w grupie ekspertów zrzeszającej organy udzielające homologacji typu oraz Komitecie Technicznym ds. Pojazdów Silnikowych:

 

 

Reinhard Schulte-Braucks,

były kierownik działu ds. przemysłu motoryzacyjnego, DG GROW – do grudnia 2007 r.,

Komisja Europejska,

 

 

Philippe Jean,

były kierownik działu ds. przemysłu motoryzacyjnego, DG GROW – od stycznia 2008 r. do maja 2015 r., Komisja Europejska,

 

 

Joanna Szychowska,

kierownik działu ds. przemysłu motoryzacyjnego, DG GROW – od czerwca 2015 r.,

Komisja Europejska,

 

 

Gwenole Cozigou,

dyrektor ds. polityki przemysłowej i analizy ekonomicznej,

DG GROW – od czerwca 2015 r., Komisja Europejska.

 

4 lipca 2016 r.

 

[T&E]

Jos Dings, dyrektor wykonawczy,

Europejska Federacja Transportu i Środowiska (T&E).

 

13 lipca 2016 r.

 

[Renault]

Gaspar Gascon Abellan, wicedyrektor generalny ds. inżynierii,

Renault Group.

 

[VW]

Ulrich Eichhorn, dyrektor ds. technicznych,

Volkswagen Group.

 

[ACEA]

Paul Greening, dyrektor ds. emisji i paliw,

Europejskie Stowarzyszenie Producentów Samochodów (ACEA).

 

[Mitsubishi]

Mitsuhiko Yamashita, wicedyrektor generalny,

Toru Hashimoto, członek wyższej kadry kierowniczej, oraz

Motoyuki Kamiya, dyrektor naczelny ds. zgodności z przepisami,

Mitsubishi Motors Corporation.

 

14 lipca 2016 r.

 

[Dimas]

Stavros Dimas, komisarz ds. środowiska w latach 2004–2010.

 

30 sierpnia 2016 r.

 

[Verheugen]

Günter Verheugen, komisarz ds. przedsiębiorstw i przemysłu w latach 2004–2010.

 

[Faurecia]

Peter Lakin, wiceprezes ds. sprzedaży, programów i marketingu,

Faurecia Emissions Control Technologies.

 

5 września 2016 r.

 

[Potočnik]

Janez Potočnik, komisarz ds. środowiska w latach 2010–2014.

 

[Tajani]

Antonio Tajani, komisarz ds. przemysłu i przedsiębiorczości w latach 2010–2014.

 

12 września 2016 r.

 

[Bieńkowska]

Elżbieta Bieńkowska, komisarz ds. rynku wewnętrznego, przemysłu, przedsiębiorczości i MŚP.

 

[Vella]

Karmenu Vella, komisarz ds. środowiska, gospodarki morskiej i rybołówstwa.

 

15 września 2016 r.

 

[Bosch]

dr Peter Biesenbach, kierownik Działu Stosunków Zewnętrznych, Rządowych i Politycznych, oraz

dr Michael Krüger, starszy wiceprezes ds. inżynierii układów silników wysokoprężnych,

Robert Bosch GmbH.

 

26 września 2016 r.

 

[EPA]

Christopher Grundler, dyrektor Biura ds. Transportu i Jakości Powietrza,

Agencja Ochrony Środowiska Stanów Zjednoczonych (EPA).

 

10 października 2016 r.

 

[MIT]

dr Antonio Erario, dyrektor Wydziału ds. Przepisów Prawa Międzynarodowego, Departament Transportu,

Ministerstwo Infrastruktury i Transportu, Włochy.

 

[Millbrook]

Alex Burns, dyrektor generalny,

Millbrook Group, Zjednoczone Królestwo.

 

11 października 2016 r.

 

[KBA]

Ekhard Zinke, prezes,

Federalny Urząd ds. Zmotoryzowanego Ruchu Drogowego (Kraftfahrt Bundesamt – KBA), Niemcy.

 

[TÜV]

Leif-Erik Schulte, kierownik ds. usług technicznych,

TÜV NORD Mobilität GmbH & Co. KG, Niemcy.

 

[SNCH]

Claude Liesch, dyrektor,

krajowy organ ds. certyfikacji i homologacji (Société nationale de certification et d’homologation – SNCH), Luksemburg.

 

[UTAC]

Laurent Benoit, dyrektor generalny, oraz

Béatrice Lopez de Rodas, dyrektor,

UTAC CERAM, Francja.

 

[RDW]

André Rijnders, starszy inżynier ds. emisji i paliw,

centrum informacyjno-technologiczne w dziedzinie emisji i paliw (RDW), Niderlandy.

 

17 października 2016 r.

 

[FCA]

Harald Wester, dyrektor ds. technicznych,

Fiat Chrysler Automobiles.

 

20 października 2016 r.

 

[Dobrindt]

Alexander Dobrindt,

federalny minister transportu i infrastruktury cyfrowej, Niemcy.

 

[Lies]

Olaf Lies,

minister gospodarki, pracy i transportu Dolnej Saksonii, Niemcy.

 

8 listopada 2016 r.

 

[Zourek]

Heinz Zourek,

były dyrektor generalny DG ENTR, od listopada 2005 r. do stycznia 2012 r., Komisja Europejska.

 

 

Carlo Pettinelli,

dyrektor, DG GROW, Komisja Europejska.

 

[Delbeke]

Jos Delbeke,

dyrektor generalny, DG CLIMA, Komisja Europejska.

 

14 listopada 2016 r.

 

[Calleja]

Daniel Calleja Crespo,

były dyrektor generalny DG GROW, od września 2012 r. do sierpnia 2015 r., Komisja Europejska.

 

[Falkenberg]

Karl Falkenberg,

były dyrektor generalny DG ENV, w latach 2009–2015, Komisja Europejska.

 

24 listopada 2016 r.

 

[Royal]

Ségolène Royal,

minister środowiska, energetyki i gospodarki morskiej, Francja.

 

28 listopada 2016 r.

 

[Auken]

Ida Auken,

była minister środowiska, Dania.

 

1 grudnia 2016 r.

 

[JRC]

Vladimir Šucha, dyrektor generalny,

Wspólne Centrum Badawcze (JRC), Komisja Europejska.

 

 

Giovanni De Santi, dyrektor,

Wspólne Centrum Badawcze (JRC), Komisja Europejska.

 

12 stycznia 2017 r.

[Nencini]

Riccardo Nencini,

wiceminister infrastruktury i transportu, Włochy.

 

[Stromček]

Viktor Stromček,

sekretarz stanu w Ministerstwie Transportu, Budownictwa i Rozwoju Regionalnego, Słowacja.

 

24 stycznia 2017 r.

 

 

 

[Audi]

Florian Heuberger, kierownik Wydziału Technicznego, oraz

Oliver Hoffmann, kierownik Wydziału ds. Projektowania Mechanizmów Napędowych,

Audi AG

 

Wymiany poglądów

7 kwietnia 2016 r.

 

[COM EoV]

Wymiana poglądów z przedstawicielami Komisji Europejskiej:

 

 

Antti Peltomäki, zastępca dyrektora generalnego DG GROW,

Komisja Europejska,

 

 

Daniel Calleja Crespo, dyrektor generalny DG ENV,

Komisja Europejska,

 

 

Artur Runge-Metzger, dyrektor w dyrekcji C – Strategia klimatyczna, zarządzanie w zakresie klimatu i emisje z sektorów nieuczestniczących w systemie handlu emisjami, DG CLIMA,

Komisja Europejska.

 

7 listopada 2016 r.

 

[ENVI/EMIS]

Wymiana poglądów z Komisją na temat 3. i 4. pakietu RDE oraz wytycznych dotyczących urządzeń ograniczających skuteczność działania zorganizowana przez Komisję Ochrony Środowiska Naturalnego, Zdrowia Publicznego i Bezpieczeństwa Żywności.

 

5 grudnia 2016 r.

 

[NatParl]

Wymiana poglądów z przedstawicielami parlamentów narodowych Niemiec, Francji, Belgii i Zjednoczonego Królestwa na temat dochodzeń parlamentarnych dotyczących pomiarów emisji w sektorze motoryzacyjnym:

 

 

Herbert Behrens, przewodniczący 5. komisji śledczej,

Deutscher Bundestag, Niemcy;

 

 

Delphine Batho, sprawozdawczyni misji parlamentarnej w sprawie dostaw francuskich pojazdów z uwzględnieniem kwestii podatkowych, przemysłowych i zrównoważonej energii, członkini francuskiego Zgromadzenia Narodowego;

 

 

Kattrin Jadin, przewodnicząca komisji specjalnej ds. „Dieselgate”, członkini belgijskiej Izby Reprezentantów;

 

 

Iain Stewart, członek komisji specjalnej ds. transportu Izby Gmin, Zjednoczone Królestwo.

