BETÆNKNING om anmodning om ophævelse af Béla Kovács’ immunitet

29.5.2017 - (2016/2266(IMM))

Retsudvalget
Ordfører: Heidi Hautala

FORSLAG TIL EUROPA-PARLAMENTETS AFGØRELSE

om anmodning om ophævelse af Béla Kovács' immunitet

(2016/2266(IMM))

Europa-Parlamentet,

–  der henviser til anmodning af 19. september 2016 om ophævelse af Béla Kovács' immunitet, som er fremsendt af Ungarns rigsadvokat, Dr. Péter Polt, i forbindelse med en straffesag indledt af den centrale øverste anklagemyndighed, og hvorom der blev givet meddelelse på plenarmødet den 3. oktober 2016,

–  der har indbudt Béla Kovács til at blive hørt den 12. januar, 30. januar og 22. marts 2017, jf. forretningsordenens artikel 9, stk. 6,

–  der henviser til artikel 8 og 9 i protokol nr. 7 vedrørende Den Europæiske Unions privilegier og immuniteter samt artikel 6, stk. 2, i akten af 20. september 1976 om almindelige direkte valg af medlemmerne af Europa-Parlamentet,

–  der henviser til de domme, som Den Europæiske Unions Domstol har afsagt den 12. maj 1964, 10. juli 1986, 15. og 21. oktober 2008, 19. marts 2010, 6. september 2011 og 17. januar 2013[1],

–  der henviser til artikel 4, stk. 2, i Ungarns grundlov, artikel 10, stk. 2, og artikel 12, stk. 1, i lov LVII af 2004 om den retlige status for ungarske medlemmer af Europa-Parlamentet og artikel 74, stk. 1 og 3, i lov XXXVI af 2012 om Ungarns Nationalforsamling,

–  der henviser til forretningsordenens artikel 5, stk. 2, artikel 6, stk. 1, og artikel 9,

–  der henviser til betænkning fra Retsudvalget (A8-0203/2017),

A.  der henviser til, at Ungarns rigsadvokat har anmodet om ophævelse af medlem af Europa-Parlamentet Béla Kovács' immunitet med henblik på, at det kan undersøges, om der kan rejses tiltale mod ham for budgetsvig, som har medført et betydeligt økonomisk tab, jf. artikel 396, stk. 1, litra a), i den ungarske straffelov, og for gentagen anvendelse af forfalskede private dokumenter, jf. artikel 345 i straffeloven, hvorefter den, der anvender et forfalsket privat dokument eller et privat dokument med urigtigt indhold for at dokumentere, at en rettighed eller forpligtelse eksisterer, er ændret eller er ophørt, er skyldig i en forseelse, der straffes med fængsel i op til et år;

B.  der henviser til, at medlemmerne af Europa-Parlamentet i henhold til artikel 9 i protokollen vedrørende Den Europæiske Unions privilegier og immuniteter på deres eget lands område nyder de immuniteter, der tilstås medlemmerne af deres lands lovgivende forsamling;

C.  der henviser til, at det fremgår af artikel 4, stk. 2, i den ungarske grundlov, at medlemmerne af parlamentet er berettiget til immunitet; i henhold til artikel 10, stk. 2, i lov LVII af 2004 om den retlige status for de ungarske medlemmer af Europa-Parlamentet er medlemmerne af Europa-Parlamentet berettiget til den samme immunitet som medlemmerne af det ungarske parlament, og i henhold til artikel 12, stk. 1, henhører beslutningen om at suspendere immuniteten for et medlem af Europa-Parlamentet under Europa-Parlamentets kompetence; ifølge artikel 74, stk. 1, i lov XXXVI af 2012 om Nationalforsamlingen kan der kun føres straffesager eller, i mangel af et frivilligt afkald på immuniteten i det konkrete tilfælde, forseelsessager mod et medlem efter forudgående tilladelse fra Nationalforsamlingen; i henhold til artikel 74, stk. 3, i samme lov skal anmodningen om suspendering af immunitet, indtil anklageskriftet er indleveret, indsendes af rigsadvokaten;

