ДОКЛАД относно искането за снемане на имунитета на Бела Ковач

29.5.2017 - (2016/2266(IMM))

Комисия по правни въпроси
Докладчик: Хейди Хаутала

ПРЕДЛОЖЕНИЕ ЗА РЕШЕНИЕ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ

относно искането за снемане на имунитета на Бела Ковач

(2016/2266(IMM))

Европейският парламент,

–  като взе предвид искането за снемане на имунитета на Бела Ковач, предадено на 19 септември 2016 г. от д-р Петер Полт, главен прокурор на Унгария, във връзка с наказателно производство срещу г-н Ковач, образувано от Централната служба за разследвания към Главна прокуратура, и обявено в пленарно заседание на 3 октомври 2016 г.,

–  като покани г-н Ковач за изслушване на 12 януари, 30 януари и 22 март 2017 г. съгласно член 9, параграф 6 от своя правилник,

–  като взе предвид членове 8 и 9 от Протокол № 7 за привилегиите и имунитетите на Европейския съюз, както и член 6, параграф 2 от Акта за избирането на членове на Европейския парламент чрез всеобщи преки избори от 20 септември 1976 г.,

–  като взе предвид решенията на Съда на Европейския съюз от 12 май 1964 г., 10 юли 1986 г., 15 и 21 октомври 2008 г., 19 март 2010 г., 6 септември 2011 г. и 17 януари 2013 г.[1],

–  като взе предвид член 4, параграф 2 от Основния закон на Унгария, член 10, параграф 2 и член 12, параграф 1 от Закон LVII от 2004 г. относно правния статут на унгарските членове на Европейския парламент и член 74, параграфи 1 и 3 от Закон XXXVI от 2012 г. за Националното събрание на Унгария,

–  като взе предвид член 5, параграф 2, член 6, параграф 1 и член 9 от своя правилник,

–  като взе предвид доклада на комисията по правни въпроси (A8-0203/2017),

A.  като има предвид, че главният прокурор на Унгария е поискал снемане на имунитета на члена на Европейския парламент Бела Ковач с цел провеждането на разследване, за да се установи дали са налице условията за повдигане на обвинение срещу него за бюджетна измама, от която са произтекли значителни финансови щети, по член 396, параграф 1, буква а) от унгарския Наказателен кодекс и за многократно използване на подправени частни документи по член 345 от Наказателния кодекс; като има предвид, че съгласно този член всеки, който използва преправен или подправен частен документ или частен документ с невярно съдържание като доказателство за съществуването, изменението или прекратяването на право или задължение, се наказва с лишаване от свобода до една година;

Б.  като има предвид, че съгласно член 9 от Протокола за привилегиите и имунитетите на Европейския съюз членовете на Европейския парламент се ползват на територията на собствената си държава със същия имунитет като този на членовете на техния национален парламент;

В.  като има предвид, че съгласно член 4, параграф 2 от Основния закон на Унгария членовете на парламента се ползват с имунитет; като има предвид, че съгласно член 10, параграф 2 от Закон LVII от 2004 г. относно правния статут на унгарските членове на Европейския парламент, членовете на Европейския парламент се ползват със същия имунитет като членовете на унгарския парламент, и че съгласно член 12, параграф 1 от същия закон решенията за временно прекратяване на имунитета на член на Европейския парламент са от компетентността на Европейския парламент; като има предвид, че съгласно член 74, параграф 1 от Закон XXXVI от 2012 г. за Националното събрание срещу негов член може да бъде образувано или проведено наказателно производство или – при липса на доброволен отказ от имунитет, както е в разглеждания случай – наказателно производство за по-леко наказуемо деяние, само с предварителното съгласие на Националното събрание; като има предвид, че съгласно член 74, параграф 3 от същия закон до внасянето на обвинителен акт искането за временно прекратяване на имунитет се прави от главния прокурор;

Г.  като има предвид, че съгласно член 21, параграфи 1 и 2 от Решение 2005/684/ЕО, Евратом на Европейския парламент от 28 септември 2005 г. за приемане на Устав на членовете на Европейския парламент[2], членовете на ЕП имат право на помощ от лични сътрудници, които те могат свободно да избират, като Парламентът покрива действително направените от членовете разходи за наемането на такива лични сътрудници;

Д.  като има предвид, че съгласно член 34, параграф 4 от Решението на Бюрото от 19 май и 9 юли 2008 г. относно Мерките по прилагане на Устава на членовете на Европейския парламент (по-нататък: „Мерки по прилагане“) могат също така да бъдат поети разноски, направени във връзка с договори за стажове, въз основа на определените от Бюрото условия;