 

9 lutego 2017 r.

 

[Bień EoV]

Wymiana poglądów z udziałem Elżbiety Bieńkowskiej, komisarz do spraw rynku wewnętrznego, przemysłu, przedsiębiorczości i MŚP

Kwestionariusze pisemne

Pisemne odpowiedzi na kwestionariusze zebrane są na stronie internetowej pod adresem:

http://www.europarl.europa.eu/committees/pl/emis/publications.html?tab=Evidence

[Q:MS]

Kwestionariusz skierowany do organów udzielających homologacji typu, organów nadzoru rynku i odpowiedzialnych ministerstw państw członkowskich

 

[Q:OEM]

Kwestionariusz skierowany do producentów

 

[Q:Suppliers]

kwestionariusz skierowany do producentów części samochodowych

 

[Q:EIB]

Kwestionariusz skierowany do Europejskiego Banku Inwestycyjnego

 

[Opel]

Kwestionariusz skierowany do Adam Opel AG

[Domke]

Kwestionariusz skierowany do Feliksa Domke

Wnioski o dostęp do dokumentów

 

Dokumenty wnioskowane od Komisji (listy członków, pełne protokoły posiedzeń, dokumenty robocze, sprawozdania, nagrania, porady prawne lub techniczne) począwszy od 2005 r., związane z pracami następujących podmiotów:

 

[TCMV]

Komitet Techniczny ds. Pojazdów Silnikowych (TCMV);

[RDE-LDV]

Grupa robocza ds. emisji zanieczyszczeń w rzeczywistych warunkach jazdy z lekkich pojazdów dostawczych lub osobowych (RDE-LDV);

 

[TAAEG]

Grupa ekspertów zrzeszająca organy udzielające homologacji typu (TAAEG);

 

[CARS21]

CARS 21 – grupa wysokiego szczebla ds. konkurencyjności i zrównoważonego rozwoju przemysłu motoryzacyjnego w Unii Europejskiej;

[CIRCA]

Dokumenty wnioskowane od Komisji, które dotyczą formalnej i nieformalnej korespondencji prowadzonej od stycznia 2005 r. w odniesieniu do prac nad prawodawstwem w zakresie emisji i homologacji typu, procedury badania RDE, przekraczania wartości emisji NOx i jakości powietrza między:

 

Komisją a producentami samochodów, w tym ich stowarzyszeniami (ACEA);

Komisją a państwami członkowskimi (łącznie z informacjami na temat dochodzeń krajowych);

 

odpowiednimi dyrekcjami generalnymi Komisji, łącznie z korespondencją z właściwymi komisarzami i ich gabinetami.

 

 

Odpowiednie schematy organizacyjne JRC, DG ds. Przedsiębiorstw i Przemysłu / DG ds. Rynku Wewnętrznego, Przemysłu, Przedsiębiorczości i MŚP, DG ds. Środowiska i DG ds. Działań w dziedzinie Klimatu od 2005 r.

 

[MS docs]

Dokumenty wnioskowane od państw członkowskich, które zawierają szczegółowe opisy metodyki badania i pełne wyniki badań poszczególnych pojazdów i były wykorzystywane w dochodzeniach krajowych w sprawie pomiarów emisji prowadzonych w Niemczech, Francji, Włoszech i Zjednoczonym Królestwie.

 

[Rapp]

Informacje przekazane na piśmie przez Bernda Langego, byłego sprawozdawcę Parlamentu Europejskiego w dziedzinie prawodawstwa w zakresie emisji z samochodów.

 

Misje informacyjne

Szczegółowe sprawozdania dotyczące dwóch misji informacyjnych i prezentacji, w których uczestniczono podczas tych misji, można znaleźć na stronie internetowej pod adresem:

http://www.europarl.europa.eu/committees/pl/emis/events-missions.html

[misja JRC]

Misja w Instytucie Energii i Transportu Wspólnego Centrum Badawczego (JRC-IET) i wchodzącym w jego skład Laboratorium Emisji z Pojazdów (VELA) w Isprze, Włochy (w dniach 18–19 lipca 2016 r.).

 

Misja koncentrowała się na pozyskaniu informacji na temat badań emisji przeprowadzanych przez JRC oraz jego zaangażowaniu w opracowywanie prawodawstwa w zakresie homologacji typu i pomiarów emisji. W misji uczestniczyło 12 posłów.

 

[misja LUX]

Misja w Luksemburgu, Francji i Niemczech (w dniach 21–22 września 2016 r.).

 

Głównym celem było spotkanie z luksemburskim organem udzielającym homologacji typu. Program misji obejmował także wizytę w fabryce katalizatorów przedsiębiorstwa Umicore we Florange (Francja) oraz w oddziale dostawcy usług badawczych TÜV Rheinland w Lambsheim (Niemcy). W misji uczestniczyło 5 posłów.

 

Badania pomocnicze i opinie prawne

Badania i briefingi zlecone przez komisję śledczą są dostępne na stronie internetowej pod adresem:

http://www.europarl.europa.eu/committees/pl/emis/publications.html?tab=Supporting%20research

[badanie UE]

Badanie departamentu tematycznego na temat obowiązków prawnych dotyczących pomiarów emisji w sektorze motoryzacyjnym UE.

 

Badanie zostało zaprezentowane komisji w dniu 4 lipca 2016 r. przez Günthera Lichtblaua, kierownika Działu ds. Transportu i Hałasu, oraz Gudrun Stranner z austriackiej Agencji Środowiska.

 

[badanie USA]

Badanie porównawcze departamentu tematycznego dotyczące różnic między europejskimi a amerykańskimi przepisami w sprawie emisji.

 

Badanie zostało zaprezentowane komisji w dniu 5 grudnia 2016 r. przez Martina Nesbita z Instytutu Europejskiej Polityki Ochrony Środowiska.

 

[EPRS]

Briefing Dyrekcji Generalnej ds. Analiz Parlamentarnych (EPRS) w sprawie znanych toczących się obecnie postępowań sądowych w sprawach wchodzących w zakres działalności komisji śledczej.

 

Dostosowana do potrzeb analiza DG EPRS na temat praw konsumentów w UE w porównaniu ze Stanami Zjednoczonymi.

 

[LS]

Opinia Wydziału Prawnego Parlamentu Europejskiego w sprawie zapraszania gości, którzy mogą być objęci postępowaniem sądowym.

 

Nota Wydziału Prawnego Parlamentu Europejskiego w sprawie interpretacji przypadków naruszeń i niewłaściwego administrowania.

Zaproszenie do zgłaszania uwag

Zaproszenie do zgłaszania uwag ze specjalnym adresem e-mail (emis-evidence@ep.europa.eu), za pośrednictwem którego możliwe było przysłanie komisji informacji uznawanych za istotne, zostało opublikowane na stronie internetowej komisji śledczej.


DODATEK D: KALENDARIUM

W niniejszym dodatku przedstawiono kalendarium wydarzeń związanych z mandatem komisji śledczej, które miały miejsce przed jej utworzeniem.

1970

Wprowadzenie na potrzeby homologacji typu laboratoryjnego badania miejskiego cyklu jezdnego (R15 EKG), który odpowiada jeździe w centrum miasta z maksymalną prędkością 50 km/godz.

1990

Dyrektywa EWG 90/C81/01: wprowadzenie badania pozamiejskiego cyklu jezdnego (EUDC).

1995

General Motors zgadza się przeznaczyć około 45 mln USD na kary finansowe, wycofanie pojazdów, modernizacje i rekompensaty w związku z zarzutami, jakie postawił temu przedsiębiorstwu rząd Stanów Zjednoczonych, oskarżając je, że od 1991 r. zainstalowało urządzenia ograniczające skuteczność działania w 470 000 pojazdów marki cadillac, co spowodowało emisje CO nawet trzykrotnie przekraczające dopuszczalne normy.

1996

Porozumienie między Komisją Europejską a producentami samochodów: strategia redukcji emisji CO2 z nowych samochodów osobowych uzgodniona między Komisją a producentami samochodów: zobowiązanie branży do zredukowania emisji CO2 z nowych samochodów osobowych o 25 % w ciągu najbliższej dekady.

1997

Najnowsza aktualizacja nowego europejskiego cyklu jezdnego (NEDC): badanie rozpoczyna się w momencie uruchomienia silnika. cztery segmenty EKG (miejski cykl jezdny), po których następuje jeden segment EUDC.

1998

22 października  Departament Sprawiedliwości i Agencja Ochrony Środowiska Stanów Zjednoczonych ogłaszają nałożenie kary w wysokości 83,4 mln USD na siedmiu głównych producentów 1,3 mln silników pojazdów ciężarowych z silnikiem wysokoprężnym, w których zastosowano nielegalne urządzenia ograniczające skuteczność działania. Silniki te były źródłem emisji NOx przekraczających dozwolony prawem poziom nawet trzykrotnie.

