INFORME sobre una combinación adecuada de financiación para las regiones de Europa: equilibrar los instrumentos financieros y las subvenciones en la política de cohesión de la Unión
31.3.2017 - (2016/2302(INI))
Comisión de Desarrollo Regional
Ponente: Andrey Novakov
Ponentes de opinión (*):
Eider Gardiazabal Rubial, Comisión de Presupuestos
(*) Procedimiento de comisiones asociadas – artículo 54 del Reglamento
- PROPUESTA DE RESOLUCIÓN DEL PARLAMENTO EUROPEO
- EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
- OPINIÓN de la Comisión de Presupuestos (*)
- OPINIÓN de la Comisión de Agricultura y Desarrollo Rural
- INFORMACIÓN SOBRE LA APROBACIÓNEN LA COMISIÓN COMPETENTE PARA EL FONDO
- VOTACIÓN FINAL NOMINAL EN LA COMISIÓN COMPETENTE PARA EL FONDO
PROPUESTA DE RESOLUCIÓN DEL PARLAMENTO EUROPEO
sobre una combinación adecuada de financiación para las regiones de Europa: equilibrar los instrumentos financieros y las subvenciones en la política de cohesión de la Unión
El Parlamento Europeo,
– Visto el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, y en particular su título XVIII,
– Visto el artículo 349 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea,
– Visto el Reglamento (UE) n.º 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión, al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y por el que se establecen disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y se deroga el Reglamento (CE) n.º 1083/2006 del Consejo (RDC)[1], y los actos delegados y de ejecución relacionados con los artículos pertinentes de dicho Reglamento,
– Visto el Reglamento (UE) n.º 1301/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre el Fondo Europeo de Desarrollo Regional y sobre disposiciones específicas relativas al objetivo de inversión en crecimiento y empleo y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.º 1080/2006[2],
– Visto el Reglamento (UE) n.º 1304/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, relativo al Fondo Social Europeo y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.º 1081/2006 del Consejo[3],
– Visto el Reglamento (UE) n.º 1300/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, relativo al Fondo de Cohesión y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.º 1084/2006[4],
– Visto el Reglamento (UE) 2015/1017 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de junio de 2015, relativo al Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas, al Centro Europeo de Asesoramiento para la Inversión y al Portal Europeo de Proyectos de Inversión, y por el que se modifican los Reglamentos (UE) n.º 1291/2013 y (UE) n.º 1316/2013 — el Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas[5],
– Vista su Resolución, de 13 de septiembre de 2016, sobre la cooperación territorial europea – mejores prácticas y medidas innovadoras[6],
– Vista su Resolución, de 28 de octubre de 2015, sobre la política de cohesión y la revisión de la Estrategia Europa 2020[7],
– Vista su Resolución, de 9 de septiembre de 2015, sobre inversión para el empleo y el crecimiento: la promoción de la cohesión económica, social y territorial en la Unión[8],
– Vista la opinión de la Comisión de Desarrollo Regional sobre el informe de la Comisión de Control Presupuestario sobre el Banco Europeo de Inversiones (BEI) – Informe anual 2014[9],
– Vista la Comunicación de la Comisión, de 14 de diciembre de 2015, titulada «Invertir en crecimiento y empleo: maximizar la contribución de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos» (COM(2015)0639),
– Vista la Comunicación de la Comisión, de 26 de noviembre de 2014, titulada «Un Plan de Inversiones para Europa» (COM(2014)0903),
– Vista la Comunicación de la Comisión, de 22 de enero de 2014, titulada «Directrices sobre las ayudas estatales para promover las inversiones de financiación de riesgo» (2014/C 19/04)[10],
– Visto el sexto informe de la Comisión sobre cohesión económica, social y territorial, de 23 de julio de 2014, titulado «Inversión para el empleo y el crecimiento. Promoción del desarrollo y la buena gobernanza en las regiones y ciudades de la UE» (COM(2014)0473),
– Visto el informe de síntesis de la Comisión de agosto de 2016 titulado «Evaluación ex post de los programas de la política de cohesión 2007-2013, centrándose en el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), el Fondo Social Europeo (FSE) y el Fondo de Cohesión (FC)»,
– Visto el informe de la Comisión, de 30 de octubre de 2014, sobre los instrumentos financieros financiados por el presupuesto general de conformidad con el artículo 140, apartado 8, del Reglamento Financiero (situación a 31 de diciembre de 2013) (COM(2014)0686),
– Vistas las orientaciones de la Comisión para los Estados miembros, de 26 de noviembre de 2015, sobre el artículo 42, apartado 1, letra d), del RDC (gastos y costes de gestión subvencionables),
– Vistas las orientaciones de la Comisión para los Estados miembros, de 10 de agosto de 2015, sobre el artículo 37, apartados 7, 8 y 9, del RDC (combinación de ayuda de un instrumento financiero con otras formas de ayuda),
– Vistas las orientaciones de la Comisión para los Estados miembros, de 27 de marzo de 2015, sobre el artículo 37, apartado 2, del RDC (evaluación ex ante),
– Vista la guía de referencia de la Comisión para las autoridades de gestión, de 2 de julio de 2014, titulada «Instrumentos financieros en los programas de los Fondos EIE 2014-2020»,
– Visto el informe de síntesis de la Comisión de noviembre de 2016 titulado «Instrumentos financieros en el marco de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos. Un resumen de los datos sobre los progresos efectuados en materia de financiación y aplicación de los instrumentos financieros para el período de programación 2014-2020 de conformidad con el artículo 46 del Reglamento (UE) n.º 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo»,
– Visto el informe de síntesis de la Comisión de diciembre de 2015 titulado «Resumen de los datos sobre los progresos efectuados en materia de financiación y aplicación de los instrumentos de ingeniería financiera para el período de programación 2014-2020 de conformidad con el artículo 46 del Reglamento (UE) n.º 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo»,
– Visto el informe de síntesis de la Comisión de septiembre de 2014 titulado «Resumen de los datos sobre los progresos efectuados en materia de financiación y aplicación de los instrumentos de ingeniería financiera facilitada por las autoridades de gestión de conformidad con el artículo 67, apartado 2, letra j), del Reglamento (CE) nº 1083/2006 del Consejo,
– Visto el documento de trabajo de la Comisión, de 13 de noviembre de 2015, titulado «Actividades relativas a instrumentos financieros» que acompaña al informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre los instrumentos financieros financiados por el presupuesto general de conformidad con el artículo 140, apartado 8, del Reglamento Financiero (situación a 31 de diciembre de 2015) (SWD(2015)0206),
– Visto el Informe Especial n.º 19/2016 del Tribunal de Cuentas Europeo titulado «Ejecución del presupuesto de la UE a través de los instrumentos financieros: conclusiones que se extraen del período de programación 2007-2013»,
– Visto el Informe Especial n.º 5/2015 del Tribunal de Cuentas Europeo titulado «¿Son los instrumentos financieros una herramienta eficaz y prometedora en el ámbito del desarrollo rural?»,
– Visto el Informe Especial n.º 16/2014 del Tribunal de Cuentas Europeo titulado «La eficacia de la combinación de subvenciones regionales del mecanismo de inversión con préstamos de las instituciones financieras para apoyar las políticas exteriores de la UE»,
– Visto el Informe Especial n.º 2/2012 del Tribunal de Cuentas Europeo titulado «Instrumentos financieros en beneficio de las PYME cofinanciados por el Fondo Europeo de Desarrollo Regional»,
– Visto el Dictamen del Comité de las Regiones, de 14 de octubre de 2015, titulado «Instrumentos financieros en apoyo al desarrollo territorial»,
– Visto el informe final del Banco Europeo de Inversiones, de marzo de 2013, titulado «Instrumentos financieros: ejercicio de evaluación para preparar el período de programación 2014-2020»,
– Visto el estudio de octubre de 2016 titulado «Instrumentos financieros en el período de programación 2014-2020: las primeras experiencias de los Estados miembros», encargado por el Departamento Temático B (Políticas Estructurales y de Cohesión) de la Dirección General de Políticas Interiores del Parlamento Europeo,
– Visto el estudio de marzo de 2016 titulado «Revisión del papel del Grupo BEI en la política de cohesión europea», encargado por el Departamento Temático B (Políticas Estructurales y de Cohesión) de la Dirección General de Políticas Interiores del Parlamento Europeo,
– Visto el briefing, de mayo de 2016, del Servicio de Estudios del Parlamento Europeo titulado «Retos para la política de cohesión de la UE: lo que se juega en la reforma posterior a 2020»,
– Vista la ficha técnica, de septiembre de 2015, del Servicio de Estudios del Parlamento Europeo titulada «Aplicación de la política de cohesión en la Estrategia UE 28»,
– Visto el artículo 52 de su Reglamento,
– Vistos el informe de la Comisión de Desarrollo Regional y las opiniones de la Comisión de Presupuestos y de la Comisión de Agricultura y Desarrollo Rural (A8-0139/2017),
A. Considerando que el examen/revisión intermedia del marco financiero plurianual (MFP) y el hecho de que haya transcurrido la mitad del período de programación 2014-2020 han originado un debate sobre la combinación de subvenciones e instrumentos financieros para invertir en el marco del presupuesto de la Unión durante el período posterior a 2020;
B. Considerando que la propuesta «ómnibus» representa la única oportunidad para introducir una serie de mejoras a medio plazo en el sistema que rige el actual período de programación;
C. Considerando que la denominación «instrumentos financieros» comprende una gran variedad de instrumentos y que la evaluación y las decisiones sobre su utilización requieren un análisis constante y exhaustivo, caso por caso, vinculado a la evaluación de las necesidades específicas de las economías locales y regionales o de un determinado grupo destinatario;
Período 2007-2013: inversión fiable por medio de subvenciones e instrumentos financieros