D.  der henviser til, at det fremgår af artikel 21, stk. 1 og 2, i Europa-Parlamentets afgørelse 2005/684/EF, Euratom af 28. september 2005 om vedtagelse af statutten for Europa-Parlamentets medlemmer[2], at medlemmerne har ret til at ansætte personlige medarbejdere, som de frit kan vælge, og at Parlamentet afholder de faktiske udgifter i forbindelse med ansættelsesforholdet;

E.  der henviser til, at det fremgår af artikel 34, stk. 4, i Præsidiets afgørelse af 19. maj og 9. juli 2008 om gennemførelsesbestemmelser til statutten for Europa-Parlamentets medlemmer, at udgifter i forbindelse med praktikaftaler, der er indgået på de vilkår, der er fastsat af Præsidiet, kan ligeledes godtgøres;

F.  der henviser til, at det fremgår af artikel 1, stk. 1, i Præsidiets afgørelse af 19. april 2010 om bestemmelser for medlemmers praktikanter, at medlemmer af Europa-Parlamentet kan tilbyde praktikantophold i Bruxelles og Strasbourg under plenarmøder eller i løbet af deres aktiviteter som medlem i det land, hvor det pågældende medlem er valgt, for at bidrage til den europæiske og faglige uddannelse af unge og for at fremme en bedre forståelse af, hvordan institutionen fungerer;

G.  der henviser til, at det fremgår af artikel 5, stk. 1 og 2, i bestemmelserne for praktikanter, at de nærmere detaljer omkring praktikantopholdet skal indgå i en skriftlig praktikaftale, der underskrives af både medlemmet og praktikanten, og at aftalen skal indeholde en bestemmelse, hvoraf det udtrykkeligt fremgår, at Europa-Parlamentet ikke kan betragtes som part i aftalen; i henhold til artikel 5, stk. 4, kan udgifter til praktikantophold, herunder stipendier og forsikring, såfremt denne betales af medlemmet, afholdes med medlemmets assistentgodtgørelse, jf. gennemførelsesbestemmelsernes artikel 33, stk. 4, inden for denne godtgørelses beløbsramme;

H.  der henviser til, at det fremgår af artikel 1, stk. 1, sidste punktum, i bestemmelserne for praktikanter, at det stipendium, der tildeles en praktikant, ikke må kunne betragtes som en i virkeligheden skjult form for aflønning, og at det fremgår af artikel 7, stk. 1, at det medlem, praktikanten er tilknyttet, har eneansvaret for denne under hele praktikantopholdet;

I.  der henviser til, at Parlamentet i denne sag ikke har fundet noget bevis på fumus persecutionis, dvs. en tilstrækkelig alvorlig og præcis mistanke om, at anmodningen om ophævelse er blevet fremsat i forbindelse med en sag anlagt med den hensigt at skade medlemmets politiske virksomhed;

J.  der henviser til, at afgørelsen fra den tidligere formand for Parlamentet om at pålægge Kovács en sanktion i form af en irettesættelse for hans overtrædelse af artikel 1, litra a), i adfærdskodeksen[3] ikke kan sidestilles med en retskraftig dom om de forhold, som den straffesag, der er indledt af den centrale øverste anklagemyndighed, vedrører; der er derfor ikke tale om en overtrædelse af princippet om "ne bis in idem", og den sanktion, som den tidligere formand for Parlamentet har pålagt i henhold til adfærdskodeksen, er dermed ikke til hinder for, at der indledes eller føres en straffesag i Ungarn for at se, om der kan rejses tiltale mod ham;

1.  vedtager at ophæve Béla Kovács' immunitet;

2.  pålægger sin formand straks at sende denne afgørelse og det kompetente udvalgs betænkning til Ungarns kompetente myndigheder og Béla Kovács.