Е.  като има предвид, че съгласно член I, параграф 1 от Решението на Бюрото от 19 април 2010 г. относно правилата за стажантите на членовете на ЕП (по-нататък: „Правила за стажантите“) членовете на Европейския парламент, с цел да се допринесе за европейското образование и професионално обучение и за насърчаване на по-добро разбиране на начина на функциониране на институцията, могат да предлагат стажове в Брюксел и Страсбург по време на пленарните заседания или по време на дейността си като членове на ЕП в държавата, в която съответният член е избран във всеки отделен случай;

Ж.  като има предвид, че съгласно член 5, параграфи 1 и 2 от Правилата за стажантите конкретните договорености във връзка със стажа се включват в писмено споразумение, подписано от члена на ЕП и стажанта; като има предвид, че в споразумението трябва да е включена клауза, посочваща изрично, че Европейският парламент не може да се счита за страна по споразумението; като има предвид, че съгласно член 5, параграф 4 разходите, свързани със стажовете, включително стипендиите и разходите за застрахователно покритие, ако са платени от член на ЕП, се покриват от надбавката за парламентарни сътрудници в съответствие с член 33, параграф 4 на Мерките по прилагане – в рамките на тази надбавка;

З.  като има предвид, че в съответствие с член 1, параграф 1, последно изречение от Правилата за стажантите стипендията, отпусната на стажант, не трябва да бъде от такова естество, че да представлява в действителност скрита форма на възнаграждение; като има предвид, че съгласно член 7, параграф 1 през целия период на стажа стажантите трябва да бъдат под отговорност единствено на члена на ЕП, към когото са прикрепени;

И.  като има предвид, че в настоящия случай Парламентът не установява наличие на fumus persecutionis, т.е. на достатъчно сериозно и точно предположение, че искането за снемане на имунитета е внесено с намерение да се нанесе политическа вреда на съответния член на ЕП;

Й.  като има предвид, че решението на предишния председател на Парламента да наложи на г-н Ковач санкцията порицание за нарушение на член 1, буква а) от Кодекса за поведение[3] не може да се счита за равносилно на произнасяне на съд със сила на присъдено нещо по въпросите, с които е свързано наказателното производство, образувано от централната служба за разследване към Главна прокуратура; като има предвид, че следователно не е нарушен принципът ne bis in idem; като има предвид, че следователно наложената от предишния председател на Парламента санкция по Кодекса за поведение не е пречка за образуването или провеждането на наказателно производство в Унгария, за да се установи има ли основания за повдигане на обвинение срещу горепосочения член на ЕП;

1.  решава да снеме имунитета на Бела Ковач;

2.  възлага на своя председател незабавно да предаде настоящото решение и доклада на своята компетентна комисия на компетентния орган на Унгария и на Бела Ковач.

• [1]  Решение на Съда от 12 май 1964 г., Wagner/Fohrmann и Krier, 101/63, ECLI:EU:C:1964:28; решение на Съда от 10 юли 1986 г., Wybot/Faure и други, 149/85, ECLI:EU:C:1986:310; решение на Общия съд от 15 октомври 2008 г., Mote/Парламент, T-345/05, ECLI:EU:T:2008:440; решение на Съда от 21 октомври 2008 г., Marra/De Gregorio и Clemente, C‑200/07 и C-201/07, ECLI:EU:C:2008:579; решение на Общия съд от 19 март 2010 г., Gollnisch/Парламент, T-42/06, ECLI:EU:T:2010:102; решение на Съда от 6 септември 2011 г., Patriciello, C‑163/10, ECLI: EU:C:2011:543; решение на Общия съд от 17 януари 2013 г., Gollnisch/Парламент, T-346/11 и T-347/11, ECLI:EU:T:2013:23.
• [2]  ОВ L 262, 7.10.2005 г., стр. 1.
• [3]  Вж. приложение І към Правилника за дейността на Парламента, Кодекс за поведение на членовете на Европейския парламент във връзка с финансовите интереси и конфликтите на интереси.

ИЗЛОЖЕНИЕ НА МОТИВИТЕ

1. История на досието

На заседанието от 3 октомври 2016 г. председателят обяви съгласно член 9, параграф 1 от Правилника за дейността, че е получил писмо, изпратено до него на 15 септември 2016 г. от главния прокурор на Унгария, д-р Полт, с искане за снемане на имунитета на Бела Ковач.