1. Reconoce que, si bien los instrumentos financieros se diseñaron antes de la crisis económica y financiera y no eran los más adecuados en un contexto económico de crisis, el informe de la Comisión presenta pruebas sólidas de que la inversión de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE) por medio de subvenciones e instrumentos financieros tuvo un potente impacto y unos resultados visibles a través de las inversiones en las regiones de la UE, que ascendieron a 347 600 millones de euros, sin contar la cofinanciación nacional ni los recursos movilizados mediante el efecto palanca;
2. Se felicita por las operaciones actuales del Banco Europeo de Inversiones (BEI) en el marco de la política de cohesión, visibles en los informes anuales y los informes sectoriales, que revelan el impacto en las pymes y en las empresas de capitalización media, las infraestructuras, la investigación y la innovación, el medio ambiente, la energía y la agricultura; concluye que los préstamos del BEI en apoyo a la política de cohesión para el período 2007-2013 se estiman en 147 000 millones de euros, lo que representa aproximadamente el 38 % de todos los préstamos en la Unión;
Período 2014-2020: una nueva página en la inversión con los Fondos EIE
3. Acoge con satisfacción el hecho de que, entre 2014 y 2020, la Unión vaya a invertir 454 000 millones de euros con cargo a los Fondos EIE, que se elevarían a 637 000 millones de euros con la cofinanciación nacional para la inversión en forma de subvenciones y de instrumentos financieros;
4. Reconoce que han aumentado tanto el volumen como la calidad de los instrumentos financieros (en forma de microcréditos, préstamos, garantías, capital de inversión y capital de riesgo) en el marco de la gestión compartida de la política de cohesión; destaca las dos principales razones de esta tendencia: el período 2007-2013 aportó una valiosa experiencia y enseñanzas en relación con la aplicación de los Fondos EIE mediante subvenciones e instrumentos financieros, en tanto que el MFP 2014-2020 refleja la necesidad de disponer de más instrumentos financieros tras la crisis por las limitaciones presupuestarias;
5. Toma nota de que, según las estimaciones, las asignaciones para instrumentos financieros del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), el Fondo de Cohesión y el Fondo Social Europeo (FSE) casi se duplicarían entre el período 2007-2013, en que ascendieron a 11 700 millones EUR, y el período 2014-2020, en que ascenderían a 20 900 millones EUR; observa que los instrumentos financieros representarían, por tanto, el 6 % de la asignación global de 351 800 millones para la política de cohesión en el período 2014-2020, frente al 3,4 % de los 347 000 millones asignados en el período 2007-2013;
6. Señala que las asignaciones procedentes del Fondo de Cohesión ascienden a aproximadamente 75 000 millones EUR, lo que representa el 11,8 % del total de las asignaciones de los instrumentos financieros en el período 2014-2020; acoge con satisfacción el aumento de las asignaciones de 70 000 millones EUR en el período 2007-2013 a 75 000 millones en el período 2014-2020; destaca que las dotaciones del Fondo de Cohesión no deberían reducirse, teniendo en cuenta que aproximadamente el 34 % de la población de la Unión vive en regiones que reciben ayudas de este fondo;
7. Toma nota del volumen total de 5 571,63 millones EUR de las contribuciones de programas operativos comprometidas para los instrumentos financieros por 21 Estados miembros a 31 de diciembre de 2015 en el contexto del actual MFP, de los cuales 5 005,25 millones EUR proceden del FEDER y del Fondo de Cohesión;
8. Acoge con satisfacción el hecho de que los cambios normativos en la programación, ejecución y gestión de los instrumentos financieros, tales como vínculos directos a los once objetivos temáticos, una evaluación ex ante adecuada y obligatoria que permita determinar disfunciones del mercado y la creación de instrumentos y mecanismos de información a medida simplificados y de disposición inmediata pueden tener un impacto crítico decisivo en el atractivo y la velocidad de aplicación de la política de cohesión, mediante la superación de las inseguridades jurídicas que surgieron durante el periodo 2007-2013; pide, no obstante, que se realicen esfuerzos para garantizar que los cambios considerados no perjudiquen el atractivo ni la velocidad de aplicación de los instrumentos financieros;
Subvenciones e instrumentos financieros: la lógica de intervención define la combinación
9. Hace hincapié en que, pese a perseguir los mismos objetivos de la política de cohesión, las subvenciones y los instrumentos financieros de los Fondos EIE, que no son un fin en sí mismos, en gestión compartida tienen una lógica de intervención y una aplicación distintas a la hora de responder a las necesidades de desarrollo territorial, de los sectores o del mercado;
10. Reconoce que, dependiendo del tipo de proyecto, las subvenciones tienen diversas ventajas en comparación con los instrumentos financieros: apoyan proyectos que no necesariamente generan ingresos, proporcionan financiación a proyectos que, por diversos motivos, no pueden atraer financiación pública o privada, se dirigen a beneficiarios, problemas y prioridades regionales específicos, y son más fáciles de usar gracias a la experiencia adquirida y las capacidades existentes; reconoce que en algunos casos las subvenciones están sujetas a limitaciones: dificultades para garantizar la calidad de los proyectos y su sostenibilidad, riesgo de sustituir la financiación pública a largo plazo y un posible efecto de exclusión de la inversión privada, incluso cuando los proyectos puedan tener un carácter renovable y capacidad de generar ingresos para reembolsar una financiación basada en el préstamo;
11. Reconoce que los instrumentos financieros ofrecen ventajas, como los efectos de palanca y rotación, la atracción de capital privado y la cobertura de déficits concretos de inversión a través de proyectos financiables de alta calidad, maximizando la eficiencia y eficacia de la aplicación de la política regional; reconoce que los instrumentos financieros presentan algunas desventajas, que podrían hacerles entrar en conflicto con instrumentos nacionales o regionales más atractivos, como un ritmo más lento de aplicación en algunas regiones, mayor complejidad, un efecto palanca menor del esperado de los instrumentos financieros apoyados por los Fondos EIE y, en algunos casos, costes de aplicación más elevados, incluidas las tasas de gestión; toma nota de que las subvenciones representan inversiones preferibles en algunos ámbitos políticos, como determinados tipos de infraestructuras públicas, servicios sociales, políticas de investigación e innovación o, en general, proyectos que no generan ingresos;
12. Destaca que la lógica de intervención no es una línea divisoria, sino un punto de encuentro para establecer condiciones equitativas entre las subvenciones y los instrumentos financieros a fin de que la política de cohesión pueda garantizar una mejor cobertura de los beneficiarios y suplir el déficit de inversiones mediante una serie de medidas; señala que la lógica de intervención es un enfoque ascendente en la programación de los Fondos EIE, y que todos los Estados miembros y todas las regiones deben seguir teniendo en cuenta la opción más apropiada al determinar libremente la proporción de instrumentos financieros o subvenciones como herramientas para canalizar la contribución a las prioridades elegidas en sus respectivos programas operativos, teniendo presente la participación de las autoridades locales y regionales y el crucial papel que desempeñan; recuerda que las autoridades de gestión son quienes deben decidir voluntariamente el tipo de instrumento financiero más apropiado para su aplicación;
Resultados de los instrumentos financieros: retos
13. Reconoce la importancia de utilizar instrumentos financieros para las operaciones de la política de cohesión; celebra que los informes sobre la aplicación de los instrumentos financieros en 2015 hayan puesto de manifiesto progresos, a pesar del tardío arranque del actual período de programación; señala, sin embargo, que los progresos en la aplicación de los instrumentos financieros de los Fondos EIE presentan enormes diferencias entre Estados miembros, pero también dentro de cada uno de éstos; recuerda que la experiencia y el impacto positivos de la utilización de instrumentos financieros en el período de programación 2007-2013 se vieron empañados por una serie de problemas en la ejecución: arranque tardío de las operaciones, análisis del mercado impreciso, divergencias regionales en el recurso a los instrumentos, porcentajes de desembolso globalmente bajos, escaso efecto de palanca, rotación problemática, elevados costes y tasas de gestión y dotaciones excesivas; recuerda que en 2015, después de que la Comisión ampliara determinados plazos de aplicación para los instrumentos financieros, algunas de las carencias observadas se paliaron mediante medidas específicas;
14. Señala que los retrasos en la ejecución de los Fondos EIE pueden afectar a los porcentajes de desembolso, a la rotación y al efecto palanca, y que este último debe basarse en la definición y las metodologías utilizadas por organizaciones internacionales como la OCDE, estableciéndose una clara distinción entre contribuciones públicas y privadas y facilitando una indicación precisa del nivel de efecto palanca posible de cada uno de los instrumentos financieros, desglosado por país y región; recuerda que los retrasos en el período 2007-2013 contribuyeron de forma irreversible a que los resultados de los instrumentos financieros del FEDER y el FSE no fueran los deseados; hace hincapié en que los retrasos en la ejecución, que pueden achacarse al arranque tardío del período de programación, pueden perjudicar los resultados de los instrumentos financieros de los Fondos EIE, lo que podría conducir a unas conclusiones de evaluación erróneas al final del período; considera, por tanto, que los Estados miembros deben tomar todas las medidas necesarias para mitigar los efectos negativos del retraso en la aplicación, sobre todo por el riesgo de que se haga una utilización limitada de los instrumentos financieros y su incidencia sea escasa;