1999

Ustanowienie w Stanach Zjednoczonych nowych standardów emisji (Tier 2), które wprowadzono w miejsce dotychczasowych standardów emisji (Tier 1). Zmniejszenie wartości granicznej NOx z 1,0 g/mi do 0,07 g/mi.

2000–2005

Wspólne Centrum Badawcze (JRC) wyznacza wartość graniczną liczby cząstek stałych, aby narzucić stosowanie filtrów cząstek stałych (w lekkich pojazdach dostawczych lub osobowych Euro 5), współpracując w tym celu z programem pomiaru cząstek stałych (PMP) EKG ONZ i państwami członkowskimi. Pojazdy ciężarowe: JRC prowadzi program pilotażowy dotyczący przenośnego systemu pomiaru emisji (PEMS), mając na celu opracowanie procedury badania zgodności eksploatacyjnej na podstawie pomiarów przeprowadzanych w warunkach drogowych.

2001

4 maja  Komunikat Komisji „Program »Czyste powietrze dla Europy« (CAFE): w kierunku strategii tematycznej dotyczącej jakości powietrza”.

2004

Studium wykonalności przenośnego systemu pomiaru emisji (PEMS) z pojazdów ciężarowych: JRC przystępuje do badań pojazdów ciężarowych (HDV) w warunkach drogowych z wykorzystaniem PEMS.

2005

luty  Grupa wysokiego szczebla CARS 21 przystępuje do pracy;

sierpień   JRC i DG ds. Środowiska zawierają porozumienie administracyjne w celu rozpoczęcia badań nad wykorzystaniem PEMS do monitorowania emisji z lekkich pojazdów dostawczych lub osobowych (LDV); JRC rozpoczyna badania nad wykorzystaniem PEMS do monitorowania emisji z lekkich pojazdów dostawczych lub osobowych.

2006

wrzesień  Opublikowanie stanowiska Europejskiej Federacji Transportu i Środowiska pt. „Euro 5 and 6 emissions standards for cars and vans” [„Normy emisji Euro 5 i Euro 6 dla samochodów osobowych i dostawczych”].

2007

marzec  JRC przystępuje do badań lekkich pojazdów dostawczych lub osobowych w warunkach drogowych z wykorzystaniem PEMS (EURO 3/4);

7 lutego  Opublikowanie stanowiska Komisji w sprawie sprawozdania końcowego grupy wysokiego szczebla CARS 21 (COM/2007/0022);

20 czerwca  Przyjęcie rozporządzenia (WE) nr 715/2007 w sprawie homologacji typu pojazdów silnikowych w odniesieniu do emisji zanieczyszczeń pochodzących z lekkich pojazdów pasażerskich i użytkowych (Euro 5 i Euro 6) oraz w sprawie dostępu do informacji dotyczących naprawy i utrzymania pojazdów;

5 września  Przyjęcie dyrektywy 2007/46/WE ustanawiającej ramy dla homologacji pojazdów silnikowych i ich przyczep oraz układów, części i oddzielnych zespołów technicznych przeznaczonych do tych pojazdów (dyrektywy ramowej);

24 października  Przyjęcie rezolucji Parlamentu Europejskiego w sprawie wspólnotowej strategii na rzecz zmniejszenia emisji CO2 pochodzących z samochodów osobowych i lekkich pojazdów dostawczych (2007/2119(INI));

listopad  Światowe Forum na rzecz Harmonizacji Przepisów dotyczących Pojazdów (WP.29) podejmuje decyzję o utworzeniu nieformalnej grupy w ramach grupy roboczej ds. zanieczyszczania i energii (Working Party on Pollution and Energy, GRPE) z zamiarem przygotowania w ciągu kolejnych dwóch lat planu opracowania światowej zharmonizowanej procedury badania pojazdów lekkich (WLTP);

grudzień  DG ds. Środowiska i JRC zawierają porozumienie administracyjne, które obejmuje dalsze prace nad wykorzystywaniem PEMS do badania emisji zanieczyszczeń w rzeczywistych warunkach jazdy z lekkich pojazdów dostawczych lub osobowych.

2008

15 stycznia  Przyjęcie przez Parlament Europejski rezolucji w sprawie CARS 21;

21 maja  Przyjęcie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (CAFE), czyli „nowej dyrektywy w sprawie jakości powietrza”;

4 czerwca  Pierwsze posiedzenie plenarne dotyczące WLTP;

18 lipca  Przyjęcie rozporządzenia Komisji (WE) nr 692/2008 wykonującego i zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 715/2007, w szczególności jego art. 4 ust. 4, art. 5 ust. 3 i art. 8;

9 września  Utworzenie grupy roboczej ds. WLTP na szczeblu UE (UE-WLTP) w celu opracowania na potrzeby WLTP jednego pakietu danych dotyczących jazdy, który stanowiłby wkład UE w bazę danych związaną z wyznaczeniem cyklu jezdnego zharmonizowanego na szczeblu ogólnoświatowym;

22 września  Nota DG ds. Środowiska do DG ds. Przedsiębiorstw i Przemysłu w sprawie wykorzystania przenośnych systemów pomiaru emisji (PEMS) do kontroli emisji zanieczyszczeń w rzeczywistych warunkach eksploatacji.

2009

2 stycznia  Ostateczny termin, w jakim państwa członkowskie miały poinformować Komisję o zasadach dotyczących kar nakładanych za naruszenie przez producentów przepisów rozporządzenia (UE) nr 715/2007 (art. 13 ust. 1 tego rozporządzenia);

3 stycznia  Rozpoczęcie stosowania rozporządzenia (UE) nr 715/2007.

29 kwietnia  Ostateczny termin określenia przez państwa członkowskie sankcji mających zastosowanie w przypadku naruszenia przepisów dyrektywy 2007/46/WE (art. 46);

18 czerwca  Przyjęcie rozporządzenia (WE) nr 595/2009 w sprawie homologacji typu pojazdów silnikowych i silników w odniesieniu do emisji zanieczyszczeń pochodzących z pojazdów ciężarowych o dużej ładowności (Euro VI) oraz w sprawie dostępu do informacji dotyczących naprawy i obsługi technicznej pojazdów;

grudzień  DG ENTR i JRC zawierają porozumienie administracyjne w sprawie badań pojazdów Euro 5.

2010

7 lutego   Rozpoczęcie konsultacji społecznych w sprawie opracowania nowej procedury badania mającej na celu lepsze wychwytywanie emisji pochodzących z rzeczywistego ruchu drogowego oraz rewizji dyrektywy 2007/46;

12 kwietnia   Pierwsze posiedzenie grupy ekspertów zrzeszającej organy udzielające homologacji typu (TAAEG) utworzonej przez Komisję Europejską;

wrzesień  Pierwsza wewnętrzna dyskusja w Komisji (JRC, DG ENV i DG ENTR) na temat wyników badań emisji z lekkich pojazdów dostawczych lub osobowych w warunkach drogowych uzyskanych przez JRC;

wrzesień  Przedstawienie przez DG ENTR harmonogramu oceny skutków dyrektywy ramowej 2007/46/WE w sprawie homologacji typu i utworzenie grupy sterującej;

14 października  Ponowne powołanie grupy wysokiego szczebla CARS 21;

20 listopada   Nota DG ENV do DG ENTR w sprawie harmonogramu opracowania nowego cyklu badań oraz w sprawie nadzoru rynku;

23 listopada  Podczas warsztatów zorganizowanych przez DG ENTR i DG ENV i otwartych dla zainteresowanych stron JRC przedstawia wyniki badań emisji z lekkich pojazdów dostawczych lub osobowych w warunkach drogowych;

7 grudnia  DG ENTR rozpoczyna konsultacje społeczne w celu sprawdzenia, czy pięć obszarów, w których według służb Komisji możliwa jest poprawa egzekwowania przepisów dotyczących homologacji typu UE pojazdów silnikowych, będzie stanowić właściwy zakres i przedmiot planowanego przeglądu dyrektywy ramowej.