Съгласно член 9, параграф 1 от Правилника за дейността искането е препратено от председателя до комисията по правни въпроси.

Искането за снемане на имунитета на Бела Ковач е отправено поради наличието на достатъчно основания, въз основа на които може да се направи предположение, че Бела Ковач е извършил престъпление, състоящо се в бюджетна измама, от която са произтекли значителни финансови щети по член 396, параграф 1, буква а) и член 396, параграф 3, буква а) от унгарския Наказателен кодекс, както и престъпление, състоящо се в многократно използване на подправени частни документи по член 345 от Наказателния кодекс.

Съгласно член 396, параграф 1, буква а) и член 396, параграф 3 „всеки, който a) а) склони друго лице да създаде или да поддържа невярна представа, или да затаи известни му факти във връзка със задължение за плащане от бюджета или със средства, които са платени или подлежат на плащане от бюджета, или да даде невярно показание относно такива операции, (...) (3) се наказва с лишаване от свобода от една до пет години, ако: a) от бюджетната измама са произтекли значителни финансови щети“.

Съгласно член 345 от унгарския Наказателен кодекс всеки, който използва преправен или подправен частен документ или частен документ с невярно съдържание като доказателство за съществуване, изменение или прекратяване на право или задължение, се наказва с лишаване от свобода до една година.

Според предоставената от главния прокурор информация г-н Ковач подписва споразумения за стаж с трима стажанти, в които се заявява неверният факт, че страните са встъпили в правоотношение за провеждането на стаж; че стажът ще се проведе на длъжност на пълно работно време с месторабота Брюксел; че по време на своя стаж стажантите ще пребивават на посочения в споразумението адрес в Брюксел, който съвпада с адреса на Бела Ковач в Брюксел.

По-нататък се отбелязва, че с подписването на споразуменията за стаж, представянето им заедно с необходимите документи пред компетентната служба на Европейския парламент и чрез прикриване пред Европейския парламент на фиктивния характер на стажовете Бела Ковач е нарушил член 1, параграф 1 от Правилата за стажантите, съгласно който стипендията, отпусната на стажант, не трябва да бъде от такова естество, че да представлява в действителност скрита форма на възнаграждение.

Г-н Ковач е изпратил отговор до председателя, в който заявява, че по онова време и до момента не е бил официално уведомен за доклада на OLAF и че OLAF не му е дала достъп до неговата преписка. В същото писмо г-н Ковач подчертава, че всичките му стажанти са изпълнявали задълженията си по негова молба и нареждане, като това е ставало на различни места, като например Брюксел и Будапеща, както и други.

Също така г-н Ковач изтъква, че целта му е била стажовете да се проведат в съответствие с всички релевантни разпоредби и правила, и че не е имал намерение да предизвиква извършването на неоснователни плащания от какъвто и да е вид.

2. Право и процедура относно имунитета на членовете на Европейския парламент

Член 9 от Протокол (№ 7) за привилегиите и имунитетите на Европейския съюз гласи:

Член 9

По време на сесиите на Европейския парламент неговите членове притежават:

а)	на територията на тяхната собствена държава – имунитетите, предоставяни на членовете на националните парламенти;

б)	на територията на всяка друга държава членка – имунитет от всякаква форма на задържане или съдебно производство.

Имунитетът действа по подобен начин и по отношение на горепосочените членове по време на тяхното пътуване до и от мястото на заседанието на Европейския парламент.

Не може да има позоваване на имунитета, когато член на парламента бъде заловен на мястото на извършване на нарушението и имунитетът не е пречка за Европейския парламент да упражни правото си за отнемане на имунитета на някой от неговите членове.

Тъй като снемането на имунитета е поискано от Унгария, съгласно член 9, първа алинея, буква а) от Протокол (№ 7) приложим в случая е унгарският закон за парламентарния имунитет. Съгласно член 4, параграф 2 от Основния закон на Унгария членовете на Европейския парламент се ползват с имунитет. Съгласно член 10, параграф 2 от Закон LVII от 2004 г. относно правния статут на унгарските членове на Европейския парламент, членовете на Европейския парламент се ползват със същия имунитет като членовете на унгарския парламент, а член 74, параграф 1 от Закон XXXVI от 2012 г. за Националното събрание предвижда, че срещу негов член може да бъде образувано или проведено наказателно производство или да бъде наложена, изпълнена или приложена принудителна мярка по наказателно производство само с предварителното съгласие на Националното събрание. На последно място, съгласно член 74, параграф 3 от същия закон искането за снемане на имунитет се прави от главния прокурор.