15. Se muestra sumamente preocupado por el gran riesgo de que se repita la acumulación de facturas pendientes de pago durante la segunda mitad del actual MFP, ya que ello podría afectar gravemente a otras políticas financiadas por la Unión;
16. Toma nota de las notables diferencias en toda la Unión por lo que respecta a la penetración de los instrumentos financieros, incluidos los Fondos EIE y el Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas (FEIE), los resultados iniciales de estos fondos y el efecto palanca previsto de recursos adicionales, así como otros instrumentos financieros financiados por la Unión en las economías con mejores resultados de la UE, que están sirviendo para menoscabar los objetivos de la política de cohesión; destaca que el éxito global de tales instrumentos depende de la facilidad de su utilización y de la capacidad de los Estados miembros para gestionar las inversiones a través de los mismos, para lo que se requieren indicadores precisos y diferenciados, que permitirían evaluar su impacto real sobre la política de cohesión;
Simplificación, sinergias y asistencia técnica: soluciones
17. Acoge con satisfacción las actuaciones de la Comisión destinadas a optimizar la normativa y reducir la burocracia; destaca que, a pesar de las mejoras, no se ha desterrado la complejidad y que cuestiones como el tiempo de preparación y la carga administrativa para los destinatarios son factores que disuaden de recurrir a los instrumentos financieros; pide a la Comisión que colabore estrechamente con el BEI, el FEI y las autoridades de gestión para combinar de forma mucho más simple los microcréditos, los préstamos, las garantías, el capital de inversión y el capital de riesgo de los Fondos EIE, garantizando al mismo tiempo el mismo nivel de transparencia, control democrático, presentación de informes y control;
18. Observa que disposiciones específicas limitan la flexibilidad de las operaciones con instrumentos financieros; señala que las normas en materia de ayudas estatales resultan especialmente gravosas, en particular cuando se combinan las subvenciones con instrumentos financieros; pide a la Comisión que adopte un marco adecuado en materia de ayudas estatales y que estudie más opciones para simplificar el cumplimiento de las normas en materia de ayudas estatales a tres niveles: autoridades de gestión, fondo de fondos e intermediarios financieros; pide unas condiciones equitativas en materia de ayudas estatales para todos los instrumentos financieros a fin de evitar que determinadas fuentes de financiación reciban un trato preferente con respecto a otras, en particular en el ámbito de las ayudas a las pymes;
19. Destaca la importancia de auditar la eficiencia de los instrumentos financieros, incluida la auditoría de las operaciones del Grupo BEI en materia de política de cohesión; observa que las actividades de auditoría incluyen el acceso al ciclo completo de los Fondos EIE; pide a la Comisión y a las autoridades nacionales que determinen posibilidades de simplificación y de sinergias en el proceso de auditoría; pide, por lo tanto, a la Comisión que preste especial atención al análisis comparativo de las subvenciones y los instrumentos financieros, así como a un mayor reforzamiento de las capacidades, a la metodología de auditoría y a directrices para los procesos de auditoría, que no deben incrementar la carga administrativa y económica para los beneficiarios;
20. Señala que la combinación de subvenciones e instrumentos financieros tiene potencial por explorar; subraya que, además de las orientaciones para las autoridades, se requiere una mayor simplificación y armonización de las normas que se refieren a la combinación de diferentes Fondos EIE y de las normas que se refieren a la combinación de los Fondos EIE con instrumentos como Horizonte 2020 y el FEIE; pide una mejor regulación en forma de normas claras, coherentes y específicas por lo que respecta a la reducción de la carga normativa facilitando dicha combinación de aportaciones de más de un programa al mismo instrumento financiero así como la combinación de instrumentos de microfinanciación en las operaciones del FSE y la ulterior simplificación de la contratación pública en la selección de intermediarios financieros y para asociaciones público-privadas; pide una mayor coherencia entre distintas estrategias; recalca que la combinación de subvenciones e instrumentos financieros de los Fondos EIE con otras fuentes de financiación puede aumentar el atractivo de la estructura de financiación para los beneficiarios y los inversores de los sectores público y privado debido a una mejor distribución de los riesgos y un mayor rendimiento de los proyectos, y ayudar así a estos últimos a aportar potencial de crecimiento a largo plazo;
21. Observa que la absorción de los instrumentos financieros se puede mejorar mediante asociaciones de inversión, y que las asociaciones público-privadas mejoran las sinergias entre las fuentes de financiación y mantienen el equilibrio necesario entre los intereses públicos y privados; subraya que debe promoverse asimismo el uso de instrumentos financieros en el contexto de iniciativas en los ámbitos del desarrollo local participativo (DLP) y la inversión territorial integrada (ITI);
22. Acoge favorablemente las actuales prácticas de asistencia técnica prestada por la Comisión y el Grupo BEI a través de la plataforma fi-compass; lamenta que los servicios de apoyo sobre el terreno a las autoridades y, especialmente, a los destinatarios de instrumentos financieros, incluido el FEIE, sean limitados, en tanto que muchas autoridades locales y regionales han tenido dificultadas técnicas y carecido de capacidades y conocimientos técnicos a la hora de utilizar eficazmente los instrumentos financieros; pide asistencia técnica, que debe destinarse en primer lugar a las partes interesadas locales o regionales, así como a todos los socios implicados, y no utilizarse para financiar las actividades de las autoridades nacionales; pide, además, un plan conjunto de asistencia técnica de la Comisión y del BEI que abarque actividades de asesoramiento financiero y no financiero, especialmente para grandes proyectos, así como el desarrollo de capacidades, formación, ayuda e intercambio de conocimientos y experiencias; pide, además, una combinación de conocimientos especializados (incluido asesoramiento jurídico) sobre los Reglamentos relativos a la política de cohesión, productos financieros, ayudas públicas y contratación pública, dirigida específicamente a las autoridades nacionales, los gestores de fondos y los beneficiarios, al tiempo que pone de relieve la importancia de evitar la duplicación de estructuras;
23. Insta a la Comisión a incrementar la visibilidad de las inversiones de los Fondos EIE y a transmitir más claramente que están financiadas por la Unión; pide, además, información y comunicación adecuadas y exhaustivas sobre las posibilidades de financiación de la Unión, lo que alentaría el recurso a las mismas por parte de los sectores público y privado y se orientaría a posibles beneficiarios y a los jóvenes en particular;
Hacia una combinación satisfactoria de fuentes de financiación para el período posterior a 2020 y la futura política de cohesión
24. Reconoce que retos como la migración y la seguridad o los acontecimientos políticos presentes y futuros en la Unión no deben afectar negativamente a las inversiones en el marco de la política de cohesión o a sus objetivos y resultados esperados, especialmente tras el actual periodo de programación;
25. Reconoce que las subvenciones y los instrumentos financieros tienen su función específica en la política de cohesión, pero que comparten la misma meta perseguida por los once objetivos temáticos, que es la consecución de los cinco objetivos principales de la Estrategia Europa 2020 para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador; destaca la necesidad de garantizar que los instrumentos financieros no sustituyan a las subvenciones como principal instrumento de la política de cohesión, al tiempo que subraya asimismo la necesidad de mantener el carácter renovable de los fondos que han de ponerse a disposición para nuevas inversiones en función de los sectores y las acciones que pueden apoyar;
26. Destaca que los instrumentos financieros funcionan mejor en las regiones y las áreas metropolitanas bien desarrolladas, donde los mercados financieros están mejor desarrollados, en tanto que las regiones ultraperiféricas y las regiones con elevadas tasas de desempleo armonizadas tienen dificultades para atraer inversiones, mientras que, por su parte, las subvenciones se dedican a problemas regionales de carácter estructural y a la financiación equilibrada de las regiones; señala que el éxito de los instrumentos financieros depende de muchos factores y que no se pueden extraer conclusiones generales sobre la base de un solo criterio; señala que no se puede considerar que los objetivos vinculantes para el uso de instrumentos financieros en la política de cohesión después de 2020 son una opción viable; señala que el aumento de la proporción de instrumentos financieros no debe influir en las contribuciones financieras no reembolsables, ya que se rompería el equilibrio; hace hincapié en que en determinadas políticas públicas deben predominar las subvenciones, mientras que los instrumentos financieros pueden actuar de forma complementaria, ateniéndose plenamente a una evaluación ex ante y unos análisis del mercado adecuados; pide una mayor promoción de los instrumentos financieros en los programas Interreg a fin de que sean más coherentes con los objetivos de la cooperación territorial europea;
27. Recuerda que la experiencia adquirida en el desembolso de Fondos EIE apunta a que la combinación de subvenciones e instrumentos financieros en la financiación aborda realidades específicas de cada país, así como lagunas en la cohesión social, económica y territorial; destaca que la combinación de fuentes de financiación no puede dar lugar a una solución única para todas los supuestos debido a diversos factores: región geográfica, ámbito de actuación, tipo y dimensión del beneficiario, capacidad administrativa, condiciones del mercado, existencia de instrumentos competidores, entorno empresarial y situación presupuestaria y económica;
°
° °
28. Encarga a su Presidente que transmita la presente Posición al Consejo, a la Comisión y a los Parlamentos nacionales de los Estados miembros.