2011

styczeń  Publikacja raportu JRC „Analysing on-road emissions of light-duty vehicles with Portable Emission Measurement Systems (PEMS)” [„Analiza emisji z lekkich pojazdów dostawczych lub osobowych w warunkach drogowych za pomocą przenośnych systemów pomiaru emisji (PEMS)”].

styczeń–lipiec  Pod nadzorem DG ENTR prowadzone jest badanie oceniające ex post dyrektywy ramowej 2007/46/WE;

31 stycznia  Posiedzenie inauguracyjne grupy roboczej ds. emisji zanieczyszczeń z lekkich pojazdów dostawczych lub osobowych w rzeczywistych warunkach jazdy (RDE-LDV) utworzonej przez DG ENTR;

10 lutego  Spotkanie przedstawicieli niemieckiego Ministerstwa Transportu i Deutsche Umwelthilfe (DUH) w sprawie emisji NOx;

22 marca   Przemówienie komisarza ds. środowiska Janeza Potočnika podczas konferencji poświęconej jakości powietrza w miastach europejskich, która odbyła się w Parlamencie Europejskim, dotyczące stanu zaawansowania w tworzeniu realistycznych cykli badań mających na celu poprawę przepisów dotyczących jakości powietrza;

marzec  Dyskusja w ramach grupy roboczej ds. RDE-LDV na temat jej zakresu działań, zdefiniowanie i przegląd proponowanych procedur (cykl stały, cykl losowy, PEMS), dyskusja na temat kryteriów oceny procedur;

maj  Trzecie posiedzenie grupy roboczej ds. RDE-LDV: Przedstawienie przez JRC planu pracy i planowanych terminów, przedstawienie przez zainteresowane strony proponowanych procedur badań;

19 lipca  Przedstawienie wyników badań przeprowadzonych przez ADAC w odniesieniu do samochodu marki BMW model 116i o wysokiej wartości emisji NOx w zmodyfikowanym cyklu badań DUH;

20 października  Szóste posiedzenie grupy roboczej ds. RDE-LDV: przygotowana przez Europejskie Stowarzyszenie Producentów Samochodów (ACEA) i niderlandzką organizację TNO prezentacja na temat wstępnych wyników badań emisji w odniesieniu do pojazdów z silnikami wysokoprężnymi;

10 listopada  Prezentacja briefingu Europejskiej Agencji Środowiska na temat transportu i środowiska w Komisji Transportu i Turystyki Parlamentu Europejskiego;

2 grudnia  Publikacja wstępnego sprawozdania grupy wysokiego szczebla CARS 21;

2012

1 marca  Ósme posiedzenie grupy roboczej ds. RDE-LDV: JRC przedstawia wstępne badania cykli losowych oraz model oceny proponowanych procedur badań;

8 marca  Komisarz A. Tajani wnioskuje o wprowadzenie moratorium na ograniczanie niepotrzebnych regulacji i biurokracji w odniesieniu do przemysłu motoryzacyjnego; Komisja nie podejmuje tego pomysłu;

13 kwietnia  Dziewiąte posiedzenie grupy roboczej ds. RDE-LDV: JRC przedstawia projekt warunków granicznych, przegląd wkładu zainteresowanych stron w ocenę dwóch proponowanych procedur oraz wyniki równoległych badań pojazdów z wykorzystaniem cykli losowych i PEMS;

24 maja  Dziesiąte posiedzenie grupy roboczej ds. RDE-LDV: DG ENTR prezentuje podejścia do wdrażania uzupełniającej procedury badania emisji zanieczyszczeń w rzeczywistych warunkach jazdy z lekkich pojazdów dostawczych lub osobowych;

25 maja   DG ENTR przesyła wiadomość elektroniczną do państw członkowskich i służb Komisji na temat wyników spotkania grupy roboczej ds. RDE-LDV w dniu 24 maja 2012 r.;

6 czerwca  Przedstawienie sprawozdania końcowego grupy roboczej grupy wysokiego szczebla CARS 21;

28 czerwca:  Jedenaste posiedzenie grupy roboczej ds. RDE-LDV: JRC przedstawia sprawozdanie na temat końcowej oceny i zmian w planie prac, zawarte zostaje porozumienie w sprawie prac do końca 2013 r.;

6 czerwca    Ostatnie posiedzenie grupy roboczej CARS 21;

25 lipca  Pismo komisarza A. Tajaniego do państw członkowskich w sprawie utworzenia skutecznego i efektywnego systemu nadzoru rynku w sektorze motoryzacyjnym;

8 listopada  Przyjęcie przez Komisję komunikatu COM (2012)0636: „Plan działania na rzecz konkurencyjnego i zrównoważonego przemysłu motoryzacyjnego (CARS 2020)”;

10/11 grudnia   Rada ds. Konkurencyjności popiera zalecenia zawarte w komunikacie CARS 2020;

12 grudnia   ACEA kieruje pismo do DG ds. Środowiska w sprawie zaniechania wszelkich czynności związanych z badaniem cyklu losowego.

2013

14 stycznia  Duńska minister Ida Auken kieruje pismo do komisarzy Potočnika i Tajaniego w sprawie możliwości spełnienia wartości granicznych dwutlenku azotu (NO2) zgodnie z dyrektywą w sprawie jakości powietrza;

4 lutego  Na posiedzeniu grupy roboczej ds. RDE-LDV JRC zapowiada publikację sprawozdania pt. „A complementary emissions test for light-duty vehicles: Assessing the technical feasibility of candidate procedures” [„Uzupełniające badanie emisji zanieczyszczeń z lekkich pojazdów dostawczych lub osobowych: ocena technicznej wykonalności proponowanych procedur”], które podsumowuje wyniki oceny porównawczej cykli losowych i badania emisji w warunkach drogowych z wykorzystaniem PEMS;

12 lutego  Komisarz J. Potočnik kieruje pismo do komisarza A. Tajaniego w związku z obawami dotyczącymi nieadekwatności stosowanych badań do pomiaru emisji NOx z pojazdów;

marzec  DG ENTR publikuje ocenę ram regulacyjnych homologacji typu pojazdów silnikowych;

12 marca  Komisarz J. Potočnik i komisarz A. Tajani kierują odpowiedź do duńskiej minister Idy Auken w sprawie zmniejszenia emisji NOx w rzeczywistych warunkach jazdy oraz opracowania nowej procedury badań emisji zanieczyszczeń w rzeczywistych warunkach jazdy;

26 marca  Komisarz A. Tajani kieruje odpowiedź do komisarza J. Potočnika w sprawie zainicjowania i rozwijania procedury badań emisji zanieczyszczeń w rzeczywistych warunkach jazdy;

kwiecień  Pierwsze posiedzenie grupy roboczej ds. przenośnego systemu pomiaru liczby cząstek stałych (PN-PEMS);

maj  Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny wydaje pozytywną opinię w sprawie komunikatu CARS 2020;

1 października   Pierwsze posiedzenie specjalnej grupy zadaniowej ds. opracowania metody oceny danych RDE;

7 października  Komitet Regionów wydaje pozytywną opinię w sprawie komunikatu CARS 2020;

październik–grudzień  Pierwsza ocena wyników pomiaru PN-PEMS dokonana przez JRC, która wykazuje, że pomiar liczby emitowanych cząstek stałych na drodze jest technicznie wykonalny;

5 grudnia  publikacja sprawozdania TNO zatytułowanego „Investigations and real world emission performance of Euro 6 light-duty vehicles” [„Badania a rzeczywisty poziom emisji zanieczyszczeń z lekkich pojazdów dostawczych lub osobowych zgodnych z normą Euro 6”];

10 grudnia  Przyjęcie rezolucji Parlamentu Europejskiego w sprawie CARS 2020: w kierunku silnego, konkurencyjnego i zrównoważonego przemysłu motoryzacyjnego w Europie (2013/2062(INI)).

2014

14 stycznia  Przyjęcie rezolucji ustawodawczej Parlamentu Europejskiego w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 510/2011 w celu określenia warunków osiągnięcia docelowego zmniejszenia emisji CO2 z nowych lekkich pojazdów dostawczych przewidzianego na 2020 r. (COM(2012)0394 – C7-0185/2012 – 2012/0191(COD));

12 marca  Przyjęcie fazy 1a WLTP;

28 marca  Opinia Rady ds. Oceny Skutków Komisji w sprawie przeglądu dyrektywy 2007/46;

31 marca  Przedstawienie grupie roboczej ds. RDE-LDV w Brukseli wstępnych wyników badania przeprowadzonego przez Międzynarodową Radę ds. Czystego Transportu (International Council on Clean Transportation – ICCT);

1 kwietnia  Komisja przedstawiła państwom członkowskim i Komitetowi Technicznemu ds. Pojazdów Silnikowych (TCMV) swoją wizję architektury pakietu dotyczącego emisji w rzeczywistych warunkach jazdy;