• [1]  Dom af 12. maj 1964, Wagner mod Fohrmann og Krier, 101/63, ECLI:EU:C:1964:28; Domstolens dom af 10. juli 1986, Wybot mod Faure m.fl., 149/85, ECLI:EU:C:1986:310; Rettens dom af 15. oktober 2008, Mote mod Parlamentet, T-345/05, ECLI:EU:T:2008:440; Domstolens dom af 21. oktober 2008, Marra mod De Gregorio og Clemente, C-200/07 og C-201/07, ECLI:EU:C:2008:579; Rettens dom af 19. marts 2010, Gollnisch mod Parlamentet, T-42/06, ECLI:EU:T:2010:102; Domstolens dom af 6. september 2011, Patriciello, C-163/10, ECLI:EU:C:2011:543; Rettens dom af 17. januar 2013, Gollnisch mod Parlamentet, T-346/11 og T-347/11, ECLI:EU:T:2013:23.
• [2]  EUT L 262 af 7.10.2005, s. 1.
• [3]  Se bilag I til forretningsordenen, adfærdskodeks for Europa-Parlamentets medlemmer vedrørende økonomiske interesser og interessekonflikter.

BEGRUNDELSE

1.  Baggrund

På mødet den 3. oktober 2016 meddelte formanden, jf. forretningsordenens artikel 9, stk. 1, at han havde modtaget en skrivelse sendt til ham den 15. september 2016 af Ungarns rigsadvokat, Dr. Polt, med anmodning om ophævelse af Béla Kovács' immunitet.

Formanden henviste denne anmodning til Retsudvalget, jf. forretningsordenens artikel 9, stk. 1.

Baggrunden for anmodningen om ophævelse af Béla Kovács' immunitet er, at der kan være rimelig mistanke om, at Kovács har gjort sig skyldig i budgetsvig, som har medført et betydeligt økonomisk tab, jf. artikel 396, stk. 1, litra a), i den ungarske straffelov, og i gentagen anvendelse af et forfalsket privat dokument, jf. artikel 345 i straffeloven.

Det fremgår af artikel 396, stk. 1, litra a), og stk. 3, litra a), at "Den, som a) vildleder en anden person eller lader en anden person forblive i en vildfarelse eller tilbageholder kendte faktiske oplysninger i forbindelse med et budgetbetalingsforpligtelse eller midler, der er betalt eller skal betales fra budgettet, eller afgiver en falsk erklæring herom, [...] 3) [straffes med] fængsel i et til fem år, hvis a) budgetsvigen medfører et betydeligt økonomisk tab".

Det bestemmes i artikel 345 i den ungarske straffelov, at "Den, der anvender et forfalsket privat dokument eller et privat dokument med urigtigt indhold for at dokumentere, at en rettighed eller forpligtelse eksisterer, er ændret eller er ophørt, er skyldig i en forseelse, der straffes med fængsel i op til et år."

Ifølge oplysningerne fra rigsadvokaten underskrev Kovács praktikaftaler med tre praktikanter, hvori det fejlagtigt blev anført, at parterne indgik i et retsforhold om at gennemføre et praktikophold, at praktikopholdet ville blive gennemført som en fuldtidsstilling i Bruxelles, og at praktikanterne i løbet af deres praktikantophold ville være bosat på en adresse i Bruxelles, som fremgik af aftalen, og som var den samme adresse som Béla Kovács' adresse i Bruxelles.

Det bemærkes endvidere, at Kovács ved at underskrive praktikaftaler, indsende dem med de nødvendige dokumenter til den relevante tjenestegren i Europa-Parlamentet og skjule praktikopholdets fiktive karakter for Europa-Parlamentet overtrådte artikel 1, stk. 1, i bestemmelserne for praktikanter, der fastsætter, at det stipendium, der tildeles en praktikant, ikke må kunne betragtes som en i virkeligheden skjult form for aflønning.

Kovács sendte et svar til formanden, hvori han anførte, at han på daværende tidspunkt endnu ikke var blevet officielt underrettet om OLAF's rapport eller havde fået adgang til akterne i sin sag fra OLAF. I denne skrivelse påpegede Kovács også, at alle hans praktikanter udførte deres opgaver på hans anmodning og under hans myndighed på mange forskellige steder såsom bl.a. i Bruxelles og Budapest.