- [1] DO L 347 de 20.12.2013, p. 320.
- [2] DO L 347 de 20.12.2013, p. 289.
- [3] DO L 347 de 20.12.2013, p. 470.
- [4] DO L 347 de 20.12.2013, p. 281.
- [5] DO L 169 de 1.7.2015, p. 1.
- [6] Textos Aprobados, P8_TA(2016)0321.
- [7] Textos Aprobados, P8_TA(2015)0384.
- [8] Textos Aprobados, P8_TA(2015)0308.
- [9] Textos Aprobados, P8_TA (2016)0200.
- [10] DO C 19 de 22.1.2014, p. 4.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
Definiciones, programación y ejecución de instrumentos financieros
Los métodos de ejecución de la política de cohesión consisten principalmente en una combinación de subvenciones y de instrumentos financieros (microfinanciación, préstamos, inversión en capital y capital riesgo) que se invierten a través de los Fondos EIE en régimen de gestión compartida (en el que participan autoridades nacionales e intermediarios) o son gestionados de modo centralizado por la Comisión y el Grupo BEI.
Según el artículo 2, letra p), del Reglamento Financiero, por «instrumentos financieros» se entiende «las medidas de la Unión de ayuda financiera adoptadas con carácter complementario con cargo al presupuesto para la consecución uno o varios objetivos políticos específicos de la Unión. Dichos instrumentos podrán adoptar la forma de inversiones en capital o cuasicapital, préstamos o garantías, u otros instrumentos de reparto del riesgo, y podrán, si procede, combinarse con subvenciones»[1].
Período de programación 2007-2013
El funcionamiento de la política de cohesión durante el turbulento período económico y financiero posterior a 2008 ha sido una prueba sólida de la capacidad de la Unión para apoyar los objetivos de crecimiento y recuperación. Según los datos facilitados por la Comisión Europea, la política de cohesión, mediante subvenciones e instrumentos financieros, logró: aproximadamente 15 millones de participantes en proyectos y medidas del FSE; 400 000 inversiones directas en pymes y apoyo a 121 400 empresas emergentes; creación de 41 600 nuevos empleos de investigación de larga duración y financiación de 94 955 proyectos de investigación; 4 900 km de nuevas carreteras y 28 500 km de carreteras reconstruidas; 1 100 km de nuevas vías férreas y 4 000 km reconstruidos; producción de 3 855 MW de capacidad de energía renovable; 8,3 millones más de ciudadanos de la Unión conectados por medio de banda ancha, y más 6,8 millones de ciudadanos que cuentan con proyectos de tratamiento de aguas residuales[2].
En el marco del último período de programación, los instrumentos financieros se desplegaron a través del FEDER y del FSE. Veinticinco Estados miembros hicieron uso de dichos instrumentos. En total, se establecieron 1 025 instrumentos financieros del FEDER y del FSE y en 2014 se contribuyó a los instrumentos disponibles con unos 16 000 millones de los programas operativos vigentes. Junto a los instrumentos financieros de los Fondos EIE, el presupuesto de la Unión hizo contribuciones a 21 instrumentos financieros gestionados directa o indirectamente por la Comisión. En el período 2007-2013, el importe global asignado a los 21 instrumentos financieros fue de, aproximadamente, 5 500 millones de euros, dirigidos a ámbitos como la investigación, las pymes y la industria, la educación y la cultura, etc.[3].
Período de programación 2014-2020
El actual programa de programación disfruta de una serie de mejoras. El Reglamento sobre disposiciones comunes (RDC) ha introducido una ejecución mejorada de los Fondos EIE mediante subvenciones e instrumentos financieros y ha permitido que los instrumentos financieros también se desplieguen a través del Fondo de Cohesión (FC), el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) y el Fondo Europeo Marítimo y de Pesca (FEMP)[4].
El RDC articula la ejecución mediante gestión compartida a través de varios métodos. El artículo 38, apartado 1, letras a) y b), permite las contribuciones financieras a instrumentos financieros a nivel de la Unión y a instrumentos financieros nacionales, regionales, transnacionales o transfronterizos. El artículo 38, apartado 3, letra a), introduce los instrumentos financieros de disponibilidad inmediata, con condiciones estandarizadas para diferentes productos (instrumentos para las pymes de préstamo, garantía o inversión en capital) ofrecidos por entidades a las que se haya encomendado la ejecución. El artículo 38, apartado 4, letra a), permite la inversión en capital (acciones) de entidades existentes o de reciente creación dedicadas a ofrecer instrumentos financieros a los destinatarios finales. Entidades como el BEI, las instituciones financieras internacionales o las instituciones financieras de los Estados miembros pueden realizar las tareas de ejecución. El artículo 38, apartado 4, letra c), permite a las autoridades de gestión asumir directamente las tareas de ejecución relativas a préstamos y garantías[5].
El RDC también representa un nuevo capítulo por lo que se refiere a la función del BEI dentro de la política de cohesión. Entre sus cometidos está el préstamo, el asesoramiento, la asistencia técnica, el desarrollo de la capacidad y la gestión de mandatos. A través de los préstamos, el BEI ofrece cofinanciación para los proyectos de la política de cohesión. Los préstamos pueden ser directos, globales, marco o para programas estructurales. Junto a las actividades de préstamo, el BEI presta asesoramiento a los Estados miembros en el proceso de elaboración de los programas operativos. Además de la cofinanciación directa con los Fondos EIE, los préstamos del BEI contribuyen a atraer a otros inversores en regiones menos favorecidas al reducir el riesgo. Como apoyo complementario a los objetivos de la política de cohesión, el BEI contribuye de modo significativo a la gestión y ejecución de instrumentos a escala de la Unión, como el FEIE, COSME, Financiación de la UE para los innovadores (InnovFin) o el Mecanismo «Conectar Europa» (MCE). La función de asesoramiento del BEI es importante a la hora de ayudar a las autoridades nacionales y locales a mejorar la calidad de los proyectos, especialmente en el contexto de las inversiones de capital, los préstamos y la garantía de préstamo en sectores como la renovación regional y urbana y el medio ambiente[6].
Rendimiento de los instrumentos financieros
El rendimiento de los instrumentos financieros en la política de cohesión viene siendo motivo de debate desde hace mucho tiempo. La experiencia del anterior periodo de programación apunta a una contribución positiva a la ejecución de la política de cohesión y una serie de ventajas: los instrumentos financieros pueden aumentar la repercusión de los Fondos EIE y movilizar recursos; el carácter renovable de los instrumentos mejora la eficacia y la eficiencia de las operaciones con inversiones de la Unión; los proyectos gozan de una mejor calidad (proyectos financiables) ya que la inversión debe devolverse en el futuro; hay mayor flexibilidad gracias al amplio espectro de instrumentos para la ejecución de las políticas, y se cuenta con la participación del sector privado a través de coinversiones y conocimientos especializados[7].
Junto a los resultados y ventajas evidentes, la experiencia ha demostrado que los instrumentos financieros también pueden presentar deficiencias y, en el pasado reciente, han surgido algunos problemas. En el período 2007-2013, un número significativo de instrumentos financieros del FEDER y del FSE estaban sobredimensionados y adolecieron de bajos porcentajes de desembolso. Este problema ha sido mitigado en el período de programación 2014-2020 con el RDC. Durante el anterior periodo de programación los instrumentos financieros en régimen de gestión compartida tuvieron grandes dificultades para atraer el capital privado. Los instrumentos financieros ofrecidos a través de los programas operativos del FEDER y el FSE no fueron muy eficaces a la hora de prestar apoyo financiero de carácter renovable. La rentabilidad depende de los costes de gestión (gastos para atraer inversores y pagar los servicios jurídicos y de auditoría) y las tasas (compensación por prestar los servicios). La experiencia del período de programación 2007-2013 puso de manifiesto elevados costes de gestión y tasas, habida cuenta, en especial, de los desembolsos reales a los destinatarios finales. Los datos de la Comisión indicaban que los costes de gestión y las tasas equivalían al 12 % de los pagos a los beneficiarios. En el actual período de programación, estos costes se han limitado a la mitad. Otro problema de los instrumentos financieros fue la valoración del mercado de dichos instrumentos en el período 2007-2013, que, por lo general, fue demasiado elevada. En el período 2014-2020 se ha respondido a este problema con una detallada evaluación ex ante obligatoria de las inversiones en régimen de gestión compartida. En el período 2007-2013 los instrumentos financieros del FEDER y del FSE estaban fragmentados y eran mucho más reducidos que los fondos gestionados de forma centralizada o los fondos de inversión privada. El cálculo del efecto palanca de las inversiones mediante instrumentos financieros resultó ser otro problema debido a inclusión de la cofinanciación nacional en el apalancamiento global, lo que distorsiona la ratio[8].