15 maja  Badanie przeprowadzone przez ośrodek paliw alternatywnych, silników i emisji (Center for Alternative Fuels, Engines and Emissions) na Uniwersytecie Wirginii Zachodniej na zlecenie Międzynarodowej Rady ds. Czystego Transportu (ICCT) wykazuje, że emisje tlenków azotu (NOx) w rzeczywistych warunkach jazdyz dwóch badanych lekkich pojazdów dostawczych lub osobowych marki Volkswagen (VW) wyposażonych w silniki wysokoprężne nawet 35-krotnie przekraczają normy Agencji Ochrony Środowiska Stanów Zjednoczonych (EPA);

maj  EPA i Kalifornijska Rada ds. Zasobów Powietrza (California Air Resources Board – CARB) wszczynają dochodzenie w sprawie ewentualnego naruszenia przez przedsiębiorstwo Volkswagen ustawy o ochronie powietrza (Clean Air Act) przez stosowanie urządzeń ograniczających skuteczność działania;

12–13 czerwca   Pierwsze posiedzenie komisji redakcyjnej w funkcji podgrupy grupy roboczej ds. RDE-LDV dotyczące opracowania wymagań technicznych dla urządzeń PEMS;

wrzesień  Początek stosowania technologii deNOx w pojazdach LDV;

listopad–grudzień  Komisja kończy prace nad pierwszym z czterech aktów prawnych dotyczących RDE, składających się na pełną procedurę badań RDE. Pierwszy akt prawny dotyczący RDE określa procedurę badania RDE pod kątem NOx; drugi akt definiuje warunki graniczne dla procedury badania RDE; trzeci akt rozszerza badanie RDE o liczbę cząstek stałych i zimny rozruch; natomiast czwarty akt obejmuje zgodność eksploatacyjną;

  JRC przeprowadza drugą serię eksperymentów dotyczących PN-PEMS, stwierdzając, że zarówno kondensacyjne liczniki cząstek, jak i jonizatory dyfuzyjne są technicznie wykonalne;

11 października  Publikacja wyników badania przeprowadzonego przez ICCT, które dotyczyło emisji spalin z nowoczesnych samochodów z silnikami wysokoprężnymi w rzeczywistych warunkach eksploatacji;

15 października  42. posiedzenie TCMV: stan prac prowadzonych przez służby Komisji nad wnioskiem dotyczącym RDE, państwa członkowskie należące do Komitetu zgadzają się, że badanie powinno być wprowadzone dwuetapowo;

4 listopada  ICCT przedstawia sprawozdanie dotyczące rzeczywistych emisji NOx z pojazdów z silnikiem wysokoprężnym zgodnych z normą Euro 6;

19 listopada  Dyrektor generalny DG ENV Karl Falkenberg kieruje pismo do dyrektora generalnego DG ENTR Daniela Calleja Crespo w sprawie wdrażania metod ograniczania emisji zanieczyszczeń. Załącznik do tego pisma przekazano DG ENTR dopiero we wrześniu 2015 r.;

grudzień  VW stwierdza, że znalazł przyczynę zwiększonej emisji, i dobrowolnie przystępuje do wycofywania z używania w Stanach Zjednoczonych niektórych pojazdów z roczników 2014 i 2015 wyposażonych w czterocylindrowe silniki 1.8T i 2.0T (tj. niemal 500 000 pojazdów);

19 grudnia  Dyrektor generalny DG ENTR Daniel Calleja Crespo odpowiada na pismo dyrektora generalnego DG ENV Karla Falkenberga.

2015

24 marca  TCMV odracza głosowanie nad pierwszym aktem prawnym dotyczącym RDE z powodu braku kwalifikowanej większości państw członkowskich opowiadających się za tym aktem;

maj   Po akcji wycofywania pojazdów z używania Kalifornijska Rada ds. Zasobów Powietrza (CARB) przeprowadza kolejną serię badań, które przynoszą niezadowalające wyniki, informując o tym przedsiębiorstwo Volkswagen i EPA. Następuje cykl spotkań technicznych między producentem samochodów a organami;

18 maja   Publikacja sprawozdania TNO zatytułowanego „Detailed investigations and real-world emission performance of Euro 6 diesel passenger cars” [„Szczegółowe badania a poziom emisji zanieczyszczeń z samochodów osobowych Euro 6 z silnikami wysokoprężnymi w rzeczywistych warunkach eksploatacji”];

19 maja  TCMV zatwierdza pierwszy akt prawny dotyczący RDE;

10 czerwca:  Przyjęcie fazy 1b WLTP;

lipiec   Opublikowanie briefingu Europejskiej Federacji Transportu i Środowiska pt. „Realistic real-world driving emissions tests: the last chance for diesel cars?” [„Realistyczne badania emisji zanieczyszczeń w rzeczywistych warunkach jazdy: ostatnia szansa dla samochodów z silnikami wysokoprężnymi?”];

wrzesień 2015 – styczeń 2016  Koordynowane przez JRC międzylaboratoryjne badanie porównawcze dotyczące PN-PEMS;

3 września  Członkowie kadry kierowniczej Volkswagena przyznają w prywatnej rozmowie z EPA, że istnieje oprogramowanie ograniczające skuteczność działania, które służyło do zaniżania emisji NOx w oficjalnych badaniach i obchodzenia norm emisji spalin EPA;

10 września  49. posiedzenie TCMV: Komisja przedstawia dokument dotyczący dalszego rozwoju prawodawstwa i definicji „nieprzekraczalnych limitów” emisji (NTE);

18 września  EPA wydaje powiadomienie o naruszeniu przepisów ustawy o ochronie powietrza (Clean Air Act) skierowane do przedsiębiorstw Volkswagen AG, Audi AG i Volkswagen Group of America, Inc., zarzucając im, że modele samochodów VW i Audi z silnikami wysokoprężnymi wyprodukowane w latach 2009–2015 (tj. blisko 482 000 modeli Golf, Jetta, Passat, Beetle i Audi A3) wyposażone w silniki wysokoprężne o pojemności 2 litrów zawierały nielegalne oprogramowanie ograniczające skuteczność działania;

18 września  Volkswagen zobowiązuje się do jak najszybszego rozwiązania wskazanych problemów i współpracy w dochodzeniu;

24 września  Niemcy potwierdzają, że pojazdy marki Volkswagen, w których zainstalowano oprogramowanie mające fałszować badania emisji, były sprzedawane w całej Europie. Departament Transportu Zjednoczonego Królestwa stwierdza, że rozpocznie własne dochodzenie w sprawie emisji spalin, a Volkswagenowi grozi lawina roszczeń ze strony brytyjskich właścicieli samochodów;

24 września   Brakujący załącznik do pisma dyrektora generalnego Karla Falkenberga do dyrektora generalnego Daniela Calleja Crespo z dnia 19 listopada 2014 r. zostaje przekazany DG ENTR.

25 września  EPA informuje, że rozpocznie badania na drodze obejmujące wszystkie nowe modele pojazdów oraz pojazdy będące w użytkowaniu, aby zbadać roszczenia dotyczące emisji w następstwie ujawnienia afery Volkswagena;

25 września  VW mianuje nowym dyrektorem generalnym dotychczasowego prezesa Porsche AG Matthiasa Müllera;

1 października  Podczas spotkania poświęconego RDE JRC przedstawia szczegółową ocenę niepewności pomiaru PEMS;

2 października  Organy we Francji i Włoszech rozpoczynają śledztwa w sprawie afery;

6 października  Dyrektor generalny VW Matthias Müller stwierdza, że wycofywanie z użytku pojazdów z silnikami wysokoprężnymi, których dotyczy problem, rozpocznie się w styczniu, a samochody zostaną naprawione do końca 2016 r.;

6 października   50. posiedzenie TCMV: dyskusja na temat wniosku Komisji dotyczącego zmiany rozporządzenia (WE) nr 692/2008 w odniesieniu do emisji z lekkich pojazdów pasażerskich i użytkowych (Euro 6), ze szczególnym uwzględnieniem nieprzekraczalnych limitów emisji oraz terminów wejścia w życie RDE;

8 października  W Kongresie Stanów Zjednoczonych odbywa się przesłuchanie przed podkomisją ds. nadzoru i śledztw (Oversight and Investigations Subcommittee) Komisji Energii i Handlu zatytułowane „Volkswagen Emissions Cheating Allegations: Initial Questions” [„Zarzuty oszustwa, jakiego dopuściło się przedsiębiorstwo Volkswagen w związku z emisjami: pytania wstępne”];

9 października  VW Australia wycofuje z użytku 90 000 samochodów. Niemieckie Ministerstwo Transportu stwierdza, że 3,6 mln samochodów w Europie wymaga istotnych zmian w wyposażeniu, takich jak wymiana zbiorników paliwa;

15 października  VW informuje, że wycofa 8,5 mln samochodów z silnikiem wysokoprężnym w całej Europie. Dyrektor brytyjskiej filii Volkswagena stwierdza, że samochody tej marki nie emitują więcej toksycznych tlenków azotu, niż zakładano;

19 października  Decyzja Komisji C(2015) 6943 w sprawie utworzenia grupy wysokiego szczebla ds. przemysłu motoryzacyjnego „GEAR 2030”;