Член 5, параграф 1 и член 9 от Правилника за дейността на Европейския парламент гласят:

Член 5

Привилегии и имунитети

1.   Членовете на ЕП се ползват с привилегиите и имунитетите, установени в Протокола за привилегиите и имунитетите на Европейския съюз.

2.   При упражняването на правомощията си във връзка с привилегиите и имунитетите Парламентът се стреми да запази неприкосновеността си на демократична законодателна асамблея и да осигури независимостта на своите членове при изпълнението на техните функции. Парламентарният имунитет не е лична привилегия на отделния член на ЕП, а представлява гаранция за независимостта на Парламента като цяло и на неговите членове.

(...)

Член 9 

 Процедури, свързани с имунитета

   Всяко искане за снемане на имунитет, отправено до председателя от компетентен орган на държава членка, или искане за защита на привилегии и имунитети, отправено до председателя от действащ или бивш член на ЕП, се обявява в пленарно заседание и се отнася за разглеждане от компетентната комисия.

2.   Със съгласието на засегнатия член или бивш член на ЕП искането може да бъде отправено от друг член на ЕП, на който се разрешава да представлява засегнатия член или бивш член на ЕП на всички етапи от процедурата.

Членът на ЕП, който представлява засегнатия член или бивш член на ЕП, не участва в решенията, които комисията взема.

3.   Комисията разглежда своевременно всички искания за снемане на имунитет или за защита на привилегии и имунитети, като същевременно отчита относителната им сложност.

4.   Комисията прави предложение за мотивирано решение, с което препоръчва приемане или отхвърляне на искането за снемане на имунитет или за защита на имунитет и привилегии. Не се допускат изменения. Ако предложението бъде отхвърлено, за прието се счита обратното решение.

5.   Комисията може да поиска от съответния орган да ѝ предостави всяка информация или обяснение, които тя счете за необходими, за да прецени дали имунитетът следва да бъде снет или защитен.

6.   На засегнатия член на ЕП се дава право да бъде изслушан и той може да представя всякакви документи или други писмени доказателства, за които счита, че имат отношение към случая.

Членът на ЕП не присъства на разискванията относно искането за снемане или защита на имунитета му, освен на самото изслушване.

Председателят на комисията отправя покана за изслушване към члена на ЕП, като посочва дата и час. Членът на ЕП може да се откаже от правото си да бъде изслушан.

Ако членът на ЕП не присъства на изслушването съгласно поканата, се счита, че той се е отказал от правото си да бъде изслушан, освен ако не поиска да бъде освободен от изслушване на предложената дата и час, като посочи причини за това. Председателят на комисията решава дали такова искане за освобождаване може да бъде прието с оглед на посочените причини. Не се допускат жалби по този въпрос.

Ако председателят на комисията одобри искането за освобождаване, той отправя покана към члена на ЕП за изслушване на нова дата и час. Ако членът на ЕП не се яви съгласно втората покана за изслушване, процедурата продължава, без той да бъде изслушан. Не се приемат други искания за освобождаване от изслушване или за изслушване.

(…)

8.   Комисията може да изрази мотивирано становище относно компетентността на въпросния орган и допустимостта на искането, но при никакви обстоятелства не може да се произнася относно вината или невинността на члена на ЕП, нито по въпроса дали приписаните му мнения или деяния дават основание за наказателно преследване, дори и ако при разглеждането на искането тя подробно се е запознала с фактите по случая.

9.   Предложението за решение на комисията се включва в дневния ред на първото заседание, следващо деня на внасянето му. По такова предложение не могат да се внасят изменения.

На обсъждане подлежат само мотивите „за“ и „против“ всяко предложение за снемане или запазване на имунитет, или защита на привилегия или имунитет.

Без да се накърнява член 164, член на ЕП, чиито имунитет и привилегии са предмет на обсъждане, няма право да се изказва при разискванията.

Съдържащото се в доклада предложение(я) за решение се подлага на гласуване във времето за гласуване след разискванията.

След като Парламентът е обсъдил въпроса, всяко от предложенията, съдържащи се в доклада, се поставя на отделно гласуване. Ако някое от предложенията бъде отхвърлено, за прието се счита обратното решение.

(…)

11.   Комисията се занимава с тези въпроси и обработва всички получени документи при най-голяма степен на поверителност. Комисията винаги разглежда исканията, свързани с процедури относно имунитета, на заседание при закрити врати.

12.   Парламентът разглежда само искания за снемане на имунитета на свой член, които са му били предадени от съдебните органи или постоянните представителства на държавите членки.