Kovács understregede også, at han ville gennemføre praktikopholdene i overensstemmelse med alle relevante regler og ikke agtede at foranledige nogen form for uretmæssige udbetalinger.

2.  Regler og procedurer vedrørende immunitet for Europa-Parlamentets medlemmer

Artikel 9 i protokol (nr. 7) vedrørende Den Europæiske Unions privilegier og immuniteter har følgende ordlyd:

Artikel 9

Under Europa-Parlamentets mødeperioder nyder medlemmerne:

a)	på deres eget lands område de immuniteter, der tilstås medlemmerne af deres lands lovgivende forsamling

b)	på en anden medlemsstats område fritagelse for enhver form for tilbageholdelse og retsforfølgning.

De er ligeledes dækket af immuniteten på vej til eller fra Europa-Parlamentets mødested.

Immuniteten kan ikke påberåbes af et medlem, som gribes på fersk gerning, og kan ikke hindre Europa-Parlamentets ret til at ophæve et af dets medlemmers immunitet.

Da der anmodes om ophævelse af immuniteten i Ungarn, finder den ungarske lovgivning om parlamentarisk immunitet anvendelse i henhold til artikel 9, stk. 1, litra a). I henhold til artikel 4, stk. 2, i den ungarske grundlov er medlemmer af Europa-Parlamentet berettiget til immunitet. I henhold til artikel 10, stk. 2, i lov LVII af 2004 om den retlige status for de ungarske medlemmer af Europa-Parlamentet er medlemmerne af Europa-Parlamentet berettiget til den samme immunitet som medlemmerne af det ungarske parlament, og det bestemmes i artikel 74, stk. 1, i lov XXXVI af 2012 om Nationalforsamlingen, at der kun kan indledes eller føres en straffesag og anvendes en tvangsforanstaltning i en straffesag mod et medlem efter forudgående tilladelse fra Nationalforsamlingen. Endelig skal anmodningen om ophævelse af immuniteten i henhold til artikel 74, stk. 3, fremsættes af rigsadvokaten.

Artikel 5, stk. 1 og 2, og artikel 9 i Europa-Parlamentets forretningsordenen har følgende ordlyd:

Artikel 5

Privilegier og immuniteter

1.  Medlemmerne nyder de privilegier og immuniteter, der er fastlagt i protokollen vedrørende Den Europæiske Unions privilegier og immuniteter.

2.  Under udøvelsen af sine beføjelser vedrørende privilegier og immuniteter arbejder Parlamentet for at bevare sin integritet som demokratisk lovgivende forsamling og sikre medlemmernes uafhængighed under udførelsen af deres opgaver. Parlamentarisk immunitet er ikke et medlems personlige privilegium, men derimod en garanti for Parlamentets uafhængighed som helhed og dets medlemmers uafhængighed.

(...)

Artikel 9 

 Procedurer vedrørende immunitet

1.  Enhver anmodning til formanden fra en kompetent myndighed i en medlemsstat om ophævelse af et medlems immunitet eller fra et medlem eller tidligere medlem om beskyttelse af privilegier og immuniteter meddeles på plenarmødet og henvises til det kompetente udvalg.

2.  Med medlemmets eller det tidligere medlems samtykke kan anmodningen fremsættes af et andet medlem, som kan repræsentere medlemmet eller det tidligere medlem på alle stadier i proceduren.

Det medlem, der repræsenterer det pågældende medlem eller tidligere medlem, er ikke inddraget i de afgørelser, som udvalget træffer.

3.  Udvalget prøver straks, men under hensyn til deres forholdsmæssige kompleksitet, anmodninger om ophævelse af immunitet eller beskyttelse af privilegier og immuniteter.

4.  Udvalget fremsætter forslag til en begrundet afgørelse, der skal anbefale godkendelse eller forkastelse af anmodningen om ophævelse af immunitet eller om beskyttelse af immunitet og privilegier. Der kan ikke stilles ændringsforslag. Såfremt et forslag forkastes, betragtes den modsatte afgørelse som vedtaget.

5.  Udvalget kan anmode den berørte myndighed om enhver oplysning eller præcisering, som det finder nødvendig for at kunne tage stilling til, hvorvidt immuniteten bør ophæves eller beskyttes.