21 października  Niemiecki kraj związkowy Dolna Saksonia składa zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa przez przedsiębiorstwo Volkswagen;

27 października  Parlament Europejski przyjmuje rezolucję (2015/2865(RSP)) w sprawie pomiarów emisji w sektorze motoryzacyjnym, w której potępia „wszelkie oszustwa producentów samochodów” i domaga się „szczegółowego zbadania roli i odpowiedzialności Komisji i władz państw członkowskich”;

28 października  51. posiedzenie TCMV: uzgodnienie terminów dwóch etapów RDE oraz współczynników zgodności NOx na poziomie 2,1 i 1,0 zwiększonym o „margines” 0,5, głosowaniem przeprowadzonym w Komitecie zostaje zatwierdzony drugi akt prawny dotyczący RDE;

2 listopada  EPA wydaje drugie powiadomienie o naruszeniu przepisów, zarzucając przedsiębiorstwu Volkswagen opracowanie i zainstalowanie w niektórych lekkich pojazdach dostawczych lub osobowych wyposażonych w silniki wysokoprężne o pojemności 3 litrów i wyprodukowanych w latach 2014–2016 urządzeń ograniczających skuteczność działania, które zwiększają emisję tlenków azotu do poziomu nawet dziewięciokrotnie przekraczającego normę EPA;

3 listopada  VW przyznaje, że doszło do zaniżenia poziomu emisji dwutlenku węgla z nawet 800 000 samochodów, i zabezpiecza 2 mld EUR na poczet rozwiązania tego problemu. (W dniu 9 grudnia liczba samochodów zostaje skorygowana do poziomu 36 000);

6 listopada  VW informuje, że pokryje koszty dodatkowego opodatkowania kierowców w następstwie ujawnienia, że przedsiębiorstwo zaniżało emisje dwutlenku węgla;

11 listopada  Niemieckie organy regulacyjne rynku samochodowego poszerzają dochodzenie w sprawie podejrzenia manipulacji emisjami z silników wysokoprężnych, obejmując nim ponad 50 modeli takich marek, jak BMW, Mercedes, Ford, Volvo, Nissan i Jaguar Land Rover;

19 listopada  Na spotkaniu z EPA Volkswagen przyznaje, że urządzenia fałszujące emisje były również instalowane w 3-litrowych silnikach wysokoprężnych pojazdów wyprodukowanych w latach 2009–2016, co dotyczy około 85 000 kolejnych pojazdów w Stanach Zjednoczonych;

20 listopada  VW przedkłada Kalifornijskiej Radzie ds. Zasobów Powietrza plan wycofania z użytku w odpowiedzi na stwierdzone naruszenia związane z nielegalnymi urządzeniami ograniczającymi skuteczność działania w modelach napędzanych 2-litrowymi silnikami wysokoprężnymi;

23 listopada  VW zmienia kurs w kwestii drugiego problemu urządzeń ograniczających skuteczność działania, przyznając, że tego rodzaju urządzenia zostały zastosowane w 3-litrowych silnikach samochodów marek Audi, Porsche i VW;

24 listopada  Dyrektor generalny VW Matthias Müller ogłasza, że niemieckie organy regulacyjne zatwierdziły aktualizację oprogramowania, która umożliwi naprawę problematycznych dwulitrowych silników wysokoprężnych, i że większość pojazdów, których to dotyczy, nie będzie wymagała zaawansowanej naprawy;

9 grudnia  VW stwierdza, że problem emisji CO2 dotyczy jedynie 36 000 samochodów, a nie 800 000, jak pierwotnie sugerowano. Prognoza kosztów w wysokości 2 mld EUR „nie znajduje potwierdzenia”, niemniej problem CO2 jest „w dużej mierze rozwiązany”;

10 grudnia  Volkswagen przyznaje, że stosował politykę przyzwolenia na łamanie zasad. Informuje, że wstępne wyniki wskazują, iż zaistniały problem nie był „jednorazowym błędem, lecz łańcuchem błędów, na które pozwolono”. Matthias Müller nazywa kryzys okazją dla VW do wprowadzenia „bardzo potrzebnych zmian strukturalnych”;

14 grudnia  Komisja Ochrony Środowiska Naturalnego, Zdrowia Publicznego i Bezpieczeństwa Żywności (ENVI) sprzeciwia się przyjęciu projektu rozporządzenia Komisji zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 692/2008, twierdząc, że wprowadzi on ogólne odstępstwo od przestrzegania obowiązujących ograniczeń emisji, co oznacza jego brak

zgodności z celem i treścią podstawowego rozporządzenia;

17 grudnia  Parlament Europejski podejmuje decyzję o powołaniu komisji śledczej ds. pomiarów emisji w sektorze motoryzacyjnym (EMIS);

grudzień  Międzynarodowa Rada ds. Czystego Transportu publikuje briefing z informacjami na temat polityki w sprawie prawodawstwa dotyczącego RDE;

27–30 grudnia  po raz pierwszy dane techniczne urządzenia przedsiębiorstwa VW ograniczającego skuteczność działania, które stosowano w silnikach EA 189, zostają przedstawione na kongresie stowarzyszenia Chaos Computer Club w Hamburgu przez dwóch inżynierów oprogramowania Feliksa Domke i Daniela Lange.

2016

4 stycznia  Departament Sprawiedliwości Stanów Zjednoczonych wnosi pozew przeciwko przedsiębiorstwu Volkswagen w związku z domniemanymi naruszeniami przepisów ustawy o ochronie powietrza (Clear Air Act). Departament Sprawiedliwości, w imieniu Agencji Ochrony Środowiska (EPA), wniósł do sądu federalnego w Detroit w stanie Michigan pozew cywilny przeciwko przedsiębiorstwu Volkswagen;

11 stycznia  ACEA kieruje do Komisji dokument wzywający do jak najszybszego uzgodnienia drugiego pakietu RDE;

12 stycznia  Kalifornijska Rada ds. Zasobów Powietrza odrzuca przedstawiony przez VW plan wycofania z używania samochodów osobowych z 2-litrowymi silnikami wysokoprężnymi, które sprzedano w Kalifornii w latach 2009–2015. Według Rady „propozycje VW są niekompletne, mają zasadnicze wady i są dalekie od spełnienia wymogów prawnych dotyczących przywrócenia tych pojazdów do poświadczonego stanu będącego przedmiotem roszczenia”. EPA, która współpracuje z organami regulacyjnymi Kalifornii w sprawie oszustwa, jakiego dopuścił się Volkswagen, wskazała już, że jest niezadowolona z planu wycofania z używania przedstawionego przez to przedsiębiorstwo.

27 stycznia  Komisja przyjmuje wniosek dotyczący nowego rozporządzenia w sprawie homologacji i nadzoru rynku pojazdów silnikowych (COM(2016)0031);

9 lutego  DUH twierdzi, że przeprowadzone na Uniwersytecie Nauk Stosowanych w Bernie w Szwajcarii badania w warunkach drogowych samochodu Fiat 500X z silnikiem wysokoprężnym pokazują, że samochód ten co najmniej jedenastokrotnie, a nawet do 22 razy przekracza dopuszczalne poziomy NOx określone w normie Euro 6;

2 marca  Odbywa się posiedzenie inauguracyjne komisji śledczej Parlamentu Europejskiego ds. emisji w sektorze motoryzacyjnym.


DODATEK E: GLOSARIUSZ

ARTEMIS

Duży projekt badawczy Komisji Europejskiej mający na celu ustanowienie i udoskonalenie europejskich metod szacowania i ewidencjonowania emisji zanieczyszczeń z transportu.

Kalifornijska Rada ds. Zasobów Powietrza (California Air Resources Board – CARB)

Dział Kalifornijskiej Agencji Ochrony Środowiska skupiający się na ograniczaniu zanieczyszczenia powietrza.

Współczynnik zgodności

Rozbieżność między określoną w przepisach dopuszczalną wartością emisji zmierzoną w warunkach laboratoryjnych a wielkościami uzyskanymi w ramach procedury RDE, gdy pojazd jest testowany przez kierowcę w rzeczywistym ruchu drogowym.

Zgodność produkcji

Wymóg, zgodnie z którym produkcja pojazdów, układów, części lub oddzielnych zespołów technicznych musi odpowiadać homologowanemu typowi.

(art. 12 pkt 1 dyrektywy 2007/46/WE)

Świadectwo zgodności

Dokument wydany przez producenta i zaświadczający, że pojazd należący do serii typu homologowanego w momencie wyprodukowania jest zgodny ze wszystkimi aktami prawnym.