13.   Комисията определя принципите за прилагане на настоящия член.

14.   Всяко запитване относно обхвата на привилегиите и имунитетите на член на ЕП, отправено от компетентен орган, се разглежда при спазване на горните разпоредби.

3. Мотиви за предлаганото решение

Въз основа на гореизложените факти в настоящия случай са налице условията за прилагане на член 9 от Протокол (№ 7) за привилегиите и имунитетите на Европейския съюз.

Съгласно тази разпоредба членовете на ЕП притежават на територията на своята собствена държава имунитетите, предоставяни на членовете на националния парламент на същата държава.

За да реши дали да снеме парламентарния имунитет на свой член, Европейският парламент прилага свои последователни принципи. Един от тези принципи е, че обикновено имунитетът се снема, когато нарушението попада в обхвата на член 9 от Протокол № 7, при условие че не е налице fumus persecutionis, т.е. достатъчно сериозно и точно предположение, че въпросът се повдига с намерение да се нанесе политическа вреда на съответния член на ЕП.

След провеждането на задълбочени разисквания в компетентната комисия и представянето на писмени обяснения от страна на засегнатия член на ЕП, като преди това той прие и трите последователни покани за изслушването му, но не се яви на нито едно от изслушванията, се прие за установено, че в настоящия случай не е налице fumus persecutionis. Другите аргументи на г-н Ковач в подкрепа на твърдението му за наличие на fumus persecutionis изглеждат необосновани или надхвърлят предмета на процедурата за снемане на парламентарен имунитет. Наред с това г-н Ковач, макар да не оспорва горепосочените факти, твърди, че образуването на наказателно производство срещу него е непропорционално, тъй като според него такова умишлено присвояване на средства не може да доведе до друго освен до производство за по-леконаказуемо деяние.

По-специално, що се отнася до аргумента въз основа на принципа ne bis in idem, е видно по ясен начин, че строго погледнато наложената на г-н Ковач санкция порицание за нарушение на член 1, буква а) от Кодекса за поведение не може да се разглежда като произнасяне на съд в точния смисъл.

Действително наложената на г-н Ковач санкция порицание е само дисциплинарно наказание, което произтича от мотивирано решение на предишния председател на Парламента, в което се приема за установено, че г-н Ковач е присвоил публични средства, предоставени от Европейския парламент, и че това се дължи на умишлено незачитане на правилата на Европейския парламент за стипендиите, отпускани на стажантите. Такова умишлено присвояване на средства на Европейския парламент от член на ЕП предполага per se незачитане на залегналите в член 1, буква а) от Кодекса за поведение принципи, и по-специално на принципите на почтеност, усърдие, честност, отговорност и зачитане на репутацията на Парламента.

Ето защо в този контекст не може да има позоваване на нарушение на принципа ne bis in idem, тъй като санкцията порицание не следва да се разглежда като надлежно произнасяне на конституционно установен, независим и безпристрастен съд предвид на факта, че Парламентът няма компетентност да се произнася по същество по въпрос във връзка с наказателното производство, образувано от централната следствена служба към Главна прокуратура на Унгария за разследване на престъпленията, свързани с бюджетна измама, от която са произтекли значителни финансови щети, и използване на подправен частен документ.

И накрая, може да се отбележи, че г-н Ковач не е съден два пъти за едно и също деяние: решението за налагане на санкцията порицание не представлява присъда въз основа на обвинение за същите деяния и следователно няма нарушение на принципа ne bis in idem, тъй като тази санкция не е пречка за наказателно преследване на г-н Ковач в Унгария.

4. Заключение

Въз основа на горните съображения и съгласно член 9, параграф 3 от Правилника за дейността комисията по правни въпроси препоръчва на Европейския парламент да снеме имунитета на г-н Бела Ковач.

ИНФОРМАЦИЯ ОТНОСНО ПРИЕМАНЕТО ВЪВ ВОДЕЩАТА КОМИСИЯ

Дата на приемане	29.5.2017
Резултат от окончателното гласуване	+: –: 0:	16 0 1
Членове, присъствали на окончателното гласуване	Max Andersson, Joëlle Bergeron, Marie-Christine Boutonnet, Jean-Marie Cavada, Kostas Chrysogonos, Mady Delvaux, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Evelyn Regner, Pavel Svoboda, József Szájer, Axel Voss, Tadeusz Zwiefka
Заместници, присъствали на окончателното гласуване	Mario Borghezio, Jytte Guteland, Heidi Hautala, Virginie Rozière, Viktor Uspaskich