6.  Det berørte medlem har mulighed for at blive hørt og kan forelægge ethvert dokument eller andet skriftligt materiale, som medlemmet måtte finde relevant for udvalgets stillingtagen.

Medlemmet må ikke være til stede under forhandlinger om anmodningen om ophævelse eller beskyttelse af vedkommendes immunitet, bortset fra ved selve høringen.

Udvalgets formand indbyder medlemmet til høringen og oplyser tidspunktet herfor. Medlemmet kan give afkald på retten til at blive hørt.

Undlader medlemmet at deltage i høringen i henhold til indbydelsen, anses det pågældende medlem for at have givet afkald på retten til at blive hørt, medmindre vedkommende har indgivet en begrundet anmodning om fritagelse for at blive hørt på det foreslåede tidspunkt. Udvalgets formand afgør, hvorvidt en sådan anmodning om fritagelse kan accepteres på baggrund af de anførte grunde, og formandens afgørelse kan ikke appelleres.

Imødekommer udvalgets formand anmodningen om fritagelse, indbyder formanden medlemmet til at blive hørt på et nyt tidspunkt. Undlader medlemmet at efterkomme den nye indbydelse til at blive hørt, videreføres proceduren, uden at medlemmet er blevet hørt. Herefter kan ingen yderligere anmodninger om at blive fritaget eller om at blive hørt imødekommes.

(…)

8.  Udvalget kan afgive en begrundet udtalelse om den pågældende myndigheds kompetence og om, hvorvidt anmodningen kan tages under behandling, men udtaler sig under ingen omstændigheder om skyldspørgsmålet eller om det hensigtsmæssige i en strafferetlig forfølgelse på grundlag af de udtalelser eller handlinger, som medlemmet tillægges, selv ikke i tilfælde, hvor udvalget gennem prøvelsen af anmodningen opnår grundigt kendskab til selve sagen.

9.  Udvalgets forslag til afgørelse optages på dagsordenen for det første møde, efter at den er indgivet. Der kan ikke stilles ændringsforslag til et sådant forslag.

Forhandlingen må kun dreje sig om grundene for og imod hvert enkelt forslag om henholdsvis ophævelse eller bevarelse af immunitet eller om beskyttelse af et privilegium eller af immunitet.

Med forbehold af artikel 164 kan det medlem, hvis privilegier eller immuniteter sagen omhandler, ikke tage ordet under forhandlingen.

Der stemmes om forslaget/forslagene til afgørelse i betænkningen under den første afstemningstid, efter at forhandlingen er afsluttet.

Efter behandling i Parlamentet stemmes der særskilt om hvert enkelt forslag i betænkningen. Forkastes et forslag, betragtes den modsatte afgørelse som vedtaget.

(…)

11.  Udvalget behandler sagen og alle modtagne dokumenter med den største fortrolighed. Udvalgets behandling af procedurer vedrørende immunitet finder altid sted for lukkede døre.

12.  Parlamentet behandler kun anmodninger om ophævelse af et medlems immunitet, som er blevet fremsendt til det af medlemsstaternes dømmende myndigheder eller faste repræsentationer.

13.  Udvalget udarbejder principper for anvendelsen af denne artikel.

14.  Enhver forespørgsel fra en kompetent myndighed om rækkevidden af medlemmernes privilegier eller immuniteter behandles i overensstemmelse med ovennævnte regler.

3. Begrundelse for forslaget til afgørelse

På baggrund af de ovennævnte faktiske omstændigheder finder artikel 9 i protokol nr. 7 vedrørende Den Europæiske Unions privilegier og immuniteter anvendelse på denne sag.

Ifølge denne bestemmelse nyder medlemmerne på deres eget lands område de immuniteter, der tilstås medlemmerne af deres lands lovgivende forsamling.