(art. 3 pkt 36 dyrektywy 2007/46/WE, załącznik IX do tej dyrektywy)

Urządzenie ograniczające skuteczność działania

Dowolny element konstrukcyjny mierzący temperaturę, prędkość pojazdu, prędkość obrotową silnika, przełożenie skrzyni biegów, podciśnienie w kolektorze lub wszelkie inne parametry w celu włączenia, przetwarzania, opóźnienia lub wyłączenia działania dowolnej części układu kontroli emisji zanieczyszczeń, który zmniejsza skuteczność działania urządzenia kontrolującego emisję zanieczyszczeń w warunkach, jakich można w sposób racjonalny spodziewać się podczas normalnego działania i użytkowania pojazdu.

(art. 3 pkt 10 i art. 5 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 715/2007)

AdBlue

Wodny roztwór mocznika składający się z mocznika i wody, używany w selektywnej redukcji katalitycznej (SCR) w celu obniżenia emisji NOx w gazach spalinowych z silników wysokoprężnych.

Filtr cząstek stałych w silnikach wysokoprężnych

Urządzenie przeznaczone do usuwania cząstek stałych lub sadzy z gazów spalinowych z silników wysokoprężnych.

Technologia kontroli emisji

Technologia mająca na celu ograniczanie różnych zanieczyszczeń emitowanych podczas spalania.

Jednostka sterująca silnika (ECU)

Jednostka elektroniczna sterująca systemami lub podsystemami silnika spalinowego wewnętrznego spalania w celu zapewnienia optymalnego działania.

Normy Euro

Zestaw norm emisji dla lekkich pojazdów dostawczych lub osobowych, od normy Euro 1 do normy Euro 6. Najnowsza norma Euro 6 została ustanowiona na mocy rozporządzenia Komisji (UE) nr 459/2012 z dnia 29 maja 2012 r.

Recyrkulacja spalin

Technika redukcji emisji NOx stosowana w silnikach benzynowych i silnikach wysokoprężnych, która odprowadza część gazów spalinowych z powrotem do cylindrów silnika.

Zanieczyszczenia gazowe

Tlenek węgla (CO), tlenki azotu (NOx) oraz węglowodory emitowane jako gazy spalinowe z silników spalinowych.

(art. 3 pkt 4 rozporządzenia (UE) nr 715/2007)

Gaz cieplarniany

Gaz atmosferyczny przyczyniający się do efektu cieplarnianego poprzez absorpcję promieniowania podczerwonego wytwarzanego w wyniku ogrzewania powierzchni Ziemi promieniami słonecznymi. Gazy te obejmują dwutlenek węgla (CO2), metan (CH4), podtlenek azotu (N2O), ozon (O3) i parę wodną.

Pojazd ciężarowy

Pojazd o masie przekraczającej 3,5 tony.

Zgodność eksploatacyjna

Wymóg, zgodnie z którym pojazdy, układy, części lub oddzielne zespoły techniczne wprowadzane do obrotu muszą być bezpieczne i odpowiadać stosowanemu homologowanemu typowi.

Lekki pojazd dostawczy lub osobowy

Pojazd o masie nieprzekraczającej 3,5 tony.

Pochłaniacz NOx z mieszanki ubogiej

Urządzenie do redukowania przez adsorpcję emisji tlenków azotu z silnika spalinowego wewnętrznego spalania pracującego na ubogiej mieszance. Zwany także pochłaniaczem NOx.

Wspólne Centrum Badawcze (JRC)

Służba naukowa Komisji Europejskiej przeprowadzająca badania w celu zapewnienia niezależnego doradztwa naukowego i wspierania polityki UE.

Nadzór rynku

Działania i środki podejmowane przez organy nadzoru rynku w celu zapewnienia, aby pojazdy, układy, komponenty lub oddzielne zespoły techniczne spełniały wymogi określone w odpowiednich przepisach unijnych oraz aby nie zagrażały one zdrowiu, bezpieczeństwu ani żadnemu innemu aspektowi ochrony interesu publicznego.

(art. 3 pkt 2 projektu rozporządzenia 2016/0014(COD))

Nowy europejski cykl jezdny (NEDC)

Cykl badawczy wykorzystywany w europejskiej procedurze homologacji typu w celu pomiaru zapotrzebowania na paliwo i poziomów emisji z samochodów osobowych. NEDC jest modalnym cyklem jazdy składającym się z:

  czterech powtarzanych cykli jazdy miejskiej, każdego trwającego 195 sekund. Cykl jazdy miejskiej został wprowadzony po raz pierwszy w 1970 r. i został tak opracowany, aby odzwierciedlał typowe warunki jazdy panujące w zatłoczonych europejskich miastach, oraz charakteryzuje się małym obciążeniem silnika, niską temperaturą gazów spalinowych oraz maksymalną prędkością wynoszącą 50 km/h (cykle ECE-15) oraz

  jednego cyklu jazdy pozamiejskiej trwającego 400 sekund. Wprowadzono w 1990 r. cykl jazdy pozamiejskiej odzwierciedla bardziej agresywną jazdę z większą prędkością.

Tlenki azotu (NOx)

Ogólny termin określający tlenki azotu NO i NO2. NOx powstaje podczas spalania w wyniku reakcji azotu, tlenu i węglowodorów o parzystej liczbie atomów, w szczególności w wysokich temperaturach.

Koncepcja nieprzekraczalnego limitu (NTE)

Koncepcja wprowadzona przez Agencję Ochrony Środowiska Stanów Zjednoczonych w 1998 r. w celu zapewnienia, by emisje z silników pojazdów ciężarowych były kontrolowane w pełnym zakresie kombinacji prędkości i obciążeń występujących powszechnie podczas użytkowania.

Podejście oparte na NTE ustanawia obszar kontrolny (strefę NTE), który odzwierciedla prędkości i obciążenia silnika oczekiwane podczas normalnej eksploatacji i normalnego użytkowania pojazdów ciężarowych z silnikiem wysokoprężnym.

Producent oryginalnego sprzętu (OEM)

Producent oryginalnego sprzętu montowanego i instalowanego podczas budowy nowego pojazdu. Co za tym idzie, producent samochodów.

Pył zawieszony (PM)

Mieszanina cząstek stałych i płynnych kropli znajdująca się w powietrzu. Zwany także zanieczyszczeniem cząstkami. Kategoria ta obejmuje:

•  PM10 : cząstki wdychalne o średnicy wynoszącej zasadniczo 10 mikrometrów lub mniejszej;

•  PM2,5 : drobne cząstki wdychalne o średnicy wynoszącej zasadniczo 2,5 mikrometra lub mniejszej.

Przenośny system pomiaru emisji (PEMS)

Przenośne urządzenie instalowane na pojeździe umożliwiające ciągły pomiar emisji gazów z układu wylotowego pojazdów w warunkach normalnej eksploatacji i normalnego użytkowania na drogach.

Badanie oparte na cyklach losowych

Odnosi się do dowolnej procedury badawczej, która obejmuje cykle jazdy składające się z losowo lub półlosowo uporządkowanych krótkich przejazdów w celu pomiaru emisji gazów z układu wylotowego pojazdów na hamowni podwoziowej w laboratorium.

Emisje zanieczyszczeń w rzeczywistych warunkach jazdy (RDE)

Procedura badania emisji z pojazdów w normalnych warunkach jazdy. Procedura RDE w UE uzupełnia laboratoryjną procedurę badawczą w celu sprawdzenia, czy poziomy emisji NOx i liczba cząstek stałych zmierzone podczas badania laboratoryjnego są potwierdzone w rzeczywistych warunkach jazdy.

Pakiety RDE

Pakiety regulacji przygotowane przez Komisję Europejską w celu wprowadzenia procedury badania RDE. Ze względów praktycznych procedura RDE została podzielona na cztery pakiety:

pierwszy pakiet RDE: głosowanie w TCMV w maju 2015 r., przyjęcie w dniu 10 marca 2016 r. na mocy rozporządzenia Komisji (UE) 2016/427, zastosowanie od dnia 1 stycznia 2016 r.; ustanawia procedurę badania w celu określania emisji spalin z lekkich pojazdów dostawczych lub osobowych z wykorzystaniem PEMS;

drugi pakiet RDE: głosowanie w TCMV w dniu 28 października 2015 r., przyjęcie w dniu 20 kwietnia 2016 r. na mocy rozporządzenia Komisji (UE) 2016/646; ustanawia procedurę badania w celu określania emisji spalin z lekkich pojazdów dostawczych lub osobowych z wykorzystaniem PEMS;

trzeci pakiet RDE: głosowanie w TCMV w dniu 20 grudnia 2016 r., dotyczy badania RDE pod kątem PM oraz

czwarty pakiet RDE: kontrola zgodności eksploatacyjnej.

Grupa robocza ds. emisji zanieczyszczeń z lekkich pojazdów dostawczych lub osobowych w rzeczywistych warunkach jazdy (RDE-LDV)

Grupa robocza ustanowiona przez Komisję Europejską w celu opracowania wniosku dotyczącego procedury RDE.