Los datos agregados de la Comisión a finales de 2015 indicaban otros problemas en el proceso de aplicación de los instrumentos financieros. El despliegue de los instrumentos financieros en la Unión mostraba una gran divergencia de pautas. Algunos países no habían completado aún las evaluaciones ex ante mientras que en otros Estados miembros ya se había producido una segunda renovación de las inversiones. También existen grandes divergencias entre los Estados miembros en lo que respecta al tiempo que emplean en proceder a la evaluación ex ante y a la firma del acuerdo de financiación: entre 26 y 637 días. No existen datos actualizados sobre el progreso de las cuestiones mencionadas y el número de incoherencias en los datos notificados prueba la necesidad de mejorar la presentación de información. La Comisión tomó medidas en este sentido en el actual período de programación, pero los resultados todavía no han confirmado que la mejora se haya producido[9].
Sinergias entre las subvenciones, los instrumentos financieros y la combinación de ambos en los Fondos EIE
El Parlamento Europeo has solicitado reiteradamente un marco mejorado para las sinergias entre los Fondos EIE y otras inversiones con cargo al presupuesto de la Unión. En el nuevo período de programación, el artículo 37, apartado 7, del RDC prevé combinar los instrumentos financieros con ayuda técnica, bonificaciones de intereses y subvenciones de comisiones de garantía en una misma operación. El artículo 37, apartado 8, del RDC permite a los destinatarios finales combinar los instrumentos financieros con otros programas de los Fondos EIE u otro instrumento financiero[10].
Los destinatarios finales, según las normas aplicables, cuentan con cuatro opciones: se puede combinar un instrumento financiero con una subvención del mismo programa de los Fondos EIE o de otro programa; se puede combinar un instrumento financiero de los Fondos EIE con un instrumento financiero del mismo o de otro programa de los Fondos EIE; se puede combinar un instrumento financiero de los Fondos EIE con una subvención apoyada por la Unión, y se puede combinar un instrumento financiero de los Fondos EIE con otro instrumento financiero apoyado por la Unión[11];
En el contexto de las sinergias, las combinaciones mencionadas suponen una facilitación. Sin embargo, aún no cabe llegar a conclusiones, ya que es demasiado pronto para evaluar la eficacia y la carga para las autoridades y los destinatarios.
La amplia gama de posibilidades ofrecida por los Fondos EIE, ya sean subvenciones, instrumentos financieros o sus sinergias, requiere un apoyo de asesoramiento en forma de asistencia técnica a través, por ejemplo, de talleres, intercambios de experiencia, orientación, formación, recursos en línea, servicios de asistencia, conferencias y seminarios. En el período de programación 2007-2013 existían obstáculos específicos a la prestación de asistencia técnica. Algunos de los motivos de las deficiencias de los servicios de asesoramiento eran la falta de tiempo, la falta de acuerdo sobre las necesidades, la inexistencia de un prestador de estos servicios, las necesidades no identificadas o la indisponibilidad de fondos públicos[12].
En el caso de las subvenciones, las autoridades de gestión prestan dicho apoyo, mientras que en el caso de las inversiones de los Fondos EIE facilitados mediante los instrumentos financieros se puede recurrir a la plataforma fi-compass. Esta se creó para el período de programación 2014-2020 con el fin de apoyar a las autoridades de gestión de los Fondos EIE. Tiene por finalidad prestar asistencia técnica a los Estados miembros en nombre de la Comisión. Por una parte, presta ayuda a todos los Estados miembros y respecto de todos los tipos de instrumentos financieros en forma de mejores prácticas, contactos, formación y orientación. Por otra, fi-compass presta asistencia respondiendo a las propuestas de las partes interesadas, también mediante evaluaciones ex ante de los instrumentos financieros[13].
- [1] http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:32012R0966&from=es
- [2] http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/evaluation/pdf/expost2013/wp1_synth_report_en.pdf
- [3] http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR16_19/SR_FIN_INSTRUMENTS_ES.pdf
- [4] http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR16_19/SR_FIN_INSTRUMENTS_ES.pdf
- [5] http://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2013/1303/oj
- [6] http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2016/563410/IPOL_STU(2016)563410_EN.pdf
- [7] http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/thefunds/fin_inst/pdf/fi_esif_2014_2020.pdf
- [8] http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR16_19/SR_FIN_INSTRUMENTS_ES.pdf
- [9] http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/thefunds/fin_inst/pdf/summary_data_fi_1420_2015.pdf
- [10] http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/thefunds/fin_inst/pdf/guidance_combination_support_en.pdf
- [11] http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/thefunds/fin_inst/pdf/combination_support_en.pdf
- [12] http://www.eib.org/attachments/documents/jessica_stocktaking_final_report_en.pdf
- [13] https://www.fi-compass.eu/
OPINIÓN de la Comisión de Presupuestos (*) (27.3.2017)
para la Comisión de Desarrollo Regional
sobre una combinación adecuada de financiación para las regiones de Europa: equilibrar los instrumentos financieros y las subvenciones en la política de cohesión de la Unión
(2016/2302(INI))
Ponente de opinión (*): Eider Gardiazabal Rubial
(*) Procedimiento de comisiones asociadas – artículo 54 del Reglamento
SUGERENCIAS
La Comisión de Presupuestos pide a la Comisión de Desarrollo Regional, competente para el fondo, que incorpore las siguientes sugerencias en la propuesta de Resolución que apruebe:
1. Subraya que los instrumentos financieros actúan en situaciones de fallo del mercado o de inversión subóptima, permitiendo movilizar fondos para proyectos que no puedan lograr un apoyo adecuado del mercado; señala que dichos instrumentos complementan la financiación mediante subvenciones con el fin de acometer eficazmente los objetivos de las políticas de la Unión y de servir de catalizador de nuevas inversiones; señala asimismo que, en el período de programación 2014-2020, todos los objetivos temáticos y todos los Fondos EIE pueden recibir apoyo de los instrumentos financieros en el marco de la política de cohesión; subraya que los instrumentos financieros no tienen la misma finalidad que los regímenes de subvenciones y no pueden financiar de modo eficiente las mismas inversiones; insiste en que, para lograr con éxito los objetivos de la Estrategia Europa 2020, los instrumentos financieros apoyados por la Unión no solo deben ser sostenibles desde el punto de vista económico, sino que también deberían contribuir a una Unión más inteligente, más verde y más integradora; recuerda, además, que el rendimiento de los instrumentos financieros no puede valorarse únicamente mediante la evaluación de su impacto financiero;
2. Recalca que el Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas (FEIE) no debe sustituir a los Fondos EIE, sino que debería intervenir con carácter adicional y complementario con el fin de contribuir a la consecución de los objetivos de la Estrategia Europa 2020 creando empleo de calidad y fomentando un crecimiento sostenible e integrador de la economía real y un mercado de trabajo dinámico en Europa, y de reducir las disparidades regionales y reforzar la cohesión;
3. Toma nota de que, según las estimaciones, las asignaciones para instrumentos financieros del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), el Fondo de Cohesión y el Fondo Social Europeo (FSE) casi se duplicarían entre el período 2007-2013, en que ascendieron a 11 700 millones EUR, y el período 2014-2020, en que ascenderían a 20 900 millones EUR; observa que los instrumentos financieros representarían, por tanto, el 6 % de la asignación global de 351 800 millones para la política de cohesión en el período 2014-2020, frente al 3,4 % de los 347 000 millones asignados en el período 2007-2013;
4. Señala que las asignaciones procedentes del Fondo de Cohesión ascienden a aproximadamente 75 000 millones EUR, lo que representa el 11,8% del total de las asignaciones de los instrumentos financieros en el período 2014-2020; acoge con satisfacción el aumento de las asignaciones de 70 000 millones EUR en el período 2007-2013 a 75 000 millones en el período 2014-2020; destaca que las dotaciones del Fondo de Cohesión no deberían reducirse, teniendo en cuenta que aproximadamente el 34 % de la población de la Unión vive en regiones que reciben ayudas de este fondo;