Når der skal tages stilling til, om et medlems immunitet skal ophæves, følger Europa-Parlamentet sine egne faste principper. Et af disse principper er, at immuniteten normalt ophæves, hvis lovovertrædelsen falder ind under artikel 9 i protokol nr. 7, forudsat at der ikke foreligger fumus persecutionis, dvs. en tilstrækkelig alvorlig og præcis mistanke om, at sagen bliver rejst med det formål at skade det pågældende medlem i politisk henseende.

Efter en udtømmende debat i det kompetente udvalg og indgivelse af skriftlige bemærkninger fra det pågældende medlem, som ved tre på hinanden følgende lejligheder accepterede indbydelsen til at blive hørt, men ikke desto mindre aldrig har været til stede under høringerne, vurderes det, at der ikke foreligger fumus persecutionis i denne sag. Kovács' andre argumenter om påstået fumus persecutionis synes ligeledes at være ubegrundede eller at ligge uden for rammerne af en procedure for ophævelse af parlamentarisk immunitet. Endvidere bemærkes, at Kovács ganske vist ikke har bestridt de ovennævnte faktiske omstændigheder, men har gjort gældende, at det er ude af proportioner at indlede en straffesag, da et sådant forsætligt misbrug af midler kun kan føre til en forseelsessag.

Hvad mere specifikt angår argumentet baseret på princippet om "ne bis in idem" fremgår det tydeligt, at den sanktion i form af en irettesættelse, der blev pålagt Kovács for hans overtrædelse af artikel 1, litra a), i adfærdskodeksen, ikke kan betragtes som en retsafgørelse i snæver forstand.

Den irettesættelse, der blev pålagt Kovács, er blot en disciplinær sanktion efter en begrundet afgørelse truffet af den tidligere formand, idet han konkluderede, at Kovács' misbrug af offentlige midler tildelt af Europa-Parlamentet kan anses for godtgjort, og at det skyldes en forsætlig tilsidesættelse af Europa-Parlamentets regler om stipendier til praktikanter. Et sådan forsætligt misbrug af Europa-Parlamentets midler fra et medlems side indebærer i sig selv en tilsidesættelse af principperne i artikel 1, litra a), i adfærdskodeksen, navnlig principperne om integritet, omhu, ærlighed, ansvarsbevidsthed og respekt for Parlamentets omdømme.

Det kan derfor i denne forbindelse ikke gøres gældende, at der er sket en tilsidesættelse af princippet om "ne bis in idem", da sanktionen i form af en irettesættelse ikke bør betragtes som en egentlig dom afsagt af en forfatningsmæssig, uafhængig og upartisk domstol, eftersom det ikke er Parlamentet, der skal træffe afgørelse i den straffesag, der er indledt af den centrale øverste anklagemyndighed, om budgetsvig, som har medført et betydeligt økonomisk tab, og gentagen anvendelse af forfalskede private dokumenter i henhold til den ungarske straffelov.

Endelig kan det konstateres, at Kovács ikke er blevet dømt to gange for de samme omstændigheder: Pålæggelsen af en sanktion i form af en irettesættelse udgør ikke en retsafgørelse på grundlag af den samme tiltale, og der er derfor ikke sket en tilsidesættelse af princippet om "ne bis in idem", da denne sanktion ikke forhindrer Ungarn i at indlede en straffesag mod Kovács.

4. Konklusion

På grundlag af ovenstående betragtninger og i henhold til artikel 9, stk. 3, i forretningsordenen anbefaler Retsudvalget, at Europa-Parlamentet ophæver Béla Kovács’ parlamentariske immunitet.

OPLYSNINGER OM VEDTAGELSE I KORRESPONDERENDE UDVALG

Dato for vedtagelse	29.5.2017
Resultat af den endelige afstemning	+: –: 0:	16 0 1
Til stede ved den endelige afstemning - medlemmer	Max Andersson, Joëlle Bergeron, Marie-Christine Boutonnet, Jean-Marie Cavada, Kostas Chrysogonos, Mady Delvaux, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Evelyn Regner, Pavel Svoboda, József Szájer, Axel Voss, Tadeusz Zwiefka
Til stede ved den endelige afstemning – stedfortrædere	Mario Borghezio, Jytte Guteland, Heidi Hautala, Virginie Rozière, Viktor Uspaskich