Selektywna redukcja katalityczna (SCR)

Konwersja NOx za pomocą katalizatora w dwuatomowy azot (N2) i wodę (H2O).

Układy kontroli emisji wykorzystują SCR do redukcji ilości NOx w gazach spalinowych powstających w procesie spalania w silnikach wysokoprężnych. Gazowy reduktor, zwykle roztwór mocznika (CO(NH2) 2), jest dodawany do strumienia gazów wylotowych lub spalinowych i jest adsorbowany na katalizatorze. Jeśli mocznik jest wykorzystywany jako reduktor, produktami reakcji są azot dwuatomowy (N2), woda (H2O) i dwutlenek węgla (CO2).

Komitet Techniczny ds. Pojazdów Silnikowych (TCMV)

Komitet regulacyjny składający się z przedstawicieli państw członkowskich, który pomaga Komisji Europejskiej w przygotowywaniu wniosków ustawodawczych i inicjatyw politycznych w sprawie pojazdów silnikowych.

Służba techniczna

Organizacja lub organ wyznaczony przez organ udzielający homologacji państwa członkowskiego jako laboratorium badawcze w celu prowadzenia badań lub jako organ oceniający zgodność do celów przeprowadzenia oceny początkowej i innych badań lub kontroli w imieniu organu udzielającego homologacji, przy czym funkcje te może również pełnić sam organ udzielający homologacji.

Zaktualizowany wykaz służb technicznych można znaleźć na stronie internetowej Komisji: http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents?locale=pl&tags=technical-service-auto&sortOrder=asc&pageSize=30&sortCol=title

(art. 3 pkt 31 dyrektywy 2007/46/WE)

Neutralność technologiczna

Koncepcja regulacyjna, która nie narzuca ani nie faworyzuje wykorzystywania określonego rodzaju technologii.

Okno termiczne

Strategia kontroli emisji, która wyłącza lub reguluje technologie kontroli emisji poza określonym zakresem temperatur otoczenia (zob. także art. 5 ust. 2 lit. a) rozporządzenia (UE) nr 715/2007).

Homologacja typu

Procedura, w wyniku której państwo członkowskie zaświadcza, że typ pojazdu, układu, części lub oddzielnego zespołu technicznego jest zgodny z odpowiednimi przepisami administracyjnymi i wymaganiami technicznymi.

(art. 3 pkt 3 dyrektywy 2007/46/WE)

Grupa ekspertów zrzeszająca organy udzielające homologacji typu (TAAEG)

Grupa ekspertów ustanowiona w styczniu 2010 r. przez Komisję Europejską i składająca się z przedstawicieli administracji krajowych. Jej zadaniem jest wspieranie Komisji we wdrażaniu prawodawstwa, programów i polityki Unii w dziedzinie homologacji typu pojazdów przez zapewnienie jednolitego stosowania wymogów dla pojazdów silnikowych we wspólnotowym systemie homologacji typu oraz ułatwienie wymiany informacji i doświadczeń związanych z wdrażaniem prawodawstwa w sprawie homologacji typu.

Organ udzielający homologacji typu

Organ państwa członkowskiego, do kompetencji którego należą wszystkie aspekty homologacji typu pojazdu, układu, części lub oddzielnego zespołu technicznego, lub dopuszczenia indywidualnego pojazdu; właściwy w sprawach wydawania zezwolenia, wydawania i, w odpowiednim przypadku, cofania świadectw homologacji; działający jako punkt kontaktowy dla organów udzielających homologacji z innych państw członkowskich; właściwy do wyznaczenia służb technicznych i dopilnowania, by producent spełniał zobowiązania dotyczące zgodności produkcji.

Zaktualizowany wykaz organów udzielających homologacji można znaleźć na stronie internetowej Komisji: http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/18442?locale=pl

(art. 3 pkt 29 dyrektywy 2007/46/WE)

Europejska Komisja Gospodarcza ONZ (EKG ONZ)

Komisja Organizacji Narodów Zjednoczonych ustanowiona w celu promowania otoczenia politycznego, finansowego i regulacyjnego prowadzącego do wzrostu gospodarczego, innowacyjnego rozwoju i większej konkurencyjności w regionie europejskim.

Agencja Ochrony Środowiska Stanów Zjednoczonych (EPA)

Agencja rządu federalnego Stanów Zjednoczonych chroniąca zdrowie ludzi i środowisko przez opracowywanie i egzekwowanie odpowiednich regulacji.

Homologacja typu całego pojazdu

Unijny system homologacji pojazdów oparty na dyrektywie 2007/46/WE, w ramach którego producent może uzyskać certyfikację dla typu pojazdu w jednym państwie członkowskim UE, a następnie wprowadzać go do obrotu w całej Unii bez konieczności przeprowadzania dalszych badań.

Badania naoczne

Praktyka przeprowadzania badań wymaganych w ramach procedury homologacji typu w certyfikowanych laboratoriach producentów samochodów pod nadzorem wyznaczonej służby technicznej.

Światowa zharmonizowana procedura badania pojazdów lekkich (WLTP)

Zharmonizowana światowa procedura w celu określania poziomów emisji zanieczyszczeń i CO2, zużycia paliwa i energii oraz zasięgu przy zasilaniu energią elektryczną w odniesieniu do lekkich pojazdów dostawczych lub osobowych.

Celem tego projektu jest opracowanie światowego zharmonizowanego jezdnego cyklu badawczego dla lekkich pojazdów dostawczych lub osobowych (WLTC) odwzorowującego typowe warunki jazdy na całym świecie, aby zapewnić podstawę dla regulowanego prawem światowego zharmonizowanego badania w ramach homologacji typu począwszy od 2014 r.


WYNIK GŁOSOWANIA KOŃCOWEGOW KOMISJI PRZEDMIOTOWO WŁAŚCIWEJ

Data przyjęcia

28.2.2017

 

 

 

Wynik głosowania końcowego

+:

–:

0:

40

2

2

Posłowie obecni podczas głosowania końcowego

Nikos Androulakis, Pilar Ayuso, Ivo Belet, José Blanco López, Dita Charanzová, Mireille D’Ornano, Miriam Dalli, Daniel Dalton, Seb Dance, Mark Demesmaeker, Bas Eickhout, Ismail Ertug, Eleonora Evi, Fredrick Federley, Ildikó Gáll-Pelcz, Gerben-Jan Gerbrandy, Jens Gieseke, Julie Girling, Françoise Grossetête, Hans-Olaf Henkel, Krišjānis Kariņš, Kateřina Konečná, Merja Kyllönen, Cláudia Monteiro de Aguiar, Massimo Paolucci, Franck Proust, Christine Revault D’Allonnes Bonnefoy, Dominique Riquet, Massimiliano Salini, Christel Schaldemose, Sven Schulze, Olga Sehnalová, Ivan Štefanec, Neoklis Sylikiotis, Carlos Zorrinho, Kosma Złotowski

Zastępcy obecni podczas głosowania końcowego

Lucy Anderson, Antonio López-Istúriz White, Angelika Niebler, Julia Reda, Bronis Ropė, Andreas Schwab, Martina Werner, Marco Zullo


GŁOSOWANIE KOŃCOWE IMIENNEW KOMISJI PRZEDMIOTOWO WŁAŚCIWEJ

40

+

ALDE

Dita Charanzová, Fredrick Federley, Gerben-Jan Gerbrandy, Dominique Riquet

ECR

Daniel Dalton, Mark Demesmaeker, Julie Girling

EFDD

Eleonora Evi, Marco Zullo

GUE/NGL

Kateřina Konečná, Merja Kyllönen, Neoklis Sylikiotis

PPE

Pilar Ayuso, Ivo Belet, Jens Gieseke, Françoise Grossetête, Ildikó Gáll-Pelcz, Krišjānis Kariņš, Antonio López-Istúriz White, Cláudia Monteiro de Aguiar, Angelika Niebler, Franck Proust, Sven Schulze, Andreas Schwab, Ivan Štefanec

S&D

Lucy Anderson, Nikos Androulakis, José Blanco López, Miriam Dalli, Seb Dance, Ismail Ertug, Massimo Paolucci, Christine Revault D'Allonnes Bonnefoy, Christel Schaldemose, Olga Sehnalová, Martina Werner, Carlos Zorrinho

VERTS/ALE

Bas Eickhout, Julia Reda, Bronis Ropė

2

-

ECR

Hans-Olaf Henkel

ENF

Mireille D'Ornano

2

0

ECR

Kosma Złotowski

PPE

Massimiliano Salini

Objaśnienia używanych znaków:

+  :  za

-  :  przeciw

0  :  wstrzymali się

Informacja prawna - Polityka ochrony prywatności