5. Señala que, a 31 de diciembre de 2015, solo un Estado miembro había notificado su intención de combinar la ayuda procedente de los instrumentos financieros con subvenciones al amparo del artículo 37 del Reglamento sobre disposiciones comunes (RDC), y que la intención de los Estados miembros de contribuir a los instrumentos financieros de conformidad con el artículo 38, apartado 1, y el artículo 39 del RDC era mínima; observa que la correcta aplicación de los instrumentos financieros sigue causando problemas debido a la incoherencia de las normas (política de cohesión, ayudas estatales y normativa sobre contratación pública), y considera que existe margen para crear más sinergias entre el uso de los instrumentos financieros y otros tipos de apoyo; pide a la Comisión, en este contexto, que estudie nuevas formas de colaborar con los Estados miembros, y con las autoridades regionales y locales, con el fin de aumentar los índices de absorción y de permitir un uso más fácil y transparente de los instrumentos financieros;
6. Toma nota del volumen total de 5 571,63 millones EUR de las contribuciones de programas operativos comprometidas para los instrumentos financieros por 21 Estados miembros a 31 de diciembre de 2015 en el contexto del actual marco financiero plurianual (MFP), de los cuales 5 005,25 millones EUR proceden del FEDER y del Fondo de Cohesión;
7. Manifiesta su alarma ante los considerables retrasos en la ejecución de los programas operativos de la política de cohesión en el marco de las actuales perspectivas financieras; insta a la Comisión a que identifique las causas de los retrasos, y a los Estados miembros a que las aborden con rapidez, en particular en lo que atañe a la designación de las autoridades de gestión, certificación y auditoría; se muestra sumamente preocupado por el gran riesgo de que se repita la acumulación de facturas pendientes de pago durante la segunda mitad del actual MFP, ya que ello podría afectar gravemente a otras políticas financiadas por la Unión; considera que retos como la migración y la seguridad, o la evolución política actual y futura de la Unión, incluidas las repercusiones prácticas del brexit, no deberían afectar negativamente a las inversiones realizadas en el marco de la política de cohesión; recalca que deberían tomarse todas las medidas necesarias para mitigar los efectos negativos del retraso en la ejecución, sobre todo en vista del riesgo de que el uso y la incidencia de los instrumentos financieros sean reducidos; pide a la Comisión que preste asistencia técnica a medida a las autoridades regionales y locales de los Estados miembros que busquen formas eficaces de simplificar la gestión financiera y los sistemas de control, así como un uso eficaz y eficiente de los instrumentos financieros;
8. Acoge con satisfacción las actuaciones de la Comisión destinadas a optimizar la normativa; destaca que, a pesar de las mejoras, no se ha desterrado la complejidad y que cuestiones como el tiempo de preparación y la carga administrativa para los destinatarios son factores que disuaden de recurrir a los instrumentos financieros; pide a la Comisión que colabore estrechamente con el BEI y el FEI para que el acceso a los microcréditos, los préstamos, las garantías y las inversiones de capital y capital de riesgo de los Fondos EIE sea tan fácil como el recurso a las subvenciones;
9. Invita a la Comisión a que siga presentando informes anuales que contengan información concreta sobre la financiación y aplicación de los instrumentos financieros en el período de programación 2014-2020, destacando los ámbitos que haya que mejorar y ofreciendo recomendaciones tempranas en función de la evolución del programa;
10. Subraya la necesidad de que los grupos de expertos de la Comisión, como el grupo de expertos sobre los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (EGESIF), ofrezcan más sesiones informativas a las autoridades de gestión a fin de garantizar una mejor cobertura de los datos en los requisitos de presentación de información, de proporcionar asesoramiento sobre la solución de los problemas que originan retrasos importantes en la aplicación de los programas, y de facilitar el intercambio de experiencias y fomentar las buenas prácticas en la aplicación del programa, para evitar la acumulación de facturas pendientes de pago en la segunda mitad del MFP 2014-2020;
11. Señala que el uso de los instrumentos financieros, así como la aplicación de las normas que rigen dichos instrumentos a nivel local, requiere la salvaguardia del control democrático, en particular el ejercido por el Parlamento, así como la presentación de informes y la rendición de cuentas de forma rápida y transparente; subraya que se requiere una mayor armonización de las normas que rigen la combinación de diferentes Fondos EIE y de las normas que rigen la combinación de los Fondos EIE con instrumentos como Horizonte 2020 y el FEIE; considera que la revisión del Reglamento Financiero y del Reglamento «ómnibus» podría brindar la oportunidad de racionalizar la presentación de informes sobre los instrumentos financieros y, con ello, ofrecer una base mejor para evaluar la adicionalidad y la complementariedad entre las distintas formas de apoyo de la Unión, en particular entre los fondos de cohesión y el FEIE; subraya la importancia de utilizar el presupuesto de la Unión de manera activa y eficaz, por lo que celebra todas las medidas destinadas a evitar el solapamiento de los instrumentos de la Unión y a garantizar una coherencia y una sinergia totales;
12. Anima a la Comisión a que, al preparar la propuesta de próximo MFP, realice un análisis pormenorizado del uso de los instrumentos financieros desde el inicio del actual período de programación; destaca que, en el proceso de evaluación de un instrumento financiero, la dimensión de apalancamiento no puede constituir el único criterio de valoración; está plenamente convencido de que la combinación de diversos recursos de la Unión con arreglo a normas de gestión armonizadas podría contribuir a optimizar las sinergias entre las fuentes de financiación disponibles a escala de la Unión; alienta a la Comisión a que busque un equilibrio adecuado entre las subvenciones y los instrumentos financieros en las próximas perspectivas financieras, y subraya que el aumento del uso de instrumentos financieros no debería suponer una reducción del presupuesto de la Unión;
13. Subraya que la sinergia y la complementariedad entre el FEIE y los Fondos EIE son fundamentales para aprovechar todo el potencial de ambos y maximizar la repercusión de las inversiones en los Estados miembros y sus regiones; toma nota de las directrices de la Comisión para combinar la financiación del FEIE y los Fondos EIE, pero subraya que siguen existiendo dificultades ligadas a los criterios de admisibilidad, al calendario para la presentación de informes y a la aplicación de las normas sobre ayudas estatales que obstaculizan esta combinación; acoge favorablemente las oportunidades que brindan las propuestas de la Comisión para revisar el Reglamento Financiero y para que el FEIE 2.0 aborde en mayor medida estos problemas;
14. Recuerda que la convergencia económica y social de las regiones de la Unión debería seguir siendo una prioridad fundamental de la política de cohesión; señala que la evaluación de la mejor combinación de fuentes de financiación habría de incluir también un análisis de la contribución de los diferentes instrumentos al objetivo de reducir las desigualdades entre las regiones.
RESULTADO DE LA VOTACIÓN FINALEN LA COMISIÓN COMPETENTE PARA EMITIR OPINIÓN
Fecha de aprobación |
6.3.2017 |
|
|
|
|
Resultado de la votación final |
+: –: 0: |
28 2 1 |
|||
Miembros presentes en la votación final |
Jonathan Arnott, Jean Arthuis, Richard Ashworth, Reimer Böge, Lefteris Christoforou, Gérard Deprez, José Manuel Fernandes, Eider Gardiazabal Rubial, Esteban González Pons, Ingeborg Gräßle, Monika Hohlmeier, Bernd Kölmel, Vladimír Maňka, Siegfried Mureşan, Liadh Ní Riada, Jan Olbrycht, Paul Rübig, Jordi Solé, Patricija Šulin, Indrek Tarand, Tiemo Wölken, Stanisław Żółtek |
||||
Suplentes presentes en la votación final |
Jean-Paul Denanot, Anneli Jäätteenmäki, Andrey Novakov, Tomáš Zdechovský |
||||
Suplentes (art. 200, apdo. 2) presentes en la votación final |
Inés Ayala Sender, Olle Ludvigsson, Ulrike Rodust, Birgit Sippel, Kathleen Van Brempt |
||||
VOTACIÓN FINAL NOMINALEN LA COMISIÓN COMPETENTE PARA EMITIR OPINIÓN
28 |
+ |
|
ALDE |
Jean Arthuis, Gérard Deprez, Anneli Jäätteenmäki |
|
ECR |
Bernd Kölmel |
|
GUE/NGL |
Liadh Ní Riada |
|
PPE |
Reimer Böge, Lefteris Christoforou, José Manuel Fernandes, Esteban González Pons, Ingeborg Gräßle, Monika Hohlmeier, Siegfried Mureşan, Andrey Novakov, Jan Olbrycht, Paul Rübig, Patricija Šulin, Tomáš Zdechovský |
|
S&D |
Inés Ayala Sender, Jean-Paul Denanot, Eider Gardiazabal Rubial, Olle Ludvigsson, Vladimír Maňka, Ulrike Rodust, Birgit Sippel, Kathleen Van Brempt, Tiemo Wölken |
|
Verts/ALE |
Jordi Solé, Indrek Tarand |
|
2 |
- |
|
EFDD |
Jonathan Arnott |
|
ENF |
Stanisław Żółtek |
|
1 |
0 |
|
ECR |
Richard Ashworth |
|
Explicación de los signos utilizados
+ : a favor
- : en contra
0 : abstenciones
OPINIÓN de la Comisión de Agricultura y Desarrollo Rural (1.3.2017)
para la Comisión de Desarrollo Regional
sobre una combinación adecuada de financiación para las regiones de Europa: equilibrar los instrumentos financieros y las subvenciones en la política de cohesión de la Unión
(2016/2302(INI))
Ponente de opinión: Miguel Viegas
SUGERENCIAS
La Comisión de Agricultura y Desarrollo Rural pide a la Comisión de Desarrollo Regional, competente para el fondo, que incorpore las siguientes sugerencias en la propuesta de Resolución que apruebe:
A. Considerando que el segundo pilar de la política agrícola común (desarrollo rural) es un elemento esencial para el mantenimiento y el refuerzo de la cohesión social y territorial y que, por consiguiente, debe seguir aplicándose después de 2020 y protegerse y reforzarse en la próxima ronda de reformas de la PAC;
B. Considerando que las zonas rurales están frecuentemente aisladas y que adolecen de carencias que perjudican el desarrollo de las infraestructuras y de la producción agrícola; que deben tenerse en cuenta las particularidades, características y diferencias de cada región y la necesidad de reforzar la competitividad y la viabilidad de las explotaciones agrícolas de tamaño pequeño y medio, de fomentar el espíritu emprendedor y la creación de empleo, y de reducir el despoblamiento y el envejecimiento de las zonas rurales;
C. Considerando la importancia de reforzar y apoyar el modelo tradicional europeo de producción, basado en una agricultura familiar a pequeña y mediana escala como garante de la viabilidad y sostenibilidad social y medioambiental de nuestra agricultura, y respaldarlo, en su transición hacia unos métodos de producción innovadores, eficientes en el uso de los recursos y adaptados al cambio climático;
D. Considerando que en algunas regiones, como las montañosas e insulares, la agricultura es la principal actividad económica y su desarrollo reviste una importancia fundamental para alcanzar los objetivos de cohesión territorial;
E. Considerando la importancia del papel de la política de cohesión de la UE para alcanzar la cohesión social, económica y territorial y una agricultura multidimensional;
F. Considerando que la actual crisis del sector agrícola, la falta de rentabilidad, que provoca una pérdida de ingresos, y el aumento de la inestabilidad de los precios, que tiene su origen en la disparidad de ingresos en toda la cadena alimenticia, provocaron la pérdida de 2,4 millones de explotaciones agrícolas en la UE entre 2005 y 2010, en su mayoría pequeñas explotaciones, y la consiguiente pérdida de un gran número de puestos de trabajo en las zonas rurales;
G. Considerando que es necesario someter a este sector a una mayor reestructuración que mejore la posición de negociación de los agricultores en la cadena de suministro y promueva y valorice una producción adaptada al cambio climático y ecológica, que mejore la calidad del suelo, conserve la biodiversidad y, con ello, garantice la seguridad alimentaria en Europa a largo plazo;
H. Considerando que, además de apoyar los dos pilares (desarrollo rural y pagos directos) el sector requiere una combinación de distintos instrumentos, incluidos instrumentos financieros y subvenciones;
I. Considerando que, a pesar de que algunos sostienen que los instrumentos financieros deben utilizarse en particular en las regiones menos desarrolladas a fin de ayudar a liberar su potencial de desarrollo, la voluntad de participación del sector privado es, en realidad, más bien escasa debido a la falta de proyectos financiables viables en estas regiones;
1. Destaca el papel y las ventajas potenciales puestas a disposición de las microempresas y pymes agrícolas y rurales a través de los instrumentos financieros disponibles en el marco del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader), ya sea en materia de préstamos, garantías o fondos de capitales, mejorando así el acceso al crédito, y teniendo en cuenta las normas en cuanto a la prudencia que debe regir la concesión de préstamos;
2. Toma nota, no obstante, que no se han aprovechado plenamente todos los beneficios posibles de estos instrumentos;
3. Señala que, en numerosas situaciones, la falta de rentabilidad y del acceso a la tierra, así como de acceso al crédito, representa un obstáculo a la inversión, en particular para los jóvenes y pequeños y nuevos agricultores y las pyme rurales, bien debido al elevado nivel de los costes o por las garantías exigidas por el sistema financiero, lo que obstaculiza la innovación y la competitividad tanto a escala de las explotaciones agrícolas como de la economía rural en general;
4. Resalta que es necesaria una coordinación eficaz entre instrumentos financieros y subvenciones para estimular la inversión, en particular en el sector de la innovación agrícola, y pide que se adopten políticas que faciliten el acceso a los créditos a los agricultores jóvenes y las explotaciones agrícolas pequeñas;
5. Toma nota de que, hasta la fecha, el nivel de utilización de los instrumentos financieros en el marco de la PAC ha sido reducido, y pide que se reflexione sobre otras medidas para garantizar que las oportunidades que brindan estos instrumentos estén mejor adaptadas al sector agrícola y simplifiquen estos procedimientos en mayor medida; considera, no obstante, que también deben tenerse en cuenta los préstamos sustanciales de los que ya disponen los agricultores para complementar los fondos percibidos en virtud del segundo pilar;
6. Toma nota de que las normativas complejas disminuyen el interés de la financiación en el sector agrícola, y pone de relieve la necesidad de aplicar unas condiciones razonables que eviten cargas administrativas innecesarias;
7. Señala, por lo tanto, que la información y la formación en relación con los instrumentos financieros debe prestarse a escala regional para mejorar el conocimiento de estas opciones financieras y destaca que a los Estados miembros y a las autoridades regionales les corresponde desempeñar un papel fundamental al facilitar y comunicar estas opciones a las comunidades rurales, agricultores y pymes, además de impulsar el intercambio de mejores prácticas;
8. Apoya una mayor participación de las autoridades regionales y locales en la distribución y el uso de fondos, que es fundamental para mejorar la posición de los agricultores, y reitera la importancia del programa Leader en este contexto;
9. Señala las distintas ventajas y las desventajas que presentan tanto las subvenciones como los instrumentos financieros y lo que pueden representar para el sector desde el punto de vista de la accesibilidad, la complejidad, el riesgo, los costes de ejecución y su aplicabilidad a la hora de hacer frente a desafíos específicos u objetivos de desarrollo más generales;
10. Subraya el carácter complementario de estos instrumentos en relación con la ayuda a la renta y advierte de la necesidad de evitar que los primeros no sustituyan a los segundos, lo cual resultaría sumamente perjudicial para la agricultura y el medio rural; hace hincapié en que en el futuro también será indispensable ayuda financiera en forma de subvenciones para alcanzar los objetivos del Feader, lo que implica que los subsidios y los instrumentos financieros deben ser aplicados de manera conjunta de forma equilibrada en la política de desarrollo rural a fin de reforzar los resultados de los proyectos;
11. Subraya la importancia de seguir combinando las subvenciones, los instrumentos financieros y las ayudas reembolsables como una forma eficaz y eficiente de apoyar la competitividad y la cohesión en las zonas rurales;
12. Pide a la Comisión y a los Estados miembros que garanticen que se evitan los atrasos en los pagos a los que tienen derecho los agricultores en el marco de la PAC;
13. Hace hincapié en el papel que desempeña el Banco Europeo de Inversiones (BEI) en el desarrollo de instrumentos financieros, y toma nota de que el BEI ha empezado a colaborar con algunas entidades de crédito en algunos Estados miembros para favorecer el relevo generacional en el sector agrícola;
14. Destaca la importancia que reviste informar mejor a los agricultores y a las entidades regionales y locales sobre el papel fundamental que desempeña el BEI a la hora de apoyar y desarrollar la economía rural, así como sobre la forma de beneficiarse de instrumentos financieros innovadores ya existentes en el marco de los planes nacionales de desarrollo rural con vistas a facilitar el acceso al crédito a los jóvenes agricultores;
15. Alienta la creación por parte del BEI de una plataforma de inversión multirregional para la agricultura que pueda beneficiarse de fondos del Programa de Desarrollo Rural (PDR);
16. Pide que estos instrumentos se apliquen de modo que puedan apoyar proyectos, individuales, colectivos y de carácter regional destinados a financiar infraestructuras básicas en los sectores del regadío, el transporte, la transformación, el almacenamiento, la comercialización, el desarrollo de la horticultura y de la silvicultura, en particular el desarrollo de productos forestales madereros y no madereros y de proyectos transfronterizos, los circuitos cortos de suministro, los ciclos cerrados de producción y las medidas en el ámbito de la comercialización llevadas a cabo por los agricultores y sus cooperativas, con los instrumentos de financiación cuyos vencimientos se ajusten al coste económico real de cada proyecto;
17. Solicita que se adopten medidas de apoyo de carácter público y europeo para impulsar la utilización y el acceso a los recursos financieros destinados a proyectos de inversión en materia de cambio climático en las zonas rurales con vistas a alcanzar los objetivos de la UE en materia de medio ambiente;
18. Cuestiona la dependencia de los préstamos propuesta en vista de la situación de endeudamiento extremo de los agricultores, que a menudo tienen pocas posibilidades de saldar sus deudas;
19. Señala la difícil situación financiera en la que se encuentran los agricultores, ya que los precios de los alimentos se han mantenido bajos, a diferencia de los precios de todos los demás sectores de la economía;
20. Reconoce que, en particular, durante la pasada década, la renta agrícola anual media en la UE se ha estancado o incluso ha disminuido en algunos casos en comparación con el continuo incremento de los costes de producción y de las deudas de las explotaciones;
21. Pide a la Comisión y a los Estados miembros, por tanto, que consideren seriamente la necesidad de unos precios remunerativos para los productos;
22. Considera que, en lugar de reducir las obligaciones de evaluación por parte de las autoridades, es necesario recopilar más datos y llevar a cabo más análisis para justificar el uso de instrumentos financieros y prevenir que se usen de manera indeterminada y a modo de «cheque en blanco»;
23. Hace hincapié en que la mejora significativa de la base empírica debe ser una condición previa para promover o incluso solicitar un mayor uso de los instrumentos financieros;
24. Subraya que la política de cohesión de la UE y las subvenciones e instrumentos financieros asociados deben seguir apoyando la política de promoción de la creación de infraestructuras, centros de educación y de atención médica, servicios de atención infantil y guarderías, acceso a internet de alta velocidad y la creación y el desarrollo de pequeñas y medianas empresas (pymes) en las zonas rurales;
25. Señala que, en realidad, el desarrollo rural es una política europea dirigida a ayudar a las regiones rurales de la Unión Europea a superar las desventajas y que, por ende, constituye un elemento esencial de la cohesión europea; considera, por lo tanto, que el desarrollo rural, en su calidad de segundo pilar de la política agrícola común, también debe seguir aplicándose en el período posterior a 2020, y que se le deben asignar unos fondos de la UE apropiados, es decir, más que en la actualidad;
26. Señala que las organizaciones activas en el ámbito del desarrollo rural (como los grupos de acción local) pueden encontrar dificultades a la hora de acceder a las garantías bancarias, una condición previa para beneficiarse de los pagos anticipados por los gastos corrientes y de promoción; considera, por tanto, que un programa de garantías para estos adelantos sería beneficioso;
27. Reafirma la diferencia entre el uso de los fondos públicos para bienes o beneficios públicos en favor de comunidades enteras o la sociedad en su conjunto, por un lado, y la inversión en infraestructuras en explotaciones particulares, por el otro;
28. Toma nota de la complejidad administrativa que implica la concesión de préstamos a un colectivo o grupo de agricultores y el cobro de sus deudas; insta, por consiguiente, a que se adopte un enfoque racionalizado y simplificado;
29. Considera que los préstamos no son apropiados para determinados tipos de medidas de desarrollo rural, por ejemplo, cuando se benefician comunidades enteras, como en el caso del desarrollo local participativo o los enfoques Leader, o cuando se beneficia la sociedad en general, como en el caso de las medidas agroambientales;
30. Señala la diferencia entre, por una parte, los proyectos de infraestructuras a mayor escala financiados por los Fondos Estructurales y el Fondo de Cohesión y, por otra parte, las inversiones y subvenciones a menor escala realizadas para mejorar la infraestructura «inmaterial», por ejemplo, para devolver la vida a los suelos; señala que las inversiones menores pueden ser igual de eficaces, si no más, y menos costosas, y que este enfoque se ha adoptado en otros ámbitos de gasto relacionados, como la ayuda al desarrollo y la construcción de defensas frente a inundaciones;
31. Lamenta el reducido grado de utilización de la reserva de crisis, debido sobre todo a las normas presupuestarias (en particular, el principio de anualidad), así como a discrecionalidad de que goza la Comisión para liberar los fondos de la reserva; pide, por tanto, que la reserva de crisis se constituya fuera del presupuesto de la UE y se utilice como fuente de financiación de los instrumentos de gestión de las crisis.
RESULTADO DE LA VOTACIÓN FINAL EN LA COMISIÓN COMPETENTE PARA EMITIR OPINIÓN
Fecha de aprobación |
28.2.2017 |
|
|
|
|
Resultado de la votación final |
+: –: 0: |
33 0 6 |
|||
Miembros presentes en la votación final |
John Stuart Agnew, Clara Eugenia Aguilera García, Eric Andrieu, José Bové, Daniel Buda, Nicola Caputo, Matt Carthy, Viorica Dăncilă, Michel Dantin, Paolo De Castro, Jean-Paul Denanot, Albert Deß, Jørn Dohrmann, Herbert Dorfmann, Luke Ming Flanagan, Beata Gosiewska, Martin Häusling, Anja Hazekamp, Esther Herranz García, Jan Huitema, Peter Jahr, Ivan Jakovčić, Jarosław Kalinowski, Elisabeth Köstinger, Zbigniew Kuźmiuk, Mairead McGuinness, Ulrike Müller, James Nicholson, Marijana Petir, Laurenţiu Rebega, Bronis Ropė, Czesław Adam Siekierski, Tibor Szanyi, Marc Tarabella, Marco Zullo |
||||
Suplentes presentes en la votación final |
Franc Bogovič, Michela Giuffrida, Norbert Lins, Florent Marcellesi, Anthea McIntyre, Sofia Ribeiro, Miguel Viegas |
||||
Suplentes (art. 200, apdo. 2) presentes en la votación final |
Pilar Ayuso |
||||
VOTACIÓN FINAL NOMINAL EN LA COMISIÓN COMPETENTE PARA EMITIR OPINIÓN
33 |
+ |
|
ALDE |
Jan Huitema, Ulrike Müller |
|
ECR |
Beata Gosiewska, Zbigniew Kuźmiuk, Anthea McIntyre, James Nicholson |
|
EFDD |
Marco Zullo |
|
GUE/NGL |
Matt Carthy, Luke Ming Flanagan, Miguel Viegas |
|
PPE |
Franc Bogovič, Daniel Buda, Michel Dantin, Albert Deß, Herbert Dorfmann, Esther Herranz García, Peter Jahr, Jarosław Kalinowski, Elisabeth Köstinger, Mairead McGuinness, Marijana Petir, Sofia Ribeiro, Czesław Adam Siekierski |
|
S&D |
Clara Eugenia Aguilera García, Eric Andrieu, Nicola Caputo, Paolo De Castro, Jean-Paul Denanot, Viorica Dăncilă, Michela Giuffrida, Susanne Melior, Tibor Szanyi, Marc Tarabella |
|
0 |
- |
|
6 |
0 |
|
EFDD |
Agnew John Stuart |
|
ENF |
Rebega Laurentiu |
|
GUE/NGL |
Hazekamp Anja |
|
VERTS/ALE |
Bové José, Martin Häusling, Bronis Ropė |
|
Explicación de los signos utilizados
+ : a favor
- : en contra
0 : abstenciones
INFORMACIÓN SOBRE LA APROBACIÓNEN LA COMISIÓN COMPETENTE PARA EL FONDO
Fecha de aprobación |
21.3.2017 |
|
|
|
|
Resultado de la votación final |
+: –: 0: |
29 2 2 |
|||
Miembros presentes en la votación final |
Pascal Arimont, Franc Bogovič, Andrea Cozzolino, Rosa D’Amato, Krzysztof Hetman, Marc Joulaud, Constanze Krehl, Andrew Lewer, Louis-Joseph Manscour, Martina Michels, Iskra Mihaylova, Jens Nilsson, Andrey Novakov, Mirosław Piotrowski, Stanislav Polčák, Liliana Rodrigues, Fernando Ruas, Monika Smolková, Ruža Tomašić, Ramón Luis Valcárcel Siso, Matthijs van Miltenburg, Lambert van Nistelrooij, Derek Vaughan, Kerstin Westphal |
||||
Suplentes presentes en la votación final |
Andor Deli, Josu Juaristi Abaunz, Ivana Maletić, Tomasz Piotr Poręba, Julia Reid, Davor Škrlec, Damiano Zoffoli, Milan Zver |
||||
Suplentes (art. 200, apdo. 2) presentes en la votación final |
Luigi Morgano |
||||
VOTACIÓN FINAL NOMINAL EN LA COMISIÓN COMPETENTE PARA EL FONDO
29 |
+ |
|
ALDE |
Iskra Mihaylova, Matthijs van Miltenburg |
|
ECR |
Andrew Lewer, Mirosław Piotrowski, Tomasz Piotr Poręba, Ruža Tomašić |
|
PPE |
Pascal Arimont, Franc Bogovič, Andor Deli, Krzysztof Hetman, Marc Joulaud, Ivana Maletić, Andrey Novakov, Stanislav Polčák, Fernando Ruas, Ramón Luis Valcárcel Siso, Milan Zver, Lambert van Nistelrooij |
|
S&D |
Andrea Cozzolino, Constanze Krehl, Louis-Joseph Manscour, Luigi Morgano, Jens Nilsson, Liliana Rodrigues, Monika Smolková, Derek Vaughan, Kerstin Westphal, Damiano Zoffoli |
|
Verts/ALE |
Davor Škrlec |
|
2 |
- |
|
EFDD |
Rosa D'Amato, Julia Reid |
|
2 |
0 |
|
GUE/NGL |
Josu Juaristi Abaunz, Martina Michels |
|
Explicación de los signos utilizados
+ : a favor
- : en contra
0 : abstenciones